Cour II I
C-1061/2006
{T 0/2}
Arrêt du 11 mai 2007
Composition: Elena Avenati-Carpani (présidente du collège),
Antonio Imoberdorf (président de chambre),
Blaise Vuille, juges,
Oliver Collaud, greffier.
A._______
recourant,
contre
Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité intimée,
concernant
Documents de voyage pour étrangers.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Faits :
A. Par demande déposée le 9 mai 2005 auprès du bureau de la Police des
étrangers de la commune de X._______, A._______, ressortissant irakien
né en 1978, a sollicité l'octroi d'un passeport pour étrangers sans papiers.
En annexe à la formule idoine, il a produit une copie de son autorisation de
séjour annuelle (livret B, époux de suissesse) et un exemplaire dûment
rempli du questionnaire "étrangers sans papiers" à teneur duquel l'intéressé
allègue ne pas posséder de document de voyage national, être entré en
Suisse démuni d'un tel document et ne pas pouvoir en obtenir auprès de la
représentation de son pays d'origine.
Cette requête a été transmise pour examen et décision à l'autorité fédérale
compétente qui l'a reçue le 19 mai 2005.
B. Par décision du 24 mai 2005, l'ODM a rejeté la demande tendant à l'octroi
d'un passeport pour étrangers. A l'appui de ce prononcé, l'office a en
particulier retenu que dans la mesure où "la représentation diplomatique d'Irak
en Suisse établit en faveur de ses ressortissants résidant en Suisse des
passeports nationaux d'une validité de deux ans", l'intéressé ne pouvait pas
être considéré comme étant sans papiers au sens de la législation topique
et qu'il pouvait raisonnablement être exigé de lui qu'il s'adresse
personnellement à la représentation de son pays d'origine pour obtenir un
tel document, compte tenu de son statut.
C. Agissant par courrier du 31 mai 2005, A._______ a interjeté un recours
dirigé contre la décision susmentionnée. Concluant implicitement à
l'annulation de la décision entreprise et à l'octroi en sa faveur d'un
passeport pour étrangers, l'intéressé allègue qu'il ne peut obtenir de
documents de voyage nationaux de la représentation diplomatique de son
pays d'origine en Suisse. De plus, il expose qu'il est entré en Suisse en
tant que requérant d'asile en 1998 et n'a pas pu voyager hors du pays
depuis. En annexe à son mémoire de recours, A._______ a produit une
lettre du 9 décembre 2004 de la Mission permanente de la République
d'Irak à Genève (ci-après: la Mission permanente) par laquelle – selon la
traduction fournie – dite mission informe le recourant qu'il est lui
impossible de livrer des passeports car le timbre nécessaire n'est pas
disponible.
D. Appelée à se prononcer sur le recours, l'autorité intimée en a proposé le
rejet, le 28 septembre 2005. A cette occasion, elle a relevé que
l'attestation produite par le recourant était caduque, dans la mesure où la
représentation irakienne en Suisse délivrait, depuis janvier 2005, de
nouveau des passeports d'une validité de deux ans à tout citoyen irakien
présentant une requête en ce sens.
E. Invité à se prononcer sur la réponse au recours de l'ODM, A._______
allègue, par courrier du 4 décembre 2005, qu'il s'est rendu à la
représentation de son pays d'origine qui a refusé de lui délivrer un
passeport national au motif qu'il ne pouvait présenter de "certificat de
3nationalité". Le recourant produit à cet égard une lettre du 20 novembre
2005 de la Mission permanente dont la traduction, fournie en annexe,
confirme ses propos.
F. Par lettre du 6 juin 2006, l'intéressé allègue qu'il ne peut obtenir le
certificat de nationalité nécessaire à l'établissement de son passeport
national sans se rendre personnellement en Irak.
Le Tribunal administratif fédéral considère :
1. Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi fédérale du 17
juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le
Tribunal administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des
recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20
décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises
par les autorités mentionnées à l'art. 33 et l'art. 34 LTAF. En particulier, les
décisions rendues par l'ODM en matière de passeports pour étrangers
peuvent être contestées devant le Tribunal administratif fédéral,
conformément à l'art. 20 al. 1 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le
séjour et l'établissement des étrangers (LSEE, RS 142.20).
Les affaires pendantes devant les commissions fédérales de recours ou
d'arbitrage ou devant les services de recours des départements au
1er janvier 2007 sont traitées par le Tribunal administratif fédéral dans la
mesure où il est compétent (cf. art. 53 al. 2 phr. 1 LTAF). Ces affaires sont
traitées selon le nouveau droit de procédure (cf. art. 53 al. 2 phr. 2 LTAF).
A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le
Tribunal administratif fédéral est régie par la PA (cf. art 37 LTAF).
A._______ qui est directement touché par la décision entreprise, a qualité
pour recourir (cf. art 20 al. 1 LSEE et art. 48 PA). Son recours, présenté
dans la forme et les délais prescrits par la loi, est recevable (cf. art. 50 et
art. 52 PA).
2. Le recourant peut invoquer devant le Tribunal administratif fédéral la
violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents
ainsi que l'inopportunité de la décision entreprise (cf. art. 49 PA). A teneur
de l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de recours n'est pas liée par les motifs
invoqués à l'appui du recours. Aussi peut-elle admettre ou rejeter le
pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans sa décision, elle
prend en considération l'état de fait et de droit régnant au moment où elle
statue (cf. ATF 129 II 215 consid. 1.2).
3. L'ODM est compétent pour établir des documents de voyages et des visas
de retour pour étrangers (art. 1 de l'ordonnance du Conseil fédéral du
27 octobre 2004 sur l'établissement de documents de voyage pour
étrangers [ODV, RS 143.5]); il délivre en particulier des passeports pour
étrangers (cf. art. 2 let. b ODV). Ce dernier document de voyage peut être
remis à un étranger sans papiers muni d'une autorisation de séjour
4annuelle (cf. art. 4 al. 2 ODV). En outre, la condition de sans papiers est
constatée par l'ODM dans le cadre de l'examen de la demande (art. 7 al. 3
ODV).
3.1 Contrairement aux catégories de personnes visées à l'art. 3 et l'art. 4 al. 1
ODV (i.e. réfugiés reconnus sous la responsabilité de la Suisse, apatrides
reconnus selon la convention idoine et étrangers sans papiers au bénéfice
d'une autorisation d'établissement), les personnes visées à l'art. 4 al. 2
ODV n'ont pas un droit garanti à la délivrance d'un document de voyage,
alors qu'ils rempliraient les conditions prévues à cet article. Autrement dit,
en vertu de la nature potestative de l'art. 4 al. 2 ODV, l'autorité compétente
dispose – en matière d'octroi de passeports pour étrangers – d'une totale
liberté d'appréciation, sous réserve de l'art. 13 ODV qui impose, en
certaines circonstances, le refus de la demande. En l'occurrence, il est
constant que le recourant n'est ni un réfugié reconnu, ni un apatride
reconnu, ni au bénéfice d'une autorisation d'établissement et qu'il ne peut,
dès lors, se prévaloir d'aucun droit à la délivrance d'un document de
voyage de la part des autorités suisses. Ainsi qu'il ressort de l'art. 4 al. 2
ODV, l'octroi d'un tel document (soit formellement un passeport pour
étrangers) à l'intéressé est toutefois possible, mais suppose au préalable
qu'il réponde à la qualification d'étranger sans papiers.
3.2 Un étranger est réputé sans papiers au sens de l'art. 7 al. 1 ODV lorsqu'il
ne possède pas de document de voyage valable émis par son Etat
d'origine ou de provenance et (let. a) qu'il ne peut être exigé de lui qu'il
demande aux autorités compétentes de son Etat d'origine ou de
provenance l'établissement ou la prolongation d'un tel document ou (let. b)
qu'il est impossible d'obtenir pour lui des documents de voyage.
Il s'agit-là d'un élément constituant une condition préalable à l'examen du
bien-fondé des motifs invoqués à l'appui de la requête et, par conséquent,
à l'admission, le cas échéant, de cette dernière. Par ailleurs comme le
montreront le considérations qui suivent, l'appréciation portée par le
Tribunal administratif fédéral sur la présente affaire se limitera à la seule
analyse des critères auxquels obéit la qualification d'étranger sans papiers
au sens de l'ODV. L'examen des motifs pour lesquels est censé être utilisé
le document en question ne s'avère en effet pas indispensable à la
résolution du cas, dans la mesure où il ressort de l'ensemble des
circonstances de la cause que le recourant ne saurait, en l'état, être
considéré comme un étranger sans papiers au sens de l'art. 7 ODV,
aucune impossibilité objective (art. 7 al. 1 let. b ODV) ou impossibilité
subjective (art. 7 al. 1 let. a ODV) ne faisant obstacle à l'obtention d'un
document de voyage valable émis par son Etat d'origine.
3.3 Au demeurant, il sied également d'observer que la loi suisse impose à
l'étranger la présentation d'une pièce de légitimation nationale en cours de
validité pour l'établissement et le renouvellement des titres de séjour (cf.
art. 3 al. 1 LSEE). L'art. 5 al. 4 du règlement d'exécution du 1er mars 1949
de la LSSE (RSEE, RS 142.201) précise à cet égard que l'étranger qui
n'est pas apatride doit s'efforcer, dans la mesure où l'on peut
5raisonnablement l'exiger de lui, de rester au bénéfice de sa pièce de
légitimation nationale ou d'en obtenir une. Les documents de voyage
délivrés par les autorités suisses aux étrangers, à l'exception de ceux
établis pour les réfugiés et les apatrides couverts par d'autres conventions,
n'offrent pas d'alternative à un passeport valable reconnu par la
communauté internationale. Comme le précise d'ailleurs l'art. 9 al. 1 ODV,
les documents de voyage constituent des pièces de légitimation de police
des étrangers et ne prouvent ni l'identité ni la nationalité du détenteur. En
outre, il n'est pas sans importance de souligner que la faculté d'émettre un
passeport à des ressortissants nationaux relève du pouvoir exclusif des
Etats, selon les procédures et les modalités fixées par le droit interne. En
d'autres termes, la délivrance, le retrait et l'annulation d'un passeport
relèvent de la compétence souveraine des Etats qui en définissent les
conditions dans leur législation nationale (cf. les avis de droit de la
Direction du droit international public du Département des affaires
étrangères des 17 février, 17 juin et 23 juillet 1999, Jurisprudence des
autorités administratives de la Confédération [JAAC] 64.158, 64.22 ch. 11
et 65.70 parties A et C). Les prescriptions énoncées plus haut impliquent
donc logiquement que, sous réserve des cas où il aurait antérieurement
obtenu le statut de réfugié ou celui d'admis provisoire en raison des
dangers auxquels il serait personnellement exposés dans sa patrie,
l'étranger autorisé à séjourner en Suisse se conforme aux conditions
d'ordre formel et matériel auxquelles les lois de son pays d'origine
subordonnent l'octroi des pièces de légitimation nationales et leur maintien
entre les mains de leurs titulaires.
4. En l'occurrence, il est constant que le recourant ne possède pas de
document de voyage national valable. Cependant, comme précisé
ci-dessus, le fait de ne pas être en possession d'un document de ce type
n'est pas, en soi, suffisant pour se voir reconnaître la qualité d'étranger
sans papiers au sens de l'art. 7 ODV. Encore faut-il que l'on ne puisse
exiger du ressortissant étranger concerné qu'il demande aux autorités
compétentes de son Etat d'origine ou de provenance l'établissement d'un
tel document (art. 7 al. 1 let. a ODV) ou qu'il soit impossible à cette
personne d'obtenir des documents de voyage nationaux (art. 7 al. 1 let. b
ODV).
Dans ce contexte, il n'est pas inutile de préciser que, même si elles n'ont
pas, au sens étroit du terme, la charge de la preuve des faits (cf. ATF 115
V 133 consid. 8a), les parties sont tenues de collaborer à la recherche des
preuves, conformément à l'art. 13 PA. En particulier, il incombe au
recourant, lorsque les preuves font défaut ou si l'on ne peut
raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille et lorsqu'il attend
un avantage de la décision, de fournir, en vertu de la règle universelle sur
le fardeau de la preuve inscrite à l'art. 8 du Titre préliminaire du Code civil
suisse du 10 décembre 1907 (CC, RS 210), les preuves de son droit, à
défaut de quoi il en supporte les conséquences (cf. ATF 125 V 193
consid. 2, 122 II 385 consid. 4c/cc, 114 Ia 1 consid. 8c; JAAC 60.52
consid. 3.2).
64.1 La question de savoir si l'on peut raisonnablement exiger d'un étranger
qu'il s'approche des autorités de son pays d'origine pour l'établissement ou
le renouvellement de ses documents de voyage nationaux (cf. art. 7 al. 1
let. a ODV) doit être appréciée en fonction de critères objectifs et non
subjectifs, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. notamment les
arrêts du Tribunal fédéral 2A.176/2004 du 30 août 2004 consid. 2.1 et
2A.186/2000 du 28 juillet 2000 consid. 2d) rendue sous l'empire de
ordonnance du Conseil fédéral du 11 août 1999 sur la remise des
documents de voyage à des étrangers (ci-après: aODV, RO 1999 2368;
abrogée par l'entrée en vigueur au 1er décembre 2004 de l'ODV [art. 24 et
art. 26 ODV]) et qui demeure valable, mutatis mutandis, pour l'application
de la disposition précitée reprise de l'art. 6 aODV.
Conformément à l'art. 7 al. 2 ODV, il ne peut être exigé notamment des
personnes à protéger et des requérants d'asile qu'ils prennent contact
avec les autorités compétentes de leur Etat d'origine ou de provenance.
Dans l'hypothèse où elles ne disposent pas de papiers nationaux valables,
on ne saurait non plus exiger des personnes qui ont été admises
provisoirement en Suisse en raison du caractère illicite de l'exécution de
leur renvoi (art. 14a al. 3 LSEE [à savoir, lorsque l'exécution du renvoi de
l'étranger dans son pays d'origine ou de provenance ou dans un Etat tiers
serait contraire aux engagements de la Suisse relevant du droit
international]) qu'elles requièrent des autorités de leur pays d'origine
l'établissement de nouveaux documents de légitimation nationaux, sous
réserve des cas où il n'y a aucun lien entre ladite illicéité et les autorités du
pays d'origine. Il y a donc, en principe, également lieu de considérer
d'emblée que ces personnes répondent à la notion d'étrangers sans
papiers telle que définie à l'art. 7 al. 1 let. a ODV. S'agissant des étrangers
titulaires d'une autorisation de séjour qui ont été auparavant mis au
bénéfice d'une admission provisoire dans les circonstances décrites
ci-dessus, il y a lieu de vérifier si de telles circonstances sont encore
d'actualité et, le cas échéant, de leur reconnaître la qualité de sans
papiers au sens de la disposition précitée.
Ainsi que cela ressort de l'ensemble des pièces du dossier, A._______ n'a
ni été mis au bénéfice de la qualité de réfugié ni n'a été reconnu comme
admis provisoire en Suisse en raison de dangers que représenteraient
pour lui les autorités de son pays d'origine en cas de retour dans sa patrie.
On ne saurait donc considérer, en l'état du dossier, que si l'intéressé
venait à entrer en contact avec les représentants de son pays d'origine en
Suisse, cela lui ferait courir des risques pour sa sécurité ou celle de sa
famille. Une telle analyse apparaît d'autant plus fondée que le recourant a
de lui-même pris contact avec la Mission permanente. En outre, il convient
de relever que A._______ ne fait valoir aucun élément qui n'irait pas dans
ce sens. En ce qui concerne la procédure d'asile entamée par l'intéressé
lors de son arrivée en Suisse, le Tribunal administratif fédéral constate que
les motifs de cette requête n'avaient aucun lien direct avec les autorités
étatiques de la République d'Irak. Dans ces conditions, force est de
constater qu'aucune impossibilité subjective ne fait obstacle à ce que l'on
7exige de A._______ qu'il entreprenne les démarches nécessaires auprès
des autorités compétentes de son pays d'origine.
4.2 A l'appui de son recours A._______ affirme qu'étant démuni de "certificat de
nationalité", il se trouve dans l'impossibilité de se faire délivrer un document
de voyage national par une représentation de son pays d'origine.
En tant qu'il sollicite des autorités helvétiques l'octroi d'un passeport pour
étrangers et dans la mesure où il a été établi qu'aucune impossibilité
subjective (art. 7 al. 1 let. a ODV) n'existe en l'occurrence (cf. supra
consid. 4.1), il appartient au recourant de fournir la preuve de
l'impossibilité objective (cf. art. 7 al. 1 let. b ODV) d'obtenir de son pays
d'origine ou de provenance un passeport national valable, ce qui, au vu de
l'ensemble de pièce du dossier, n'a nullement été rapporté dans le cas
particulier. Au contraire, il ressort de la dernière attestation de la Mission
permanente que l'intéressé a produite que le refus actuel des autorités
irakiennes n'est point absolu et que c'est uniquement en raison de
l'absence d'un document démontrant la nationalité irakienne du requérant
qu'elles ne peuvent pas lui délivrer un passeport. Or, A._______ n'a ni
démontré – ni même allégué – avoir entrepris la moindre démarche en vue
de se faire établir un "certificat de nationalité", se contentant d'affirmer que
cela lui est impossible, sans invoquer d'autres motifs que celui selon lequel
il serait absolument nécessaire qu'il se rende lui-même en Irak pour se
faire délivrer un tel document. Dès lors, le recourant ne saurait être
considéré comme sans papiers au sens de l'art. 7 al. 1 let. a ODV. En
effet, le Tribunal administratif fédéral observe, d'une part, qu'à teneur des
pièces du dossier, le recourant n'a pas cherché à obtenir les documents
préalables nécessaires par l'entremise de la Représentation irakienne
compétente et, d'autre part, que l'intéressé aurait la possibilité de
mandater, dans son pays d'origine, un avocat ou une personne de
confiance pour accomplir les démarches en relation avec l'obtention de
documents nationaux établissant son identité, dans l'hypothèse où de
telles formalités ne pourraient effectivement être entreprises qu'en Irak. En
l'état, force est de constater que A._______ n'a pas démontré avoir
réellement entrepris des démarches sérieuses en vue d'obtenir le
document que lui réclame la Mission permanente pour la délivrance d'un
passeport national. Dans ce contexte, le recourant ne peut s'en prendre
qu'à lui-même si les autorités irakiennes refusent de lui délivrer un
passeport.
4.3 Le recourant n'ayant manifestement pas la qualité d'étranger sans papiers
au sens de l'ODV, c'est à bon droit que l'ODM a constaté ce fait et a refusé
d'octroyer un passeport pour étrangers (art. 4 al. 2 ODV) à l'intéressé.
5. Au vu des motifs qui le justifient, le refus de délivrer un document de
voyage au recourant n'apparaît pas en l'occurrence comme une atteinte
disproportionnée à la liberté personnelle garantie par l'art. 10 al. 2 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS
101). En effet, il tient à l'intéressé lui-même de prendre, en conformité
avec la législation du pays dont il a la citoyenneté, les dispositions
8nécessaires qui lui permettent, ainsi que le prescrit l'art. 5 al. 4 RSEE, de
demeurer au bénéfice d'une pièce de légitimation nationale valable lui
assurant la liberté de voyager à l'étranger.
6. Compte tenu des considérants exposés ci-dessus, il appert que, par sa
décision du 24 mai 2005, l'ODM n'a ni violé le droit fédéral, ni constaté des
faits pertinents de manière inexacte ou incomplète; en outre, cette
décision n'est pas inopportune (art. 49 PA).
En conséquence, le recours est rejeté.
Vu l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la
charge du recourant, conformément à l'art. 63 al. 1 PA.
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce:
1. Le recours est rejeté.
2. Les frais de procédure, s'élevant à Fr. 700.--, sont mis à la charge du
recourant. Ils sont compensés par l'avance du même montant versée le
6 juillet 2005.
3. Le présent arrêt est communiqué:
- au recourant (acte judiciaire)
- à l'autorité intimée (acte judiciaire).
Voies de droit
Contre le présent arrêt, un recours peut être adressé au Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14. Il doit être déposé dans les trente jours qui suivent la notification de
l'expédition complète, accompagné de l'arrêt attaqué. Le mémoire de recours, rédigé
dans une langue officielle, doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et
être signé. Il doit être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral,
soit, à son attention, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou
consulaire suisse (cf. art. 42, 48, 54 et 100 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
Le président de chambre: Le greffier:
Antonio Imoberdorf Oliver Collaud
Date d'expédition :