BVGE 2019 I/5 - Abteilung I - Dogane - Entzug der Bewilligung für den Betrieb eines offen...

2019 I/5 Revoca dell'autorizzazione per la gestione di un deposito
doganale aperto


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2019 I/5
Estratto della decisione della Corte I
nella causa A. contro Amministrazione federale delle dogane (AFD)
A–2186/2018 del 15 febbraio 2019
Revoca dell'autorizzazione per la gestione di un deposito doganale
aperto, a seguito di un vizio sopraggiunto posteriormente al suo rila-
scio (cambiamento della prassi amministrativa). Rinvio diretto della
causa.
Art. 54 cpv. 1 LD. Art. 159 OD. Art. 61 cpv. 1 PA.
1. Condizioni alla base del rinvio diretto (« Sprungrückweisung »)
della causa all'autorità di prima istanza ex art. 61 cpv. 1 PA
(consid. 2.3).
2. La revoca di una decisione cresciuta in giudicato avente effetti du-
revoli (« Dauerverfügung »), come quella di autorizzazione a gesti-
re un deposito doganale aperto ai sensi dell'art. 54 cpv. 1 LD, può
intervenire solo in presenza di un vizio sopraggiunto posterior-
mente alla sua pronuncia. Qualora il vizio sia dovuto ad un'appli-
cazione più restrittiva della legge in virtù di un mero cambiamento
di prassi, la revoca è eccezionalmente ammessa soltanto se lo stesso
è oggettivamente giustificato da motivi di interesse pubblico o di
parità di trattamento (consid. 3.3.2).
Entzug der Bewilligung für den Betrieb eines offenen Zolllagers infol-
ge nachträglicher Fehlerhaftigkeit (Änderung der Verwaltungspra-
xis). Sprungrückweisung.
Art. 54 Abs. 1 ZG. Art. 159 ZV. Art. 61 Abs. 1 VwVG.
1. Voraussetzungen für eine Sprungrückweisung der Sache an die
erstinstanzliche Behörde gestützt auf Art. 61 Abs. 1 VwVG
(E. 2.3).
2. Eine rechtskräftige Dauerverfügung wie die Bewilligung für den
Betrieb eines offenen Zolllagers im Sinne von Art. 54 Abs. 1 ZG
kann nur bei nachträglicher Fehlerhaftigkeit widerrufen werden.
Ist diese Fehlerhaftigkeit die Folge einer restriktiveren Rechtsan-
wendung allein aufgrund einer Praxisänderung, ist ein Widerruf
ausnahmsweise dann zulässig, wenn die Praxisänderung durch
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Gründe des öffentlichen Interesses oder der Gleichbehandlung
objektiv gerechtfertigt ist (E. 3.3.2).
Retrait de l'autorisation d'exploiter un entrepôt douanier ouvert justi-
fié par un vice apparu après la délivrance de l'autorisation (change-
ment de la pratique administrative). Renvoi direct de la cause.
Art. 54 al. 1 LD. Art. 159 OD. Art. 61 al. 1 PA.
1. Conditions du renvoi direct (« renvoi sur renvoi », « Sprungrück-
weisung ») de la cause à l'autorité de première instance au sens de
l'art. 61 al. 1 PA (consid. 2.3).
2. Une fois entrée en force, une décision assortie d'effets durables
(« Dauerverfügung »), telle qu'une autorisation d'exploiter un en-
trepôt douanier ouvert au sens de l'art. 54 al. 1 LD, ne peut être
retirée qu'en présence d'un vice apparu ultérieurement au pro-
noncé de ladite décision. Si le vice en question est dû à une appli-
cation plus restrictive de la loi par la seule vertu d'un changement
de pratique, le retrait est admis à titre exceptionnel uniquement si
ledit changement est objectivement justifié par des motifs d'intérêt
public ou d'égalité de traitement (consid. 3.3.2).

La società A. è titolare dell'autorizzazione per la gestione di un deposito
doganale aperto (DDA) rilasciatole dall'Amministrazione federale delle
dogane (AFD) il 26 ottobre 2012, valida dal 1° novembre 2012.
A seguito di un cambiamento di prassi dell'AFD, secondo cui per il rilascio
dell'autorizzazione per la gestione di un DDA è ora richiesto che il deposito
interessato registri più di 200 movimenti (entrate e uscite) di merci all'an-
no, con e-mail del 14 luglio 2017, l'Ispettorato doganale Mendrisiotto ha
informato la società A. che, poiché per l'anno 2016 essa avrebbe registrato
dei movimenti ben al di sotto dei suddetti 200 movimenti, essa intendeva
revocarle la sua autorizzazione per la gestione di un DDA del 26 ottobre
2012 e di non più rinnovargliela a partire dall'anno seguente.
Con e-mail del 18 luglio 2017, la società A. ha postulato il mantenimento
della suddetta autorizzazione, sottolineandone il carattere fondamentale e
strategico per la propria attività, nella quale avrebbe effettuato importanti
investimenti sia in termini di risorse umane che economici.
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Il 19 settembre 2017 l'AFD – e meglio, la Direzione del circondario delle
dogane (di seguito: DCD) – ha sostituito l'autorizzazione del 26 ottobre
2012 rilasciata alla società A. con una nuova autorizzazione avente validità
limitata fino al 31 dicembre 2018.
Avverso la predetta autorizzazione, la società A. – per il tramite del suo
patrocinatore – ha presentato ricorso il 20 ottobre 2017 dinanzi alla Dire-
zione generale delle dogane (DGD), postulandone in sostanza l'annulla-
mento. Protestando tasse, spese e ripetibili, essa ha invocato la violazione
del suo diritto di essere sentita per assenza di una motivazione sufficiente
della decisione impugnata, l'arbitrarietà della revoca e sostituzione dell'au-
torizzazione del 26 ottobre 2012 in assenza di una base legale sufficiente
e, in ogni caso, dei presupposti per una tale revoca, come pure la violazione
ingiustificata della sua libertà economica, a difetto dei presupposti per una
limitazione di detto suo diritto fondamentale.
Con decisione del 23 febbraio 2018, la DGD ha respinto il ricorso del
20 ottobre 2017 e confermato l'autorizzazione del 19 settembre 2017 della
DCD.
Avverso detta decisione, la società A. (di seguito: ricorrente) – sempre per
il tramite del suo patrocinatore – ha inoltrato ricorso il 13 aprile 2018 di-
nanzi al Tribunale amministrativo federale. Protestando tasse, spese e ripe-
tibili, la ricorrente postula in sostanza l'annullamento della decisione im-
pugnata per i motivi già avanzati dinanzi alla DGD (di seguito: autorità
inferiore).
Il Tribunale amministrativo federale ha accolto il ricorso, pronunciando un
rinvio diretto (« Sprungrückweisung ») della causa alla DCD, per grave
violazione del diritto di essere sentito della ricorrente.
Dai considerandi:
2.3 Giusta l'art. 61 cpv. 1 PA, l'autorità di ricorso decide la causa o
eccezionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti all'autorità inferiore.
Anche se la procedura di ricorso è retta in maniera generale dal principio
della massima inquisitoria, non spetta tuttavia alle autorità di ricorso rico-
struire la fattispecie determinante per la decisione (cfr. [tra le tante] senten-
ze del TAF A–8035/2015 del 14 novembre 2017 consid. 2.3; A–3558/2013
del 18 novembre 2014 consid. 2.3; decisione della Commissione federale
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di ricorso in materia di contribuzioni [CRC] del 21 giugno 2004, in: Giu-
risprudenza delle autorità amministrative della Confederazione [GAAC]
68.156 consid. 3bb). Nel contesto della procedura di ricorso si tratta piut-
tosto di esaminare la fattispecie così come è stata stabilita dall'autorità
inferiore e, nel caso particolare, di confermarla o di completarla. In prin-
cipio, allorquando l'autorità ammette interamente o in parte il ricorso, essa
statuisce sul medesimo affare (decisione di natura riformatoria;
art. 61 cpv. 1 PA; cfr. [tra le tante] sentenze A–8035/2015 consid. 2.3;
A–3558/2013 consid. 2.3).
Eccezionalmente, sussiste anche la possibilità di rinviare la causa all'auto-
rità inferiore con istruzioni imperative, affinché renda una nuova decisione
(decisione di natura cassatoria; art. 61 cpv. 1 PA). Siffatto rinvio si giustifi-
ca segnatamente nel caso in cui altri elementi relativi alla fattispecie devo-
no essere constatati e che la procedura di amministrazione delle prove
risulta essere troppo gravosa (cfr. [tra le tante] sentenze A–8035/2015
consid. 2.3; A–3558/2013 consid. 2.3). In una simile evenienza si intende
salvaguardare il principio della doppia istanza di giudizio, poiché il ricor-
rente potrà nuovamente contestare questi punti, i quali, per definizione,
saranno nuovi, ciò che sarebbe escluso se il Tribunale dovesse statuire (cfr.
GAAC 68.156 consid. 3bb con rinvii). Anche se il Tribunale è competente
per procedere a ulteriori atti istruttori volti ad acclarare la fattispecie, è
preferibile infine che sia l'autorità inferiore, peraltro la più prossima in
materia, a pronunciarsi sulla causa. Il rinvio è invece indispensabile allor-
quando appare che la fattispecie determinante è stata manifestamente
constatata in maniera inesatta o incompleta e che conseguentemente, ciò
configura una grave violazione dell'art. 49 lett. b PA. In simili casi, una
decisione di natura riformatoria emanata dal Tribunale non entra più in
linea di conto (cfr. [tra le tante] sentenze A–8035/2015 consid. 2.3;
A–3558/2013 consid. 2.3 con rinvii; Moser/Beusch/Kneubühler, Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2a ed. 2013, n. 2.191,
n. 3.197 segg.).
A determinate condizioni, un rinvio della causa è altresì possibile
all'autorità di prima istanza (« Sprungrückweisung »). Un tale rinvio si
giustifica ad esempio nel caso in cui l'autorità di prima istanza abbia sin
dall'inizio commesso dei gravi vizi procedurali oppure disponga in un de-
terminato ambito di conoscenze tecniche specifiche necessarie alla risolu-
zione della vertenza, rispettivamente allorquando le questioni giuridiche
ancora pendenti nello specifico richiedano un loro esame in primis da parte
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dell'autorità di prima istanza, dipoi – se del caso – da parte delle successive
istanze, nel rispetto di tutti i gradi di giudizio (cfr. Weissenberger/Hirzel,
in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2a ed. 2016, n. 21 ad
art. 61 PA; Madeleine Camprubi, in: VwVG, Bundesgesetz über das Ver-
waltungsverfahren, Kommentar, 2a ed. 2019, n. 9 ad art. 61 PA).
3. In concreto, oggetto del litigio è la revoca e sostituzione contem-
poranea dell'autorizzazione (…) per la gestione del DDA del 26 ottobre
2012 della ricorrente con una nuova autorizzazione avente validità limitata
fino al 31 dicembre 2018 pronunciata dalla DCD con decisione del 19 set-
tembre 2017 e confermata su ricorso dall'autorità inferiore con decisione
del 23 febbraio 2018. Tale revoca è contestata dalla ricorrente, in quanto
sarebbe del tutto infondata e lesiva del suo diritto di essere sentita, essendo
totalmente priva di base legale e di motivazione. La revoca lederebbe e
limiterebbe poi in maniera ingiustificata la sua libertà economica.
In tale contesto, per il Tribunale amministrativo federale si tratterà prio-
ritariamente di esaminare se nel caso della ricorrente sussiste una violazio-
ne del suo diritto di essere sentita (cfr. consid. 3.4), tale vizio comportando,
di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità indipenden-
temente dalle possibilità di successo del ricorso nel merito (cfr. DTF
142 II 218 consid. 2.8.1; 135 I 187 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1;
DTAF 2009/36 consid. 7). A tal fine, qui di seguito verranno dapprima
ricordate le esigenze in materia di motivazione delle decisioni (cfr.
consid. 3.1) e poi chiarite le basi del regime di DDA con particolare riguar-
do circa le condizioni per il rilascio e la revoca della relativa autorizzazio-
ne (cfr. consid. 3.2–3.3).
3.1
3.1.1 Il diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., garan-
tisce all'interessato il diritto di esprimersi prima che sia resa una decisione
sfavorevole nei suoi confronti (cfr. art. 29 e 30 PA), il diritto di prendere
visione dell'incarto (cfr. art. 26 PA), la facoltà di offrire mezzi di prova su
fatti suscettibili di influire sul giudizio, di esigerne l'assunzione, di parte-
cipare alla loro assunzione e di potersi esprimere sulle relative risultanze,
nella misura in cui esse possano influire sulla decisione (cfr. art. 18 PA
applicabile per analogia dinanzi al Tribunale amministrativo federale, mal-
grado la riserva dell'art. 2 cpv. 1 PA [cfr. {tra le tante} sentenza del TAF
A–5446/2016 del 23 maggio 2018 consid. 2.2 con rinvii]; art. 29 PA), non-
ché di ottenere una decisione motivata (cfr. art. 35 PA applicabile per ana-
logia dinanzi al Tribunale amministrativo federale, malgrado la riserva
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dell'art. 2 cpv. 1 PA; DTF 144 I 11 consid. 5.3; 135 II 286 consid. 5.1; sen-
tenze del TF 4A_35/2010 del 19 maggio 2010 consid. 6; 8C_321/2009 del
9 settembre 2009 consid. 2.2 segg.; sentenza del TAF A–7094/2010 del
21 gennaio 2011 consid. 3.2 con rinvii; THIERRY TANQUEREL, Manuel de
droit administratif, 2a ed. 2018, n. 1528 segg.). Tale garanzia non serve so-
lo a chiarire i fatti, bensì rappresenta anche un diritto individuale di parte-
cipare alla pronuncia di una decisione mirata sulla persona in quanto tale.
Il diritto di essere sentito è quindi da un lato, il mezzo d'istruzione della
causa, dall'altro un diritto della parte di partecipare all'emanazione della
decisione che concerne la sua situazione giuridica. Garantisce l'equità del
procedimento (cfr. ADELIO SCOLARI, Diritto amministrativo, Parte ge-
nerale, 2002, n. 483 seg. con rinvii; [tra le tante] sentenze del TAF
A–3822/2016 del 19 dicembre 2017 consid. 3.1; A–3056/2015 del 22 di-
cembre 2016 consid. 3.1.1).
3.1.2 La giurisprudenza ha dedotto il dovere per l'autorità di motivare
la sua decisione dal diritto di essere sentito. A livello procedurale, tale
garanzia è ancorata all'art. 35 PA, qui applicabile per analogia malgrado la
riserva dell'art. 2 cpv. 1 PA (cfr. [tra le tante] sentenza A–5446/2016
consid. 2.2 con rinvii). Scopo di ottenere una decisione motivata è che il
destinatario possa comprendere le ragioni della medesima e, se del caso,
impugnarla in piena coscienza di causa e che l'autorità di ricorso possa
esercitare il suo controllo (cfr. DTF 142 II 49 consid. 9.2; 134 I 83
consid. 4.1; 129 I 232 consid. 3.2; 126 I 97 consid. 2b). È quindi sufficien-
te che l'autorità si esprima sulle circostanze significative atte ad influire in
un modo o nell'altro sul giudizio di merito. L'autorità non è tuttavia tenuta
a prendere posizione su tutti i fatti, le censure e i mezzi di prova invocati
dal ricorrente, ma può limitarsi ad esporre le sole circostanze rilevanti per
la decisione (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2; 141 IV 249 consid. 1.3.1;
130 II 530 consid. 4.3; 129 I 232 consid. 3.2; 126 I 97 consid. 2b; [tra le
tante] sentenza del TAF A–6362/2015 del 16 gennaio 2017 consid. 3.1.2;
DTAF 2009/35 consid. 6.4.1). Peraltro, la motivazione non deve necessa-
riamente trovarsi nella decisione stessa; essa può anche trovarsi in un do-
cumento separato che sia stato portato a conoscenza dell'interessato o può
discendere dal rinvio a una presa di posizione di un'altra autorità sempre
portata a conoscenza dell'interessato (cfr. DTF 123 I 31 consid. 2c;
113 II 204 consid. 2; DTAF 2013/46 consid. 6.2.5; [tra le tante] sentenza
A–6362/2015 consid. 3.1.2), basta che il destinatario sia in grado di procu-
rarsi i documenti ai quali la decisione rimanda. L'ampiezza della motiva-
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zione non può tuttavia essere stabilita in modo uniforme. Essa va determi-
nata tenendo conto dell'insieme delle circostanze della fattispecie e degli
interessi della persona toccata nonché applicando i principi sviluppati dalla
giurisprudenza del Tribunale federale. La motivazione può anche essere
sommaria, ma vi si devono perlomeno dedurre gli elementi essenziali sui
quali l'autorità si è fondata per rendere il proprio giudizio (cfr. [tra le tante]
sentenza A–6362/2015 consid. 3.1.2; SCOLARI, op. cit., n. 531 e 535 con
rinvii).
3.1.3 A titolo eccezionale, la violazione del diritto di essere sentito può
essere sanata nella procedura di ricorso, se i motivi determinanti sono stati
addotti in risposta dall'autorità, se il ricorrente ha potuto commentarli in
un successivo memoriale e, soprattutto, se il potere d'esame della giurisdi-
zione competente non è più ristretto di quello dell'istanza inferiore (cfr.
DTF 142 II 218 consid. 2.8.1; 135 I 187 consid. 2.2; 133 I 201 consid. 2.2;
sentenza del TF 1C_104/2010 del 29 aprile 2010 consid. 2.1; [tra le tante]
sentenza del TAF A–1876/2013 del 6 gennaio 2014 consid. 3.5 con rinvii).
3.2
3.2.1 Giusta la legislazione doganale (cfr. art. 7 della legge del 18 mar-
zo 2005 sulle dogane [LD, RS 631.0]), le merci introdotte nel territorio
doganale o asportate da esso sono soggette all'obbligo doganale e devono
essere tassate secondo la LD, nonché la legge del 9 ottobre 1986 sulla tarif-
fa delle dogane (LTD, RS 632.10). Di principio, dette merci soggiacciono
altresì all'IVA all'importazione (cfr. art. 50 segg. LIVA [RS 641.20]).
Rimangono salve le deroghe previste in trattati, in disposizioni speciali di
legge o in ordinanze emanate dal Consiglio federale che si fondano sulla
LTD (cfr. art. 1 cpv. 2 LTD; art. 2 cpv. 1 e art. 8 segg. LD; art. 53 LIVA).
L'importo del dazio è calcolato in base alla natura, alla quantità e allo stato
della merce nel momento in cui viene dichiarata all'ufficio doganale, non-
ché alle aliquote di dazio e alle basi di calcolo in vigore nel momento in
cui sorge l'obbligazione doganale (cfr. art. 19 cpv. 1 LD).
3.2.2 Le merci non immesse in libera pratica ma destinate a essere im-
magazzinate in un deposito doganale devono essere dichiarate nel regime
di deposito doganale (cfr. art. 51 cpv. 1 LD in combinato disposto con
l'art. 47 cpv. 1 LD). Il deposito doganale è definito all'art. 50 cpv. 1 LD
come un luogo del territorio doganale autorizzato dall'AFD e posto sotto
vigilanza doganale, nel quale le merci possono essere immagazzinate alle
condizioni stabilite dall'AFD. Esso può essere un deposito aperto o un de-
posito di merci di gran consumo (cfr. art. 50 cpv. 2 LD).
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3.2.3 I DDA sono depositi doganali nei quali i depositari – e meglio, le
persone che gestiscono il deposito doganale (cfr. art. 52 cpv. 1 LD) – pos-
sono immagazzinare merci proprie o merci di terzi non immesse in libera
pratica (cfr. art. 53 cpv. 1 LD). Per il DDA si rinuncia a stabilire e garantire
i tributi doganali all'importazione e ad applicare provvedimenti di politica
commerciale (cfr. art. 51 cpv. 2 lett. a LD). Nel DDA, il regime doganale
ha dunque in particolare per effetto che le merci possono esservi depositate
senza imposizione, versamento o garanzia dei tributi doganali all'importa-
zione (cfr. Messaggio del 15 dicembre 2003 concernente una nuova legge
sulle dogane, FF 2004 485, 548 [di seguito: Messaggio LD]).
3.2.4 L'apertura di un DDA e la conseguente applicazione del regime
del DDA sono soggette all'autorizzazione dell'AFD (cfr. art. 54 cpv. 1 LD;
Messaggio LD, FF 2004 485, 549; REMO ARPAGAUS, Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht, Zollrecht, vol. XII, 2a ed. 2007, n. 800). Il rila-
scio di detta autorizzazione esige innanzitutto l'adempimento di requisiti
personali da parte del richiedente: egli deve risiedere in Svizzera e offrire
garanzia per una gestione regolare del deposito doganale (cfr. art. 54 cpv. 2
lett. a LD). Secondo l'art. 158 dell'ordinanza del 1° novembre 2006 sulle
dogane (OD, RS 631.01), la gestione regolare non è garantita segnatamen-
te quando il richiedente ha commesso una grave infrazione o ripetute infra-
zioni contro il diritto federale, sempre che la relativa esecuzione spetti
all'AFD. Il rilascio di detta autorizzazione richiede inoltre l'adempimento
di requisiti amministrativi: la vigilanza e il controllo doganali non devono
comportare un dispendio amministrativo sproporzionato per l'AFD (cfr.
art. 54 cpv. 2 lett. b LD; REGINALD DERKS, in: Handkommentar, Zollge-
setz [ZG], 2009, n. 2 ad art. 54 LD [di seguito: Handkommentar ZG]).
Giusta l'art. 54 cpv. 3 LD, detta autorizzazione può poi essere vincolata da
oneri ed escludere l'immagazzinamento di determinate merci a rischio
(lett. a) o prescrivere che determinate merci a rischio siano depositate in
locali particolari (lett. b). In questo regime doganale, sono peraltro appli-
cabili i disposti di natura non doganale già durante il periodo dell'imma-
gazzinamento (cfr. art. 51 cpv. 2 lett. f LD; Messaggio LD, FF 2004 485,
548).
Le merci destinate a essere immagazzinate sono dichiarate dal depositario
o dal suo mandatario presso l'ufficio doganale di controllo menzionato
nell'autorizzazione (cfr. art. 53 cpv. 4 LD). Il depositario è responsabile di
assicurare che le merci non siano sottratte alla vigilanza doganale durante
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la loro giacenza nel deposito, di far rispettare gli obblighi risultanti dall'im-
magazzinamento delle merci e di far adempire gli oneri connessi all'auto-
rizzazione (cfr. art. 53 cpv. 5 LD). L'AFD può esigere che il depositario
presti una garanzia per l'osservanza degli obblighi di cui all'art. 53 cpv. 5
LD (cfr. art. 53 cpv. 6 LD).
3.2.5 Con il rilascio dell'autorizzazione viene confermata l'applicabilità
del regime del DDA (cfr. art. 54 cpv. 1 LD). Analogamente all'autorizza-
zione per l'applicazione del regime del traffico di perfezionamento attivo,
qualora la decisione tramite la quale è stata rilasciata l'autorizzazione (la
cosiddetta « Bewilligungsverfügung ») per la gestione di un DDA non
venga impugnata, la stessa cresce formalmente in giudicato con i relativi
oneri ivi precisati (cfr. sentenza del TAF [regime del traffico di perfezio-
namento attivo] A–2656/2018 del 19 dicembre 2018 consid. 3.2.2 con rin-
vii; in merito al carattere di decisione, DERKS, Handkommentar ZG,
op. cit., n. 3 ad art. 54 LD). In tal caso, si considera che il destinatario della
decisione abbia accettato i suddetti oneri e il conseguente obbligo di atte-
nersi agli stessi. Eventuali censure relative al contenuto dell'autorizzazio-
ne, segnatamente la contestazione degli oneri posti da quest'ultima, vanno
sollevate tempestivamente presentando ricorso contro l'autorizzazione
stessa; successivamente dette censure non possono infatti più essere solle-
vate con successo nell'ambito della procedura di riscossione dei tributi
d'entrata e vanno pertanto respinte. Conformemente alla giurisprudenza,
con la crescita in giudicato formale dell'autorizzazione, pure le censure
relative alla conformità costituzionale e alle leggi e ordinanze su cui si
fonda l'autorizzazione sono da respingere (cfr. sentenza A–2656/2018
consid. 3.2.2 con rinvii).
3.3
3.3.1 Le decisioni amministrative cresciute in giudicato dal profilo for-
male possono essere revocate (o modificate) nella misura in cui siano
adempiute determinate condizioni. Dette condizioni sono definite in primo
luogo direttamente dalle disposizioni giuridiche materiali o processuali,
qualora esse sussistano (cfr. DTF 137 I 69 consid. 2.3; 127 II 306
consid. 7a; sentenza del TAF A–3913/2010 del 2 dicembre 2011 consid. 3
con rinvii; SCOLARI, op. cit., n. 868; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, n. 35; PIERMARCO ZEN-
RUFFINEN, Droit administratif, Partie générale et éléments de procédure,
2a ed. 2013, n. 1457).
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Per quanto concerne la decisione relativa al rilascio dell'autorizzazione a
gestire un deposito doganale, la sua revoca è espressamente disciplinata
dall'art. 159 OD. Più nel dettaglio, l'art. 159 OD sancisce che l'AFD revoca
l'autorizzazione, se il titolare del deposito:
a. non adempie più i requisiti di cui all'art. 54 cpv. 2 LD;
b. non rispetta le condizioni e gli oneri fissati nelle autorizzazioni; o
c. commette ripetutamente infrazioni contro il diritto federale, sempre
che la relativa esecuzione spetti all'AFD.
Il tenore imperativo dell'art. 159 OD, secondo cui « [l']AFD revoca l'au-
torizzazione » (in tedesco « Die EZV entzieht die Bewilligung », in
francese « L'AFD retire l'autorisation »), lascia chiaramente intendere che
l'AFD è tenuta a revocare l'autorizzazione qualora una delle tre predette
condizioni risulti adempiuta (cfr. DERKS, Handkommentar ZG, op. cit.,
n. 5 ad art. 54 LD). L'osservanza delle condizioni e degli oneri stabiliti
nell'autorizzazione è tuttavia controllata saltuariamente (cfr. art. 51 cpv. 2
lett. d LD). Gli oneri stabiliti nell'autorizzazione sono poi concretati nella
decisione d'imposizione (cfr. art. 51 cpv. 2 lett. e LD).
3.3.2 Se la legge non risolve esplicitamente il problema della revocabi-
lità, rispettivamente non lo disciplina in maniera esaustiva, rimangono
comunque applicabili i principi sviluppati dalla dottrina e dalla giurispru-
denza (cfr. DTF 137 I 69 consid. 2.3; 135 V 201 consid. 6.2; 127 II 306
consid. 7a; SCOLARI, op. cit., n. 870; WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des all-
gemeinen Verwaltungsrechts, vol. I, 2012, n. 2712 e 2781). In tale contes-
to, la revoca di una decisione dipende dall'esito del confronto di due anti-
tetici interessi: quello all'attuazione del diritto oggettivo e quello della
sicurezza giuridica, rispettivamente del principio della buona fede (cfr.
DTF 143 II 1 consid. 5.1; 137 I 69 consid. 2.3; 135 V 201 consid. 6.2;
127 II 306 consid. 7a; 115 Ib 152 consid. 3a; DTAF 2007/29 consid. 4.2;
sentenza del TAF A–3757/2010 del 10 maggio 2011 consid. 9; WIEDER-
KEHR/RICHLI, op. cit., n. 2712 e 2781; SCOLARI, op. cit., n. 871; TANQUE-
REL, op. cit., n. 944). Il secondo prevale di regola sul primo e impedisce la
revoca se la decisione in questione ha creato diritti soggettivi a favore del
destinatario, la decisione è stata emanata dopo un procedimento in cui gli
interessi pubblici e privati sono stati esaurientemente esaminati e valutati,
l'interessato abbia in buona fede fatto uso dei suoi diritti. Queste regole
non sono però assolute. D'un canto, la revoca può ancora intervenire anche
in dette ipotesi allorché è richiesta da un interesse pubblico eminente o
2019 I/5 Revoca dell'autorizzazione per la gestione di un deposito
doganale aperto


56 I BVGE / ATAF / DTAF

dalla sopravvenienza di fatti nuovi, di nuove scoperte scientifiche o modi-
fiche legislative, oppure se esiste un motivo di revisione. D'altro canto, le
esigenze della sicurezza giuridica possono essere prioritarie anche quando
le tre suddette ipotesi non sono realizzate (cfr. DTF 143 II 1 consid. 5.1;
139 II 185 consid. 10.2.3; 137 I 69 consid. 2.3; 135 V 201 consid. 6.2;
127 II 306 consid. 7a; 115 Ib 152 consid. 3a; 109 Ib 246 consid. 4b, 4c e
4d; DTAF 2007/29 consid. 4.2; SCOLARI, op. cit., n. 871 seg.; TANQUE-
REL, op. cit., n. 953–957; WIEDERKEHR/RICHLI, op. cit., n. 2713 e 2781).
Nella ponderazione dei suddetti interessi va altresì esaminato se la revoca
rispetta il principio della proporzionalità (cfr. art. 5 cpv. 2 Cost., nonché
art. 36 Cost. circa le restrizioni dei diritti fondamentali), secondo cui una
misura deve essere ragionevole, nonché idonea e necessaria a raggiungere
lo scopo d'interesse pubblico perseguito e non deve eccedere l'indispensa-
bile (cfr. sentenza del TAF A–2029/2010 del 2 settembre 2010 consid. 5;
WIEDERKEHR/RICHLI, op. cit., n. 2712).
Dopo la crescita in giudicato formale, le decisioni aventi effetti durevoli
(« Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse » o « Dauerverfügungen »)
possono essere revocate solo in presenza di un vizio sopraggiunto ulterior-
mente alla loro pronuncia (cfr. DTF 143 II 1 consid. 5.1; 127 II 306
consid. 7a; MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3a ed. 2011,
no. 2.4.3.2, pagg. 384 e 386; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, op. cit.,
n. 12 e 45; TANQUEREL, op. cit., n. 949). Più nel dettaglio, tale è segnata-
mente il caso in presenza di una sopravvenuta modifica legislativa o delle
circostanze di fatto, purché sussista un interesse pubblico rilevante. In
questo frangente, la revoca ha la funzione d'adattare il regime iniziale ad
una nuova situazione giuridica. Il vizio sopraggiunto ulteriormente può
essere altresì dovuto ad un'applicazione più restrittiva della legge, senza
che quest'ultima sia di fatto stata modificata, segnatamente in presenza di
un cambiamento oggettivamente giustificato della prassi o della giurispru-
denza. In tal caso, la revoca della decisione è eccezionalmente ammessa,
qualora il cambiamento di prassi o di giurisprudenza lo richieda per dei
motivi d'interesse pubblico o di parità di trattamento (cfr. DTF 139 II 185
consid. 10.2.3; 135 V 201 consid. 6.2; 127 II 306 consid. 7a; 106 Ib 252
consid. 2b; MOOR/POLTIER, op. cit., no. 2.4.3.2, pag. 386; TSCHANNEN/
ZIMMERLI/MÜLLER, op. cit., n. 45; TANQUEREL, op. cit., n. 951, pag. 386
seg.). Al contrario, una valutazione differente della sola situazione concre-
ta oggetto della regolamentazione della decisione non consente una revo-
Revoca dell'autorizzazione per la gestione di un deposito
doganale aperto
2019 I/5


BVGE / ATAF / DTAF I 57

ca. Determinante nella valutazione dell'illegalità di una decisione è il dirit-
to vigente al momento della decisione di revoca (cfr. MOOR/POLTIER,
op. cit., no. 2.4.3.2, pag. 386 seg.).
3.4
3.4.1 Da un esame degli atti dell'incarto risulta che il 26 ottobre 2012
la ricorrente ha ottenuto dalla DCD una prima autorizzazione (…) per la
gestione di un DDA, con effetto a far tempo dal 1° novembre 2012 e di
durata indeterminata ([…]). Come si evince dalla rubrica 1, a quel momen-
to la DCD ha di fatto ritenuto che la ricorrente adempieva a tutte le condi-
zioni poste dall'art. 54 cpv. 2 LD per l'ottenimento dell'autorizzazione
([…]).
Ciò premesso, all'autorizzazione sono accluse, quale parte integrante
([…]), le cosiddette « Disposizioni generali dell'autorizzazione per gestire
il DDA della ditta A. SA ». In sunto, oltre a definire le generalità ([…]) e
le disposizioni particolari ([…]) del DDA, dette disposizioni disciplinano
la procedura da seguire per la sua gestione ([…]) – segnatamente l'entrata
(immagazzinamento/immissione) e l'uscita delle merci –, le conseguenze
in caso d'infrazione dell'autorizzazione ([…]) e il diritto applicabile ([…]).
La rubrica 7 disciplina i casi in cui l'AFD può ordinare provvedimenti am-
ministrativi a tempo determinato o indeterminato, mentre la rubrica 8 il
caso della revoca dell'autorizzazione, sancendo che:
« L'AFD può revocare l'autorizzazione se il titolare:
a. non adempie più alle condizioni per il rilascio dell'autorizzazione;
b. non rispetta le condizioni e gli obblighi fissati oppure;
c. commette ripetutamente infrazioni contro il diritto federale, sempre
che la relativa esecuzione spetti all'AFD ».
Di fatto, la rubrica 8 riprende testualmente i motivi di revoca enunciati
all'art. 159 OD. L'unica differenza risiede nel fatto che, diversamente
dall'art. 159 OD secondo cui sussiste per l'AFD l'obbligo di revocare l'au-
torizzazione in presenza di un motivo di revoca (« [l]'AFD revoca »; cfr.
consid. 3.3.1), l'autorizzazione lascia all'AFD un certo margine di discre-
zione, prevedendo ch'essa « può » revocarla.
Detta autorizzazione si presenta poi come una decisione impugnabile con
ricorso (« Bewilligungsverfügung »), tant'è che alla rubrica 11 menziona i
mezzi d'impugnazione. Poiché non è stata impugnata dalla ricorrente, la
2019 I/5 Revoca dell'autorizzazione per la gestione di un deposito
doganale aperto


58 I BVGE / ATAF / DTAF

stessa è cresciuta formalmente in giudicato insieme alle condizioni e gli
oneri ivi indicati (cfr. consid. 3.2.5).
3.4.2 Con e-mail del 14 luglio 2017 ([…]), l'Ispettorato doganale
Mendrisiotto ha informato la ricorrente in merito all'esistenza di nuove
condizioni da osservare per la concessione di un'autorizzazione per gestire
un DDA, contenute nel documento denominato « informazioni sul regime
di deposito doganale aperto (DDA) ». In particolare, detta autorità ha sot-
tolineato che una di queste condizioni prescriverebbe che « presso ogni
depositante devono avvenire più di 200 movimenti (entrate e uscite) di
merci all'anno ». Poiché da una verifica presso il DDA della ricorrente
l'Ispettorato doganale Mendrisiotto avrebbe constatato per il 2016 un nu-
mero di movimenti di merci molto inferiore ai 200, esso l'ha informata
dell'intenzione di revocarle l'autorizzazione (…) del 26 ottobre 2012 e di
non più rinnovargliela a partire dall'anno seguente. Detta autorità ha poi
invitato la ricorrente a prendere posizione, precisando che se la stessa aves-
se chiesto il mantenimento dell'autorizzazione anche per il prossimo anno,
la procedura di revoca sarebbe stata avviata in maniera formale dalla DCD.
Con e-mail del 18 luglio 2017 ([…]), la ricorrente ha in sostanza sottoli-
neato l'importanza fondamentale e strategica del DDA per la sua sussisten-
za economica, nonché gli investimenti sia in termini di risorse umane che
economici per poter garantire tutta una serie di servizi ai clienti, con l'in-
tento di continuare ad essere competitiva, chiedendo pertanto all'AFD di
rivedere la propria posizione. Essa ha peraltro indicato di aver acquisito
recentemente nuovi traffici che necessiterebbero del DDA e di aver recu-
perato un prezioso cliente storico, che non vuole scontentare.
3.4.3 Contrariamente a quanto annunciato dall'Ispettorato doganale
Mendrisiotto (cfr. consid. 3.4.2), nel caso della ricorrente la DCD non ha
tuttavia avviato alcuna procedura di revoca dell'autorizzazione (…) del
26 ottobre 2012. Il 19 settembre 2017 la DCD ha di fatto semplicemente
proceduto alla revoca e sostituzione simultanea di detta autorizzazione con
una nuova autorizzazione assortita di nuove condizioni ed una validità di
durata determinata sino al 31 dicembre 2018 ([…]), ritenendo peraltro nel
caso della ricorrente come adempiute le relative condizioni di ottenimento,
segnatamente quelle di cui agli art. 50–57 LD([…]). Ora, nella misura in
cui sostituisce la precedente autorizzazione, formalmente la nuova auto-
rizzazione costituisce una « decisione di revoca », che – come ogni deci-
sione ai sensi dell'art. 5 PA – deve essere motivata dall'autorità che la pro-
nuncia (cfr. consid. 3.1.2). Sennonché, da un suo esame dettagliato risulta
Revoca dell'autorizzazione per la gestione di un deposito
doganale aperto
2019 I/5


BVGE / ATAF / DTAF I 59

chiaramente che la DCD si è limitata a revocare e sostituire l'autorizzazio-
ne precedente, senza tuttavia precisazione alcuna circa i motivi e le basi
legali a suo fondamento. Ma vi è di più. In detta autorizzazione, non viene
fatto alcun riferimento alla nuova esigenza di un minimo di 200 movimenti
di merci annui, né al fatto che la ricorrente non l'adempirebbe. Circa le
nuove condizioni, la rubrica 3 si limita a rinviare in maniera del tutto gene-
rica ad una serie di documenti, come segue:
« [l]e disposizioni dettagliate fissate nella descrizione del processo e
nel rapporto d'accettazione sono parte integrante della autorizzazione.
La descrizione del processo vincolante è pubblicata sul sito Internet
dell['AFD]. Le modifiche apportate al documento sono documentate:
in caso di modifiche materiali i depositari vengono informati, mentre
le nuove versioni sono pubblicate in Internet ».
Così facendo, la DCD non ha pertanto chiaramente ottemperato all'obbligo
di motivare la propria decisione, violando conseguentemente il diritto di
essere sentita della ricorrente (cfr. consid. 3.1.2), così come giustamente
censurato da quest'ultima sia dinanzi all'autorità inferiore, che dinanzi al
Tribunale amministrativo federale ([…]).
Vero è che prima dell'emanazione della nuova autorizzazione, il 14 luglio
2017 la ricorrente è stata informata dall'Ispettorato doganale Mendrisiotto
in merito all'intenzione di revocarle l'autorizzazione preesistente e i relativi
motivi, concedendole il diritto di prendere posizione al riguardo nel rispet-
to del suo diritto di essere sentita ([…]). Ciò non toglie tuttavia il fatto che
la decisione di revoca del 19 settembre 2017 – che neppure menziona o
rinvia per i dettagli agli scambi di scritti intercorsi con la ricorrente, con-
trariamente a quanto richiesto in materia di motivazione (cfr. consid. 3.1.2)
– è del tutto priva di motivazione al riguardo e viola gravemente il diritto
di essere sentita della ricorrente. In tali circostanze, detta revoca andava
già annullata dall'autorità inferiore adita successivamente dalla ricorrente.
3.4.4 Da un esame della decisione impugnata risulta tuttavia che siffat-
ta violazione non è stata rilevata dall'autorità inferiore. Al contrario, essa
ha confermato la validità della nuova autorizzazione del 19 settembre
2017 della DCD, senza pronunciarsi in merito alla carenza di motivazione
sollevata dalla ricorrente nel ricorso del 20 ottobre 2018. Di fatto, l'autorità
inferiore, prima nello scritto del 7 dicembre 2017 ([…]) e poi nella deci-
sione impugnata, ha lei stessa cercato di motivare la nuova autorizzazione,
indicando alla ricorrente che la possibilità di revocare l'autorizzazione per
gestire un deposito sarebbe espressamente prevista dall'art. 159 lett. a OD.
2019 I/5 Revoca dell'autorizzazione per la gestione di un deposito
doganale aperto


60 I BVGE / ATAF / DTAF

Essa ha altresì precisato che l'autorizzazione (…) del 26 ottobre 2012 sa-
rebbe stata rilasciata, tra l'altro, a condizione che la vigilanza e il controllo
doganali non comportino un dispendio amministrativo sproporzionato per
l'AFD ai sensi dell'art. 54 cpv. 2 lett. b LD. In tale contesto, essa spiega
che in occasione di un'inchiesta sulle attività di controllo della dogana
nell'ambito dei depositi doganali, il Controllo federale delle finanze (CDF)
avrebbe chiesto all'AFD di tenere maggiormente conto dell'aspetto relativo
alla gestione aziendale. Per questa ragione, l'AFD avrebbe fissato, tra l'al-
tro, il valore di riferimento per un gestore a 200 movimenti di merci. Tale
valore di riferimento sarebbe stato concordato tra B., C., D. e l'AFD. Essa
ha indicato che i punti principali per la gestione di un DDA sarebbero stati
pubblicati nel documento denominato « Informazioni sul regime di depo-
sito doganale per depositi aperti » del 19 novembre 2015 ([…]). Sottoli-
neando che la ricorrente sarebbe stata sentita dalla DCD al riguardo, l'au-
torità inferiore ha poi precisato che detta autorità non avrebbe revocato
l'autorizzazione, bensì allestito una nuova con validità fino al 31 dicembre
2018, sicché non sarebbe corretto rimproverare all'AFD di aver violato il
diritto di essere sentito ([…]). A suo avviso, il rilascio di una nuova auto-
rizzazione di durata determinata non sarebbe poi lesiva della libertà eco-
nomica, la ricorrente potendo continuare a fruire di un'autorizzazione qua-
lora dovesse adempiere alla nuova esigenza dei 200 movimenti annui
([…]).
È solo però nello scritto del 7 dicembre 2017 ([…]) che, in riferimento
all'esigenza dei 200 movimenti annui, l'autorità inferiore ha precisato alla
ricorrente che sarebbe poiché quest'ultima avrebbe registrato complessi-
vamente 32 movimenti nel 2014, 9 movimenti nel 2015 e nel 2016, che il
14 luglio 2017 l'Ispettorato doganale Mendrisiotto l'avrebbe informata cir-
ca l'intenzione di revocarle l'autorizzazione.
Sennonché detta motivazione – peraltro incompleta e contradditoria – per-
mane lacunosa e insufficiente a sanare la violazione del diritto di essere
sentita della ricorrente insorta già dinanzi alla DCD, nella misura in cui
non spiega ancora il perché di una revoca e sostituzione con un'autorizza-
zione di durata determinata. Vero è che nella risposta del 12 giugno 2018
dinanzi al Tribunale amministrativo federale, l'autorità inferiore ha spiega-
to che tale nuova autorizzazione è stata voluta di durata determinata pro-
prio per permettere alla ricorrente di provare il raggiungimento del limite
di movimentazione per l'anno 2018 grazie ai nuovi traffici acquisiti. Tutta-
Revoca dell'autorizzazione per la gestione di un deposito
doganale aperto
2019 I/5


BVGE / ATAF / DTAF I 61

via tale modo di procedere dell'autorità di prima istanza e dell'autorità infe-
riore, secondo cui la motivazione della revoca è stata da loro fornita alla
ricorrente solo in via frammentaria attraverso i vari gradi di giudizio da lei
aditi mediante ricorso, non solo è irrispettoso del suo diritto di essere senti-
ta, ma è altresì inammissibile e non può pertanto essere condiviso dal Tri-
bunale amministrativo federale.
3.4.5 Poiché la violazione del diritto di essere sentita della ricorrente
ha avuto origine già dinanzi alla DCD (autorità di prima istanza), perpe-
tuandosi dapprima dinanzi l'autorità inferiore e poi dinanzi al Tribunale
amministrativo federale senza mai essere veramente stata sanata, nel caso
concreto l'annullamento della decisione impugnata appare non solo giusti-
ficato, ma anche necessario. In tale contesto, il ricorso del 13 aprile 2018
va conseguentemente accolto per violazione del diritto di essere sentito, a
prescindere dal ben o mal fondato delle censure di merito. Al fine di garan-
tire la correttezza della procedura di revoca dell'autorizzazione (…) del
26 ottobre 2012, che dovrà qui essere ricominciata nel rispetto dei vari
gradi di giudizio e del diritto di essere sentita della ricorrente, in via ecce-
zionale si giustifica il rinvio diretto (« Sprungrückweisung ») degli atti di
causa alla DCD per nuovo giudizio ai sensi dell'art. 61 cpv. 1 PA (cfr.
consid. 2.3).
Ciò sancito, circa l'esigenza di motivazione in rapporto alla revoca, è qui
doveroso precisare quanto segue. All'occorrenza, il Tribunale amministra-
tivo federale rileva come nel caso della ricorrente si sia dinanzi ad una
revoca di un'autorizzazione, e meglio di una decisione avente effetti dure-
voli e formalmente cresciuta in giudicato (cfr. consid. 3.2.5 e 3.4.1), per
un vizio sopraggiunto ulteriormente alla sua pronuncia, in ragione di una
modifica della prassi dell'AFD circa l'esigenza posta dall'art. 54 cpv. 2
lett. b LD. Non si tratta dunque propriamente di un caso di revoca ai sensi
dell'art. 159 lett. a OD (cfr. consid. 3.3.1), nella misura in cui sono le stesse
condizioni di rilascio dell'autorizzazione ad essere state inasprite dall'AFD
prevedendo l'esigenza di 200 movimenti annui sulla base della raccoman-
dazione n. 4 del CDF ([…]), senza modifica alcuna della legge. In tale
situazione, per essere valida la revoca richiede di essere debitamente moti-
vata. Per costante giurisprudenza, un cambiamento di prassi, purché
oggettivamente giustificato, può infatti eccezionalmente comportare la
revoca di un'autorizzazione solo se la stessa è richiesta per dei motivi di
interesse pubblico o di parità di trattamento (cfr. consid. 3.3.2). In tale con-
testo, la DCD dovrà dunque da un lato dimostrare che il cambiamento di
2019 I/5 Revoca dell'autorizzazione per la gestione di un deposito
doganale aperto


62 I BVGE / ATAF / DTAF

prassi è oggettivamente giustificato, fornendo in particolare precisazioni
in rapporto all'esigenza dei 200 movimenti annui (esposizione del metodo
di calcolo di detto valore riferimento, con indicazioni precise delle basi
giuridiche giustificanti di fissarlo a 200 movimenti e non di meno o di più,
ecc.) e alla sua validità temporale (a partire da quando deve essere applica-
ta la nuova prassi, rispettivamente ossequiata dai titolari di autorizzazioni
preesistenti, ecc.). D'altro canto, essa dovrà poi comprovare che la revoca
dell'autorizzazione nel caso della ricorrente è richiesta per dei motivi d'in-
teresse pubblico e/o di parità di trattamento. Per finire, la DCD dovrà anco-
ra dimostrare che la ricorrente non adempie alla predetta nuova esigenza.