Abtei lung II I
C-1107/2006
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 4 . S e p t e m b e r 2 0 0 9
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richter Antonio Imoberdorf, Richter Bernard Vaudan,
Gerichtsschreiber Julius Longauer.
A._______,
Beschwerdeführer,
vertreten durch lic. iur. Jürg Walker, Fürsprech,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Rückerstattung.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-1107/2006
Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer reiste im Januar 1987 in die Schweiz ein und
stellte ein Asylgesuch. Am 25. Februar 1988 wurde ihm Asyl gewährt.
Seine Gattin und die beiden Söhne reisten im Juli 1988 im Rahmen ei-
ner Familienvereinigung ebenfalls ein und erhielten Asyl. Frau und Kin-
der verzichteten im März 1994 auf den Flüchtlingsstatus.
B.
Als für seine Betreuung zuständiges Hilfswerk wählte der Beschwerde-
führer im März 1988 das Hilfswerk der Evangelischen Kirchen der
Schweiz (HEKS). In der Folgezeit absolvierte der Beschwerdeführer
diverse Praktika und Ausbildungen, was eine Unterstützung seiner Fa-
milie nötig machte. Das HEKS gewährte im Rahmen der Betreuungstä-
tigkeit folgende Darlehen:
- Darlehen vom 8. August 1988 von Fr. 3'500.- für die Anschaffung
von Hausrat und Mobiliar, rückzahlbar sobald der Arbeitsverdienst
mind. Fr. 100.- über dem Existenzminimum liege.
- Darlehen vom 26. September 1989 von Fr. 603.- als „ALV-Gelder
Überbrückung, Juni – August 1989“, rückzahlbar ab Antritt einer Er-
werbstätigkeit.
- Darlehen vom 1. März 1990 von Fr. 1'111.80 als Überbrückungskre-
dit; rückzahlbar sobald genügend Einkommen vorhanden und Steu-
erschulden bezahlt.
- Darlehen vom 25. Oktober 1991 von Fr. 800.- als Möbelkredit (Kin-
derbetten), rückzahlbar durch Abzug vom Lebensunterhalt. In die-
sem Vertragsverhältnis wurden Rückzahlungen im Umfang von
Fr. 600.- getätigt. Der ausstehende Betrag beläuft sich auf Fr. 200.-.
C.
In einem Schreiben vom 28. April 1992 informierte die Vorinstanz den
Beschwerdeführer über die Gesamtsumme der ihm durch das HEKS
bisher gewährten Darlehen und darüber, dass ihr infolge des Wechsels
in der Fürsorgezuständigkeit das Inkasso übertragen worden sei.
Gleichzeitig forderte sie ihn dazu auf, ab dem Zeitpunkt einer Erwerbs-
aufnahme durch seine Ehefrau Rückzahlungen zu leisten.
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C-1107/2006
D.
Am 28. Dezember 1999 stellte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer
einen Kontoauszug zu Überprüfung zu. Er wurde eingeladen, den aus-
stehenden Betrag von Fr. 5'414.80 in monatlichen Raten von Fr. 100.-
zurückzuerstatten.
E.
In der Folge stellte sich der zwischenzeitlich beigezogene Rechtsver-
treter gegenüber der Vorinstanz mit mehreren Schreiben (29. März, 14.
und 26. April 2000) auf den Standpunkt, dass die Forderungen verjährt
seien.
F.
Mit Verfügung vom 31. Januar 2001 stellte die Vorinstanz fest, der Be-
schwerdeführer schulde aus Darlehensverträgen einen Betrag von Fr.
5'414.80 zuzüglich Zinsen von 5 Prozent seit 1. Januar 2000. Der Ge-
samtbetrag (einschliesslich Zinsen) werde mit dem Verfügungsdatum
zur Zahlung fällig. Der Schuldner sei verpflichtet, die Summe innert 30
Tagen zu überweisen.
G.
Am 9. März 2001 reichte der Beschwerdeführer, vertreten durch sei-
nen Anwalt, beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement
(EJPD) als der damals zuständigen Rechtsmittelinstanz eine Be-
schwerde ein. Darin wurde das Begehren gestellt, die Verfügung der
Vorinstanz sei aufzuheben. Eventuell sei die Darlehensschuld auf
Fr. 200.-, subeventuell auf Fr. 1'311.80 festzusetzen.
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die angefochtene
Verfügung stütze sich zu Unrecht auf das Asylgesetz ab, es handle
sich um eine rein zivilrechtliche Angelegenheit, die allein vom Zivilrich-
ter zu beurteilen sei. Falls die Zulässigkeit der Verfügung über die
Rückzahlungspflicht doch anerkannt werde, müsse die Verjährung be-
rücksichtigt und die widersprüchlich definierte Pflicht zu Bezahlung
von Verzugszinsen müsse korrigiert werden.
H.
In der Vernehmlassung vom 20. Juni 2001 nimmt die Vorinstanz insbe-
sondere Stellung zu Fragen der Zuständigkeit sowie der Verjährung
und beantragt eine Abweisung der Beschwerde.
Seite 3
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I.
Am 16. August 2001 reichte der Beschwerdeführer seine Replik ein. Er
hält an den gestellten Rechtsbegehren fest.
J.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Er-
wägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Ver-
fügungen nach Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968
über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) (Art. 31 des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
1.2 Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verwaltungsgerichtsgesetzes
beim EJPD bereits hängige Rechtsmittelverfahren vorliegenden Inhalts
wurden vom Bundesverwaltungsgericht übernommen. Die Beurteilung
erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG). Gemäss
Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts
anderes bestimmt (vgl. auch Art. 2 Abs. 4 VwVG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Ergreifung
des Rechtsmittels legitimiert. Auf seine frist- und formgerecht einge-
reichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 48 ff. VwVG).
2.
2.1 Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verlet-
zung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes und – soweit nicht eine kantonale Be-
hörde als Rechtsmittelinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit ge-
rügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im
Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist
gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den gel-
tend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines Ent-
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scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
2.2 Am 1. Oktober 1999 trat das Asylgesetz vom 26. Juni 1998
(AsylG, SR 142.31) in Kraft, das für alle in diesem Zeitpunkt hängigen
Verfahren Geltung beansprucht (Art. 121 Abs. 1 AsylG). Die vorliegen-
de Streitsache untersteht somit dem neuen Recht, sofern dessen An-
wendung nicht zur echten Rückwirkung führt. Das wäre der Fall, wenn
das neue Recht zur Beurteilung von unter altem Recht bereits erfass-
ten und qualifizierten abgeschlossenen Sachverhalten herangezogen
würde. Eine solche echte Rückwirkung ist nur ausnahmsweise und ge-
stützt auf eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage zulässig (BGE
119 Ib 103 E. 5 S. 109 ff.; vgl. auch ALFRED KÖLZ, Intertemporales Ver-
waltungsrecht, Zeitschrift für schweizerisches Recht [ZSR] 102 (1983),
2. Halbband, S. 171), die in der intertemporalen Regelung des Art. 121
Abs. 1 AsylG nicht erblickt werden kann (Urteile des Bundesgerichts
2A.242/2001 vom 26. Oktober 2001 E. 3b, und 2A.319/2000 vom 5.
Dezember 2000 E. 2b).
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Rückerstattungs-
forderung aus vier Darlehensverträgen, die in den Jahren 1988 bis
1991 zwischen dem HEKS und dem Beschwerdeführer abgeschlossen
wurden. In diesem Zeitraum stand das Asylgesetz vom 5. Oktober
1979 (alt AsylG, AS 1980 1718) mit seinen Ausführungsverordnungen
in Kraft. Erwähnung verdienen namentlich die bis 31. Dezember 1990
geltende Asylverordnung vom 25. November 1987 (AsylV, AS 1987
1680) und ab 1. Januar 1991 die Asylverordnung 2 vom 22. Mai 1991
über Finanzierungsfragen (alt AsylV 2, AS 1991 1166). Die sich in die-
ser Konstellation zwangsläufig stellende Frage nach dem intertemporal
massgeblichen Recht ist mit Blick auf das Verbot der echten Rückwir-
kung für jede Rechtsfrage gesondert zu beantworten.
3.
3.1 Zu untersuchen ist vorab die Rechtsnatur der zwischen dem
HEKS und dem Beschwerdeführer abgeschlossenen Darlehensverträ-
ge. Während der Beschwerdeführer von rein privatrechtlichen Verein-
barungen ausgeht, vertritt die Vorinstanz die Auffassung, dass diese
dem öffentlichen Recht zuzuordnen seien, es sich mithin um verwal-
tungsrechtliche Verträge handle. Die Qualifizierung ist von erheblicher
Bedeutung für die vorliegende Streitsache, da privatrechtliche Verträge
in die Zuständigkeit des Zivilrichters fallen. Streitigkeiten aus einem
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verwaltungsrechtlichen Vertrag dagegen – soweit das massgebende
Verfahrensrecht nicht den verwaltungsrechtlichen Klageweg vor-
schreibt, wie es zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung der Fall
war – sind durch Verfügung mit anschliessendem Anfechtungsstreitver-
fahren auszutragen (vgl. dazu BERNHARD WALDMANN, Der verwaltungs-
rechtliche Vertrag – Eine Einführung, in: Isabelle Häner / Bernhard
Waldmann [Hrsg.], Der Verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis,
Zürich usw. 2007 [nachfolgend: Verwaltungsvertrag], S. 19 f. mit Hin-
weisen; ferner ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich usw. 2006, Rz. 1131a ff. mit Hin-
weisen).
3.2 Wird die Rechtsnatur einer zwischen der Verwaltung und dem Bür-
ger geschlossenen Vereinbarung nicht durch den Gesetzgeber festge-
legt, muss ihre Zugehörigkeit zum Privatrecht bzw. zum öffentlichen
Recht im Einzelfall bestimmt werden. Dabei kommt es entscheidend
auf den Zweck des Vertrags und die Funktion der angestrebten Rege-
lung an. Dient die Vereinbarung unmittelbar der Wahrnehmung öffent-
lich-rechtlicher Aufgaben, liegt ein verwaltungsrechtlicher Vertrag vor.
Privatrechtlich ist dagegen der Vertrag, wenn er nur mittelbar öffentli-
che Interessen verfolgt, wie es im Bereich der bedarfsdeckenden und
wirtschaftenden Verwaltung der Fall ist (vgl. dazu WALDMANN, a.a.O, S. 6
ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1058; PIERRE TSCHANNEN / ULRICH
ZIMMERLI / MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern
2009, § 33 Rz. 10, je mit Hinweisen).
3.3 Ob ein Vertrag seiner Zielsetzung entsprechend dem privatrechtli-
chen oder dem öffentlich-rechtlichen Bereich zugewiesen werden
muss, ist auf der Grundlage der Rechtsordnung zu beurteilen, die bei
seinem Abschluss in Geltung stand, in casu des alten Rechts. Denn zu
diesem Zeitpunkt gilt der massgebliche Sachverhalt als abgeschlossen
(vgl. oben Ziff. 2.2).
3.4 Nach dem Asylgesetz vom 5. Oktober 1979 gewährleistete der
Bund die Fürsorge für anerkannte Flüchtlinge mit Asyl, die nicht im Be-
sitz einer Niederlassungsbewilligung waren (Art. 31 Abs. 1 alt AsylG).
Mit der Wahrnehmung dieser Aufgabe betraute er gestützt auf Art. 31
Abs. 2 alt AsylG anerkannte Hilfswerke, unter anderem das HEKS. Die
Ermächtigung, über die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen durch
Verfügung zu entscheiden, war in der Beleihung eingeschlossen (Art.
36 Abs. 1 und 2 alt AsylG, vgl. dazu auch Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG).
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Im Rahmen der ihnen übertragenen Aufgabe traten die Hilfswerke ge-
genüber den unterstützten Personen als dezentrale Träger hoheitlicher
Gewalt auf. Sie waren denselben rechtsstaatlichen Bindungen unter-
worfen, die für die öffentliche Verwaltung gelten (FRITZ GYGI, Verwal-
tungsrecht, Bern 1986, S. 58).
3.5 In casu kann kein vernünftiger Zweifel daran bestehen, dass das
HEKS die Darlehensverträge mit dem Beschwerdeführer nicht im eige-
nen wirtschaftlichen Interesse oder zwecks Verfolgung eigener karitati-
ver Zwecke, sondern in unmittelbarer Wahrnehmung der ihm übertra-
genen öffentlich-rechtlichen Aufgabe abschloss. Das wird nicht zuletzt
daran augenfällig, dass sämtliche vier Darlehensverträge ausdrücklich
auf die Vorinstanz bzw. eine ihrer Vorläuferorganisationen verweisen,
sei es als Vertragspartei (Darlehensverträge vom 8. August 1988, 26.
September 1989, 1. März 1990), sei es als diejenige Behörde, in deren
Auftrag oder mit deren Einverständnis das Darlehen gewährt wird
(Darlehensvertrag vom 25. Oktober 1991). Entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers liegen daher verwaltungsrechtliche Verträge
vor.
4.
Nach erfolgter Feststellung, dass die mit dem Beschwerdeführer abge-
schlossenen Darlehen öffentlich-rechtlicher Natur sind, stellt sich die
Frage nach der Zulässigkeit dieser Handlungsform.
4.1 Die angestammte Handlungsform der öffentlichen Verwaltung, mit
der die Rechtsbeziehungen zwischen dem Privaten und dem Gemein-
wesen gestaltet werden, ist die Verfügung. Gleichwohl anerkennen
Lehre und Rechtsprechung unter bestimmten Voraussetzungen die Zu-
lässigkeit des verwaltungsrechtlichen Vertrages: Die Vertragsform
muss auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, es
müssen sachliche Gründe bestehen, welche sie als die günstigere
Handlungsform ausweisen, und der Vertragsinhalt darf weder dem Ge-
setzesvorrang noch dem Gesetzesvorbehalt widersprechen. Eine aus-
drückliche Ermächtigung des Gesetzgebers zum Abschluss von ver-
traglichen Vereinbarungen ist in der Regel nicht erforderlich. Es ge-
nügt, wenn das Gesetz Raum für solche Vereinbarungen lässt, sie mit
anderen Worten weder ausdrücklich noch seinem Sinn und Zweck
nach ausschliesst. Kein Raum für vertragliche Vereinbarungen besteht,
wenn nach Sinn und Zweck des Gesetzes die Ausgestaltung des
Rechtsverhältnisses im Einzelfall durch Verfügung erfolgen muss oder
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wenn das Gesetz eine zwingende, abschliessende Regelung enthält,
die der Behörde keine Handlungsfreiheit belässt (vgl. dazu GEORG
MÜLLER, Zulässigkeit des Vertrages und zulässige Vertragsinhalte, in:
Verwaltungsvertrag, S. 26 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1071,
1087; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 33 Rz. 21 ff.).
4.2 Auf ausdrückliche Aufforderung des EJPD nahm die Vorinstanz in
ihrer Vernehmlassung Stellung zur Frage, ob Fürsorgeleistungen an
Flüchtlinge darlehensweise gewährt werden dürfen. Sie wies darauf
hin, dass Flüchtlinge am Anfang ihrer Intergrationsphase kaum über
die „entsprechenden“ finanziellen Mittel verfügen würden. Im Rahmen
der durch Hilfswerke gewährten Hilfeleistungen sei daher immer zwi-
schen Leistungen unterschieden worden, die zwingend zu gewähren
seien, und solchen, die im Grundsatz nicht zu gewähren wären, die
aber darlehensweise trotzdem gewährt würden und die in jedem Fall
zurückbezahlt werden müssten. Welche Leistungen nur darlehenswei-
se gegeben worden seien und damit in jedem Fall hätten zurückge-
zahlt werden müssten, ergebe sich aus Ziffer 17 ihrer Weisungen über
die Fürsorge für Flüchtlinge vom 12. Juni 1987 (nachfolgend: Weisun-
gen, Asyl 80.3.1) sowie Ziffer 5 der integralen Bestandteil der Weisun-
gen bildenden Richtsätze vom 12. Juni 1987 für die Bemessung der
materiellen Hilfe an Flüchtlinge (nachfolgend: Richtsätze). Die Vorin-
stanz nennt in diesem Zusammenhang beispielhaft Möbelkredite, Vor-
schüsse und Mietzinskautionen.
4.3 Ein rechtsgültig abgeschlossener verwaltungsrechtlicher Vertrag
begründet ein Rechtsverhältnis, das grundsätzlich auch bei Rechtsän-
derungen Bestand hat (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1075 und
1128). Die Frage, ob das Darlehen als zulässige Handlungsform der
öffentlichen Fürsorge für Flüchtlinge anerkannt werden kann, ist nach
Massgabe der Rechtsordnung zu beurteilen, die zum Zeitpunkt seines
Abschlusses in Geltung stand, in casu des alten Rechts (vgl. oben Ziff.
2.2).
4.3.1 In materieller Hinsicht zeichnet sich das alte Recht durch unter-
schiedliche Regelungsdichte aus. Zu den Voraussetzungen, den Arten
und der Bemessung der wirtschaftlichen Sozialhilfe äussert es sich
nicht ausdrücklich. Stattdessen erklärt es in Art. 37 alt AsylG, dass
Fürsorgeleistungen nach den für Schweizer Bürger geltenden Grund-
sätzen ausgerichtet werden, ordnet an, dass der besonderen Lage der
Flüchtlinge Rechnung zu tragen ist, und überlässt das Nähere den
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Weisungen des Bundesamtes. Eine einlässliche Regelung erfahren in
Art. 40 alt AsylG die Rückerstattung und die Verjährung: So setzt die
Forderung auf Rückerstattung rechtmässig bezogener Leistungen
nach Absatz 2 voraus, dass der Flüchtling nachträglich in den Besitz
von Mitteln gelangt, sein und der Lebensunterhalt seiner Familie gesi-
chert ist und die Rückerstattung als zumutbar erscheint. Fürsorgeleis-
tungen jedoch, die der Flüchtling vor dem 20. Altersjahr oder für seine
Ausbildung bezogen hat, sind nach Absatz 3 nicht zurückzuerstatten.
Schliesslich lässt Absatz 4 die Rückerstattungsforderung ein Jahr nach
Kenntnisnahme vom Anspruch bzw. zehn Jahre nach seiner Entste-
hung verjähren. In formeller Hinsicht verweist das alte Recht den hilfe-
suchenden Flüchtling an das Hilfswerk, das nach den Weisungen der
Vorinstanz zu entscheiden hat. Dieser Entscheid unterliegt der Ein-
sprache an die Vorinstanz (Art. 36 Abs. 1 und 2 alt AsylG, Art. 28
AsylV, Art. 47 alt AsylV 2). Die Handlungsform des Darlehens sehen
das Gesetz und seine Ausführungsverordnungen nicht vor.
Dagegen ist das Darlehen als Mittel der Sozialhilfe in den Verwaltungs-
verordnungen erwähnt, welche die Vorinstanz zwecks Harmonisierung
des Gesetzesvollzugs erliess. So bestimmt Ziff. 5.1 der Richtsätze in
allgemeiner Form, dass materielle Hilfen in Form von Darlehen ge-
währt werden können, "wo sich dies aus der Natur der Hilfeleistungen
ergibt oder einem erzieherischen Zweck dient". In Darlehensform ge-
währt werden gewisse Starthilfen wie Mietzinsgarantien, Depots und
Anteilscheine (Ziff. 5.1 und 3.1.4 der Richtsätze), ferner individuelle In-
tegrationshilfen (Ziff. 5.1 und Ziff. 3.2 der Richtsätze) und gewisse wei-
tere Hilfen wie die Finanzierung von Mobiliaranschaffungen (soweit sie
über einen bestimmten Betrag hinausgehen, vgl. Ziff. 5.1 und Ziff. 3.3.1
der Richtsätze) und von Zahnsanierungen (Ziff. 5.1 und Ziff. 3.3.3). Die
Darlehensform zu wählen ist ferner bei Überbrückungshilfen und Be-
vorschussungen (Ziff. 5.1 der Richtsätze, Ziff. 17a der Weisungen) so-
wie in gewissen Fällen der selbstverschuldeten Fürsorgeabhängigkeit
(Ziff. 3.2 der Richtsätze mit Bezug auf Starthilfen, Ziff. 17b der Weisun-
gen mit Bezug auf ALV-Einstelltage wegen selbstverschuldeter Arbeits-
losigkeit).
4.3.2 Wohl sind die einschlägigen Bestimmungen des Asylgesetzes
vom 5. Oktober 1979 und seiner Ausführungsverordnungen, wie jeder
Sozialhilfeerlass, durch einen breiten Beurteilungs- und Ermessens-
spielraum gekennzeichnet. Das für die öffentliche Sozialhilfe typische,
ausgeprägte Ungleichgewicht zwischen dem Sozialhilfeorgan und dem
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hilfesuchenden Bürger steht freilich einer Konkretisierung der gegen-
seitigen Rechtsbeziehung durch Vereinbarung entgegen. Hinzu tritt,
dass der zwingende Charakter der gesetzlichen Ordnung einer ver-
traglichen Regelung zum vornherein enge Schranken setzt. Unzulässig
wäre namentlich ein Wegbedingen der restrikten Bestimmungen über
die Rückerstattung von Fürsorgeleistungen durch Parteiabrede. Allge-
mein kann von einer Vertragsfeindlichkeit der öffentlichen Sozialhilfe
gesprochen werden, die eine darlehensweise Ausrichtung von Fürsor-
geleistungen von einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage abhän-
gig macht. Solche gesetzlichen Grundlagen finden sich in einer Reihe
von kantonalen Sozialhilfeerlassen, wobei die Lehre und Rechtspre-
chung auf den Ausnahmecharakter dieser Handlungsform hinweist
(vgl. CLAUDIA HÄNZI, Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen, in:
Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht –
Rechtsgrundlagen und Rechtsprechung, Luzern 2008 [nachfolgend:
Sozialhilferecht], S. 111 mit Hinweisen; FELIX WOLFFERS, Grundriss des
Sozialhilrechts, Bern usw. 1993, S. 132 f.; jeweils mit Hinweisen). Dem
Asylgesetz vom 5. Oktober 1979 und seinen Ausführungsverordnun-
gen ist das Darlehen jedoch – wie erwähnt – unbekannt. Dass die Wei-
sungen und Richtlinien der Vorinstanz als blosse vollzugslenkende
Verwaltungsverordnungen das Darlehen vorsehen, kann die fehlende
gesetzliche Grundlage nicht ersetzen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 125; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 14 Rz. 10 f.).
4.3.3 Mit ihrer Unterscheidung zwischen Leistungen, die zwingend zu
gewähren sind, und solchen, die dem Grundsatz nach nicht zu gewäh-
ren wären, darlehensweise aber trotzdem gewährt würden, scheint die
Vorinstanz die Auffassung zu vertreten, dass die Handlungsform des
Darlehens zu einem guten Stück von der gesetzlichen Regelung der
Sozialhilfe dispensiert. Danach wäre es zulässig, Flüchtlingen in Ge-
stalt eines Darlehens finanzielle Zuwendungen zukommen zu lassen,
die wegen Fehlens der gesetzlichen Voraussetzungen nicht als Fürsor-
geleistungen verfügt werden dürften. Die Rückerstattung solcher Zu-
wendungen wäre einer von Art. 40 alt AsylG abweichenden vertragli-
chen Regelung zugänglich. Diese Auffassung ist zu verwerfen. Zum ei-
nen ist nicht dargetan, dass die dem Beschwerdeführer darlehenswei-
se ausgerichtete Unterstützung als ordentliche Fürsorgeleistungen im
Sinne des Gesetzes nicht hätten gewährt werden können. Die Tatsa-
che, dass nach den Weisungen und Richtlinien der Vorinstanz Zuwen-
dungen zu bestimmten typisierten Zwecken grundsätzlich in Darle-
hensform gewährt wurden, ist in diesem Zusammenhang ohne Er-
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kenntniswert. Zum anderen beschränkt die gesetzliche Ordnung finan-
zielle Zuwendungen auf eigentliche Fürsorgeleistungen. Einer Auswei-
tung durch Darlehen steht der Grundsatz des Gesetzesvorrangs ent-
gegen. Im Übrigen folgt aus dem Legalitätsprinzip, dass sich alles Ver-
waltungshandeln auf Gesetz abstützen muss (Gesetzesvorbehalt). Das
gilt auch für die Leistungsverwaltung im Allgemeinen und das Sozial-
hilferecht im Besonderen (vgl. URS VOGEL, Verfassungsmässige Grund-
sätze, in: Sozialhilferecht, S. 158 ff.). Daran vermag die Handlungsform
eines Vertrages nichts Grundsätzliches zu ändern. Sie beeinflusst al-
lenfalls die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage, was die Be-
stimmtheit und die Erlassstufe anbetrifft (MÜLLER, a.a.O., S. 30 mit Hin-
weisen).
5.
Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Soziahilfeordnung des
Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 und seiner Ausführungsverordnun-
gen keinen Raum für wirtschaftliche Sozialhilfe auf Darlehensbasis
lässt. Damit erweisen sich die zwischen dem HEKS und dem Be-
schwerdeführer abgeschlossenen Darlehensverträge als von Anfang
an fehlerhaft. Es stellt sich die Frage, wie weiter zu verfahren ist. Als
nicht sachgerecht erscheint jedenfalls eine ersatzlose Aufhebung der
Verträge mit anschliessender Rückabwicklung der Vertragsverhältnis-
se. Da die Voraussetzungen für die Gewährung der wirtschaftlichen
Sozialhilfe zum Zeitpunkt der Darlehensgewährung erfüllt waren,
drängt sich stattdessen auf, mit Wirkung ex tunc die Darlehensverträ-
ge in verfügungsweise Zusprechung von Fürsorgeleistungen umzu-
wandeln. Einem solchen im öffentlichen Interesse an der Durchset-
zung des objektiven Rechts liegenden Vorgehen stehen offenkundig
keine Vertrauensschutzinteressen des Beschwerdeführers entgegen,
wird doch seine Rechtsstellung durch die gesetzliche Ordnung ge-
stärkt. Die Rückforderung der Vorinstanz ist alsdann nicht nach Mass-
gabe der Parteiabrede, sondern gestützt auf die ordentlichen gesetzli-
chen Bestimmungen über die Rückerstattung rechtmässig bezogener
Fürsorgeleistungen zu beurteilen.
6.
Das alte Recht macht in Art. 40 Abs. 2 alt AsylG die Pflicht zur Rücker-
stattung rechtmässig bezogener Fürsorgeleistungen davon abhängig,
dass der Flüchtling zu neuen Mitteln gelangt, für ihn und seine Familie
ein angemessener Lebensunterhalt gesichert ist und die Rückerstat-
tung als zumutbar erscheint. Darauf wurde bereits weiter oben hinge-
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wiesen. Das neue Recht geht in Art. 85 Abs. 1 AslyG ebenfalls davon
aus, dass Fürsorgeleistungen nur soweit zumutbar zurückerstattet wer-
den müssen. Trotz anderen Wortlauts führt das neue Recht die bis
dahin geltende Regelung im Wesentlichen weiter (vgl. BBl 1996 I 91).
Die Einschränkung "soweit zumutbar" weist darauf hin, dass dem Be-
dürftigen bei der Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen ein
grösserer finanzieller Spielraum einzuräumen ist, als bei der Ausrich-
tung von Fürsorgeleistungen. Entsprechend dem primären Ziel der öf-
fentlichen Sozialhilfe, die Betroffenen zu wirtschaftlicher Selbstständig-
keit zu motivieren und die soziale und berufliche Integration zu för-
dern, setzt die Rückerstattung eine substantielle und nachhaltige Bes-
serung der wirtschaftlichen Lage der unterstützten Person voraus. Sie
und ihre Familie müssen in der Lage sein, ein angemessenes Leben
zu führen (vgl. URS VOGEL, Rechtsbeziehungen – Rechte und Pflichten
der unterstützten Person und der Organe der Soziahilfe, in: Sozialhilfe-
recht, S. 190 ff.; WOLFFERS, a.a.O., S. 178 f. mit einer Übersicht über
die kantonalen Regelungen). Aus diesen Gründen empfehlen die
Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der
Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) eine zu-
rückhaltende Handhabung der Rückerstattungspflicht. Das Mittel der
Rückerstattung solle nur bei vorhandenem, aber nicht sofort verwert-
barem Vermögen, beim Nachlass verstorbener Unterstützter sowie bei
einem grösseren Vermögensanfall in Anspruch genommen werden.
Aus späterem Erwerbseinkommen sollten keine Rückerstattungen ge-
leistet werden müssen (vgl. SKOS-Richtlinien E.3; zur Privilegierung
des Arbeitserwerbs vgl. auch WOLFFERS, a.a.O., S. 180; das BFM
scheint in neueren Entscheiden ebenfalls den gleichen Ansatz zu ver-
folgen, vgl. dazu bespielhaft die zwei Verfügungen des BFM vom
24. März 2009 im Verfahren N 397 193, in denen der Rechtsvertreter
des Beschwerdeführers mitwirkt). Bei der Anwendung dieser Grund-
sätze kommt der Soziahilfebehörde ein breites Ermessen zu, in des-
sen Rahmen die gesamten persönlichen Verhältnisse des Unterstütz-
ten zu berücksichtigen sind (VOGEL, a.a.O., S. 193).
Da die Vorinstanz von der Massgeblichkeit der Darlehensverträge aus-
ging, hat sie weder den Sachverhalt mit Blick auf die gesetzliche Rück-
erstattungsordnung erhoben noch deren Voraussetzungen geprüft. Sie
beschränkte sich mit Schreiben vom 13. April 2000 darauf, vom Be-
schwerdeführer Auskunft zu Beginn und Dauer seiner Erwerbstätigkeit
und der seiner Ehefrau zu verlangen. Nachdem der Beschwerdeführer
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die Antwort trotz diverser Mahnungen schuldig geblieben war, erliess
die Vorinstanz die angefochtene Verfügung. Kurz danach war es
schliesslich das Bezirksstatthalteramt Liestal, das die Vorinstanz mit
Schreiben vom 16. Februar 2001 darüber in Kenntnis setzte, dass der
Beschwerdeführer seit August 1991 und seine Ehefrau seit Dezember
1992 ein regelmässiges Erwerbseinkommen erzielten. Eine Zusam-
menstellung der Einkünfte des Ehepaares für die Jahre 1989 bis 1998
übermittelte das Bezirksstatthalteramt am 21. März 2001. Ob und ge-
gebenenfalls wann gegenüber dem Beschwerdeführer eine Forderung
auf Rückerstattung der Fürsorgeleistungen entstanden ist, lässt sich
gestützt auf diese Aktenlage nicht beurteilen. Der Sachverhalt ist inso-
weit unvollständig abgeklärt.
7.
Abschliessend ist auf die Verjährungsfrage einzugehen, die das alte
und neue Recht mit Art. 40 Abs. 4 alt AsylG bzw. Art. 85 Abs. 3 AsylG
in gleicher Weise regeln: Sie lassen den Anspruch auf Rückerstattung
von rechtmässig bezogenen Fürsorgeleistungen innerhalb eines Jah-
res verjähren, nachdem das Bundesamt von ihm Kenntnis erhält, in je-
dem Fall aber innerhalb von zehn Jahren nach seiner Entstehung.
Folglich lässt sich die Verjährung nicht beurteilen, wenn sich wie in
casu dem erhobenen Sachverhalt nicht entnehmen lässt, ob und wann
der Anspruch auf Rückerstattung entstanden ist. Die Verjährungsfrage
muss deshalb ebenfalls offen bleiben.
8.
Unter den gegebenen Umständen erscheint es als gerechtfertigt, die
Beschwerde kassatorisch gutzuheissen und die Streitsache an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Vorinstanz wird die Möglichkeit haben, die Voraussetzungen einer
Rückerstattungsforderung im Lichte der vorstehenden Erwägungen zu
prüfen. Anschliessend wird sie sich Klarheit über eine mögliche Verjäh-
rung der Rückerstattungsforderung schaffen müssen. Dabei wird sie
zu beachten haben, dass die Verjährung in einer öffentlich-rechtlichen
Streitigkeit während der Hängigkeit eines Rechtsmittelverfahrens nicht
ruht (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1052/2006 E. 7.3
mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer seinerseits wird ermahnt, seinen Mitwirkungs-
pflichten in guten Treuen nachzukommen. Die Vorinstanz wäre befugt,
schwere Versäumnisse des Beschwerdeführers nach erfolgloser Mah-
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C-1107/2006
nung und unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes
durch eine Umkehr der Beweislast zu sanktionieren (vgl. PATRICK L.
KRAUSKOPF/ KATRIN EMMENEGGER, in: Bernhard Waldmann / Philipp Weis-
senberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Rz. 61 ff. zu Art. 13).
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben
(Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Auf der Grundlage der eingereichten
Kostennote ist dem Beschwerdeführer gestützt auf Art. 64 VwVG i.V.m.
Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR
173.320.2) zu Lasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung auszu-
richten.
10.
Dieses Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. d Ziff. 1 des Bundesgerichtsge-
setzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110).
Dispositiv S. 15
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C-1107/2006
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
2.
Die angefochtene Verfügung vom 31. Januar 2001 wird aufgehoben
und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückge-
wiesen.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
4.
Dem Beschwerdeführer wird zu Lasten der Vorinstanz eine Parteient-
schädigung von Fr. 1'650.00.- (inkl. MwSt.) zugesprochen.
5.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (..)
- die Vorinstanz (...)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Julius Longauer
Versand:
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