Zweitasyl 2019 VI/1
BVGE / ATAF / DTAF VI 1
2019 VI/1
Auszug aus dem Urteil der Abteilung IV
i.S. A. gegen Staatssekretariat für Migration
D–629/2017 vom 4. Juli 2019
Voraussetzungen des Zweitasyls. Erstaufnahmestaat. Grundsatzur-
teil.
Art. 50 AsylG.
Das Zweitasyl gemäss Art. 50 AsylG setzt nicht die Anerkennung
als Flüchtling in einem Erstaufnahmestaat, der Vertragspartei der
Flüchtlingskonvention ist, voraus.
Conditions d'octroi du second asile. Etat de premier accueil. Arrêt de
principe.
Art. 50 LAsi.
Le second asile, au sens de l'art. 50 LAsi, ne présuppose pas la re-
connaissance en tant que réfugié dans un Etat de premier accueil
qui soit signataire de la Convention sur les réfugiés.
Presupposti del secondo asilo. Primo Stato di accoglienza. Sentenza di
principio.
Art. 50 LAsi.
Il secondo asilo ai sensi dell'art. 50 LAsi non presuppone il ricono-
scimento come rifugiato in un primo Stato di accoglienza firmata-
rio della Convenzione sullo statuto dei rifugiati.
Die Beschwerdeführerin, eine chinesische Staatsangehörige tibetischer
Ethnie, wurde in Bhopal (Indien) geboren. Von dort gelangte sie am
24. März 2011 im Rahmen eines ausländerrechtlichen Familiennachzugs
in die Schweiz, worauf ihr der Kanton Zürich eine Aufenthaltsbewilligung
erteilte.
Mit Eingabe an das Migrationsamt des Kantons Zürich vom 27. August
2014 ersuchte die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 4 Abs. 2 und
Art. 10 Abs. 1 der Verordnung vom 14. November 2012 über die Ausstel-
lung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5)
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um Ausstellung eines Reisepasses für ausländische Personen. Das damali-
ge Bundesamt für Migration (BFM, heute Staatssekretariat für Migration
[SEM]) – an welches das Gesuch zuständigkeitshalber überwiesen wurde
‒ lehnte diesen Antrag mit Verfügung vom 17. November 2014 ab.
Mit Eingabe an das SEM vom 22. September 2016 ersuchte die Beschwer-
deführerin um Zweitasyl nach Art. 50 AsylG (SR 142.31). Zur Begrün-
dung brachte sie im Wesentlichen vor, ihr indischer Flüchtlingspass sei ab-
gelaufen, weshalb es ihr nicht mehr möglich sei, zu reisen.
Mit Verfügung vom 18. Januar 2017 lehnte das SEM (nachfolgend auch:
Vorinstanz) das Gesuch um Zweitasyl ab. Zur Begründung führte das
Staatssekretariat unter anderem aus, Art. 50 AsylG und Art. 36 der
Asylverordnung 1 vom 11. August 1999 über Verfahrensfragen (AsylV 1,
SR 142.311) würden voraussetzen, dass die betroffene Person als Flücht-
ling im Sinne des AsylG und entsprechend dem Abkommen vom 28. Juli
1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) anerkannt
worden sei. Diese Anerkennung als Flüchtling müsse von einem Staat, der
die FK unterzeichnet und ratifiziert habe, oder von einer Organisation,
welche in Delegation eines Signatarstaats gewirkt habe, vorgenommen
worden sein.
Diesen Entscheid focht die Beschwerdeführerin am 30. Januar 2017 beim
Bundesverwaltungsgericht an.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut.
Das Urteil bildete Gegenstand eines Koordinationsverfahrens der Abtei-
lungen IV und V für Grundsatzurteile gemäss Art. 25 VGG.
Aus den Erwägungen:
5.
5.1 Im vorliegenden Fall ist die rechtliche Bedeutung von Art. 50
AsylG streitig, soweit diese Norm als Kriterium für das Zweitasyl statuiert,
dass es sich bei der betroffenen Person um einen Flüchtling handelt, der
bereits in einem anderen Staat aufgenommen worden ist.
5.2 Diesbezüglich ist zunächst festzustellen, dass der Staat, in wel-
chem ein Flüchtling erstmalig aufgenommen worden ist, nach dem Wort-
laut von Art. 50 AsylG keine weiteren Voraussetzungen zu erfüllen hat.
Auch Art. 36 Abs. 1 AsylV 1, der sich auf die Frage beschränkt, unter wel-
chen Voraussetzungen der Aufenthalt von Flüchtlingen in der Schweiz als
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ordnungsgemäss zu erachten ist, kann diesbezüglich nichts entnommen
werden.
5.3 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich mit dem rechtlichen
Sinngehalt von Art. 50 AsylG in BVGE 2014/40 ausführlich auseinander-
gesetzt. Diesem Entscheid ist, soweit in vorliegendem Zusammenhang
von Bedeutung, im Wesentlichen Folgendes zu entnehmen.
5.3.1 Zwar ist Art. 50 AsylG als « kann »-Bestimmung formuliert, was
der anwendenden Behörde einen weiten Ermessensspielraum zugesteht.
Jedoch müssen die landesrechtlichen Bestimmungen zum Zweitasyl im
Licht der Europäischen Vereinbarung vom 16. Oktober 1980 über den
Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge (SR 0.142.305, nachfolgend:
Europäische Übergangsvereinbarung) ausgelegt werden. Diese ist direkt
anwendbar und geht entsprechend Art. 50 AsylG vor, welcher mithin nicht
im Widerspruch zur Europäischen Übergangsvereinbarung und völker-
rechtskonform auszulegen ist. Der Ermessensspielraum ist somit insofern
eingeschränkt, als die anwendende Behörde das Zweitasyl nicht verwei-
gern kann, indem sie sich ausschliesslich auf landesrechtliche Bestimmun-
gen stützt. Von den Vorgaben der Europäischen Übergangsvereinbarung
darf die Behörde nicht ohne ernsthafte Gründe abweichen, will sie sich
nicht dem Vorwurf der Willkür ausgesetzt sehen. Mithin kann sie das
Zweitasyl ‒ wie auch die Flüchtlingseigenschaft – nur insofern ablehnen,
als sie sich nicht nur auf Art. 50 AsylG stützt, sondern auch auf eine Praxis,
welche die Gesamtheit des Flüchtlingsrechts berücksichtigt (BVGE
2014/40 E. 2.3.1 f., unter Hinweis auf Entscheidungen und Mitteilungen
der Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK] 2002 Nr. 10).
5.3.2 Die Sachüberschrift « Zweitasyl » von Art. 50 AsylG scheint
zwar darauf hinzudeuten, dass der Gesetzgeber von der Annahme ausgeht,
die betroffene Person habe im Staat der Erstaufnahme, nach Anerkennung
ihrer Flüchtlingseigenschaft durch diesen anderen Staat, bereits ein erstes
Asyl erlangt. Angesichts der Formulierung des Gesetzestexts – der sich
nicht auf einen Flüchtling bezieht, der durch einen anderen Staat
anerkannt, sondern nur auf einen solchen, der durch einen anderen Staat
aufgenommen (französisch: « admis ») worden ist – ist jedoch davon aus-
zugehen, dass die Gewährung des Zweitasyls weder der Bedingung unter-
worfen ist, dass die Behörden des Erstaufnahmestaats selbst formell die
Flüchtlingseigenschaft der betroffenen Person anerkannt haben, noch vo-
raussetzt, dass sie dieser Person ausdrücklich Asyl (im Sinne des schwei-
zerischen Rechts) gewährt haben (BVGE 2014/40 E. 3.4.4).
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5.3.3 Diese Folgerungen finden ihre Entsprechung auch in den Materi-
alien zur Einführung des alten Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (vgl.
Botschaft vom 31. August 1977 zum Asylgesetz und zu einem Bundesbe-
schluss betreffend den Rückzug des Vorbehaltes zu Artikel 24 des Über-
einkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, BBl 1977 III 105,
117 f.) sowie in der diesbezüglichen asylrechtlichen Lehre (vgl. die Nach-
weise in BVGE 2014/40 E. 3.4.5). Entsprechend gelangte das Bundesver-
waltungsgericht zum Schluss, dass die Beziehungen, die zwischen der
betroffenen Person und dem Erstaufnahmestaat insbesondere durch die
Dauer des Aufenthalts entstanden sind, jenen entsprechen müssen, die in
der Folge mit der Schweiz entwickelt wurden, damit auf dieser Grundlage
von einem ausreichenden, mit dem Asyl vergleichbaren Schutz ausgegan-
gen werden kann (ebd.).
5.3.4 Um die Frage nach dem Bestehen eines solchen Schutzes im Staat
des Erstasyls zu beantworten, ist somit zunächst zu prüfen, ob die betrof-
fene Person dort als Flüchtling im Sinne von Art. 1 FK oder allenfalls des
Protokolls vom 31. Januar 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge
(SR 0.142.301, nachfolgend: Flüchtlingsprotokoll) anerkannt worden ist.
Dabei vermag keine Rolle zu spielen, ob diese Anerkennung formell durch
den Staat der Erstaufnahme selbst oder ‒ im Auftrag der Behörden dessel-
ben ‒ durch das Hochkommissariat der Vereinten Nationen für Flüchtlinge
(UNHCR) erfolgt ist. Es entspricht nicht der Absicht des Gesetzgebers,
Flüchtlinge aus Erstaufnahmestaaten, welche die Anerkennung der Flücht-
lingseigenschaft dem UNHCR delegiert haben, vom Zweitasyl auszu-
schliessen (ebd. E. 3.4.6).
5.3.5 Allerdings ist die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft im
Erstaufnahmestaat als solche nicht ausreichend. Vielmehr muss der aner-
kannte Flüchtling in diesem Staat einen effektiven Schutz erhalten haben,
welcher das Refoulement-Verbot beachtet und mit einem dauerhaften Auf-
enthaltsrecht verbunden ist. Ein entsprechendes Aufenthaltsrecht muss
gemäss den Kriterien von Art. 7 AsylG glaubhaft gemacht werden. Vermu-
tungsweise ist ein solcher Schutz anzunehmen, wenn der Erstaufnahme-
staat der betroffenen Person einen Reiseausweis im Sinne von Art. 28 FK
ausgestellt hat, ist in diesem Fall doch davon auszugehen, dass damit ein
ordentlicher Aufenthalt auf dem Gebiet dieses Staats und die Eintragung
des Flüchtlings in den entsprechenden behördlichen Registern verbunden
ist (ebd. E. 3.4.7).
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5.4
5.4.1 BVGE 2014/40 hält somit für das Zweitasyl zusammenfassend
die folgenden Kriterien fest: Dem anerkannten Flüchtling muss im Staat
der Erstaufnahme ein effektiver Schutz vor Rückschiebung und zumindest
faktisch ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht gewährt worden sein. Dabei ist
weder von Belang, ob die Anerkennung als Flüchtling formell durch den
Staat der Erstaufnahme selbst oder durch das UNHCR erfolgt ist, noch ist
von Bedeutung, ob mit der Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft im
Erstaufnahmestaat die Gewährung eines mit dem schweizerischen Recht
vergleichbaren Asylstatus verbunden gewesen ist.
5.4.2 Demgegenüber ist festzustellen, dass diesem Urteil nicht ‒ wie
vom SEM im vorliegenden Verfahren angenommen ‒ zu entnehmen ist,
das Zweitasyl im Sinne von Art. 50 AsylG setze die Anerkennung als
Flüchtling in einem Erstaufnahmestaat voraus, der seinerseits Vertragspar-
tei der FK sei.
5.5 Der vorliegende Fall bietet allerdings die Gelegenheit, unter dem
Blickwinkel der Frage, welche Voraussetzungen der Erstaufnahmestaat im
Einzelnen zu erfüllen hat, in Ergänzung von BVGE 2014/40 erneut auf
den Sinn und Zweck von Art. 50 AsylG einzugehen.
5.5.1 Gemäss Art. 50 AsylG wird die betreffende Rechtsfolge (Gewäh-
rung des Zweitasyls) ‒ unter den erwähnten Voraussetzungen – vom Ver-
halten eines anderen Staats in einem völkerrechtlich normierten Rechtsbe-
reich abhängig gemacht. Insofern vermag sich die Frage zu stellen, ob das
Zweitasyl nach dem Verständnis des Gesetzgebers in einem Zusammen-
hang mit dem völkerrechtlichen Reziprozitätsprinzip stehen soll, wonach
von anderen Staaten in internationalen Rechtsverhältnissen ein gleicharti-
ges oder jedenfalls gleichwertiges Verhalten erwartet wird (vgl. zum Be-
griff BRUNO SIMMA, Reciprocity, in: Encyclopedia of Public International
Law, Bd. IV, Amsterdam 2000, S. 29 ff.). Von einer derartigen Reziprozi-
tätserwartung des Gesetzgebers kann im Zusammenhang mit Art. 50
AsylG jedoch nicht ausgegangen werden. Wie bereits erwähnt wurde,
macht Art. 50 AsylG die Gewährung des Zweitasyls nicht davon abhängig,
ob der betroffenen Person im Erstaufnahmestaat ein mit dem schweize-
rischen Recht vergleichbarer Asylstatus zuteilgeworden ist. Im Übrigen ist
auch kein Anlass für die Annahme ersichtlich, Art. 50 AsylG würde be-
zwecken, eine Aussage zur gegenseitigen Geltung von völkerrechtlichen
Verpflichtungen ‒ in diesem Fall im Bereich des internationalen Flücht-
lingsrechts ‒ im Verhältnis zwischen der Schweiz und anderen Staaten zu
treffen.
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5.5.2 Zielsetzung von Art. 50 AsylG ist es vielmehr, den individuellen
rechtlichen Status von Flüchtlingen zu regeln, die aus einem Erstaufnah-
mestaat in die Schweiz gelangt sind (und hier die weitere Voraussetzung
eines ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalts einer gewis-
sen Mindestdauer erfüllen). Dabei geht aus den Materialien zum alten
Asylgesetz vom 5. Oktober 1979 hervor, dass mit der Einführung der
Norm zum Zweitasyl in erster Linie die Absicht verbunden war, die recht-
liche Lage von Flüchtlingen – welche die entsprechenden Kriterien erfül-
len ‒ zu verbessern. So ist in der betreffenden Botschaft (BBl 1977 III 105,
117 f.) davon die Rede, dass bei anerkannten Flüchtlingen der Wunsch
nach einer späteren Wohnsitzverlegung in ein Zweitasylland in stärkerem
Ausmass als bei gewöhnlichen Ausländern begründet sein könne. Weiter
wurde das Institut des Zweitasyls unter anderem damit begründet, dieses
stelle auch einen Beitrag zur Lösung von Flüchtlingsproblemen auf inter-
nationaler Ebene dar, indem übermässig beanspruchten Erstasylländern
ein Teil ihrer Last abgenommen werden könne. Andererseits ist der Bot-
schaft nicht zu entnehmen, dass der Flüchtlingsbegriff im Hinblick auf das
Zweitasyl in restriktiver Weise verstanden worden wäre.
5.5.3 In der Botschaft vom 4. Dezember 1995 zur Totalrevision des
Asylgesetzes sowie zur Änderung des Bundesgesetzes über Aufenthalt
und Niederlassung der Ausländer (BBl 1996 II 1, 68) wurde zwar ausge-
führt, der Zweck von Art. 50 AsylG sei es, Flüchtlingen die Möglichkeit
zu geben, ihren Wohnsitz in ein anderes Land, das die FK unterzeichnet
habe, zu verlegen und von diesem Zweitasylland ebenfalls Asyl zu erhal-
ten. Entsprechend vermag sich auf den ersten Blick die Frage zu stellen,
ob die Gewährung des Zweitasyls – über die von Art. 50 AsylG ausdrück-
lich genannte Aufnahme als Flüchtling in einem anderen Staat hinaus –
implizit an zwei weitere Bedingungen geknüpft werden soll: ob dieses an-
dere Land « die FK unterzeichnet hat » und ob der Flüchtling in diesem
Land « ebenfalls Asyl [...] erhalten » hat. Jedoch sind dem Botschaftstext
keinerlei sonstige Hinweise darauf zu entnehmen, der Flüchtlingsbegriff,
der im Sinne von Art. 50 AsylG die Voraussetzung für das Zweitasyl bil-
det, solle in einschränkender Weise geregelt werden. Vielmehr ist auch an
dieser Stelle wieder daran zu erinnern, dass – wie in BVGE 2014/40 ausge-
führt (dortige E. 3.4.4; vgl. auch zuvor, E. 5.3.2) ‒ ein formeller, mit dem
schweizerischen Recht vergleichbarer Asylstatus im Erstaufnahmestaat
durch Art. 50 AsylG nicht verlangt wird. Mithin gibt der Wortlaut der Bot-
schaft den Sinn und Zweck von Art. 50 AsylG nicht mit ausreichender Prä-
zision wieder. Es besteht kein wesentlicher Grund, diesbezüglich eine ab-
weichende Einschätzung zur Frage zu treffen, ob der Erstaufnahmestaat
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im Sinne von Art. 50 AsylG nur ein Staat sein könne, der Vertragspartei
der FK sei. Insbesondere ist auch in keiner Weise ersichtlich, der Gesetzge-
ber habe mit der Totalrevision des Asylgesetzes – welches den Wortlaut
der Norm zum Zweitasyl praktisch unverändert vom alten Asylgesetz
übernommen hat – seine ursprüngliche gesetzgeberische Absicht ändern
wollen, mit der Möglichkeit des Zweitasyls die rechtliche Lage von
Flüchtlingen zu verbessern. Der Vollständigkeit halber ist übrigens festzu-
halten, dass der Text der Botschaft zur Totalrevision des Asylgesetzes auch
in völkerrechtlicher Hinsicht unpräzise ist, ergibt sich die vertragliche
Bindungswirkung im Fall der FK doch nicht aus der Unterzeichnung, son-
dern erst aus der Ratifikation des Abkommens beziehungsweise einer
nachträglichen Beitrittserklärung (vgl. Art. 39 Ziff. 2 und 3, Art. 43 Ziff. 2
FK; allgemein zum Abschlussverfahren völkerrechtlicher Verträge bspw.
WOLFF HEINTSCHEL VON HEINEGG, Die völkerrechtlichen Verträge als
Hauptrechtsquelle des Völkerrechts, in: Knut Ipsen [Hrsg.], Völkerrecht,
6. Aufl., München 2014, S. 387, 398 ff.).
5.5.4 Nachdem somit den Materialien nichts zu entnehmen ist, was in
eindeutiger Weise auf einen entsprechenden gesetzgeberischen Willen
schliessen liesse, stellt sich die Frage, ob sonstige Gründe bestehen,
Art. 50 AsylG in der vom SEM behaupteten Weise auszulegen.
5.5.5 Das Staatssekretariat hat zur Begründung seines Verständnisses
der Voraussetzungen des Zweitasyls unter anderem vorgebracht, gemäss
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei Art. 50 AsylG im
Licht der Europäischen Übergangsvereinbarung auszulegen, deren Art. 1
Bst. a als « Flüchtling » eine Person bezeichne, auf welche die FK oder
das Flüchtlingsprotokoll anwendbar sei. Daraus sei der Schluss zu ziehen,
dass eine Person, die von einem Erstaufnahmestaat einen Schutz erhalten
habe, der sich nicht auf die FK oder das genannte Protokoll stütze, kein
Flüchtling im Sinne von Art. 1 Bst. a der Europäischen Übergangsverein-
barung sei und somit auch kein Zweitasyl gemäss Art. 50 AsylG erhalten
könne. Dazu ist zunächst festzuhalten, dass es sich weder im vorliegenden
Fall (Indien) noch in BVGE 2014/40 (Ägypten; vgl. dortige E. 3.1) beim
jeweiligen Staat der Erstaufnahme um eine Vertragspartei der Europäisch-
en Übergangsvereinbarung handelt. Entsprechend sind die Bestimmungen
der genannten Konvention hier auch nicht unmittelbar anwendbar. Jedoch
ist die Europäische Übergangsvereinbarung, wie BVGE 2014/40 zeigt,
zum Zweck der Auslegung von Art. 50 AsylG beizuziehen. Mit Blick auf
den erwähnten Standpunkt des SEM ist allerdings festzuhalten, dass dieser
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einem falschen Verständnis des Passus von BVGE 2014/40 entspringt, wo-
nach Art. 50 AsylG nicht im Widerspruch zur Europäischen Übergangs-
vereinbarung ausgelegt werden dürfe. Zunächst ist darauf hinzuweisen,
dass es sich bei der Europäischen Übergangsvereinbarung um ein Abkom-
men unter den Mitgliedstaaten des Europarats handelt, die sämtlich auch
Vertragsparteien der FK sind. Da sich die Europäische Übergangsverein-
barung somit ausschliesslich auf Vertragsstaaten bezieht, welche an die
Bestimmungen der FK gebunden sind, erscheint es als rechtstechnisch
folgerichtig, dass die Vereinbarung hinsichtlich des Flüchtlingsbegriffs auf
die FK verweist. Umgekehrt ist jedoch in keiner Weise ersichtlich, wes-
halb der Europäischen Übergangsvereinbarung in Bezug auf den Flücht-
lingsbegriff ein Ausschlusskriterium im vom SEM behaupteten Sinn
entnommen werden sollte. Vielmehr ist hervorzuheben, dass die Völker-
rechtskonformität der Auslegung, wie sie gemäss BVGE 2014/40 dortige
E. 2.3.1 f. in Bezug auf Art. 50 AsylG verlangt wird, nicht nur die Europä-
ische Übergangsvereinbarung meint, sondern ausdrücklich die Gesamtheit
des Flüchtlingsrechts.
5.5.6 Zu dieser Gesamtheit der Völkerrechtsordnung im Bereich des
Flüchtlingsrechts trägt keineswegs nur die diesbezügliche Praxis der Ver-
tragsparteien der FK bei. So gehört das Refoulement-Verbot ‒ über dessen
Normierung in Art. 33 FK hinaus ‒ als grundlegendes Prinzip des Men-
schenrechtsschutzes zum Völkergewohnheitsrecht mit zwingendem Cha-
rakter (sog. ius cogens; dies entspricht ausdrücklich auch der Position der
Schweiz, vgl. Botschaft vom 22. Juni 1994 über die Volksinitiativen « für
eine vernünftige Asylpolitik » und « gegen die illegale Einwanderung »,
BBl 1994 III 1486, 1498 f.; vgl. dazu allgemein auch SAMANTHA BESSON
et al., Völkerrecht, Droit international public, 2. Aufl. 2013, S. 32; DANIEL
WÜGER, Anwendbarkeit und Justiziabilität völkerrechtlicher Normen im
schweizerischen Recht: Grundlagen, Methoden und Kriterien, 2005,
S. 91 f.; ANDREAS R. ZIEGLER, Introduction au droit international public,
3. Aufl. 2015, S. 227). Auch jene Staaten, die nicht Vertragspartei der FK
sind, so unter anderen die Vereinigten Staaten von Amerika oder Indien,
sind somit zur Einhaltung des Refoulement-Verbots verpflichtet. Gerade
am Beispiel dieser beiden genannten Staaten zeigt sich, dass auch Nicht-
Vertragsparteien der FK nicht nur das Refoulement-Verbot, sondern auch
weitere, im Rahmen der FK staatsvertraglich normierte Regeln des Flücht-
lingsrechts in ihrer nationalen Rechtspraxis zu beachten gewillt sind. Ins-
besondere ist in Bezug auf Indien festzuhalten, dass dieser Staat gemäss
Beurteilung des UNHCR im Allgemeinen das Refoulement-Verbot res-
pektiert und einer grossen Zahl von Flüchtlingen aus Nachbarstaaten und
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weiteren Ländern wie Afghanistan oder Myanmar Asyl gewährt. Auch an-
erkennt Indien trotz seiner Nichtbeteiligung an der FK das Mandat des
UNHCR und ermöglicht es diesem, auf seinem Staatsgebiet die Prüfung
der Flüchtlingseigenschaft in Bezug auf asylsuchende Personen aus den
genannten Ländern durchzuführen (vgl. UNHCR, Global Appeal 2011 Up-
date, Genf 2011, S. 202). Zwar behandelt Indien nicht alle Staatsangehöri-
gen der verschiedenen Herkunftsländer gleich, womit es in gewissem Aus-
mass selektiv vorgeht. Gleichwohl gewährt Indien insgesamt einer grossen
Zahl von Flüchtlingen einen Schutz, der de facto den Zielsetzungen der
FK gerecht wird. Insbesondere gegenüber Flüchtlingen aus Tibet ist die
indische Praxis, wie die Vorinstanz in einem internen (jedoch öffentlich
zugänglichen) Bericht selbst festgehalten hat, sehr grosszügig, wobei das
Risiko eines völkerrechtswidrigen Refoulements nach China praktisch
ausgeschlossen ist (SEM, Focus: The Tibetan Community in India, 30. Ju-
ni 2013, S. 15 und 18).
5.5.7 Mit Blick auf die flüchtlingsrechtliche Praxis Indiens ist im vor-
liegenden Fall ausserdem festzustellen, dass dieser Staat – was auch durch
das SEM nicht bestritten wird ‒ die Beschwerdeführerin als Flüchtling an-
erkannt, ihr auf dieser Grundlage ein permanentes Aufenthaltsrecht auf in-
dischem Hoheitsgebiet gewährt sowie ihr einen entsprechenden Reiseaus-
weis ausgestellt hat. Mithin hat Indien gegenüber der Beschwerdeführerin
über die soeben erwähnten, vom UNHCR angeführten Aspekte hinaus
auch dem von Art. 28 FK statuierten Anliegen entsprochen, wonach die
Vertragsstaaten den Flüchtlingen, die sich rechtmässig auf ihrem Gebiet
aufhalten, Reiseausweise ausstellen, die ihnen Reisen ausserhalb dieses
Gebiets gestatten.
5.5.8 Gemäss BVGE 2014/40 ist danach zu fragen, ob die betroffene
Person im Erstaufnahmestaat als Flüchtling im Sinne von Art. 1 FK oder
allenfalls des Flüchtlingsprotokolls anerkannt worden ist. Wie bereits aus-
geführt worden ist, ergibt sich daraus jedoch nicht, dass Art. 50 AsylG die
Anerkennung als Flüchtling in einem Erstaufnahmestaat voraussetzt, der
seinerseits Vertragspartei der FK ist. Nach dem soeben zur völkerrecht-
lichen Praxis Gesagten ist vielmehr festzuhalten, dass sich selbstverständ-
lich auch ein Staat, der nicht vertraglich an die FK gebunden ist, in einer
Art und Weise verhalten kann, die als vertragsgemäss aufzufassen ist. Mit
anderen Worten kann auch ein Staat, der nicht Vertragspartei der FK ist,
dem Sinn dieses Abkommens gerecht werden, indem er Personen als
Flüchtlinge anerkennt, welche die entsprechenden von Art. 1 FK statuier-
ten Voraussetzungen erfüllen. Es ist schlicht nicht ersichtlich, weshalb der
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Gesetzgeber unter dem Blickwinkel von Art. 50 AsylG eine Unterschei-
dung hätte treffen wollen zwischen Erstaufnahmestaaten, die als Vertrags-
parteien der FK agieren, und solchen, welche die wesentlichen Regeln des
von der FK garantierten völkerrechtlichen Flüchtlingsschutzes als Nicht-
Vertragsparteien des besagten Abkommens respektieren. Der umgekehrte
Standpunkt wäre auch nicht mit der gesetzgeberischen Absicht vereinbar,
die rechtliche Lage von Flüchtlingen zu verbessern, wie sie gemäss den
Materialien zum alten Asylgesetz vom 5. Oktober 1979 mit der Einfüh-
rung des Zweitasyls verbunden war. Ebenso wenig entspräche dies im Üb-
rigen dem Leitgedanken der Europäischen Übergangsvereinbarung ge-
mäss deren Präambel, wonach die Lage der Flüchtlinge verbessert werden
soll, indem die Anwendung von Art. 28 FK erleichtert und die entspre-
chenden Bedingungen in einem liberalen und humanitären Geist geregelt
werden sollen.
5.5.9 Das SEM bringt des Weiteren das Argument vor, die beantragte
Gewährung von Zweitasyl bilde für die Beschwerdeführerin lediglich ein
Mittel zum Zweck, indem es ihr in erster Linie um den Erwerb eines
Anspruchs auf Ausstellung eines Reisedokuments gehe. Dazu ist festzu-
halten, dass die Beschwerdeführerin einen solchen Zweck selbstverständ-
lich verfolgen darf. Nicht nur ist dieser in keiner Weise rechtsmissbräuch-
lich, sondern entspricht geradezu – was die Vorinstanz offensichtlich
verkennt – der vom Gesetzgeber mit der Normierung des Zweitasyls durch
Art. 50 AsylG verfolgten Zielsetzung, die rechtliche Lage von Flüchtlin-
gen im Fall der Wohnsitzverlegung in ein Zweitasylland zu verbessern
(vgl. BBl 1977 III 105, 117 f.). Im Übrigen ist erneut darauf hinzuweisen,
dass es auch gerade Sinn und Zweck der Europäischen Übergangsverein-
barung ist, die Lage von anerkannten Flüchtlingen, die ihren Wohnsitz ord-
nungsgemäss in das Staatsgebiet einer anderen Vertragspartei verlegen,
dadurch zu verbessern, dass die Ausstellung von Reiseausweisen im Sinne
von Art. 28 FK erleichtert wird.
Ferner erweist sich für die Auslegung von Art. 50 AsylG auch das weitere
vom SEM angeführte Argument nicht als tauglich, aus Art. 59 Abs. 2
Bst. a AIG (SR 142.20) in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Bst. a RDV gehe
hervor, dass der Anspruch auf Ausstellung eines Reisedokuments voraus-
setze, dass erstens die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft durch ei-
nen anderen Staat nach der FK erfolgt sei und zweitens ein Übergang der
Verantwortung aufgrund der Europäischen Übergangsvereinbarung auf
die Schweiz stattgefunden habe. Zunächst ist dazu festzuhalten, dass auch
für das Verständnis von Art. 59 Abs. 2 Bst. a AIG – wonach Anspruch auf
Zweitasyl 2019 VI/1
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Reisedokumente Ausländerinnen und Ausländer haben, die gemäss der FK
die Flüchtlingseigenschaft erfüllen ‒ die zuvor angestellten Überlegungen
zu den Voraussetzungen des Zweitasyls gelten. Mit anderen Worten kann
auch aus Art. 59 Abs. 2 Bst. a AIG keineswegs der Schluss gezogen wer-
den, die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft durch einen Erstaufnah-
mestaat führe nur dann zu einem Anspruch nach schweizerischem Recht
auf Zweitasyl und/oder Reisedokumente, wenn es sich bei jenem Staat um
eine Vertragspartei der FK handle.