Assurance-maladie. Admission à pratiquer 2018 V/1
BVGE / ATAF / DTAF V 1
2018 V/1
Extrait de l'arrêt de la Cour III
dans la cause A. contre Département de l'emploi, des affaires sociales
et de la santé du canton de Genève (DEAS)
C‒4852/2015 du 8 mars 2018
Assurance-maladie. Limitation de l'admission des médecins à prati-
quer à charge de l'assurance-maladie. Compatibilité du droit national
avec le droit international. Arrêt de principe.
Art. 55a LAMal. Art. 27, art. 36, art. 190 Cst. Annexe 1 OLAF. Art. 2,
art. 16 et annexe III ALCP. Art. 55 directive 2005/36/CE.
1. Rappel de la jurisprudence du Tribunal fédéral. Admissibilité de
la clause du besoin prévue à l'art. 55a LAMal au regard de la li-
berté économique. Le principe de la légalité est respecté par
l'OLAF (consid. 6.5).
2. Application de l'art. 55 directive 2005/36/CE. L'interdiction faite
aux Etats membres de l'Union européenne de soumettre les méde-
cins ressortissants d'autres Etats membres à l'accomplissement
d'un stage préparatoire et/ou à une période d'expérience profes-
sionnelle pour être conventionnés d'une caisse d'assurance-mala-
die ne trouve pas application lorsque l'Etat membre d'accueil li-
mite indifféremment à tous les praticiens de la santé présents sur
son territoire le droit à pratiquer à charge de l'assurance-maladie
obligatoire (consid. 9.3.2).
3. Interdiction de discrimination. L'interdiction de toute forme de
discrimination, directe ou indirecte, garantie à l'art. 2 ALCP n'est
pas absolue. Des exceptions peuvent, sous certaines conditions,
être justifiées. En l'espèce, l'art. 55a al. 2 LAMal peut conduire
à une discrimination indirecte des ressortissants d'autres Etats
membres, laquelle est toutefois justifiée par des motifs de santé pu-
blique (consid. 9.5–9.6).
Krankenversicherung. Einschränkung der Zulassung von Ärzten zur
Tätigkeit zulasten der Krankenversicherung. Vereinbarkeit des natio-
nalen Rechts mit dem internationalen Recht. Grundsatzurteil.
Art. 55a KVG. Art. 27, Art. 36, Art. 190 BV. Anhang 1 VEZL. Art. 2,
Art. 16 und Anhang III FZA. Art. 55 der Richtlinie 2005/36/EG.
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1. Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts. Vereinbar-
keit der Bedürfnisklausel von Art. 55a KVG mit der Wirtschafts-
freiheit und der VEZL mit dem Legalitätsprinzip (E. 6.5).
2. Anwendung von Art. 55 der Richtlinie 2005/36/EG. Das Verbot für
Mitgliedstaaten der Europäischen Union, Ärzten aus anderen
Mitgliedstaaten nur dann eine Kassenzulassung zu erteilen, wenn
sie einen Vorbereitungslehrgang absolviert und/oder Berufser-
fahrung erworben haben, ist nicht anwendbar, wenn der Aufnah-
memitgliedstaat die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der Kran-
kenversicherung auf seinem Staatsgebiet unterschiedslos für alle
Medizinalpersonen einschränkt (E. 9.3.2).
3. Diskriminierungsverbot. Das in Art. 2 FZA garantierte Verbot
jeder Form direkter oder indirekter Diskriminierung ist nicht
absolut. Ausnahmen davon können unter bestimmten Voraus-
setzungen gerechtfertigt sein. Vorliegend kann Art. 55a Abs. 2
KVG eine indirekte Diskriminierung von Staatsangehörigen
anderer Mitgliedstaaten zur Folge haben, welche aber mit dem
Schutz der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt ist (E. 9.5-9.6).
Assicurazione malattie. Limitazione del numero dei medici autorizzati
a esercitare a carico dell'assicurazione malattie. Compatibilità del di-
ritto nazionale con il diritto internazionale. Sentenza di principio.
Art. 55a LAMal. Art. 27, art. 36, art. 190 Cost. Allegato 1 OLNF.
Art. 2, art. 16 e allegato III ALCP. Art. 55 direttiva 2005/36/CE.
1. Richiamo della giurisprudenza del Tribunale federale. Ammissibi-
lità della clausola del bisogno prevista all'art. 55a LAMal nell'otti-
ca della libertà economica. L'OLNF rispetta il principio della lega-
lità (consid. 6.5).
2. Applicazione dell'art. 55 della direttiva 2005/36/CE. Il divieto im-
posto agli Stati membri dell'Unione europea di sottoporre i medici
provenienti da altri Stati membri a un obbligo di assolvere uno
stage preparatorio e/o un periodo di pratica professionale per po-
ter esercitare come medico convenzionato di una cassa malati è
inapplicabile se lo Stato membro di accoglienza limita, senza di-
stinzione, a tutti i professionisti della sanità operanti sul proprio
territorio il diritto di praticare a carico di un'assicurazione malat-
tie obbligatoria (consid. 9.3.2).
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3. Divieto di discriminare. Il divieto di ogni forma di discriminazio-
ne, diretta o indiretta, garantito dall'art. 2 ALCP non è assoluto e
può, a determinate condizioni, essere limitato. Nella fattispecie,
l'art. 55a cpv. 2 LAMal può condurre ad una discriminazione indi-
retta dei cittadini di altri Stati membri, la quale è tuttavia giustifi-
cata da motivi di salute pubblica (consid. 9.5-9.6).
A., ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne (UE), a obtenu
son diplôme d'études médicales spéciales, ainsi que son diplôme de doc-
teur en médecine dans un Etat non-membre. Il a ensuite reçu un diplôme
interuniversitaire de cardiologie interventionnelle remis par une université
française, puis une autorisation d'exercer en France dans la spécialité car-
diologie et maladies vasculaires. Il est inscrit au tableau de l'Ordre des mé-
decins de cet Etat depuis 2010.
Le 7 avril 2011, la Commission des professions médicales (MEBEKO) a
reconnu, sur la base de l'ALCP (RS 0.142.112.681), le titre postgrade de
médecin obtenu par l'intéressé, en l'inscrivant au registre fédéral concer-
nant les titulaires de titres postgrades fédéraux ou étrangers reconnus
comme médecin spécialiste en cardiologie.
Par arrêté daté du 10 juillet 2015, le Département de l'emploi, des affaires
sociales et de la santé du canton de Genève (DEAS, aujourd'hui Départe-
ment de l'emploi et de la santé [DES], ci-après aussi: autorité inférieure) a
autorisé l'intéressé à exercer la profession de médecin à titre indépendant
ou à titre dépendant sous sa propre responsabilité, en qualité de médecin
spécialiste en cardiologie dans ce canton.
Par un second arrêté daté du même jour, le DEAS a toutefois refusé d'ac-
corder à l'intéressé le droit de pratiquer des soins à charge de l'assurance-
maladie obligatoire dans le cadre de l'exercice de la profession de médecin
à titre indépendant ou dépendant sous sa propre responsabilité, en qualité
de médecin spécialiste en cardiologie dans le canton de Genève.
Le 10 août 2015, l'intéressé a formé recours par devant le Tribunal admi-
nistratif fédéral à l'encontre du second arrêté susmentionné.
Le Tribunal administratif fédéral a notamment appelé l'Office fédéral de la
santé publique (OFSP, ci-après: Office) à prendre position sur le recours,
ce que celui-ci a fait par avis du 1er février 2016.
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Extrait des considérants:
3.
3.1 L'objet du litige porte sur la question de savoir si l'autorité infé-
rieure pouvait refuser au recourant l'autorisation de pratiquer à charge de
l'assurance-maladie obligatoire en tant que médecin spécialiste en cardio-
logie dans le canton de Genève, en appliquant la clause du besoin contenue
à l'art. 55a LAMal (RS 832.10) et concrétisée dans l'ordonnance du
3 juillet 2013 sur la limitation de l'admission des fournisseurs de presta-
tions à pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire (OLAF, RS
832.103) et le règlement de la République et canton de Genève du 16 avril
2014 d'application de l'OLAF (RaOLAF, RSG J 3 05.50).
3.2 Par ailleurs, le droit applicable en matière d'autorisations est celui
en vigueur au moment où l'autorité statue, à savoir, en l'espèce, le 10 juillet
2015 (voir en ce sens l'arrêt du TAF C‒1837/2014 du 26 novembre 2014).
4. L'art. 55a LAMal, introduit pour la première fois en date du
1er janvier 2001, a été régulièrement prorogé avant de finalement arriver à
échéance le 31 décembre 2011. Il a ensuite été réintroduit en date du
1er juillet 2013 (jusqu'au 30 juin 2016, à présent prorogé jusqu'au 30 juin
2019); cette norme, dans sa teneur actuelle, prévoit la possibilité pour le
Conseil fédéral de limiter, à certaines conditions, l'admission des médecins
visés à l'art. 36 LAMal, qu'ils exercent une activité dépendante ou indépen-
dante, et des médecins qui exercent au sein d'une institution au sens de
l'art. 36a LAMal ou dans le domaine ambulatoire d'un hôpital au sens de
l'art. 39 LAMal (ATF 140 V 574 consid. 5.2.1). La limitation de l'admis-
sion à pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins a pour but
de freiner l'augmentation des coûts de la santé et, partant, des primes d'as-
surance-maladie. Il est en effet de notoriété publique que cette augmenta-
tion représente un problème financier grave pour les assurés. La clause du
besoin instaurée par l'art. 55a LAMal poursuit par conséquent un but de
politique sociale admissible au regard de la liberté économique (ATF 140
V 574 consid. 5.2.2; 130 I 26 consid. 6.2, traduit in: JdT 2005 I p. 166). Le
même article prévoit en outre, à son al. 2, que ne sont pas soumis à la
clause du besoin les personnes qui ont exercé pendant au moins trois ans
dans un établissement suisse de formation reconnu. Cette dérogation a été
introduite par le Conseil national au cours des débats ayant précédé l'entrée
en vigueur de l'article dans sa teneur au 1er juillet 2013, avant d'être ap-
prouvée par le Conseil des Etats (voir Rapport du 24 février 2016 de la
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Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil natio-
nal concernant la prolongation de la validité de l'art. 55a LAMal, FF 2016
3349, 3350 [ci-après: Rapport de la Commission]).
Faisant usage de la compétence prévue à l'art. 55a LAMal, le Conseil fédé-
ral a édicté ‒ pour une durée prévue jusqu'au 30 juin 2016 ‒ l'OLAF. Sous
réserve des personnes visées à l'art. 55a al. 2 LAMal et dans les disposi-
tions transitoires relatives à la modification du 21 juin 2013 de la LAMal,
les médecins visés à l'art. 36 LAMal et les médecins qui exercent au sein
des institutions au sens de l'art. 36a LAMal ne sont admis à pratiquer à la
charge de l'assurance obligatoire des soins que si le nombre maximum fixé
à l'annexe 1 OLAF pour le canton et le domaine de spécialité concernés
n'est pas atteint (art. 1 OLAF). Les cantons peuvent prévoir que l'art. 1
OLAF s'applique également aux médecins qui exercent dans le domaine
ambulatoire des hôpitaux visés à l'art. 39 LAMal (art. 2 al. 1 OLAF). S'ils
font usage de cette compétence, ils augmentent de manière adéquate les
nombres maximums de fournisseurs de prestations fixés dans l'annexe 1
OLAF (art. 2 al. 2 OLAF; cf. également ATF 140 V 574 consid. 5.2.3).
Il ressort du texte de l'ordonnance, de la systématique et de l'historique de
l'art. 55a LAMal que le législateur fédéral et le Conseil fédéral ont adopté
en matière d'admission de pratiquer à la charge de l'assurance-maladie
obligatoire une réglementation de droit fédéral directement applicable qui
peut être exécutée par les cantons et qui ne doit être que concrétisée par
des règlements d'exécution correspondants; la transposition de la régle-
mentation fédérale en droit cantonal constituant du droit d'exécution dé-
pendant (ATF 140 V 574 consid. 5.2.5; 133 V 613 consid. 4.2; 130 I 26
consid. 5.3.2, traduit in: JdT 2005 I p. 164). La limitation à l'admission ne
nécessite dès lors aucune base légale au sens formel supplémentaire au
niveau cantonal (ATF 130 I 26 consid. 5.3.2.2, traduit in: JdT 2005 I
p. 165). Sur la base de la réglementation de droit fédéral, il appartient aux
cantons de décider si les fournisseurs de prestations concernés par le ré-
gime de la limitation, qui obtiennent une autorisation d'exercer leur profes-
sion, peuvent également pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire
des soins (ATF 140 V 574 consid. 5.2.5; arrêt du TF 9C_219/2010 du
13 septembre 2010 consid. 5.3). Le système mis en place par le législateur
prévoit que dès l'entrée en vigueur de l'ordonnance et pour une durée de
trois ans, l'admission des fournisseurs de prestations supplémentaire visé
à l'art. 36 LAMal à pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des
soins est soumise à la clause du besoin. Il en est de même pour les méde-
cins qui exercent au sein des institutions au sens de l'art. 36a LAMal ou,
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sur décision des cantons, dans le domaine ambulatoire des hôpitaux au
sens de l'art. 39 LAMal. Si un canton estime qu'un besoin subsiste pour
tous ou certains domaines de spécialité, il peut toutefois, en se fondant sur
les art. 3 let. a et art. 4 OLAF, décider de lever les limitations pour ces
catégories de prestations ou spécialités qui ne seraient dès lors plus sou-
mises à la limitation de pratiquer (ATF 140 V 574 consid. 6.2).
5. Le Tribunal administratif fédéral examinera dans un premier
temps les griefs fondés sur le droit national (voir consid. 6), avant de se
pencher sur la conformité du droit national avec le droit communautaire
(voir consid. 7 ss).
6.
6.1 S'agissant des griefs fondés sur le droit national, l'intéressé sou-
tient que la disposition légale mise en cause porte atteinte à la liberté éco-
nomique au sens de l'art. 27 Cst. et qu'elle ne repose sur aucun fondement
constitutionnel. Le recourant fait en outre valoir une violation du principe
de la légalité statué par l'art. 36 al. 1 Cst., dans la mesure où l'OLAF, qui
concrétise la clause du besoin de l'art. 55a LAMal, outrepasse le cadre de
la délégation législative prévue par ce dernier. Dans ce contexte, le recou-
rant soutient que l'ancienne jurisprudence en la matière, qui avalisait cette
manière de procéder du Conseil fédéral (voir ATF 130 I 26 consid. 6.3.1.1,
traduit in: JdT 2005 I p. 168), ne trouve plus application avec le nouvel
art. 55a LAMal, entré en vigueur le 1er juillet 2013. Enfin, s'agissant tou-
jours du grief de violation du principe de la légalité, le recourant fait valoir
que la décision attaquée ne se fonde que sur un règlement cantonal, à sa-
voir le RaOLAF, ce qui représente une base légale insuffisante. Comme
dernier grief, l'intéressé fait valoir que la décision attaquée est entachée
d'une violation du principe de l'intérêt public et de la proportionnalité (au
sens de l'art. 36 al. 2 et 3 Cst.), et qu'elle est inopportune (art. 49 let. c PA).
Il relève en ce sens que le DEAS n'a, en rendant l'arrêté mis en cause,
procédé à aucune pesée des intérêts, sans notamment prendre en considéra-
tion la bonne couverture sanitaire du canton en matière de médecine d'ur-
gence à domicile. Dès lors, à supposer que le règlement cantonal est appli-
cable, le DEAS aurait dû lui délivrer une admission supplémentaire à
pratiquer à la charge de l'assurance-obligatoire des soins en fonction des
besoins en soins de la population (voir art. 5 al. 2 RaOLAF).
6.2 Dans sa réponse du 16 octobre 2015, l'autorité inférieure rappelle,
s'agissant du grief de la violation de l'art. 36 al. 1 Cst., que la jurisprudence
a déjà, par le passé, indiqué que la limitation de l'admission à pratiquer à
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charge de l'assurance-maladie obligatoire, les principes de la règlementa-
tion et, enfin, la délégation de son aménagement au Conseil fédéral étaient
fixés dans une loi formelle, qui liait le Tribunal fédéral (voir art. 190 Cst.),
et que le principe de la légalité dérivant des art. 36 al. 1 et art. 164 al. 1
Cst. était dès lors respecté (voir arrêt du TF 2P.134/2003 du 6 septembre
2004 consid. 4.1). En outre, le DEAS rappelle que le Tribunal fédéral a
déclaré que le RaOLAF était conforme au sens et à l'esprit du droit fédéral
(voir ATF 140 V 574 consid. 6.5). S'agissant du grief de la violation du
principe de l'intérêt public et de la proportionnalité, l'autorité inférieure
rappelle que la jurisprudence reconnait l'intérêt public à restreindre l'ad-
mission à pratiquer à charge de l'assurance-maladie obligatoire, ainsi que
le caractère proportionné de ladite limitation (notamment dans l'ATF 130
I 26 consid. 6.2, traduit in: JdT 2005 I p. 166). En ce qui concerne par
ailleurs la question de l'opportunité de la décision attaquée, le DEAS sou-
ligne que le Tribunal administratif fédéral doit faire preuve de retenue dans
l'exercice de son pouvoir d'examen. Enfin, l'autorité inférieure soutient que
la couverture des besoins en matière cardio-vasculaire est assurée dans le
canton de Genève, et que les quotas de médecins y sont atteints; dès lors,
il n'y a, selon le DEAS, aucune raison de justifier une exception au sens de
l'art. 4 OLAF. Dans ce contexte, le DEAS produit l'extrait d'un courrier
électronique expédié par le « Groupe droits de pratique » du même dépar-
tement, relevant qu'au 31 juillet 2015, le nombre de médecins possédant
une spécialité en cardiologie se montait, dans le canton de Genève, à 38 sa-
lariés et 53 indépendants, pour un total de 91 médecins (soit 29 médecins
de plus que le nombre prévu dans l'OLAF, à savoir 62 praticiens).
6.3 Par réplique du 30 novembre 2015, le recourant fait notamment
valoir que l'ATF 130 I 26 n'est pas applicable s'agissant de la conformité
de la clause du besoin avec les art. 27 et 36 al. 1 Cst., dans la mesure où
l'art. 55a LAMal a, depuis cet arrêt, été retiré de la LAMal, avant d'être
réintroduit. Il conclut ainsi que l'OLAF, dans sa teneur actuelle, outrepasse
le cadre de la délégation législative laissée par l'art. 55a LAMal.
6.4 Dans sa prise de position du 1er février 2016, l'OFSP retient qu'en
ce qui a trait à la conformité de l'art. 55a LAMal avec le droit constitution-
nel suisse, le Tribunal fédéral, dans l'ATF 130 I 26 déjà cité, a retenu que
l'ancien art. 55a LAMal constituait une base légale formelle suffisante
s'agissant de l'admission de médecins selon le besoin, l'art. 117 Cst. consti-
tuant par ailleurs aussi une base légale suffisante. L'OFSP considère que
le même raisonnement s'applique à l'actuel art. 55a LAMal, sur lequel
peuvent reposer tant l'OLAF que le règlement cantonal, à savoir le
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RaOLAF; ce dernier en particulier ne comportant que des dispositions de
mise en œuvre complémentaires.
6.5 En l'occurrence, le Tribunal administratif fédéral doit relever que
le Tribunal fédéral n'a, de manière générale, pas remis en cause, dans l'ATF
140 V 574 ‒ rendu à la fin de l'année 2014 (soit après l'entrée en vigueur
du nouvel art. 55a LAMal, sur lequel repose la décision attaquée) ‒ l'appli-
cation de la nouvelle jurisprudence pertinente jusqu'alors, à savoir l'ATF
130 I 26, dans la mesure où il s'y est abondamment référé. Ainsi, cette
jurisprudence récente a confirmé que la clause du besoin était admissible
au regard de la liberté économique (voir ATF 140 V 574 consid. 5.2.2). Par
ailleurs, le Tribunal fédéral y a réaffirmé la légalité de l'OLAF, en retenant
que le Conseil fédéral avait fait usage de la compétence prévue à l'art. 55a
LAMal (ATF 140 V 574 consid. 5.2.3), et en a fait de même s'agissant du
RaOLAF (ce dernier étant la concrétisation de la législation fédérale [ATF
140 V 574 consid. 5.3]), dans la mesure où il limite l'admission des méde-
cins à pratiquer à charge de l'assurance-maladie obligatoire dans le cadre
des seuils fixés dans l'annexe 1 OLAF (ATF 140 V 574 consid. 6.3). Le
Tribunal fédéral a en effet confirmé la légalité de celui-ci, en relevant que
la règlementation de droit fédéral directement applicable ne devait être
concrétisée que par des règlements d'exécution correspondants (la transpo-
sition de la règlementation fédérale en droit cantonal constituant du droit
d'exécution dépendant), et ainsi que « la règlementation cantonale [appa-
raissait] conforme au sens et à l'esprit du droit fédéral et [échappait] par
conséquent à toute critique » (ATF 140 V 574 consid. 5.2.5, 6.5).
Dès lors, les griefs de violation de la liberté économique et du principe de
la légalité doivent être rejetés.
6.6 Le recourant soutient en outre que la décision rendue va à l'en-
contre des principes de l'intérêt public et de la proportionnalité (au sens de
l'art. 36 al. 2 et 3 Cst.), et qu'elle est inopportune (art. 49 let. c PA).
6.7 S'agissant de la question de l'intérêt public et de la proportionnali-
té de la décision attaquée, il convient de relever que le Tribunal fédéral a,
dans l'ATF 130 I 26, reconnu l'existence d'un intérêt public à restreindre
l'admission à pratiquer à charge de l'assurance-maladie obligatoire, ainsi
que le caractère proportionné d'une telle limitation; par ailleurs, et comme
vu ci-dessus, la Haute Cour a confirmé que le RaOLAF apparaissait
conforme au sens et à l'esprit du droit fédéral et échappait par conséquent
à toute critique (ATF 140 V 574 consid. 6.5). La décision attaquée, qui
refuse d'accorder au recourant le droit de pratiquer des soins à charge de
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l'assurance-maladie obligatoire, apparaît dès lors comme proportionnée et
répondant à un intérêt public.
6.8 Ensuite, en ce qui a trait au grief de l'inopportunité de la décision
attaquée, il sied de relever que le Tribunal administratif fédéral apprécie
en principe librement l'opportunité d'une décision. Il fait néanmoins
preuve d'une certaine retenue dans l'exercice de son pouvoir d'examen
lorsque la nature des questions litigieuses qui lui sont soumises l'exige. Il
en va notamment ainsi lorsqu'il s'agit, comme dans la présente occurrence,
d'apprécier des circonstances locales que l'autorité qui a rendu la décision
connaît mieux (ATF 130 II 449 consid. 4.1; 129 II 331 consid. 3.2; 119 Ib
33 consid. 3b; arrêt du TAF C‒3940/2009 du 20 juillet 2010 consid. 2.4.1;
BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2ème éd. 2015, p. 566 ss;
ALFRED KÖLZ et al., Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 3ème éd. 2013, no 1050 ss p. 372 s.; ANDRÉ MOSER et al.,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2008, no 2.149 ss,
spéc. 2.154). L'autorité de recours n'intervient dans ces cas que si l'admi-
nistration a excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation. Tel est notam-
ment le cas si la décision attaquée s'appuie sur des faits qui, dans le cas
particulier, ne devaient jouer aucun rôle ou lorsqu'elle ignore des éléments
qui auraient absolument dû être pris en considération; le Tribunal adminis-
tratif fédéral modifie en outre les décisions rendues en vertu d'un large
pouvoir d'appréciation lorsqu'elles aboutissent à un résultat manifestement
injuste ou à une iniquité choquante (ATF 132 III 109 consid. 2; 132 III 49
consid. 2.1; arrêt du TAF C‒3997/2014 du 16 décembre 2016 consid. 2.2).
Si le Tribunal fédéral a, dans sa jurisprudence se prononçant sur la validité
du RaOLAF, considéré que la République et canton de Genève s'était en
vérité écartée des limites fixées dans l'annexe 1 OLAF pour privilégier un
examen au cas par cas de chaque demande d'admission supplémentaire à
pratiquer à la charge de la LAMal (voir ATF 140 V 574 consid. 6.3), il n'en
reste pas moins que le RaOLAF précité ne consacre, à son art. 5 al. 2,
qu'une possibilité et non une obligation, pour l'autorité compétente, de dé-
livrer des admissions supplémentaires à pratiquer à la charge de l'assurance
obligatoire des soins; une telle admission peut pour le reste être délivrée
que si le nombre maximum de médecins par domaine de spécialité, fixé
par l'annexe 1 de l'ordonnance fédérale, n'est pas atteint. On ne saurait en
ce sens se substituer à l'examen de l'autorité inférieure, qui n'était pas tenue
de procéder à une pesée des intérêts en présence, et pouvait se limiter à
vérifier si le nombre limite de médecins spécialistes en cardiologie dans le
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10 V BVGE / ATAF / DTAF
canton de Genève, à savoir celui de 62, était atteint (voir annexe 1 OLAF).
Partant, ce grief, mal fondé, doit lui aussi être rejeté.
6.9 Force est donc pour le Tribunal administratif fédéral de constater
que l'ensemble des griefs du recourant fondés sur le droit national doivent
être rejetés.
7.
7.1 L'affaire présente un aspect transfrontalier, dans la mesure où le
recourant est un ressortissant de l'UE voulant pratiquer en Suisse. La cause
doit donc être tranchée non seulement au regard des normes du droit
suisse, mais également à la lumière des dispositions de l'ALCP et des rè-
glements auxquels il renvoie. L'ALCP et ses règlements sont entrés en vi-
gueur pour la relation entre la Suisse et les Etats de l'Union européenne le
1er juin 2002. Dans le cadre de l'ALCP, la Suisse est aussi un « Etat
membre » au sens des règlements de coordination (art. 1 par. 2 annexe II
ALCP).
7.2 A teneur de l'art. 190 Cst., le Tribunal fédéral et les autres autori-
tés sont en effet tenus d'appliquer les lois fédérales et le droit international.
Dans ce contexte, le Tribunal administratif fédéral procède uniquement à
un examen concret des lois, à savoir l'applicabilité d'une loi au cas concret.
En ce sens, le Tribunal administratif fédéral ne procède qu'à un contrôle
de la légalité des normes. Le contrôle abstrait des lois fédérales, à savoir
la vérification de la validité d'une norme au droit supérieur dans une procé-
dure spéciale indépendamment d'une application concrète, n'est pas de la
compétence du Tribunal administratif fédéral (KÖLZ et al., op. cit., p. 376
no 1062; cf. ég. art. 31 LTAF et art. 190 Cst.; ATAF 2013/51 consid. 3.1;
voir aussi arrêt du TAF C‒6209/2013 du 7 mars 2017 consid. 6.1.1).
8.
8.1 Dans son recours, l'intéressé fait à titre principal valoir, à l'appui
de ses écritures, qu'il serait discriminé par l'application de l'art. 55a LAMal
au regard de l'ALCP. Il relève que l'art. 55a al. 2 LAMal indique comme
suit: « Ne sont pas soumis à la preuve du besoin les personnes qui ont
exercé pendant au moins trois ans dans un établissement suisse reconnu de
formation postgrade »; il fait ainsi valoir qu'il ne peut pas avoir acquis cette
expérience, dès lors qu'il provient d'un Etat européen, et donc qu'il est dis-
criminé par cette norme, étant donné qu'il ne peut s'en prévaloir. Il conclut
ainsi à ce que le Tribunal administratif fédéral refuse d'appliquer la dis-
position susmentionnée ou, du moins, qu'il en fasse une interprétation
Assurance-maladie. Admission à pratiquer 2018 V/1
BVGE / ATAF / DTAF V 11
conforme aux engagements internationaux de la Suisse relatifs à la libre
circulation des personnes.
8.2 Dans sa réponse du 16 octobre 2015, l'autorité inférieure relève
que le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur la compatibilité de l'art. 55a
LAMal (dans sa précédente version) avec l'ALCP, et qu'il a constaté que
les règlementations édictées par le Conseil fédéral sur la base de l'art. 55a
LAMal en vue de limiter l'admission des fournisseurs de prestations à pra-
tiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire n'étaient pas contraire
à l'Accord précité (voir ATF 130 I 26 consid. 3.3, traduit in: JdT 2005 I
p. 152). Le DEAS souligne encore notamment que la disposition, qui pré-
voit dans sa teneur actuelle que ne sont pas soumis à la preuve du besoin
les personnes qui ont exercé pendant au moins trois ans dans un établisse-
ment suisse reconnu de formation postgrade, concerne tous les médecins
sur le territoire, peu importe leur nationalité ou le pays dans lequel leur
diplôme a été délivré.
8.3 Par réplique du 30 novembre 2015, l'intéressé fait valoir que la
jurisprudence citée par l'autorité inférieure, dans laquelle le Tribunal fédé-
ral s'est prononcé sur la compatibilité de l'art. 55a LAMal avec l'ALCP,
faisait référence à l'ancien art. 55a LAMal qui, à l'époque, n'exemptait pas
de la preuve du besoin les médecins ayant exercé pendant au moins trois
ans dans un établissement suisse de formation reconnu.
8.4 Sur la question de la conformité de la norme attaquée avec
l'ALCP, l'OFSP, dans sa prise de position du 1er février 2016, examine dans
un premier temps la relation entre l'art. 55a al. 2 LAMal et l'art. 55 de la
directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre
2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, JO L
255/22 du 30 septembre 2005 (ci-après: directive 2005/36/CE), celui-ci
énonçant que « les Etats membres qui exigent des personnes ayant acquis
leurs qualifications personnelles sur leur territoire l'accomplissement d'un
stage préparatoire et/ou une période d'expérience professionnelle pour être
conventionnés d'une caisse d'assurance-maladie dispensent de cette obli-
gation les titulaires des qualifications professionnelles de médecins et de
l'art dentaire acquises dans un autre Etat membre ». L'Office relève toute-
fois que l'art. 55a LAMal ne limite pas l'admission à pratiquer à charge de
l'assurance obligatoire aux médecins ayant acquis une période d'expé-
rience professionnelle en Suisse, mais qu'il ne fait que d'exempter lesdits
médecins de devoir démontrer l'existence d'un besoin, en vue de passer
2018 V/1 Assurance-maladie. Admission à pratiquer
12 V BVGE / ATAF / DTAF
outre la clause du besoin et ainsi de pouvoir exercer à charge de l'assu-
rance-maladie. Il conclut dès lors qu'une interprétation littérale de la dispo-
sition de la directive 2005/36/CE ne permet pas de retenir une violation de
l'ALCP, et qu'une éventuelle violation doit être examinée en relation avec
le principe de non-discrimination figurant dans l'Accord précité. Or sous
cet angle, l'Office reconnaît que la norme mise en cause peut présenter une
discrimination à l'égard des praticiens formés ailleurs dans l'UE/AELE,
mais que deux aspects de cette norme atténuent ledit caractère discrimina-
toire: d'une part, l'OLAF prévoit de larges possibilités pour les cantons
d'adapter les nombres maximaux de médecins, voire de ne pas mettre en
œuvre ces limitations (ainsi, sept cantons ne les appliquent que partielle-
ment, et sept autres ne les appliquent pas du tout). D'autre part, ladite dis-
position a une durée limitée dans le temps. Par ailleurs, l'OFSP relève qu'il
ressort de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne
(CJUE; auparavant: Cour de justice des Communautés européennes
[CJCE]) qu'une inégalité de traitement fondée indirectement sur la natio-
nalité peut être justifiée, pour peu que l'objectif de la norme discrimina-
toire vise à maintenir un service médical de qualité, équilibré et accessible
à tous, et qu'il contribue dès lors à la réalisation d'un niveau élevé de pro-
tection de la santé publique (l'Office, dans ce contexte, fait référence à
l'arrêt de la CJUE du 13 avril 2010 C–73/08 Nicolas Bressol e.a. et Céline
Chaverot e.a./Gouvernement de la Communauté française, Rec. 2010 I-
2735 point 62). Dès lors, cette mesure se justifie en l'espèce, de par le be-
soin de s'assurer que les médecins maîtrisent le système administratif lié
au système de santé suisse, ainsi que de par celui d'endiguer l'augmentation
des primes d'assurances sociales.
8.5 En réponse à l'avis exprimé par l'OFSP, le recourant, dans sa prise
de position du 29 avril 2016, se référant notamment au Message du 18 fé-
vrier 2015 concernant la modification de la LAMal (pilotage du domaine
ambulatoire; FF 2015 2109, 2124), maintient que l'art. 55a LAMal est
contraire à l'ALCP.
9. Le droit international, que le Tribunal fédéral et les autres autori-
tés sont tenus d'appliquer d'après l'art. 190 Cst. au même titre que les lois
fédérales, l'emporte en principe sur celles-ci. Cette primauté vaut sans au-
cun doute pour le cas d'une disposition de l'ALCP ou d'un règlement com-
munautaire auquel celui-ci fait référence qui consacre un droit fonda-
mental (ATF 133 V 367 consid. 11 notamment; 131 V 390 consid. 5.2 et
réf. cit.).
Assurance-maladie. Admission à pratiquer 2018 V/1
BVGE / ATAF / DTAF V 13
9.1 L'objectif de l'ALCP tend notamment à accorder aux ressortis-
sants de l'UE et de la Suisse un droit d'entrée, de séjour, d'accès à une acti-
vité économique salariée, d'établissement en tant qu'indépendant et le droit
de demeurer sur le territoire des parties contractantes (art. 1 let. a ALCP).
Conformément à l'art. 9 ALCP, les parties contractantes prennent les me-
sures nécessaires, conformément à l'annexe III intitulée « Reconnaissance
mutuelle des qualifications professionnelles (Diplômes, certificats et
autres titres) » afin de faciliter aux ressortissants des Etats membres de
l'Union européenne et de la Suisse l'accès aux activités salariées et indé-
pendantes, et leur exercice. En vertu de cette norme ainsi que de l'art. 16
par. 2 ALCP, prescrivant de tenir compte de la jurisprudence pertinente de
la Cour de justice des Communautés européennes antérieure à la date de
la signature de l'accord, le système européen de reconnaissance des di-
plômes est directement applicable à la Suisse (cf. ATF 136 II 470
consid. 4.1 et réf. cit.). Aux termes du ch. 1 du préambule de l'annexe III,
les parties contractantes conviennent d'appliquer entre elles, dans le do-
maine de la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles,
les actes juridiques et communications de l'Union européenne auxquels il
est fait référence à la section A de la présente annexe, conformément au
champ d'application de l'Accord.
Le texte de l'annexe III de l'ALCP a été modifié par la décision no 2/2011
du 30 septembre 2011 du Comité mixte UE-Suisse institué par l'art. 14 de
l'accord en ce qui concerne le remplacement de l'annexe III (reconnais-
sance mutuelle des qualifications professionnelles; RO 2011 4859). Cette
modification, appliquée provisoirement à partir du 1er novembre 2011, est
entrée en vigueur le 1er septembre 2013 (RO 2013 3033). Dans sa nouvelle
teneur, l'annexe III renvoie notamment à la directive 2005/36/CE. Cette
directive remplace en particulier les directives 89/48/CEE du Conseil du
21 décembre 1988 relative à un système général de reconnaissance des di-
plômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations profes-
sionnelles d'une durée minimale de trois ans (JO L 19/16 du 24 janvier
1989), 92/51/CEE du Conseil du 18 juin 1992 relative à un deuxième sys-
tème général de reconnaissance des formations professionnelles, qui com-
plète la directive 89/48/CEE (JO L 209/25 du 24 juillet 1992) et 1999/42/
CE du Parlement européen et du Conseil du 7 juin 1999 instituant un mé-
canisme de reconnaissance des diplômes pour les activités profession-
nelles couvertes par les directives de libéralisation et portant mesures tran-
sitoires, et complétant le système général de reconnaissance des diplômes
(JO L 201/77 du 31 juillet 1999; cf. ASTRID EPINEY et al., Droit européen
2018 V/1 Assurance-maladie. Admission à pratiquer
14 V BVGE / ATAF / DTAF
II, 2010, p. 179); l'annexe III de l'ALCP ne tient pas compte de la directive
2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013
modifiant la directive 2005/36/CE et le règlement (UE) no 1024/2012
concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système
d'information du marché intérieur (JO L 354/132 du 28 décembre 2013).
9.2 La directive 2005/36/CE, à laquelle renvoie l'ALCP (voir
consid. 9.1), s'applique à tout ressortissant d'un Etat membre, y compris
les membres des professions libérales, voulant exercer une profession ré-
glementée dans un Etat membre autre que celui où il a acquis ses qualifica-
tions professionnelles, soit à titre indépendant, soit à titre salarié (art. 2
par. 1 directive 2005/36/CE). Il convient d'opérer une distinction entre les
activités professionnelles soumises à autorisation (dénommées « profes-
sions réglementées » en droit communautaire) et celles qui ne sont pas su-
bordonnées à des dispositions légales quant à leurs conditions d'accès ou
d'exercice. Dans cette dernière hypothèse, la question de la reconnaissance
des diplômes ne se pose pas puisque l'accès ou l'exercice de l'activité pro-
fessionnelle s'avère libre; c'est en effet uniquement l'employeur, voire le
marché, qui décide si les qualifications professionnelles sont suffisantes
pour l'exercice d'un travail défini (cf. arrêt du TAF B‒6201/2011 du 6 mars
2013 consid. 4.3; DREYER/DUBEY, Effets de la libre circulation des per-
sonnes sur l'exercice des activités soumises à autorisation, in: L'adhésion
de la Suisse à l'Union européenne, 1998, p. 865 s.; RUDOLF NATSCH, Ge-
genseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in: Bilaterale Verträ-
ge Schweiz-EG, 2002, p. 205; Office fédéral de la formation profession-
nelle et de la technologie [OFFT], Reconnaissance internationale des
diplômes, 2001, p. 5). Une profession doit être considérée comme régle-
mentée lorsqu'il s'agit d'une activité ou d'un ensemble d'activités profes-
sionnelles dont l'accès, l'exercice ou l'une des modalités d'exercice est
subordonné directement ou indirectement, en vertu de dispositions législa-
tives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications
professionnelles déterminées; l'utilisation d'un titre professionnel limitée
par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives aux dé-
tenteurs d'une qualification professionnelle donnée constitue notamment
une modalité d'exercice (art. 3 par. 1 let. a directive 2005/36/CE; cf.
FREDERIC BERTHOUD, La reconnaissance des diplômes dans l'Accord sur
la libre circulation des personnes, in: L'accord sur la libre circulation des
personnes Suisse–UE, 2011, p. 129 s.). S'agissant de la reconnaissance
desdites professions règlementées, on distingue en outre, du système géné-
ral de reconnaissance, qui ne prévoit pas de reconnaissance automatique
Assurance-maladie. Admission à pratiquer 2018 V/1
BVGE / ATAF / DTAF V 15
du diplôme, le système sectoriel de reconnaissance. Ce dernier, qui inclut
notamment la profession de médecin, prévoit une reconnaissance automa-
tique du diplôme, en excluant dès lors de procéder à un examen des compé-
tences professionnelles de la personne concernée (EPINEY/BLASER, in:
Code annoté de droit des migrations, vol. III, 2014, art. 9 no 14 ss et réf.
cit.).
9.3
9.3.1 Dans sa prise de position du 1er février 2016, l'OFSP fait notam-
ment référence à l'art. 55 directive 2005/36/CE (voir consid. 8.4).
La disposition susmentionnée énonce que les Etats membres qui exigent
des personnes ayant acquis leurs qualifications personnelles sur leur terri-
toire l'accomplissement d'un stage préparatoire et/ou une période d'expé-
rience professionnelle pour être conventionnés d'une caisse d'assurance-
maladie dispensent de cette obligation les titulaires des qualifications pro-
fessionnelles de médecins et de l'art dentaire acquises dans un autre Etat
membre.
Ledit art. 55 directive 2005/36/CE fait écho à une jurisprudence de l'ac-
tuelle CJUE remontant à 1994 (qui doit dès lors servir à l'interprétation de
l'ALCP; voir en ce sens consid. 9.3.2), portant sur la directive 78/686/CEE
du Conseil du 25 juillet 1978 visant à la reconnaissance mutuelle des di-
plômes, certificats et autres titres du praticien de l'art dentaire et compor-
tant des mesures destinées à faciliter l'exercice effectif du droit d'établisse-
ment et de libre prestation de services (JO L 233 du 24 août 1978; reprise
par la directive 2005/36/CE, paragraphe d'introduction [ch. 9]), qui énon-
çait que l'interdiction d'imposer une condition de stage aux ressortissants
communautaires (en l'occurrence un dentiste) en vue de leur conventionne-
ment à l'assurance-maladie de l'Etat d'accueil s'expliquait de par le fait que
les diplômes des ressortissants des Etats membres présentaient toutes les
garanties en ce qui concernait les conditions de formation de leurs titulaire
(arrêt de la CJCE du 9 février 1994 C–319/92 Salomone Haim/Kassen-
zahnärztliche Vereinigung Nordrhein, Rec. 1994 I-425 point 12; cité dans
FREDERIC BERTHOUD, La reconnaissance des qualifications profession-
nelles, 2016, p. 394).
9.3.2 Dans un premier temps, le Tribunal administratif fédéral relève
que l'art. 55 directive 2005/36/CE et la jurisprudence européenne y relative
(voir consid. 9.3.1) ne suffisent pas à démontrer la violation, par le législa-
teur fédéral, du droit communautaire. Certes, leur lecture mène à conclure
que les praticiens de la médecine d'Etats membres présentent, dans le pays
2018 V/1 Assurance-maladie. Admission à pratiquer
16 V BVGE / ATAF / DTAF
d'accueil, toutes les conditions de formation pour pouvoir prétendre à
pratiquer à charge de l'assurance-maladie du pays d'accueil, pour autant
qu'ils possèdent un diplôme reconnu par les autres Etats membres, et que
le conventionnement à l'assurance-maladie ne peut en ce sens pas dé-
pendre d'une expérience professionnelle acquise préalablement dans l'Etat
membre d'accueil. Il convient toutefois de relever que ces règles relèvent
du cas général de l'admission du médecin au système d'assurance-maladie
de l'Etat membre d'accueil. Elles ne se rapportent en revanche pas à la
situation particulière intervenant lorsque l'Etat membre prévoit des limita-
tions à titre de mesures exceptionnelles, limitations qui s'appliquent indif-
féremment à tous les praticiens de la santé présents sur le territoire, situa-
tion qui, en elle-même, est admissible au regard de l'ALCP (ATF 130 I 26
consid. 3, traduit in: JdT 2005 I p. 150 ss).
9.4 Dans la mesure où le droit national ne s'écarte pas expressément
des dispositions de droit communautaire, l'existence d'une éventuelle vio-
lation de ce dernier par le droit national doit être évaluée à la lumière du
principe de non-discrimination.
9.5
9.5.1 Selon l'art. 2 ALCP, les ressortissants d'une partie contractante
qui séjournent légalement sur le territoire d'une autre partie contractante
ne sont pas, dans l'application et conformément aux dispositions des an-
nexes I, II et III de cet accord, discriminés en raison de leur nationalité. Ce
principe de non-discrimination garantit ainsi aux ressortissants des Etats
membres le droit, en application de l'Accord, de ne pas être placés dans
une position moins favorable que les ressortissants de l'Etat qui applique
l'Accord. Ce principe est en particulier concrétisé à l'annexe I de l'ALCP,
aux art. 9 et 15 (égalité de traitement des travailleurs et des indépendants;
cf. Message du 23 juin 1999 relatif à l'approbation des accords sectoriels
entre la Suisse et la CE, FF 1999 5440, 5617; arrêt du TAF B‒6825/2009
du 15 février 2010 consid. 3.1; YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der
Nichtdiskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsab-
kommen der Schweiz mit der Europäischen Gemeinschaft, PJA 2003
p. 260; ALVARO BORGHI, La libre circulation des personnes entre la Suisse
et l'UE, 2010, art. 2 p. 21 ss). Il faut dès lors considérer que ces disposi-
tions spécifiques prévalent sur le principe général de discrimination
énoncé à l'art. 2 ALCP, qui a une portée générale et s'applique subsidiaire-
ment (EPINEY/BLASER, op. cit., art. 2 no 13). Toutefois, les notions élabo-
Assurance-maladie. Admission à pratiquer 2018 V/1
BVGE / ATAF / DTAF V 17
rées en matière du principe général de non-discrimination trouvent gé-
néralement application dans le cadre de l'interprétation des interdictions
spécifiques de discrimination (EPINEY/BLASER, op. cit., art. 2 no 33).
9.5.2 Il est de jurisprudence constante que des mesures prises pour ga-
rantir l'équilibre suisse des assurances sociales ne sont pas, à elles seules,
constitutives d'une discrimination inadmissible; et ce, même si elles ont
pour but avoué de limiter certains effets découlant de l'ALCP (comme, en
l'espèce, l'objectif de prévenir une hausse du nombre de médecins de natio-
nalité étrangère). Le point déterminant consiste dès lors à examiner la ma-
nière dont lesdites mesures, en l'occurrence la clause du besoin et la possi-
bilité d'en être exemptée prévue à l'art. 55a al. 2 LAMal, sont articulées, et
si elles conduisent, dans leur résultat, à un effet discriminatoire (voir ATF
130 I 26 consid. 3.1, traduit in: JdT 2005 I p. 150).
Le principe de non-discrimination garantit aux ressortissants d'autres Etats
membres le droit de ne pas être placé dans une position moins favorable
que les ressortissants de l'Etat d'accueil (ATF 130 I 26 consid. 3.2.2, traduit
in: JdT 2005 I p. 151). Sont non-seulement prohibées, selon la jurispru-
dence de la CJUE, les discriminations ostensibles fondées sur la nationalité
(discriminations directes), mais encore toutes formes dissimulées de dis-
crimination qui, par application d'autres critères de distinction, aboutissent
en fait au même résultat (discriminations indirectes). A moins qu'elle ne
soit objectivement justifiée et proportionnée à l'objectif poursuivi, une dis-
position de droit national doit être considérée comme indirectement discri-
minatoire dès lors qu'elle est susceptible, par sa nature même, d'affecter
davantage les ressortissants d'autres Etats membres que les ressortissants
nationaux et qu'elle risque, par conséquent, de défavoriser plus particuliè-
rement les premiers cités. Il en est ainsi d'une condition qui peut être plus
facilement remplie par les travailleurs nationaux, respectivement les indé-
pendants nationaux, que par les travailleurs migrants, respectivement les
indépendants migrants. Ces notions de discriminations sous-tendent aussi
bien la règle d'égalité de traitement que contient l'art. 9 par. 1 de l'annexe I
de l'ALCP (voir aussi art. 15 par. 2 de l'annexe I de l'ALCP) pour le do-
maine des conditions de travail ou d'accès à une activité non salariée, que
l'interdiction générale de discrimination de l'art. 2 ALCP (ATF 131 V 390
consid. 5.1 et réf. cit.).
9.5.3 En présence d'une discrimination, le recourant aura droit à se pré-
valoir d'une disposition légale comme s'il remplissait les conditions d'oc-
2018 V/1 Assurance-maladie. Admission à pratiquer
18 V BVGE / ATAF / DTAF
troi de celle-ci. En effet, lorsque le droit national prévoit un traitement dif-
férencié entre plusieurs groupes de personnes, en violation de l'interdiction
de discrimination, les membres du groupe défavorisé doivent être traités
de la même façon et se voir appliquer le même régime que les autres inté-
ressés. Tant que la réglementation nationale n'est pas aménagée de manière
non discriminatoire, ce régime reste le seul système de référence valable
(ATF 132 V 184 consid. 5; 132 V 82 consid. 5.5; 131 V 390 consid. 5.2;
131 V 209 consid. 7; arrêts du TAF C‒6261/2013 du 22 mars 2016
consid. 7.3.3 et C‒5241/2013 du 28 juillet 2016 consid. 14.2.1; arrêt de la
CJCE du 26 janvier 1999 C‒18/95 F.C Terhoeve/Inspecteur van de Be-
lastingdienst Particulieren/Ondernemingen buitenland, Rec. 1999 I-345
points 56 s.).
Ainsi que le Tribunal fédéral l'a dit à plusieurs reprises, il appartient au
juge d'examiner si les dispositions nationales en cause sont conformes à
l'interdiction communautaire, respectivement conventionnelle, de discri-
mination ‒ directement applicable (self-executing) ‒ et de ne pas appliquer
d'éventuelles conditions discriminatoires (voir en ce sens consid. 9). L'in-
terprétation du principe de non-discrimination doit se faire en tenant
compte de la jurisprudence pertinente de la CJUE antérieure à la date de
la signature de l'ALCP en date du 21 juin 1999, dans la mesure où l'appli-
cation de l'ALCP implique des notions de droit communautaire (art. 16
par. 2 ALCP). En outre, les arrêts rendus postérieurement à cette date
peuvent, le cas échéant, être utilisés en vue d'interpréter l'ALCP, et ce d'au-
tant plus s'ils ne font de que préciser une jurisprudence antérieure (ATF
132 V 423 consid. 9.2 ss; 132 V 53 consid. 2; BETTINA KAHIL-WOLFF, in:
Droit suisse de la sécurité sociale, vol. II, 2015, p. 599 no 11).
9.5.4 A titre liminaire, le Tribunal administratif fédéral relève, comme
le souligne par ailleurs l'intéressé dans sa réplique du 30 novembre 2015,
que l'on ne saurait conclure, sur la seule base de l'ATF 130 I 26, que
l'art. 55a LAMal est, dans sa teneur actuelle, conforme à l'ALCP. En effet,
à l'époque où la Haute Cour avait déclaré que la limitation de l'admission
à pratiquer à charge de l'assurance-maladie était conforme audit accord, la
disposition précitée ne prévoyait pas encore, à son al. 2, une dispense en
faveur des praticiens disposant d'une expérience professionnelle en Suisse
de plus de trois ans; or c'est précisément la validité de cette norme-ci qui
est remise en cause par le recourant, dans la mesure où ce dernier, qui n'a
pas exercé en Suisse dans un établissement de formation postgrade re-
connu, ne peut s'en prévaloir.
Assurance-maladie. Admission à pratiquer 2018 V/1
BVGE / ATAF / DTAF V 19
9.5.5 En l'espèce, l'art. 55a al. 2 LAMal ne limite pas l'exemption à la
clause du besoin aux seuls médecins suisses; on ne saurait dès lors
conclure à l'existence d'une discrimination directement fondée sur la natio-
nalité (voir consid. 9.5.2).
9.5.6 La question est donc celle de savoir si cette disposition, qui pré-
voit que ne sont pas soumis à la preuve du besoin les médecins qui ont
exercé pendant au moins trois ans dans un établissement suisse de forma-
tion reconnu, abouti en fait, par ce critère de distinction, à une discrimina-
tion indirecte. Comme vu ci-dessus, on parle de discrimination indirecte
lorsqu'une norme est susceptible, par sa nature même, d'affecter davantage
les ressortissants d'autres Etats membres que les ressortissants nationaux
et qu'elle risque, par conséquent, de défavoriser plus particulièrement les
premiers. Il en est ainsi d'une condition qui peut être plus facilement rem-
plie par les travailleurs (ou indépendants) nationaux que par les travailleurs
(ou indépendants) migrants (voir consid. 9.5.2).
Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion, par le passé, de confirmer qu'une
disposition instituant un traitement différencié entre des travailleurs béné-
ficiant ou non d'une expérience de trois ans en Suisse constituait une discri-
mination indirecte, dans la mesure où l'expérience générale démontrait
qu'une majorité des personnes ayant acquis une formation dans un pays
étaient des ressortissants dudit Etat (il s'agissait en l'espèce d'avantages
salariaux garantis en cas d'une expérience professionnelle préalablement
acquise en Suisse; voir les arrêts du TF 4A_593/2009 du 5 mars 2010
consid. 1.5 et 4A_595/2009 du 5 mars 2010 consid. 1; voir aussi EPINEY/
BLASER, op. cit., art. 2 no 25).
En s'inspirant de cette jurisprudence, le Tribunal administratif fédéral
constate que la disposition légale mise en cause pourrait être à l'origine
d'une discrimination indirecte à l'égard des médecins ressortissants
d'autres Etats membres voulant exercer en Suisse, encore que cette affir-
mation doit être nuancée; d'une part, on peut en effet se demander si, plus
de dix ans après l'entrée en force de l'ALCP, il est avéré que seuls les méde-
cins de nationalité suisse ou ayant étudié en suisse seraient avantagés par
la faculté d'être exemptés de la nécessité de démontrer un besoin (voir en
ce sens COTTIER/LIECHTI-MCKEE, KVG-Teilrevision: Zur Vereinbarkeit
mit dem bilateralen Freizügigkeitsabkommen Schweiz ‒ EU, jusletter
10 juin 2013, ch. marg. 39 ss), durant les quelques années pendant les-
quelles la clause du besoin est en vigueur. D'autre part, le Tribunal admi-
2018 V/1 Assurance-maladie. Admission à pratiquer
20 V BVGE / ATAF / DTAF
nistratif fédéral relève que l'art. 55a al. 2 LAMal n'a pas pour objectif d'en-
traver l'accès des médecins au système de santé suisse, mais au contraire
de permettre à un plus grand nombre de médecins d'exercer à charge de
l'assurance-maladie suisse, et ce malgré une situation de moratoire pré-
existante; il en ressort que cette disposition constitue un assouplissement
de la clause du besoin.
9.6 A admettre l'existence d'une discrimination indirecte à l'égard des
ressortissants d'Etats membres, le Tribunal administratif fédéral relève
comme suit:
9.6.1 Il convient de relever que l'interdiction de discrimination garantie
à l'art. 2 ALCP n'est pas absolue et [qu'une discrimination] peut, sous
certaines conditions, être justifiée. Conformément à la jurisprudence de la
CJUE, une dérogation au principe se justifie tout d'abord dans le cadre de
mesures d'intérêt général, et ce pour autant que le but poursuivi ne soit pas
de nature économique (EPINEY/BLASER, op. cit., art. 2 no 27 et les réfé-
rences). Ensuite, spécifiquement en matière de travailleurs ou d'indépen-
dants, l'art. 5 par. 1 de l'annexe I ALCP pose que les droits octroyés par
ledit Accord, en l'espèce le droit à l'égalité de traitement entre travailleurs
ou indépendants nationaux et étrangers (art. 15 annexe I ALCP), peuvent
être limités par des mesures justifiées pour des raisons d'ordre public, de
sécurité publique et de santé publique. Ces dérogations au principe de non-
discrimination doivent en outre respecter les exigences du principe de pro-
portionnalité (ATF 131 V 209 consid. 6.3; 131 V 390 consid. 5.1; EPINEY/
BLASER, op. cit., art. 2 no 28).
9.6.2 La notion de santé publique doit être interprétée de manière res-
trictive, en tant que notion autonome du droit de l'UE et au regard de la
jurisprudence de la CJUE; ainsi, il faut non seulement entendre, par la
« protection de la santé publique », la nécessité d'apporter la garantie d'une
certaine qualité des prestations de santé, mais encore celle de pouvoir
mettre à disposition de tous des prestations médicales à un prix raisonnable
(EPINEY/BLASER, op. cit., art. 9 no 25). En effet, la CJUE a, dans sa juris-
prudence (dont le Tribunal administratif fédéral s'inspire pour interpréter
des notions de l'ALCP ‒ quand il ne doit pas même directement l'appliquer
[voir consid. 9.5.2]), régulièrement eu l'occasion d'affirmer qu'une inégali-
té de traitement indirecte pouvait être justifiée par l'objectif visant à main-
tenir un service médical de qualité, équilibré et accessible à tous, dans la
mesure où il contribuait à la réalisation d'un niveau élevé de protection de
Assurance-maladie. Admission à pratiquer 2018 V/1
BVGE / ATAF / DTAF V 21
santé publique (arrêt Bressol e.a /Gouvernement de la Communauté fran-
çaise points 62 ss et la jurisprudence citée).
En vue de déterminer si une mesure limitant le droit de l'Union répond à
un besoin de santé publique, le juge doit examiner si la disposition légale
critiquée, en l'occurrence l'art. 55a al. 2 LAMal, répond à un risque
concret, est en mesure de prévenir celui-ci, et ne va pas au-delà de ce qui
est nécessaire pour l'atteindre (arrêt de la CJUE Bressol, points 71, 75 et
77).
9.6.3 Les arguments ayant conduit à l'élaboration de l'art. 55a al. 2
LAMal, et qui ont ensuite été repris dans le cadre du Rapport de la Com-
mission (…), sont ceux de l'assurance de la qualité, d'intégration dans le
système de santé suisse, de sécurité des patients, et enfin de stabilisation
des coûts (voir Rapport de la Commission, FF 2016 3349, 3355). Lesdits
arguments, qui sont par ailleurs repris par l'OFSP dans sa prise de position
du 1er février 2018, font écho aux motifs de santé publique justifiant une
limitation de la libre circulation des personnes (cf. art. 5 annexe I ALCP),
à savoir d'une part la nécessité d'apporter la garantie d'une certaine qualité
des prestations de santé, et d'autre part celle de pouvoir mettre à disposition
de tous des prestations médicales à un prix raisonnable (voir consid. 9.6.2).
Sur ce point, il convient de relever que faisant suite au Rapport de la
Commission susmentionné, le Conseil fédéral a laissé le soin au pouvoir
judiciaire de décider si les motifs invoqués par le législateur justifiaient
objectivement l'exigence d'une pratique d'au moins trois ans dans un éta-
blissement suisse de formation reconnu (Avis du Conseil fédéral du 6 avril
2016 sur le Rapport de la Commission, FF 2016 3359).
9.6.4 Dans sa prise de position du 1er février 2016, l'Office fait ainsi
valoir que si la disposition mise en cause mène possiblement à une inéga-
lité de traitement, ce caractère discriminatoire se justifie, dans la mesure
où la finalité de cette norme est de s'assurer, d'une part, que les médecins
maîtrisent le système administratif lié au système de santé suisse, et d'endi-
guer, d'autre part, l'augmentation des primes d'assurances sociales.
Dans un premier temps, il sied de relever que la nuance qui a été apportée
à la clause du besoin par l'art. 55a al. 2 LAMal, à savoir que les acteurs du
monde de la santé qui n'auront pas été admis en raison de l'existence d'un
besoin, pourront l'être à condition d'avoir pu pratiquer dans le système de
la santé suisse en vue de s'y immerger et de s'y forger un réseau profession-
nel, a été introduite en cohérence avec les politiques de la santé suisse, qui
tendent notamment à vouloir assurer la sécurité des patients, et ce par une
2018 V/1 Assurance-maladie. Admission à pratiquer
22 V BVGE / ATAF / DTAF
collaboration active entre les divers acteurs de la santé (/bag/fr/home/themen/strategien-politik/nationale-gesundheitspo
litik/foerderprogramme-der-fachkraefteinitiative-plus/foerderprogramme-
interprofessionalitaet.html >, consulté le 20.02.2018). Il faut en effet
considérer qu'une bonne collaboration interprofessionnelle et interdiscipli-
naire entre praticiens de la santé est à même d'optimiser le traitement des
patients, en assurant la qualité de l'exercice professionnel médical et des
soins apportés (voir en ce sens OFSP, Rapport du groupe thématique « In-
terprofessionnalité » du 28 octobre 2013, p. 7, 41 et 50, bag./dam/bag/fr/dokumente/berufe-gesundheitswesen/medizinal
berufe/plattform-zukunft-aerztliche-bildung/bericht-interprofessionalitaet
-anhaenge.pdf.download.pdf/bericht-interprofessionalitaet-anhaenge-f.pd
f >, consulté le 20.02.2018).
De ce point de vue, le Tribunal administratif fédéral ne peut que constater
qu'il existe un intérêt public à ce que les médecins étrangers voulant prati-
quer en Suisse à charge de l'assurance-maladie obligatoire y acquièrent
une expérience professionnelle. En effet, force est de constater qu'une telle
expérience de trois années dans un établissement suisse de formation re-
connu est à même de répondre à cette politique de santé nationale susmen-
tionnée, dans la mesure où une telle expérience préalable est susceptible
de garantir aux praticiens concernés qu'ils développent non seulement une
compréhension pratique du fonctionnement du système de santé suisse,
mais encore qu'ils puissent s'y constituer un réseau professionnel, réseau
qu'ils pourront ensuite mettre au profit des patients, lesquels pourront être
rapidement pris en charge ou redirigé au sein dudit réseau de manière opti-
male ‒ ce qui aura à terme pour effet de garantir, en plus de la qualité des
soins, une meilleure gestion des coûts de la santé (voir en ce sens COTTIER/
LIECHTI-MCKEE, op. cit., ch. marg. 39 ss). Il se justifie ainsi que les méde-
cins qui n'auront pas été admis en raison d'un besoin d'intérêt public à pra-
tiquer à charge de l'assurance-maladie obligatoire, le soient au terme d'une
expérience préalable de trois ans dans un établissement suisse reconnu de
formation postgrade.
Partant, la disposition mise en cause, qui présente par ailleurs un caractère
limité dans le temps, est propre à garantir la réalisation de l'objectif de
protection de la santé publique, dans la mesure où elle apporte, d'une part,
la garantie d'une certaine qualité des prestations de santé et, d'autre part,
celle de pouvoir mettre à disposition de tous des prestations médicales à
un prix raisonnable par le biais d'une meilleure gestion des coûts de la
santé (voir consid. 9.6.2).
Assurance-maladie. Admission à pratiquer 2018 V/1
BVGE / ATAF / DTAF V 23
9.7 Sur cette base, le Tribunal administratif fédéral constate que
même à admettre l'existence d'une discrimination indirecte à l'égard des
médecins ressortissants d'Etats membres voulant pratiquer en Suisse, il
n'en demeurerait pas moins que celle-ci se trouverait justifiée par des mo-
tifs de santé publique, conformément à la jurisprudence de la CJUE.
L'art. 55a al. 2 LAMal est dès lors conforme à l'ALCP.
10. Dans la mesure où le droit national est conforme au droit supé-
rieur (voir consid. 9.7), et que les autres griefs du recourant fondés sur le
droit national tombent à faux (voir consid. 6), le recours doit être rejeté.