Visto Schengen di breve durata (90 giorni) 2019 VII/1
BVGE / ATAF / DTAF VII 1
2019 VII/1
Estratto della decisione della Corte VI
nella causa A. contro Segreteria di Stato della migrazione (SEM)
F‒2881/2018 del 24 gennaio 2019
Visto Schengen di breve durata (90 giorni).
Art. 6 cpv. 3 LStrI. Art. 61 cpv. 1 PA. Art. 14‒16, art. 18 OEV. Art. 21
par. 1 Codice dei visti. Art. 6 par. 4 Codice frontiere Schengen.
1. La cauzione di 30 000.‒ franchi, prevista dalla legge, è suscettibile
di coprire i costi di un eventuale ritorno coatto nel paese d'origine
e, in quanto tale, funge da garanzia supplementare riguardo alle
reali intenzioni della persona che richiede il visto (consid. 9.2).
2. Se le condizioni per il rilascio di un visto sono adempiute, l'autorità
preposta deve stabilirne la durata, fino ad un massimo di
90 giorni, alla luce dello scopo del soggiorno della persona che ri-
chiede il visto (consid. 10).
Schengen-Visum für einen kurzfristigen Aufenthalt (90 Tage).
Art. 6 Abs. 3 AIG. Art. 61 Abs. 1 VwVG. Art. 14‒16, Art. 18 VEV.
Art. 21 Abs. 1 Visakodex. Art. 6 Abs. 4 Schengener Grenzkodex.
1. Die Kaution von 30 000 Franken, wie sie das Gesetz vorsieht, ist
geeignet, die Kosten einer eventuellen zwangsweisen Rückkehr in
den Heimatstaat zu decken, und ist eine zusätzliche Gewähr für
die wirklichen Absichten der Person, die das Visum beantragt
(E. 9.2).
2. Sind die Voraussetzungen für die Erteilung eines Visums erfüllt,
so bestimmt die zuständige Behörde – unter Berücksichtigung des
Aufenthaltszwecks – dessen Dauer, jedoch für maximal 90 Tage
(E. 10).
Visa Schengen de court séjour (90 jours).
Art. 6 al. 3 LEI. Art. 61 al 1 PA. Art. 14–16, art. 18 OEV. Art. 21 par. 1
Code des visas. Art. 6 par. 4 Code frontières Schengen.
1. La caution de 30 000 francs prévue par la loi est susceptible de
couvrir les éventuels frais de retour forcé dans le pays d'origine et,
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en tant que telle, fait office de garantie supplémentaire quant aux
intentions réelles de la personne demandant le visa (consid. 9.2).
2. Si les conditions pour la délivrance d'un visa sont remplies, l'auto-
rité compétente doit en fixer la durée, jusqu'à un maximum de
90 jours, en fonction du but du séjour du requérant (consid. 10).
B., cittadina della Repubblica democratica del Congo, di 73 anni, vedova
e madre di otto figli, di cui due figlie e un figlio vivono in Svizzera, ha
depositato, presso l'Ambasciata svizzera di quel paese, una domanda di
visto Schengen di 90 giorni per rendere visita a suo figlio e alla compagna
di quest'ultimo, la cittadina svizzera A. Alla sua domanda B. ha allegato
una lettera d'invito di A., corredata di diversi documenti. L'Ambasciata si
è rifiutata di emettere il visto per il motivo che la volontà di B. (di seguito
anche: richiedente) di lasciare il territorio degli Stati membri dello spazio
Schengen non avrebbe potuto essere stabilita. L'opposizione della richie-
dente è stata respinta dalla Segreteria di Stato della migrazione (SEM) per
le stesse ragioni. B. ha quindi adito il Tribunale amministrativo federale,
chiedendo l'accoglimento della domanda di visto Schengen e dichiarando-
si disposta a depositare una cauzione di 30 000 franchi a titolo di garanzia
del ritorno di B. nel suo paese a scadenza del visto. La SEM ha concluso
al rigetto del ricorso. Dopo essersi fatto trasmettere dall'Ambasciata i do-
cumenti allegati alla richiesta di visto, che la SEM aveva omesso di procu-
rarsi, il Tribunale amministrativo federale ha ammesso il ricorso e rinviato
la causa alla SEM per eseguire un complemento istruttorio ed emanare una
nuova decisione.
Dai considerandi:
7.
7.1 Rispetto alla situazione socioeconomica della Repubblica demo-
cratica del Congo (RDC), menzionata dalla SEM nella decisione impugna-
ta, importa rilevare che il paese, malgrado l'abbondanza delle sue risorse
naturali, è povero e molto poco industrializzato, tanto che ricava il 40 %
del suo prodotto interno lordo (PIL) dall'agricoltura; cionondimeno, l'in-
dustria estrattiva di metalli, specialmente di rame, cobalto, oro e diamanti,
è un ramo economico importante. Nel 2016, il PIL annuale per abitante
ammontava a USD 444.‒, il 77 % della popolazione vivendo con meno di
USD 2.‒ al giorno. Dal punto di vista demografico, va segnalato che la
speranza di vita alla nascita, nel 2016, era approssimativamente di 60 anni.
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Sotto il profilo della sicurezza interna, il paese è caratterizzato da instabili-
tà, soprattutto all'est, dove sono attivi gruppi armati e dove hanno luogo
gravi conflitti intercomunitari; anche sul piano politico, l'incertezza regna,
come tende a dimostrare quanto successo nel corso delle elezioni presiden-
ziali di fine 2018. Riassume bene la gravità della situazione socioeconomi-
ca della RDC la classifica di 189 paesi in funzione dell'indice di sviluppo
umano (« Human Development Index ‒ HDI ») nel 2018, pubblicata dal
Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo, che vede la RDC occupare
il 176esimo posto (cfr. dossiers pays;
Aussen- und Europapolitik >
Länder; , consultati il
09.01.2019).
7.2 Alla luce di questo quadro socioeconomico, da rapportare alla si-
tuazione vigente negli Stati della zona Schengen, e in particolare in Svizze-
ra, va da sé che il rischio che la richiedente possa essere tentata di non
lasciare la zona in questione entro il termine di scadenza del visto richiesto,
non può essere minimizzato. In questo senso, la valutazione della SEM,
secondo cui, date le condizioni socioeconomiche della RDC, « la partenza
[della richiedente] dallo spazio Schengen alla fine del soggiorno previsto
non può essere considerata sufficientemente garantita », è condivisibile.
Tuttavia, bisogna sottolineare che, se si traessero delle conclusioni soltanto
in base alla situazione socioeconomica del paese d'origine, la valutazione
della fattispecie risulterebbe eccessivamente generalizzata. Per questa ra-
gione è necessario esaminare l'insieme delle circostanze del caso concreto:
in particolare, la situazione familiare, sociale e professionale del richieden-
te può fornire elementi o indizi utili a formulare una previsione favorevole
riguardo alla partenza regolare dallo spazio Schengen; in assenza di tali
elementi o indizi, il rischio che il richiedente non intenda lasciare lo spazio
Schengen, secondo i termini del visto, può essere considerato elevato (cfr.
sentenza del TAF F‒557/2018 del 20 agosto 2018 consid. 8.3).
8. Riguardo alla situazione personale e familiare della richiedente,
menzionata dalla SEM nella decisione impugnata in maniera generale,
senza rapportare compiutamente i dati concreti disponibili alle condizioni
d'entrata nello spazio Schengen e alle condizioni per il rilascio del relativo
visto di breve durata, si deve osservare quanto segue.
8.1 La richiedente ha 73 anni ed ha quindi superato, ampiamente, la
speranza di vita alla nascita nella RDC. Ora, con riferimento al criterio
dell'età e all'indicatore della speranza di vita, si può difficilmente attribuire
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alla richiedente l'intenzione di stabilirsi nello spazio Schengen « nella spe-
ranza di trovarvi condizioni di vita migliori di quelle che conosce in pa-
tria », per riprendere le parole utilizzate dalla SEM. Infatti, non è ragione-
volmente concepibile che la richiedente potrebbe dare un nuovo indirizzo
alla sua vita, a 73 anni, in Svizzera o altrove nello spazio Schengen, rima-
nendo oltre la scadenza del suo visto nell'intento, ad esempio, di trovare
un lavoro o una qualsivoglia occupazione rimunerata, oppure di sposarsi.
In altre parole, vista la sua età, il rischio che la richiedente consideri la
possibilità o addirittura pianifichi di emigrare nello spazio Schengen, in
confronto a connazionali giovani, pienamente attivi dal profilo profes-
sionale e magari ancora senza solidi vincoli con il loro paese, appare più
che relativo (cfr. sentenza del TAF F‒2032/2016 del 23 gennaio 2017
consid. 7.2 e 7.3).
In relazione ad eventuali problemi di salute legati all'età, che potrebbero
costituire una ragione, anche involontaria, per prolungare il soggiorno ol-
tre la data di validità del visto, bisogna sottolineare che l'incarto non rivela,
di per sé, elementi sospetti in proposito e che la richiedente ha debitamente
concluso un'assicurazione malattia a copertura dei rischi inerenti alla salu-
te. Si noti che l'Ambasciata, nella sua motivazione succinta del rifiuto del
visto, non si è riferita espressamente né all'età, né allo stato di salute della
richiedente, e non ha chiesto a quest'ultima informazioni mediche. Lo stes-
so si deve dire della SEM nella procedura d'opposizione. Che la richieden-
te si trovi in una fascia d'età in cui il bisogno di cure è, secondo l'esperienza
generale della vita, più frequente che in fasce d'età più giovani, non per-
mette di trarre alcuna conclusione, allo stadio attuale dell'incarto, quanto
all'intenzione dell'interessata di non lasciare lo spazio Schengen al termine
della scadenza del visto richiesto per eventualmente poter usufruire dei
servizi del sistema sanitario svizzero.
Per questi motivi l'età avanzata, ad ogni modo rispetto alla speranza di vita
nella RDC, della ricorrente, non consente di valutare negativamente, in
base ai dati che figurano agli atti, la sua intenzione di lasciare lo spazio
Schengen prima della scadenza del visto da lei richiesto (cfr. art. 21 cpv. 1
Codice dei visti).
8.2 Dall'incarto si evince che la richiedente ha cinque figli, quindici
nipoti e cinque pronipoti che vivono a Kinshasa, la maggior parte dei quali
nella sua casa. Le dette persone fanno indiscutibilmente parte della cerchia
più ristretta dei familiari della richiedente. Ora, mettendo sull'altro piatto
della bilancia le due figlie e il figlio, maggiorenni, che vivono in Svizzera,
appare chiaro che la vita della richiedente, non soltanto come madre, ma
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anche, e soprattutto, come nonna e bisnonna, è incentrata nella RDC, più
precisamente a Kinshasa (« Lebensmittelpunkt »). Il fatto che sia vedova,
in questo contesto di famiglia estesa, non indebolisce l'importanza, l'inten-
sità e la preponderanza dei legami affettivi che vincolano la richiedente ai
suoi numerosi familiari a Kinshasa, in particolare ai suoi nipoti e pronipoti.
Sotto questo profilo, dunque, bisogna riconoscere che, prevedibilmente, la
richiedente lascerebbe lo spazio Schengen prima della scadenza del visto
da lei richiesto (cfr. art. 21 cpv. 1 Codice dei visti).
8.3 Benché sia casalinga, la richiedente gestisce anche un magazzino
di quartiere. Tuttavia, siccome la richiedente non è soltanto casalinga, ma
è anche pensionata, non si può partire dal presupposto che eserciti una vera
e propria attività lavorativa, la quale deve essere pertanto considerata, sem-
mai, come secondaria o accessoria, anche se fonte di un reddito utile, di
sostegno, alla famiglia estesa dell'interessata. In questo senso, non ci si
può riferire pertinentemente al criterio della situazione professionale per
valutare negativamente l'intenzione della richiedente di rientrare nella
RDC prima della scadenza del visto richiesto. Tanto meno, non si può ra-
gionevolmente attribuirle, come già sopraesposto in relazione alla sua età,
il proposito di voler emigrare nello spazio Schengen per cercare una qual-
sivoglia attività lucrativa nell'intento di migliorare le sue condizioni di
vita.
Da questo punto di vista, bisogna pertanto partire dal presupposto che la
richiedente, prevedibilmente, lascerebbe lo spazio Schengen alla scadenza
del visto da lei richiesto (cfr. art. 21 cpv. 1 Codice dei visti).
8.4 Valutando la situazione personale e familiare della richiedente nel
suo insieme, non si può fare a meno di constatare che quest'ultima ha effet-
tivamente il centro dei suoi interessi, non da ultimo affettivi, nella RDC,
più precisamente a Kinshasa, in seno alla sua famiglia estesa. Inoltre, già
soltanto a causa della sua età, è indubbio che la richiedente non può essere
annoverata tra i tipici candidati all'emigrazione dei paesi dell'Africa cen-
trale. Queste constatazioni depongono, conseguentemente, a favore della
supposizione che la richiedente intenda lasciare lo spazio Schengen prima
della scadenza del visto da lei richiesto.
9. In relazione a quanto precede si deve aggiungere che la ricorrente,
oltre ad aver affermato, nella lettera d'invito, di prendersi a carico tutti i
costi relativi al viaggio e al soggiorno previsti (« Diese Reise dient aus-
schliesslich familiären Zwecken und wird vollumfänglich von mir bezahlt
[Reisekosten, Unterkunft und Verpflegung, Krankenversicherung] »), ha
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chiaramente manifestato la volontà, per cementare questa sua affermazio-
ne, di fornire una cauzione di 30 000 franchi, in particolare a copertura dei
costi per un'eventuale rientro coatto (« ungefähre Zwangsrückreisekos-
ten »; […]).
9.1 Secondo la normativa di Schengen, la valutazione della disponi-
bilità di mezzi di sussistenza sufficienti può basarsi sul possesso di contan-
ti, assegni turistici e carte di credito da parte del cittadino di paese terzo.
Le dichiarazioni di presa a carico, qualora siano previste dalle legislazioni
nazionali, e, nel caso di cittadini di paesi terzi che vengano ospitati, le let-
tere di garanzia delle persone ospitanti, quali definite dalle legislazioni na-
zionali, possono altresì costituire una prova della disponibilità di mezzi di
sussistenza sufficienti (art. 6 cpv. 4 Codice frontiere Schengen). In propo-
sito, il diritto svizzero prevede che, per la copertura di eventuali spese di
soggiorno, assistenza o connesse al viaggio di ritorno, possono essere ri-
chieste una dichiarazione di garanzia temporanea, una cauzione o altre ga-
ranzie (art. 6 cpv. 3 LStrI [RS 142.20]; cfr. anche art. 14‒16 e art. 18 del-
l'ordinanza del 15 agosto 2018 concernente l'entrata e il rilascio del visto
[OEV, RS 142.204]).
9.2 In concreto, la SEM non ha minimamente tematizzato, nella sua
replica al ricorso, la questione della cauzione per eventuali spese connesse
al viaggio di ritorno nella RDC, senza contare che, in quest'ottica, non si è
nemmeno pronunciata, nella decisione impugnata, sulla valenza degli
estratti di conti bancari (« Bankauszüge ») per il rilascio o il rifiuto del
visto, estratti che la ricorrente aveva tuttavia allegato alla sua lettera d'invi-
to, ma che la SEM ha omesso di farsi trasmettere dall'Ambasciata ([…]).
Ora, una cauzione di 30 000 franchi, come prevista dalla legge e proposta
spontaneamente dalla ricorrente, è senz'altro suscettibile di coprire i costi
di un eventuale ritorno coatto e, in questo modo, funge da garanzia supple-
mentare riguardo alle reali intenzioni dell'interessata. Pertanto, il visto ri-
chiesto potrà essere rilasciato, nell'ipotesi in cui tutte le condizioni siano
adempiute (cfr. consid. 10 e 11), una volta che la ricorrente avrà versato
una cauzione di 30 000 franchi su un conto bancario svizzero (garanzia
bancaria), secondo le regole di procedura definite nella OEV. In questo
modo, come detto, i mezzi di sussistenza per il ritorno nel paese d'origine
(art. 6 cpv. 1 lett. c Codice frontiere Schengen) saranno garantiti a suffi-
cienza, conformemente alla legge (LStrI e OEV), e sono di per sé, anche
sotto il profilo della proporzionalità (cfr. art. 5 cpv. 2 Cost.), esigibili, tanto
più che è la ricorrente stessa ad avere proposto, senza dubbio con riguardo
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ai suoi averi in banca, di versare la garanzia di 30 000 franchi (cfr. DTAF
2018 VII/6 consid. 8.3).
10. Importa ancora chinarsi brevemente sul fatto che l'interessata
chiede che le sia rilasciato un visto di 90 giorni. In effetti, ci si può porre
la questione se lo scopo perseguito dalla richiedente con il suo viaggio,
ossia la visita di suo figlio e, verosimilmente, anche delle sue due figlie,
necessiti, per poter essere raggiunto convenientemente, un periodo di
90 giorni, o se non sia invece sufficiente, per esempio, un periodo di 45 o
di 30 giorni. In proposito, spetterà alla SEM valutare questo punto nella
sua nuova decisione, nel senso di stabilire, se del caso, una durata del visto
inferiore a 90 giorni.
11. In conclusione, riferendosi alla situazione personale e familiare
della richiedente così come risulta dai documenti disponibili, non è possi-
bile affermare che quest'ultima presenti un rischio non trascurabile di im-
migrazione illegale nello spazio Schengen e che non intenda prevedibil-
mente lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del
visto richiesto (cfr. art. 21 cpv. 1 Codice dei visti). Beninteso, il rischio di
un abuso nel campo del diritto migratorio, come in qualsiasi altro ambito
giuridico, non può mai essere, di per sé, escluso completamente (cfr. sen-
tenza F‒2032/2016 consid. 8). Ora, considerato che la SEM si è fondata
su questi due motivi, parzialmente sovrapponibili, per confermare il rifiuto
del visto (rischio di immigrazione illegale e rischio di non lasciare lo spa-
zio Schengen), essa ha violato il diritto federale (art. 49 lett. a PA).
Di conseguenza, il ricorso deve essere accolto, la decisione impugnata an-
nullata e la causa rinviata alla SEM, in conformità con l'art. 61 cpv. 1 PA
(rinvio della causa all'autorità inferiore con istruzioni vincolanti), per
l'emanazione di una nuova decisione impugnabile.
Alla SEM incomberà determinare, in base all'incarto completato con i do-
cumenti allegati alla lettera d'invito del 19 febbraio 2018 ([…]), e dopo
aver ordinato, se del caso, altre misure istruttorie, se tutte le condizioni per
il rilascio di un visto Schengen sono o non sono soddisfatte ([…]), accer-
tandosi inoltre, nell'affermativa, che la ricorrente abbia versato, secondo le
modalità richieste, la cauzione da lei proposta di 30 000 franchi (cfr.
consid. 9.2). In particolare, se le condizioni per il rilascio di un visto sono
adempiute, la SEM dovrà stabilirne la durata alla luce dello scopo del sog-
giorno che la richiedente intende effettuare in Svizzera (cfr. consid. 10).