Internationale Amtshilfe. Betrugsbekämpfungsabkommen 2018 III/1
BVGE / ATAF / DTAF III 1
2018 III/1
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. A. und B. AG gegen Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV),
Dienst für Informationsaustausch in Steuersachen
A–7596/2016 vom 23. Februar 2018
Internationale Amtshilfe. Betrugsbekämpfungsabkommen. Vorbehalt
des Spezialitätsprinzips.
Art. 19 Betrugsbekämpfungsabkommen.
Bei konkreten Hinweisen, dass die gesammelten Informationen
nicht für die Zwecke verwendet werden, welche unter das Betrugs-
bekämpfungsabkommen fallen, kann die ersuchte Behörde die
Verwendung der Informationen mit Bedingungen versehen bezie-
hungsweise hat sie die Möglichkeit, von der ersuchenden Behörde
spezifische Angaben oder hinreichend präzise und glaubwürdige
Zusicherungen einzufordern oder kann – als ultima ratio – die
Amtshilfe verweigern (E. 3.3.5).
Assistance administrative internationale. Accord sur la lutte contre la
fraude. Réserve du principe de la spécialité.
Art. 19 de l'accord sur la lutte contre la fraude.
En présence d'indices concrets que les informations recueillies ne
sont pas utilisées à des fins couvertes par l'accord sur la lutte
contre la fraude, l'autorité requise peut assortir de conditions l'uti-
lisation de ces informations, exiger de l'autorité requérante des in-
dications spécifiques ou des garanties suffisamment précises et
crédibles ou, – à titre d'ultima ratio – refuser l'assistance adminis-
trative (consid. 3.3.5).
Assistenza amministrativa internazionale. Accordo antifrode. Riserva
del principio di specialità.
Art. 19 dell'accordo antifrode.
In presenza di indizi concreti secondo cui le informazioni raccolte
non vengono utilizzate ai fini previsti dall'accordo antifrode, l'au-
torità richiesta può assoggettare a condizioni l'utilizzazione delle
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informazioni fornite, rispettivamente esigere dall'autorità richie-
dente indicazioni specifiche o rassicurazioni sufficientemente pre-
cise e attendibili, oppure – come ultima ratio – negare l'assistenza
amministrativa (consid. 3.3.5).
Am 2. März 2015 ersuchte das deutsche Bundeszentralamt für Steuern
(BZSt) im Rahmen eines Ermittlungsverfahrens gegen den in Deutschland
wohnhaften C. (nachfolgend: Beschuldigter) die Oberzolldirektion (OZD)
um Informationen betreffend dessen Tätigkeit in der Schweiz. Es bestehe
der Verdacht, dass der Beschuldigte im Namen seiner schweizerischen Ge-
sellschaft zu Unrecht Dienstleistungen ohne Umsatzsteuer abgerechnet
habe, um auf diese Weise seine eigentlich in Deutschland erbrachten und
somit in Deutschland umsatzsteuerpflichtigen Dienstleistungen vor dem
deutschen Fiskus zu verschleiern. Die von dem BZSt gestellten Fragen
beantwortete die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV, nachfolgend
auch: Vorinstanz), soweit es die indirekten Steuern betraf, am 15. April
2015.
Im Anschluss daran ersuchte das BZSt mit Schreiben vom 14. August
2015 die OZD unter anderem um Amtshilfe (Hausdurchsuchung) bei der
A. AG und der B. AG als unverdächtige Dritte.
Mit Zwischenverfügung vom 17. Februar 2016 ordnete die ESTV an, die
amtshilfeweise verlangten Massnahmen (konkret: Durchsuchung der
A. AG zur Beschlagnahme von fallrelevanten Beweismitteln für die Jahre
2008 bis 2013) durchzuführen. Bezüglich der B. AG erging keine entspre-
chende Zwischenverfügung.
Der beauftragte Strafdienst der Hauptabteilung MWST der ESTV führte
am 17. Februar 2016 am Geschäftssitz der A. AG eine Hausdurchsuchung
durch, wobei diverse Unterlagen – unter anderem der B. AG gehörend –
als Beweismittel sichergestellt beziehungsweise beschlagnahmt wurden.
Mit Schlussverfügung vom 4. November 2016 erkannte die ESTV, dass
dem Amtshilfeersuchen vom 14. August 2015 im Sinne der Erwägungen
entsprochen werde und die – anlässlich der am 17. Februar 2016 bei der
A. AG in der Schweiz durchgeführten Hausdurchsuchung – beschlag-
nahmten vorgenannten Informationen der ersuchenden Behörde zu über-
mitteln seien, wobei die voraussichtlich nicht relevanten Informationen
ausgesondert würden.
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Dagegen liessen die A. AG und die B. AG als Inhaberin der zur Heraus-
gabe vorgesehenen Unterlagen mit Eingabe vom 7. Dezember 2016 beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erheben. Sie beantragen, die
Schlussverfügung der ESTV vom 4. November 2016 sei aufzuheben und
die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese sei
unter anderem anzuweisen, von der ersuchenden Behörde eine Garantie
für die Einhaltung des Spezialitätsvorbehaltes einzuholen, da dieser ver-
letzt worden sei.
Aus den Erwägungen:
2.9
2.9.1 Das Spezialitätsprinzip stellt einen traditionellen völkerrecht-
lichen Grundsatz der internationalen Amts- und Rechtshilfe dar, welcher
im Auslieferungsrecht entwickelt wurde (vgl. BGE 123 IV 42 E. 3b und
135 IV 212 E. 2.1), wobei ihm auch völkergewohnheitsrechtlicher Cha-
rakter zukommt. Da es sich insbesondere aus der Vertragsnatur der Amts-
und Rechtshilfe ableiten lässt, auf der es beruht, gründet es demzufolge
auf einem völkerrechtlichen Vertrag. Der ersuchende Staat akzeptiert mit
der vorbehaltlosen Entgegennahme der gesammelten Informationen die im
Vertrag vorgesehene und bei der Übermittlung erwähnte Zweckbindung
(zum Ganzen: ROBERT WEYENETH, Der nationale und internationale ordre
public im Rahmen der grenzüberschreitenden Amtshilfe in Steuersachen,
2017, S. 214, m.w.H.). Dabei kann es nach dem völkerrechtlichen Ver-
trauensprinzip grundsätzlich als selbstverständlich vorausgesetzt werden,
dass der Spezialitätsgrundsatz durch Staaten eingehalten wird, die mit der
Schweiz durch einen Amts- oder Rechtshilfevertrag verbunden sind, ohne
dass die Einholung einer ausdrücklichen Zusicherung notwendig wäre
(BGE 128 II 407 E. 4.3.1; 115 Ib 373 E. 8 und 107 Ib 264 E. 4b). Folglich
ist die Wahrung des Grundsatzes erst bei konkreten Anhaltspunkten auf
eine zweckwidrige Verwendung im ersuchenden Staat zu überprüfen (vgl.
BGE 128 II 407 E. 3.2). Der Grundsatz der Spezialität der Amts- und
Rechtshilfe schützt in erster Linie die Souveränität des ersuchten Staates,
indem dieser durch die (vertragliche) Bestimmung des zulässigen Verwen-
dungszweckes den Rahmen seiner Zusammenarbeit festlegt und eine
gewisse Kontrolle über die Verwendung der übermittelten Informationen
behält. Schliesslich stellt er aber auch eine Garantie zugunsten der betrof-
fenen Person dar, deren Persönlichkeitsrechte durch die Zweckbindung
geschützt werden (BGE 135 IV 212 E. 2.1). Letztlich enthält der Grund-
satz der Zweckbindung insofern Merkmale einer Schranke und einer
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(Zulässigkeits-)Voraussetzung, als die ersuchende Behörde hinreichende
Gewähr für deren Einhaltung bieten muss (zum Ganzen: WEYENETH,
a.a.O., S. 216 ff., m.w.H.). Aufgrund der Vertragsnatur der Amts- und
Rechtshilfe erfordert eine Zweckänderung eine Vertragsänderung, die ei-
nen Konsens voraussetzt. Der Empfängerstaat muss demzufolge die Zu-
stimmung des ersuchten Staates einholen, bevor er die Daten zu einem an-
deren als dem vertraglich vorgesehenen Zweck verwendet (vgl. E. 2.9.2;
Art. 19 Ziff. 1 des Betrugsbekämpfungsabkommens vom 26. Oktober
2004 [SR 0.351.926.81, nachfolgend: BBA]; WEYENETH, a.a.O., S. 221).
2.9.2 Konkretisiert wird das Spezialitätsprinzip in Art. 19 Ziff. 1 BBA,
der das Verwenden der Informationen regelt, die im Amtshilfeverfahren
gesammelt wurden (vgl. auch Art. 5 Ziff. 1 Satz 2 BBA; ANNA SKVARC,
Bekämpfung von strafbaren Verhaltensweisen nach dem Betrugsbekämp-
fungsabkommen zwischen der Schweiz und der EU, 2010, S. 186; vgl. zur
Rechtsnatur: E. 2.9.1). Die Informationen dürfen gemäss Art. 19 Ziff. 1
BBA nur für die Zwecke verwendet werden, die unter das BBA fallen.
Beantragt eine Vertragspartei die Verwendung dieser Informationen für an-
dere Zwecke, so hat sie vorher die schriftliche Zustimmung der Behörde
einzuholen, von der die Informationen stammen. Die Verwendung unter-
liegt dann den von dieser Behörde festgelegten Beschränkungen. Laut
Botschaft wird die Schweiz in solchen Fällen immer einen generellen
Spezialitätsvorbehalt anbringen, wonach die Informationen nicht im Be-
reich der direkten Steuern verwendet werden dürfen (Botschaft vom
1. Oktober 2004 zur Genehmigung der bilateralen Abkommen zwischen
der Schweiz und der Europäischen Union, einschliesslich der Erlasse zur
Umsetzung der Abkommen [« Bilaterale II »; BBl 2004 5965, 6192 f.]).
Nach Art. 19 Ziff. 2 BBA steht Abs. 1 der Verwendung der Informationen
in Gerichts- oder Verwaltungsverfahren wegen Verstosses gegen die in
dem Amtshilfeersuchen genannten Rechtsvorschriften nicht entgegen, so-
fern für diese Verfahren die gleichen Mittel der Amtshilfe zur Verfügung
stehen. Die zuständige Behörde der Vertragspartei, von der die Informa-
tionen stammen, ist unverzüglich über eine solche Verwendung zu unter-
richten.
3.-3.3.4 (…)
3.3.5 Die zweckwidrige Verwendung der übermittelten Mehrwertsteu-
erabrechnungen durch den ersuchenden Staat stellt unter anderem eine
Verletzung sowohl des vorliegenden Betrugsbekämpfungsabkommens als
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auch der im Rahmen der spezifischen Amtshilfeleistung getroffenen völ-
kervertraglichen Vereinbarung dar (vgl. WEYENETH, a.a.O., S. 223).
Grundsätzlich bestünde vorliegend somit keine Pflicht zur Leistung von
Amtshilfe (vgl. eingehender zur Auseinandersetzung, ob dies mit dem
Fehlen einer vertraglichen Voraussetzung oder mit der Betroffenheit des
ordre public begründet wird: WEYENETH, a.a.O., S. 223 ff.). Bei konkreten
Hinweisen auf eine zweckwidrige Verwendung – ohne dass dadurch be-
reits der ordre public verletzt würde – kann die ersuchte Behörde die
Verwendung der Informationen mit Bedingungen versehen (vgl. Art. 20
Ziff. 2 BBA) beziehungsweise hat sie die Möglichkeit, von der ersuchen-
den Behörde spezifische Angaben oder hinreichend präzise und glaubwür-
dige Zusicherungen einzufordern oder kann – als ultima ratio – die Amts-
hilfe verweigern (vgl. WEYENETH, a.a.O., S. 225 und 396 f.). Hierbei kann
für die grenzüberschreitende Amtshilfe die bestehende Praxis in der inter-
nationalen Rechtshilfe in Strafsachen analog angewendet werden.
3.3.6 Wie erwähnt (…) ist zwar vorliegend erstellt, dass die am 15. Ap-
ril 2015 gelieferten Mehrwertsteuerabrechnungen für Zwecke der direkten
Steuern verwendet worden sind und somit eine zweckwidrige Verwendung
durch den ersuchenden Staat stattgefunden hat. Bei Deutschland handelt
es sich freilich um einen bewährten Rechtsstaat (anstelle vieler: Urteil des
BGer 1C_454/2013 vom 13. Mai 2013 E. 1.2). Aus diesem Grund recht-
fertigt sich, die Amtshilfeleistung in Anlehnung an die bestehende Praxis
in der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen nur mit einer Bedingung
zu versehen (vgl. etwa Urteil des Bundesstrafgerichts RR.2015.191 vom
14. Oktober 2015 E. 5.6, auszugsweise publiziert als TPF 2015 110).