Abtei lung III
C-1029/2007
{T 0/2}
Urteil vom 7. August 2007
Mitwirkung: Richterin Ruth Beutler (Vorsitz); Richterin Elena Avenati-
Carpani; Richter Bernard Vaudan; Gerichtsschreiber Rudolf
Grun
N._______ und L._______,
Beschwerdeführer, vertreten durch Frau Dr. Susanna Fried, Rechtsanwältin,
Am Schanzengraben 27, 8002 Zürich,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Ausdehnung der kantonalen Wegweisung
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Das Bundesverwaltungsgericht stellt fest:
A. Der Beschwerdeführer (geboren am 24. März 1960, mazedonischer
Staatsangehöriger) gelangte im Jahre 1983 erstmals als Saisonnier in die
Schweiz. 1994 erteilte ihm die Fremdenpolizei des Kantons Obwalden die
Jahresaufenthaltsbewilligung. Ein Jahr später bewilligte ihm die Fremden-
polizei des Kantons Luzern (heute Amt für Migration) den Kantonswechsel.
Am 6. Juni 1996 reisten seine Ehefrau (Beschwerdeführerin), geboren am
4. März 1956, und die drei inzwischen volljährigen Kinder im Rahmen des
Familiennachzugs in die Schweiz ein. Ihnen wurden ebenfalls Aufenthalts-
bewilligungen erteilt. Diese wurden jeweils verlängert, in Bezug auf die Be-
schwerdeführer letztmals am 17. Dezember 2003, gültig bis zum 2. Januar
2005. Am 1. Februar 2004 reichte der Beschwerdeführer ein Gesuch um
Erteilung der Niederlassungsbewilligung ein.
B. Mit Verfügung vom 23. Mai 2006 lehnte es das Amt für Migration des Kan-
tons Luzern ab, dem Beschwerdeführer die Niederlassungsbewilligung zu
erteilen. Ferner verweigerte es ihm und der Beschwerdeführerin die Ver-
längerung der Aufenthaltsbewilligung und forderte sie zugleich auf, den
Kanton Luzern bis 7. Juli 2006 zu verlassen. Zur Begründung wurde im
Wesentlichen auf die gegen sie ergangenen Strafverfügungen (je neun we-
gen Strassenverkehrsdelikten) sowie die finanziellen Probleme (zahlreiche
Betreibungen von insgesamt über Fr. 150'000.-- und offene Verlustschei-
ne) verwiesen. Mit Entscheid vom 6. Oktober 2006 lehnte das Justiz- und
Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern die gegen diese Verfügung
erhobene Beschwerde letztinstanzlich ab und forderte die Beschwerdefüh-
rer auf, den Kanton Luzern bis spätestens am 15. November 2006 zu ver-
lassen.
C. Auf kantonalen Antrag vom 16. Oktober 2006 hin dehnte das BFM die
Wegweisung der Beschwerdeführer mit Verfügung vom 16. Januar 2007
auf das ganze Gebiet der Schweiz und des Fürstentums Liechtenstein aus
und forderte sie auf, die Schweiz unverzüglich zu verlassen. Gleichzeitig
wurde einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen.
D. Mit Rechtsmitteleingaben vom 8. und 12. Februar 2007 beantragen die Be-
schwerdeführer die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und die
Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, eventuell die Erteilung der Nie-
derlassungsbewilligung. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchten sie um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde.
Zur Begründung wurde insbesondere auf den langjährigen Aufenthalt in
der Schweiz (Beschwerdeführer 23 Jahre, Beschwerdeführerin 11 Jahre)
sowie die gute Integration hingewiesen. Bei den Strafverfügungen handle
es sich um geringfügige Übertretungen (Bussen zwischen Fr. 20.-- und
Fr. 250.-- wegen Strassenverkehrsdelikten). Sie seien aber weder vorbe-
straft noch fürsorgeabhängig. Sie hätten lediglich Schulden (vorwiegend
private), welche jedoch abgezahlt würden.
3Auf die weiteren Vorbringen wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun-
gen eingegangen.
E. Mit Zwischenverfügung vom 15. Februar 2007 lehnte die Instruktionsrichte-
rin des Bundesverwaltungsgerichts das Gesuch um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab.
F. Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 19. April 2007 auf
Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Verfügungen des BFM betreffend Ausdehnung der kantonalen Wegwei-
sung unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art.
20 Abs. 1 ANAG i.V.m. Art. 31 ff. des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Das Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. c
Ziff. 4 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]
i.V.m. Art. 1 Abs. 2 VGG). Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren
nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungs-
verfahren (VwVG, SR 172.021).
2. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Verwaltungsbeschwerde berechtigt,
wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung oder Änderung hat. Im Allgemeinen ist ein In-
teresse im Sinne dieser Bestimmung nur dann schutzwürdig, wenn die Be-
schwerdeführer nicht bloss beim Einreichen der Beschwerde, sondern
auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung ein aktuelles praktisches Interes-
se an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung haben.
Das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses würde im vor-
liegenden Fall fehlen, wenn die Beschwerdeführer die Schweiz inzwischen
verlassen haben sollten. Denn die angefochtene Massnahme wäre mit ih-
rer Ausreise durch Konsumption dahingefallen (vgl. Urteil des Bundesge-
richts 2A.538/2003 vom 25. November 2003). Eine allfällige Gutheissung
der Beschwerde würde an dieser Situation nichts ändern. Insbesondere
würde sie den Beschwerdeführern kein Recht auf Wiedereinreise vermit-
teln. Dennoch könnte den Beschwerdeführern die Schützwürdigkeit ihres
Interesses nicht abgesprochen werden, weil sie die Schweiz während des
hängigen Verfahrens als Folge der Verweigerung vorsorglicher Massnah-
men hätten verlassen müssen (so mit teilweise anderer Begründung Urteil
des Bundesgerichts 2P.143/2003 vom 19. Dezember 2003). Das Interesse
der Beschwerdeführer wäre in diesem Fall jedoch nicht länger auf die Auf-
hebung der Verfügung gerichtet, sondern würde sich auf die Feststellung
beschränken, ob die angefochtene Massnahme zum Zeitpunkt ihres Erlas-
ses rechtens gewesen sei.
Im dargelegten Rahmen ist die Legitimation der Beschwerdeführer zu be-
jahen. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist demnach
einzutreten, soweit sie sich gegen die angefochtene Ausdehnung der Weg-
weisungsverfügung richtet. Die Beschwerdeinstanz kann nämlich nur inso-
4fern auf gestellte Begehren eintreten, als sich diese auf die in der vorins-
tanzlichen Verfügung geregelten Rechtsverhältnisse beziehen (vgl.
KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun-
des, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 404). Insoweit im Beschwerdeverfahren die
Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung oder die Erteilung der Niederlas-
sungsbewilligung beantragt wird, ist darauf nicht einzutreten.
3. Gemäss Art. 12 Abs. 3 ANAG ist ein Ausländer unter anderem dann zur
Ausreise verpflichtet, wenn ihm die Erteilung oder Verlängerung einer Be-
willigung verweigert wird (gemäss Art. 15 Abs. 1 und Art. 18 ANAG liegt
die Zuständigkeit bei der kantonalen Fremdenpolizeibehörde). Die zustän-
dige Behörde hat diesfalls den Tag festzusetzen, an dem die Aufenthalts-
berechtigung aufhört, das heisst sie hat dem Ausländer eine Ausreisefrist
anzusetzen. Ist die Behörde eine kantonale, so hat der Ausländer aus dem
Kanton, ist sie eine eidgenössische, so hat er aus der Schweiz auszurei-
sen. Die eidgenössische Behörde kann die Pflicht zur Ausreise aus dem
Kanton auf die ganze Schweiz ausdehnen (nachfolgend als Ausdehnung
oder Ausdehnungsverfügung bezeichnet). Art. 17 Abs. 2 der Vollziehungs-
verordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Nie-
derlassung der Ausländer (ANAV, SR 142.201) präzisiert diese Norm, in-
dem dort (letzter Satz) festgehalten wird, dass das Bundesamt "in der Re-
gel die Ausdehnung der Wegweisung auf die ganze Schweiz" verfügt,
"wenn nicht aus besonderen Gründe dem Ausländer Gelegenheit geboten
werden soll, in einem anderen Kanton um eine Bewilligung
nachzusuchen".
3.1 Zum Verständnis der Regelung ist vorweg auf Art. 1a ANAG hinzuweisen.
Danach ist ein Ausländer dann zur Anwesenheit in der Schweiz berechtigt,
wenn er über eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung verfügt
oder nach dem Gesetz keiner solchen bedarf (zum letzteren vgl. Art. 2
ANAG und Art. 1 ANAV). Besitzt er keine Bewilligung und kann er sich
auch nicht auf ein gesetzliches Bleiberecht berufen, ist sein Aufenthalt ille-
gal, und er ist von Gesetzes wegen verpflichtet, die Schweiz zu verlassen
(vgl. Art. 18 ANAG, sowie: NICOLAS WISARD, Les renvois et leur exécution en
droit des étrangers et en droit d'asile, Basel/Frankfurt a.M. 1997, S. 102).
Seine Wegweisung ist vor diesem Hintergrund kein Eingriff in ein irgend-
wie geartetes Anwesenheitsrecht, sondern eine exekutorische Massnahme
zur Beseitigung eines rechtswidrigen Zustandes (vgl. ANDREAS ZÜND, Been-
digung der Anwesenheit, Entfernung und Fernhaltung, in: PETER
UEBERSAX/PETER MÜNCH/THOMAS GEISER/MARTIN ARNOLD [Hrsg.], Ausländerrecht,
Ausländerinnen und Ausländer im öffentlichen Recht, Privatrecht, Steuer-
recht und Sozialrecht der Schweiz, Basel/Genf/München 2002, Rz. 6.53
mit Hinweisen) und zugleich dessen logische und nicht in Frage zu stel-
lende Konsequenz (Art. 12 Abs. 3 zweiter Satz ANAG verleiht der Behörde
kein Entschliessungsermessen; vgl. dazu WISARD, a.a.O., S. 130). Die
Wegweisung kann bei dieser Konstellation namentlich nicht dadurch in
Frage gestellt werden, dass die Ausreisefrist thematisiert wird, beispiels-
weise indem geltend gemacht wird, es bestehe ein überwiegendes privates
Interesse am weiteren Verbleib in der Schweiz. Vorbringen, die solches
5zum Inhalt haben, sind in das Bewilligungsverfahren oder – nach Verwei-
gerung einer Bewilligung – in das dafür vorgesehene Rechtsmittelverfah-
ren einzubringen (vorbehalten bleiben Vollzugshindernisse im Sinne von
Artikel 14a ANAG, dazu weiter unten; vgl. ferner WISARD, a.a.O., S. 103).
3.2 Das Gesagte gilt grundsätzlich für die ebenfalls exekutorisch wirkende
Ausdehnungsverfügung. Wurde der Ausländer im Anschluss an einen ne-
gativen kantonalen Bewilligungsentscheid aus dem Kanton weggewiesen
und hat er als Folge davon kein Recht zum Aufenthalt in der Schweiz (Art.
1a ANAG), kann er die Ausreiseverpflichtung selbst nicht zum Thema des
Verfahrens machen (vorbehalten bleiben auch hier Vollzugshindernisse im
Sinne von Artikel 14a ANAG, dazu weiter unten). Es ist ihm namentlich
verwehrt, Interessen einzubringen, die auf den weiteren Verbleib in der
Schweiz gerichtet sind; denn die Ausreiseverpflichtung ist die gesetzliche
Folge des fehlenden Aufenthaltsrechts und ein Aufenthaltsrecht, das not-
wendig wäre, um die Ausreisepflicht zu beseitigen, wird dem Ausländer
durch den Verzicht auf eine Ausdehnungsverfügung nicht vermittelt. Dies
ist schon deshalb nicht möglich, weil die sachliche Zuständigkeit zur Lega-
lisierung des Aufenthaltes nach der geltenden bundesstaatlichen Kompe-
tenzausscheidung nicht beim Bund, sondern bei den Kantonen liegt. Der
Bund hat wohl die Möglichkeit, im Einzelfall eine fremdenpolizeiliche Rege-
lung durch den Kanton zu verhindern, umgekehrt besitzt er aber keine
Kompetenz, einen Kanton zur fremdenpolizeilichen Regelung eines Aus-
länders anzuhalten oder ihn auch nur zu dulden (vgl. Art. 18 ANAG; vorbe-
halten bleibt das Asylrecht, das hier nicht von Bedeutung ist, sowie die
vorläufige Aufnahme, zu letzterer weiter unten).
3.3 Vor diesem Hintergrund ist die Regelung von Art. 17 Abs. 2 ANAV zu ver-
stehen, wonach auf die Ausdehnung verzichtet werden kann, wenn dem
Ausländer aus besonderen Gründen Gelegenheit gegeben werden soll, in
einem anderen Kanton um Bewilligung nachzusuchen (vgl. BGE 129 II 1
E. 3.3 S. 7). Da auf der einen Seite der Verzicht auf die Ausdehnung an
der Illegalität des Aufenthaltes nichts ändert, und es auf der anderen Seite
nicht angeht, einen rechtswidrigen Zustand in Kauf zu nehmen, ist Art. 17
Abs. 2 ANAV in dem Sinne auszulegen, dass von einer Ausdehnung Ab-
stand genommen wird, wenn in einem Drittkanton ein Bewilligungsverfah-
ren hängig ist und der Drittkanton dem Ausländer den Aufenthalt während
des Verfahrens gestattet. Eine analoge Regelung gegenüber dem wegwei-
senden Kanton ist nicht notwendig. Denn da die Ausdehnung gegenüber
der kantonalen Wegweisung akzessorisch ist, sie mithin in ihrem Bestand
und ihrer Wirksamkeit vom Bestand und der Wirksamkeit der kantonalen
Wegweisung abhängt, kann der wegweisende Kanton auf seinen Ent-
scheid zurückkommen und der Ausdehnung die Grundlage entziehen,
ohne dass es hierzu einer Anordnung der Bundesbehörden bedürfte.
4. Die Beschwerdeführer besassen nach der durch den Entscheid des Justiz-
und Sicherheitsdepartements des Kantons Luzern vom 6. Oktober 2006
bestätigten Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung keinen Rechtsti-
tel, der ihnen den weiteren rechtmässigen Verbleib in der Schweiz ermög-
licht hätte. In der Beschwerde wird sodann nicht geltend gemacht, dass ein
6anderer Kanton bereit wäre, ihren Aufenthalt zu regeln. Daher besteht kein
Spielraum, vom Grundsatz der Ausdehnung der kantonalen Wegweisung
auf das ganze Gebiet der Schweiz abzuweichen. Das hat auch zur Folge,
dass im vorliegenden Verfahren keine Argumente mehr vorgebracht wer-
den können, die das rechtskräftig abgeschlossene Aufenthaltsbewilli-
gungsverfahren betreffen bzw. dort hätten geltend gemacht werden müs-
sen (u.a. die Berufung der Beschwerdeführer auf allgemeine Rechtsgrund-
sätze wie Willkürverbot und Treu und Glauben). Wie bereits gesagt (vgl.
Erw. 2 vorstehend) beziehen sich diese Vorbringen auf Rechtsverhältnis-
se, die nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung und somit auch
nicht des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sind.
5. Unabhängig von der Bestätigung der Ausdehnungsverfügung bleibt zu prü-
fen, ob dem Vollzug der Wegweisung Hindernisse entgegenstehen (Art.
14a Abs. 2 bis 4 ANAG) und das zuständige Bundesamt deshalb gestützt
auf Art. 14a Abs. 1 ANAG die vorläufige Aufnahme hätte verfügen müssen
(vgl. ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en ma-
tière de police des étrangers, in: Revue de droit administratif et de droit fis-
cal [RDAF], September 1997, S. 306). In diesem Zusammenhang gilt es
darauf hinzuweisen, dass die vorläufige Aufnahme als Ersatzmassnahme
für den Vollzug der Wegweisung ausgestaltet ist. Sie tritt neben die Weg-
weisung, deren Bestand sie nicht tangiert, sondern vielmehr voraussetzt
(BBl 1990 647; WALTER KÄLIN, Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frank-
furt a.M. 1990, S. 200). Vollzugshindernisse können somit die Ausdeh-
nungsverfügung als solche nicht in Frage stellen (vgl. Verwaltungspraxis
der Bundesbehörden [VPB] 62.52).
6. Der Vollzug der Wegweisung ist nicht möglich, wenn die ausländische Per-
son weder in den Herkunfts- oder in den Heimatstaat noch in einen Dritt-
staat verbracht werden kann. Er ist nicht zulässig, wenn völkerrechtliche
Verpflichtungen der Schweiz einer Weiterreise in den Heimat-, Herkunfts-
oder Drittstaat entgegenstehen. Der Vollzug kann insbesondere nicht zu-
mutbar sein, wenn er für die ausländische Person eine konkrete Gefähr-
dung darstellt (Art. 14a Abs. 1 bis 4 ANAG).
6.1 Aus den Akten ergeben sich keine Anhaltspunkte, die darauf hindeuten
würden, einer Rückkehr der Beschwerdeführer stünden technische Hinder-
nisse im Weg oder es drohe ihnen in ihrem Heimatland Verfolgung, Folter
oder eine andere Art grausamer und unmenschlicher Behandlung oder Be-
strafung (vgl. Art. 1A Ziff. 2 i.V.m. Art. 33 des Abkommens vom 28. Juli
1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge [FK, SR 0.142.30] sowie Art.
3 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrech-
te und Grundfreiheiten [EMRK, SR 0.101], vgl. auch Art. 25 Abs. 2 und 3
der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).
6.2 Eine konkrete Gefährdung kann bestehen aufgrund einer im Heimatland
herrschenden politischen Lage, die sich durch Krieg, Bürgerkrieg oder
durch eine Situation allgemeiner Gewalt kennzeichnet, oder aufgrund an-
derer Gefahrenmomente, wie beispielsweise der Nichterhältlichkeit einer
notwendigen medizinischen Behandlung. Wirtschaftliche Schwierigkeiten,
7von welchen die ansässige Bevölkerung regelmässig betroffen ist, wie
Wohnungsnot oder ein schwieriger Arbeitsmarkt, vermögen keine konkrete
Gefährdung zu begründen. Dagegen ist der Vollzug der Wegweisung nicht
zumutbar, wenn sich die ausländische Person im Falle einer zwangswei-
sen Rückkehr in ihren Heimatstaat mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit ei-
ner existenzgefährdenden Situation ausgesetzt sähe. Eine solche Situation
liegt namentlich dann vor, wenn die weggewiesene Person unwiederbring-
lich in völlige Armut gestossen würde, dem Hunger und somit einer ernst-
haften Verschlechterung ihres Gesundheitszustandes, der Invalidität oder
sogar dem Tod ausgeliefert wäre (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts C-598/2006 vom 16. April 2007 E. 7.2 mit weiteren Hinweisen).
Im Heimatland der Beschwerdeführer (Mazedonien) besteht weder Krieg
noch herrscht eine Situation allgemeiner Gewalt. Die Beschwerdeführer
sind, soweit sich dies aus den Akten ergibt, auch nicht krank und auf eine
notwendige medizinische Behandlung angewiesen, welche im Heimatland
nicht erhältlich wäre. Von einer existenzgefährdenden Situation ist eben-
falls nicht auszugehen, dürfte es ihnen doch – trotz der dort herrschenden
hohen Arbeitslosigkeit – möglich sein, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen.
Bei anfänglichen Schwierigkeiten nach ihrer langjährigen Abwesenheit und
im Notfall können sie zudem von ihren erwachsenen Kinder von der
Schweiz aus finanziell unterstützt werden. Der Umstand, dass sich die Be-
schwerdeführer seit vielen Jahren in der Schweiz aufgehalten und sich bis
zu einem bestimmten Grad integriert haben, ist grundsätzlich nicht rele-
vant. Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs
kommt es nämlich nicht auf die Verhältnisse im Gastland (Aufenthaltsdau-
er, Integration, hier lebende Verwandte), sondern in erster Linie auf die Si-
tuation im Heimatland an (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-
626/2006 vom 14. Juni 2007 E. 6.2.2, sowie VPB 62.52).
6.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass sich der Wegweisungsvollzug der Be-
schwerdeführer als möglich, zulässig und zumutbar erweist (Art. 14a Abs.
2 bis 4 ANAG).
7. Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung Bundes-
recht nicht verletzt (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge abzu-
weisen, soweit darauf einzutreten ist.
8. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind den Beschwerdeführern die Kos-
ten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 1, Art. 2 und
Art. 3 Bst. b des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]).
Dispositiv Seite 8
8Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 700.-- werden den Beschwerdeführern aufer-
legt. Sie sind durch den am 5. März 2007 geleisteten Kostenvorschuss
gleicher Höhe gedeckt.
3. Dieses Urteil wird eröffnet:
- den Beschwerdeführern (eingeschrieben)
- der Vorinstanz (eingeschrieben; Akten Ref-Nr. . ... ... zurück)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Ruth Beutler Rudolf Grun
Versand am: