Corte III
C-1108/2006
{T 0/2}
Decisione del 1° ottobre 2007
Composizione: Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio), Bernard
Vaudan e Blaise Vuille, giudici.
Graziano Mordasini, cancelliere.
X._______,
ricorrente, patrocinato dall'Avv. Franco Janner, via San Gottardo 78, casella
Postale 1806, 6501 Bellinzona,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM), Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità intimata,
concernente
Rifiuto di ammissione provvisoria.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Ritenuto in fatto:
A. X._______, cittadino somalo nato il..., è giunto in Svizzera nel... ed il...
dello stesso anno, ha contratto matrimonio con la signora Y._______,
cittadina svizzera nata il.... Da questa unione sono nati due figli. Egli è
stato quindi posto a beneficio di un permesso di dimora, rinnovato
annualmente e trasformato, in data 18 agosto 1979, in un permesso di
domicilio. Il matrimonio dei coniugi Z._______ è stato sciolto per divorzio il
.... Rientrato in Svizzera dopo un breve periodo trascorso in Patria nel
corso del 1988, l'interessato ha omesso di regolare le proprie condizioni di
soggiorno, e nell'ottobre 1990 ha lasciato il Cantone Ticino per stabilirsi
nel Canton Berna. Visto il rifiuto pronunciato dalle autorità di polizia degli
stranieri bernesi in merito al prospettato trasferimento nel loro cantone,
nell'estate del 1992, X._______ è rientrato in Ticino. Con decisione del 13
ottobre 1992, l'allora Sezione cantonale degli stranieri e servizio dei
passaporti (attualmente sezione dei permessi e dell'immigrazione: SPI) ha
respinto la domanda di rinnovo del permesso di domicilio (scaduto dal 21
settembre 1991) formulata dall'interessato, impartendogli un termine al 15
novembre 1992 per lasciare il territorio del Cantone Ticino.
B. Con domanda di riesame del 26 agosto 1993, X._______, agendo per il
tramite del suo patrocinatore, ha postulato il rilascio del permesso di
domicilio non rinnovatogli con decisione del 13 ottobre 1992. In data 22
novembre 1993 la Sezione cantonale degli stranieri e servizio dei
passaporti ha accolto la suddetta richiesta, accordando all'interessato il
postulato permesso.
C. In data 29 agosto 1997 la Sezione degli stranieri ritenuto che X._______,
nonostante fosse stato più volte ammonito ed avesse interessato a più
riprese le autorità giudiziarie, risultava essere a carico della pubblica
assistenza in maniera continua e rilevante ne ha deciso il rimpatrio in
applicazione dell'art. 10 cpv. 1 let. d della legge federale del 26 marzo
1931 concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS, RS
142.20). Statuendo su ricorso, interposto per il tramite di un nuovo
patrocinatore, il 19 novembre 1997 il Consiglio di Stato della Repubblica e
Cantone del Ticino ha confermato integralmente la decisione dell'autorità
di prime cure. Un successivo ricorso presentato dall'interessato contro la
precitata risoluzione è stato respinto in data 15 aprile 1998 dal Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino, il quale gli ha impartito un termine al 31
maggio 1998 per lasciare il territorio cantonale. Con sentenza del 30
settembre 1998, il Tribunale federale ha infine respinto il ricorso di diritto
amministrativo presentato da X._______ avverso la precitata sentenza
dell'autorità cantonale di ultima istanza. L'Alta Corte ha in particolare
precisato che il provvedimento di rimpatrio pronunciato nei confronti
dell'interessato era assimilabile ad una decisione d'espulsione basata
sull'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS, e che, in quanto tale, doveva rispettare
tutte le condizioni previste dalla legge per questo genere di misura ed in
3particolare essere rispettosa delle esigenze poste dagli articoli 10 cpv. 2 e
11 cpv. 3 LDDS, nonché dell'articolo 16 cpv. 3 dell'ordinanza d'esecuzione
del 1° marzo 1949 della legge federale concernente la dimora e il domicilio
degli stranieri (ODDS, RS 142.201).
D. Il 12 novembre 1998 la Sezione degli stranieri ha fissato all'interessato un
termine al 31 dicembre 1998 per lasciare il territorio del canton Ticino.
Con istanza del 20 novembre 1998 X._______, agendo per il tramite del
proprio nuovo patrocinatore, ha chiesto alle autorità cantonali, vista la
situazione vigente in Somalia, di essere posto al beneficio dell'ammissione
provvisoria.
La relativa proposta del 22 dicembre 1998 / 2 febbraio 1999 sottoposta
con preavviso favorevole dalla SPI è stata respinta dall'Ufficio federale dei
rifugiati (UFR; attualmente Ufficio federale della migrazione: UFM) con
decisione del 25 febbraio 2000.
L'UFR, fondandosi sulle argomentazioni formulate dal Tribunale federale
nell'ambito della sua sentenza del 30 settembre 1998, ha sostenuto che
quest'ultimo, respingendo il ricorso, avrebbe contemporaneamente
confermato l'esigibilità dell'espulsione, nonché la possibilità di attuarla. La
suddetta autorità ha quindi reputato di essere impedita a giungere ad una
conclusione diversa, ritenuto che i concetti d'impossibilità e d'inesigibilità
contenuti nell'art. 14b LDDS confermavano esattamente quelli contenuti
nell'art. 10 cpv. 2 della stessa legge. L'UFR ha sottolineato come l'Alta
Corte avesse ponderato gli interessi in gioco e confermato la fondatezza
della decisione d'espulsione. Infine, l'autorità federale ha spiegato che
l'esigibilità del rinvio, non essendo contemplata dagli obblighi internazionali
della Svizzera, poteva essere valutata dalle autorità in modo individuale
per ogni situazione. Nel caso specifico, inoltre, la prassi dell'UFR relativa
alla Somalia non era determinante.
E. In data 29 marzo 2000, X._______ è insorto dinanzi al Dipartimento
federale di giustizia e polizia (DFGP) avverso la suddetta decisione,
chiedendone l'annullamento e la concessione dell'ammissione provvisoria
in suo favore.
A sostegno del proprio gravame il ricorrente ha in primo luogo sostenuto
che la decisione impugnata appariva lesiva del diritto, contraddittoria e
resa in violazione dei più elementari principi umanitari. In particolare, egli
ha rilevato come nella fattispecie l'UFR avesse dichiarato non
determinante la sua prassi in materia d'esecuzione dell'allontanamento di
cittadini somali, la quale da oltre un decennio comporta l'ammissione
provvisoria di coloro che, come il ricorrente, provengono dalla Somalia
Italiana. L'interessato ha quindi asserito che l'UFR, facendo proprie le
argomentazioni del Tribunale federale, pur ammettendo la loro
4sussistenza, fa capo al concetto di "transitorietà" dei motivi che rendono
impossibile o inesigibile il suo rientro in Patria, subordinando l'applicabilità
dell'articolo 10 capoverso 2 LDDS “ai casi in cui l'impossibilità del rientro è
determinata da motivi duraturi, se non addirittura definitivi". X._______ critica
poi il fatto che la lunga guerra civile in corso in Somalia, e tuttora
perdurante, sia definita di carattere transitorio. Inoltre, rileva che la
medesima situazione aveva già consentito di porlo al beneficio
dell'ammissione provvisoria nel 1993.
F. Chiamato ad esprimersi, l'UFR, in data 13 giugno 2000, ha proposto la
reiezione del gravame.
Con replica del 16 agosto 2000, il ricorrente si è sostanzialmente
riconfermato nelle proprie allegazioni, ribadendo che l'UFR, confrontandosi
con una presunta "transitorietà" della grave situazione di conflitto
sussistente in Somalia sulla quale si era fondato il Tribunale federale, non
poteva prescindere dalla considerazione del tempo trascorso e del
perdurare della situazione in Somalia, tanto più che sia in una sua
comunicazione del 22 maggio 1998, sia nelle sue osservazioni del 13
giugno 2000, non ha dato atto di un mutamento di prassi, né di una
modifica della situazione in Somalia, tale da consentire un cambiamento
della sua prassi in materia dell'esigibilità dell'esecuzione del rinvio.
Nell'ambito di un un'ulteriore scambio di scritti, con osservazioni del 31
ottobre 2002, l'UFR si è riconfermato nella sua posizione.
In data 20 dicembre 2002, il ricorrente si è riconfermato integralmente nei
motivi del ricorso del 29 marzo 2000 e delle osservazioni del 16 agosto
successivo.
Egli ha inoltre rilevato di non essere più a carico della pubblica assistenza,
in quanto al beneficio di un'attività svolta nell'ambito di un programma di
reinserimento professionale, circostanza che esclude quindi la sussistenza
del motivo su cui si fondava la decisione di rimpatrio posta alla base della
domanda di ammissione provvisoria formulata dall'autorità cantonale il 22
dicembre 1998.
G. Con scritto del 7 aprile 2003, X._______ ha trasmesso al DFGP copia
della domanda tendente al rilascio di un permesso di soggiorno presentata
in data 4 aprile 2003 presso la SPI. In considerazione della nuova
situazione venutasi a creare, con decisione incidentale del 7 novembre
2003, l'autorità adita ha sospeso la procedura ricorsuale fino ad esito
conosciuto in merito alla suddetta richiesta di permesso. La procedura
tendente al rilascio di un permesso di soggiorno è stata poi chiusa a
seguito della cessazione in data 30 novembre 2003 da parte del ricorrente
della propria attività lucrativa.
5H. Invitato in data 17 giugno 2004 dall'autorità di ricorso a trasmetterle
eventuali determinazioni, con scritti del 27 agosto, rispettivamente 30
settembre 2004, X._______ ha informato l'autorità di ricorso del
peggioramento del suo stato di salute intervenuto nel corso dell'estate
2004 a seguito di complicazioni post-operatorie. Dalla documentazione
prodotta (certificato medico del 23 e scritto del 27 agosto 2004 del dottor
J._______) risulta che egli ha dovuto subire un'operazione alla schiena l'8
luglio 2004 e che anche dopo essere stato dimesso dall'istituto in cui era
stato ricoverato successivamente per motivi di riabilitazione, i dolori
persistenti e le insensibilità e paresi accusate non permettevano di stabilire
con certezza la sua futura abilità lavorativa. Il ricorrente ha quindi
espresso il fondato sospetto che durante l'intervento chirurgico egli abbia
subito una lesione di tipo invalidante.
I. In data 24 marzo 2005, l'autorità di ricorso, ritenendo che il lungo tempo
trascorso e lo stato attuale di salute del ricorrente rendessero necessaria
una nuova valutazione globale del caso, ha proceduto ad un'ulteriore
scambio di scritti.
Con osservazioni del 14 aprile 2005, l'Ufficio federale della migrazione
(UFM), ha mantenuto la sua proposta di respingere il ricorso, sottolineando
in particolar modo come l'ammissibilità del rinvio di cittadini somali fosse in
linea di principio acquisita. Per quanto riguardava i motivi di ordine medico
non erano in nessun modo suscettibili di giustificare l'ammissione
provvisoria in quanto dai certificati medici prodotti non appariva
un'impossibilità tecnica ad intraprendere il viaggio di ritorno in patria, né vi
erano ragioni per supporre che una partenza provocherebbe un danno
grave ed irreversibile per la salute dell'interessato.
Nella sua presa di posizione del 6/10 giugno 2005, il ricorrente ha
confermato integralmente le allegazioni ricorsuali e le successive prese di
posizione. Egli ha inoltre prodotto agli atti della documentazione medica
dalla quale emergeva la necessità di sottoporsi ad ulteriori cure ed
interventi specialistici per i noti problemi di salute di tipo invalidanti, cure
che a detta del medico curante non possono verosimilmente essere
garantite in Somalia.
Vista la documentazione medica prodotta, in data 1° dicembre 2005,
l'autorità di ricorso ha invitato l'UFM a pronunciarsi in merito all'attuale
possibilità, ammissibilità ed esigibilità dell'esecuzione dell'allontanamento
del ricorrente.
Con scritto del 15 dicembre 2005, l'autorità di prime cure ha mantenuto la
propria posizione.
J. Invitato con scritto del 31 luglio 2006 ad attualizzare il quadro della
situazione e rinnovare gli attestati in merito all'evoluzione delle sue
6condizioni di salute, in data 4 settembre 2006, il ricorrente ha trasmesso
all'autorità di ricorso copia delle certificazioni del medico curante e dei
rapporti specialistici più recenti.
K. In data 12 luglio 2007, il Tribunale amministrativo federale ha proceduto ad
un completamento di istruttoria al fine di elucidare la situazione generale
vigente in Somalia.
Il Tribunale amministrativo federale considera:
1. Riservate le eccezioni previste all'art. 32 LTAF, giusta l'art. 31 LTAF il
Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni ai
sensi dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura
amministrativa (PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate agli art.
33 e 34 LTAF. In particolare le decisioni rese dall'UFM in materia di rifiuto
dell'ammissione provvisoria in Svizzera possono essere impugnate davanti
al Tribunale amministrativo federale (TAF) conformemente all'art. 20 cpv. 1
LDDS.
Il Tribunale amministrativo federale giudica, in quanto sia competente, i
ricorsi pendenti presso le commissioni federali di ricorso o d'arbitrato o
presso i servizi dei ricorsi dei dipartimenti al 1° gennaio 2007 (art. 53 cpv.
2 LTAF prima frase) sulla base del nuovo diritto processuale (art. 53 cpv. 2
LTAF ultima frase).
Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura davanti al
Tribunale amministrativo federale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
X._______, agendo in qualità di interessato alla procedura, ha diritto di
ricorrere (art. 20 cpv. 1 LDDS e art. 48 PA). Presentato nella forma e nei
termini prescritti dalla legge, il suo ricorso è ricevibile (cfr. art. 50 e art. 52
PA).
2. Lo straniero che non è al beneficio di alcun permesso di soggiorno può in
ogni tempo essere obbligato a lasciare la Svizzera (art. 12 cpv. 1 LDDS).
Se l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione non è possibile, non
ammissibile o non ragionevolmente esigibile, l'Ufficio federale della
migrazione dispone l'ammissione provvisoria (art. 14a cpv. 1 LDDS).
L'ammissione provvisoria può essere proposta dal Ministero pubblico della
Confederazione e dall'autorità cantonale di polizia degli stranieri (art. 14b
cpv. 1 LDDS).
3. Nel caso in esame, X._______ non è attualmente a beneficio di alcun titolo
7di soggiorno in Svizzera (cfr. art. 12 LDDS), ed il suo rimpatrio pronunciato
dall'autorità cantonale di polizia degli stranieri è stato confermato in ultima
istanza dal Tribunale federale.
Con decisione del 25 febbraio 2000, l'UFR ha respinto la proposta di
ammissione provvisoria formulata il 22 dicembre 1998/2 febbraio 1999
dalla SPI. L'autorità di prime cure ha fondato la sua decisione negativa sui
considerandi formulati dall'Alta Corte in occasione della sua decisione del
30 settembre 1998 in merito al rimpatrio del ricorrente.
Il Tribunale federale, nella decisione menzionata, dopo aver constatato
l'assenza di un preventivo accordo in merito al trasferimento
dell'interessato dal sistema assistenziale svizzero a quello del suo paese
d'origine, ha assimilato la misura di rimpatrio ad una decisione
d'espulsione, e, verificata la fondatezza del provvedimento dal punto di
vista dell'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS, ha esaminato se questo poteva
considerarsi rispettoso del principio della proporzionalità, ed in particolare
delle esigenze poste dagli art. 10 cpv. 2 e 11 cpv. 3 LDDS, nonché dall'art.
16 cpv. 3 ODDS. In quest'ambito, ha quindi precisato che l'art. 10 cpv. 2
LDDS poteva trovare applicazione unicamente nei casi in cui l'impossibilità
del rientro in patria era determinata da motivi duraturi, se non addirittura
definitivi. Atteso come invece nel caso concreto l'eventuale inesigibilità del
rientro in Somalia dell'interessato era dettata da motivi transitori, legati ad
una situazione politica suscettibile di evolvere con il trascorrere del tempo,
la citata disposizione non ostacolava l'adozione di una misura di rimpatrio
nei confronti dell'interessato.
L'autorità di prime cure ritiene in primo luogo che i concetti di impossibilità
e d'inesigibilità dell'art. 14b LDDS confermano esattamente quelli contenuti
nell'art. 10 cpv. 2 LDDS. A sostegno della propria interpretazione, l'UFR si
fonda da un lato sul tenore letterale della terminologia utilizzata nelle
disposizioni legali menzionate, e, d'altro canto, sottolinea il fatto che le
norme in questione si situano all'interno della medesima legge. A mente
dell'autorità intimata tali indicazioni militano in favore di un'analoga
interpretazione delle due normative. Avendo il Tribunale federale
confermato l'esigibilità dell'espulsione (rimpatrio) dal punto di vista dell'art.
10 cpv. 2 LDDS, l'UFR si è reputato quindi impossibilitato a giungere ad
una conclusione diversa nell'ambito dell'esame previsto all'art. 14a della
stessa legge.
Dal canto suo il ricorrente ha in particolare criticato il fatto che l'autorità di
prime cure, riprendendo il concetto sviluppato dal Tribunale federale di
transitorietà dei motivi che rendono impossibile o inesigibile un suo rientro
in patria ai sensi dell'art. 10 cpv. 2 LDDS, abbia considerato la guerra
civile in corso da parecchi anni in Somalia come un fatto di carattere
transitorio.
84.
4.1 Occorre in primo luogo determinare se i concetti d'impossibilità e
d'inesigibilità figuranti agli articoli 10 cpv. 2, rispettivamente 14a LDDS, i
quali presentano una similitudine terminologica, hanno la stessa portata e
si riferiscono ad un'identica situazione. In ragione dell'importanza
fondamentale rivestita dal principio della proporzionalità (cfr. art. 10 cpv. 2
e 11 cpv. 3 LDDS, art. 16 cpv. 3 ODDS) è infatti di per sé teoricamente
ipotizzabile che i criteri propri alla regolamentazione della misura
sostitutiva all'esecuzione previsti all'art. 14a LDDS siano presi in
considerazione già al momento della decisione di rinvio (decisione di
fondo), rispettivamente possano pregiudicare l'esame dell'autorità
chiamata a pronunciarsi sull'ammissione provvisoria.
4.2 In quest'ambito appare pertanto opportuno esaminare in dettaglio la
struttura della legge. Si rileva che la LDDS persegue lo scopo di regolare
sia le condizioni d'accesso e di soggiorno degli stranieri sul territorio
svizzero, sia quelle alle quali il diritto al soggiorno si estingue e le modalità
mediante le quali uno straniero può essere tenuto a lasciare la Svizzera,
nonché infine quelle che rilevano dell'esecuzione dell'allontanamento. La
sistematica della LDDS, d'altronde, segue nella sua struttura la distinzione
logica in queste diverse fasi che caratterizzano la presenza degli stranieri
sul territorio svizzero. Il rimpatrio e l'espulsione giusta gli art. 10 e 11
LDDS comportano la caducità del permesso di dimora o di domicilio (art. 9
cpv. 1 lett. d e cpv. 3 lett. b LDDS), nel caso in cui lo straniero ne era al
beneficio, e rientrano nella categoria delle modalità che pongono fine al
(diritto al) soggiorno (legale) dello straniero in Svizzera, e che non si
configurano quale partenza volontaria, bensì subentrano su ordine
dell'autorità, tramite l'adozione di concrete misure d'allontanamento. Tali
provvedimenti si limitano comunque ad esprimere nei confronti dello
straniero interessato un'obbligo di partenza, tramite un ordine di rinvio,
regolarmente accompagnato da un rispettivo termine di partenza (cfr. art.
16 cpv. 7 e 8 ODDS).
Il principio dell'esecuzione (forzata) delle misure d'allontanamento è
regolato all'art. 14 cpv. 1 LDDS, che contempla la possibilità attribuita alle
autorità cantonali di sfrattare dalla Svizzera lo straniero alle condizioni
contemplate alle lettere a fino c di detta disposizione. In quest'ambito, il
termine "sfratto" designa quindi l'esecuzione (fisica) dell'obbligo di
partenza nei confronti degli stranieri che non vi si sottopongono
volontariamente. L'esecuzione delle misure d'allontanamento dipende
innanzitutto dalle condizioni generali valide in diritto amministrativo in
merito all'esecuzione, e quindi il titolo che stabilisce l'obbligo d'esecuzione
deve rivelarsi esecutivo e l'obbligo stesso dev'essere esigibile (NICOLAS
WISARD, Les renvois et leur exécution en droit des étrangers et en droit
d'asile, Basilea 1997, pag. 81, pto. 3.2.2.1.). Il carattere esecutivo
dell'ordine di partenza comunque significa a tutta prima soltanto che
9l'obbligo può essere attuato senza ulteriore decisione (di fondo).
4.3 Il sistema d'inesecuzione del rinvio stabilito agli art. 14a fino 14c LDDS,
invece, presuppone in via preliminare una decisione di rinvio esecutoria.
Giusta l'art. 14a cpv. 1 LDDS, in effetti, l'autorità deve rinunciare a
ordinare l'esecuzione di una decisione di allontanamento o d'espulsione
pronunciata in precedenza qualora essa dovesse rivelarsi impossibile, non
ammissibile o non ragionevolmente esigibile (cfr. sulla nozione di
ammissione provvisoria DTF 121 V 251 consid. 3a/aa). L'autorità chiamata
all'esecuzione del rinvio, deve quindi prendere in considerazione i
parametri dell'art. 14a LDDS, e qualora dovesse constatare la presenza di
uno dei motivi d'inesecuzione, è quindi tenuta a preoccuparsi che la
procedura d'esecuzione sia convertita in una procedura d'inattuabilità,
tendente alla pronuncia di una misura sostitutiva allo sfratto, destinata a
permettergli di proseguire il suo soggiorno in Svizzera (cfr. WISARD, op. cit.
pag. 349). L'art. 14a LDDS delimita nei suoi capoversi 2-6 i motivi
d'inesecuzione del rinvio, specificandone le singole condizioni negative.
Questo sistema si contraddistingue per il fatto che la pronuncia della
misura sostitutiva non comporta la reintegrazione in una situazione
interamente conforme al diritto, atteso come l'obbligo di partenza persiste
nel suo principio (cfr. WISARD, op. cit. pag. 350). L'ammissione provvisoria,
infatti, non è stata ideata dal legislatore quale statuto indipendente, bensì
consciamente quale misura sostitutiva, che subentra in luogo
dell'esecuzione inattuabile del rinvio (WALTER KÄLIN, Grundriss des
Asylverfahrens, Basilea 1990, pag. 201 e FF 1990 II 461).
Riassumendo, si constata come il sistema previsto agli art. 14a e segg.
LDDS non è legato alla decisione di fondo emanata dall'autorità in
relazione al diritto al soggiorno (ordinario) dello straniero e non
compromette l'obbligo di partenza, ma piuttosto si riferisce all'ordine
d'esecuzione, rispettivamente di rinvio ad esso connesso (cfr. WISARD, op.
cit. pag. 351).
La questione dell'eventuale conflitto tra le due normative in oggetto deve
quindi essere valutata in funzione degli ambiti diversi che esse intendono
regolare. Ne discende che i criteri che entrano in linea di conto per il
giudizio sulla possibilità ed esigibilità dell'espulsione giusta l'art. 10 cpv. 2
LDDS, devono tenere in considerazione interessi pubblici e privati
differenti rispetto a quelli determinanti per la decisione in merito
all'ammissione provvisoria.
Questa distinzione si giustifica anche alla luce del fatto che l'istituto
dell'ammissione provvisoria quale misura sostitutiva non costituisce un
permesso ordinario rilasciato dalle autorità di polizia degli stranieri, bensì
soltanto uno strumento legislativo per regolare l'ulteriore presenza dello
straniero (cfr. FF 1990 II 461), nonché dal carattere umanitario inerente a
10
tale istituto.
Di conseguenza, i criteri vigenti in ambito ordinario di polizia degli stranieri
non possono essere trasposti alla lettera per il giudizio espresso in merito
all'ammissione provvisoria. La ponderazione degli interessi nel quadro
dell'espulsione si riferisce ai criteri di diritto di polizia degli stranieri e
all'estinzione di uno statuto ordinario, la cui caratteristica, estensione e
durata dipende principalmente dal comportamento dello straniero in
Svizzera (cfr. art. 16 cpv. 3 ODDS: durata del soggiorno, integrazione,
gravità della colpa, ecc.), e il cui rilascio è condizionato dagli interessi
morali ed economici del paese, nonché dall'obiettivo di mantenere un
rapporto equilibrato tra la popolazione straniera e indigena (art. 16 cpv. 1
LDDS), ed è sottoposto al libero potere d'apprezzamento delle autorità
cantonali competenti (art. 4 LDDS). Per contro, lo spirito umanitario proprio
all'ammissione provvisoria si oppone a considerazioni di questo genere, e
la condotta dell'interessato in Svizzera entra in linea di conto per una
decisione negativa unicamente nei casi previsti all'art. 14a cpv. 6 LDDS.
Nella fattispecie, con sentenza del 30 settembre 1998, il Tribunale federale
si è pronunciato in via definitiva unicamente in merito al provvedimento di
rimpatrio, assimilabile ad una decisione d'espulsione, adottato nei confronti
di X._______, giudicandolo giustificato ed esigibile. Ne consegue che
l'autorità di prime cure non era vincolata dalle suddette considerazioni per
quanto attiene la valutazione delle condizioni poste per l'eventuale
concessione di un'ammissione provvisoria in favore dell'interessato.
5.
5.1 Resta pertanto aperta unicamente la questione di sapere se il ricorrente
adempie o meno i requisiti per l'ottenimento dell'ammissione provvisoria in
Svizzera.
L'art. 14a cpv. 1 LDDS prevede a questo titolo che se l'esecuzione
dell'allontanamento o dell'espulsione non è possibile, non ammissibile o
non ragionevolmente esigibile, l'UFM dispone l'ammissione provvisoria.
L'esecuzione non è possibile se lo straniero non può partire o essere
allontanato né verso il Paese d'origine o di provenienza, né verso un
Paese terzo (art. 14a cpv. 2 LDDS).
L'esecuzione non è ammissibile se la prosecuzione del viaggio dello
straniero verso il Paese d'origine o di provenienza o in uno Stato terzo è
contrario a impegni di diritto internazionale (art. 14a cpv. 3 LDDS).
L'esecuzione non è ragionevolmente esigibile in particolare se implica per
lo straniero un'esposizione concreta a pericolo (art. 14a cpv. 4 LDDS).
11
Gli ostacoli al rinvio menzionati al cpv. 1 della normativa in oggetto hanno
carattere alternativo: in altre parole, è sufficiente che uno di essi sia
realizzato, affinché il rinvio sia considerato inattuabile.
5.2 Nella fattispecie, occorre esaminare il carattere esigibile o meno del rinvio
ai sensi dell'art. 14a cpv. 4 LDDS.
Questa norma si riferisce ai casi di stranieri conosciuti con la
denominazione di "rifugiati della violenza", vale a dire delle persone che,
pur non essendo perseguitate personalmente, fuggono delle situazioni di
guerra, guerra civile o di violenza generalizzata, nonché a quelle per le
quali un ritorno nel loro paese d'origine equivarrebbe a metterle
concretamente in pericolo, o che non potrebbero più ricevere le cure
mediche delle quali necessitano. Questa disposizione, redatta in forma
potestativa, indica chiaramente che la Svizzera interviene in questo caso
non in ragione di un obbligo derivante dal diritto internazionale, ma
unicamente per delle preoccupazioni di natura umanitaria. Ne consegue
che l'art. 14a cpv. 4 LDDS conferisce un certo potere d'apprezzamento alle
autorità competenti, le quali dovranno, in ogni caso di specie, procedere
ad una ponderazione tra gli aspetti umanitari legati all'esecuzione del
rinvio dello straniero e gli interessi pubblici che militano a favore del suo
allontanamento dalla Svizzera (cfr. Messaggio del Consiglio federale
relativo al decreto federale sulla procedura d'asilo [DPA], FF 1990 II 470).
5.3 Al fine di valutare l'esigibilità dell'esecuzione del rinvio di X._______,
occorre esaminare la situazione prevalente attualmente in Somalia,
nonché quella particolare del ricorrente. Quest'analisi deve essere attuata
facendo riferimento a criteri quali i legami dell'interessato nella sua regione
d'origine, in particolare le sue relazioni familiari e sociali, i suoi soggiorni
antecedenti, rispettivamente le attività esercitate, le sue conoscenze
linguistiche e professionali, il sesso, l'età, lo stato di salute, lo stato civile e
gli obblighi familiari.
Per quanto attiene l'analisi della situazione regnante attualmente in
Somalia, il Tribunale si è fondato su rapporti emanati da diverse
organizzazioni internazionali operanti nel paese quali ad esempio
l'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), l'Agenzia ONU per i rifugiati, il
Comitato internazionale della Croce Rossa (CICR), Médecins sans
frontières (MSF) e Unicef (cfr. a questo titolo i siti internet ,
, , ).
Dal 1991 la Somalia si trova in una situazione di perenne conflitto tra
truppe governative e numerosi “signori della guerra”. Nonostante l'entrata
in funzione nel 2004 di un governo e un parlamento transitorio, dal
dicembre 2006 è scoppiato un nuovo conflitto tra truppe regolari e l'”unione
delle corti islamiche” (Union of Islamic Courts [UIC]), le quali hanno
conquistato il controllo di vaste regioni del centro-sud del paese, nonché
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della capitale Mogadiscio. A fare le spese di questa situazione di guerra è
una volta di più la popolazione civile. Il Paese, in particolare le regione
centro-meridionale, conosce infatti une delle peggiori crisi umanitarie dalla
caduta del dittatore Siad Barre nel 1991, caratterizzata da carestie,
inondazioni, attività economica praticamente paralizzata ed epidemie,
quest'ultime favorite da strutture sanitarie assenti o fatiscenti, mancanza di
medicinali e dalle grosse difficoltà in cui si trovano ad operare le
organizzazioni non governative attive in loco.
La situazione catastrofica in cui versa la Somalia, in special modo il sud
del Paese, regione di provenienza di X._______, è già di per se propria a
renderne inesigibile l'allontanamento.
5.4 Inoltre si deve constatare che la situazione personale del ricorrente
riunisce parecchi fattori sfavorevoli, tali da rendere particolarmente difficile
un suo reinserimento nella realtà del suo paese d'origine.
Dagli atti di causa si evince infatti che X._______ risiede in Svizzera dal
1974. Una presenza da oltre 30 anni sul suolo elvetico, sebbene in parte
riconducibile all'inoltro di numerose procedure giudiziarie, è già di per se
propria ad attenuare i legami del ricorrente con il suo paese d'origine, a
maggior ragione in considerazione del fatto che egli non dispone più in
loco di legami familiari stretti. Inoltre il reinserimento professionale
dell'interessato, cinquantacinquenne e privo di formazione specifica, in un
contesto economico compromesso, appare difficilmente ipotizzabile. Infine,
egli ben difficilmente potrebbe avere accesso a trattamenti e medicamenti
adeguati per curare le patologie reumatologiche e ortopediche che lo
affliggono.
In conclusione, il Tribunale ritiene che l'esecuzione del rinvio di X._______
non può essere ritenuto ragionevolmente esigibile ai sensi dell'art. 14a
cpv. 4 LDDS. La questione della possibilità e dell'ammissibilità
dell'allontanamento può pertanto rimanere inevasa.
6. Di conseguenza il ricorso è ammesso e la decisione impugnata annullata.
L'autorità intimata è pertanto invitata ad ammettere provvisoriamente
l'interessato in Svizzera.
7. Visto l'esito della procedura, non si percepiscono spese processuali (art.
63 cpv. 1 PA).
8. Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 del regolamento dell'11
dicembre 2006 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al
Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), l'autorità di
ricorso, se ammette il gravame in tutto o in parte può, d'ufficio o a
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domanda, assegnare al ricorrente un'indennità per le spese indispensabili
e relativamente elevate che ha sopportato.
In casu si constata che l'interessato è patrocinato da un legale. In ragione
dell'insieme delle circostanze della fattispecie, della sua difficoltà, nonché
della mole di lavoro svolto, il Tribunale ritiene, ai sensi degli art. 8 segg
TS-TAF, che il versamento al ricorrente di un'indennità di Fr. 1'500.- a
titolo di spese ripetibili (IVA compresa) appaia equa.
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
1. Il ricorso è accolto e la decisione dell'UFM del 25 febbraio 2000 è
annullata. La vertenza è rinviata all'autorità intimata per nuova decisione ai
sensi dei considerandi.
2. Non si prelevano spese di procedura. L'anticipo di Fr. 500.-, versato in
data 4 maggio 2000, è restituito al ricorrente.
3. Al ricorrente viene assegnata un'indennità di Fr. 1'500.- a titolo di spese
ripetibili.
4. Comunicazione:
- al ricorrente (Raccomandata; allegato: foglio di informazione per il
rimborso)
- all'autorità inferiore (Raccomandata), con incarto N 261 018 e incarto
cantonale di ritorno.
La presidente del collegio: Il cancelliere:
Elena Avenati-Carpani Graziano Mordasini
Data di spedizione:
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