C-1118/2006 - Abteilung III - Einreise - Einreisesperre

Abtei lung II I
C-1118/2006
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 . J u l i 2 0 1 0
Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz),
Richter Bernard Vaudan,
Richterin Elena Avenati-Carpani,
Gerichtsschreiber Daniel Grimm.
X._______,
vertreten durch lic.iur. Brigitt Thambiah,
Kernstrasse 8/10, Postfach 2122, 8026 Zürich,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Polizei fedpol,
Rechtsdienst und Datenschutz, Nussbaumstrasse 29,
3003 Bern,
Vorinstanz.
Einreisesperre.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-1118/2006
Sachverhalt:
A.
Dem aus Italien stammenden Beschwerdeführer (geb. [...]) wurde
seitens der französischen Strafverfolgungsbehörden vorgeworfen, im
Sommer 1989 auf ihrem Staatsgebiet als Mitglied einer kriminellen
Organisation konkrete Delikte gegen Personen und Vermögenswerte
(„crimes contre les personnes et les biens“) vorbereitet zu haben.
Ausserdem beschuldigte man ihn, im gleichen Zeitraum in Paris ein il -
legales Munitionslager unterhalten zu haben. Deswegen verurteilte ihn
das Tribunal de Grande Instance de Paris am 23. April 1992 zu einer
Gefängnisstrafe von drei Jahren. Die Strafe verbüsste der Betroffene
vom 3. September 1989 bis 2. September 1992 in Frankreich. Eine
weitere Verurteilung zu fünfeinhalb Jahren Zuchthaus erfolgte am
18. September 2001 im Abwesenheitsverfahren durch den Corte di
Assise di Roma, weil der Beschwerdeführer von 1985 bis 1989 als
Gründer, Mitglied und Förderer der Roten Brigaden („Brigate Rosse“)
in Italien tätig gewesen war.
B.
Am 10. März 2002 wurde der seit 1998 im Ripol ausgeschriebene Be-
schwerdeführer in Zürich erneut verhaftet. Mit Urteil vom
18. September 2002 bewilligte das Bundesgericht die Auslieferung des
Verfolgten an Italien. Die Auslieferung wurde zwei Tage später voll-
zogen. Bis im Frühjahr 2005 befand sich der Betroffene dort in der
Folge in Haft.
C.
Gestützt auf diesen Sachverhalt verhängte das Bundesamt für Aus-
länderfragen (heute: Bundesamt für Migration [BFM]) über den Be-
schwerdeführer am 24. September 2002 eine Einreisesperre auf un-
bestimmte Dauer. Am 3. März 2003 erliess auch das Bundesamt für
Polizei (fedpol) eine entsprechende, aber auf zehn Jahre befristete
Fernhaltemassnahme. Zur Begründung führte diese Vorinstanz aus:
„X._______ wurde am 18. September 2001 in Italien wegen Beteiligung an
einer subversiven Vereinigung gegen die Verfassungsordnung und Beteiligung
an einer bewaffneten Bande in Abwesenheit zu 5 ½ Jahren Zuchthaus ver-
urteilt. Er konnte am 10. März 2002 in Zürich verhaftet werden. Mit Urteil vom
18. September 2002 entschied das Bundesgericht, X._______ an Italien
auszuliefern“.
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Bei beiden Einreisesperren wurde einer allfälligen Beschwerde die
aufschiebende Wirkung entzogen. Die Verfügungen konnten erst am
25. Mai 2005 (fedpol) bzw. 17. Juni 2005 (BFM) eröffnet werden.
D.
Mit Beschwerde vom 24. Juni 2005 an das Eidgenössische Justiz- und
Polizeidepartement (EJPD) beantragt der Beschwerdeführer durch
seine Parteivertreterin die Aufhebung der beiden Verfügungen. In ver-
fahrensrechtlicher Hinsicht ersucht er um Wiederherstellung der auf-
schiebenden Wirkung der Beschwerde sowie um Gewährung der un-
entgeltlichen Rechtsverbeiständung. Dazu lässt er in Rekapitulation
der Vorgeschichte im Wesentlichen vorbringen, ab Frühjahr 1996 bei
seiner Schweizer Freundin in Zürich gelebt zu haben. Aus dieser Ver-
bindung seien die Tochter M._______ (genannt N._______) und der
Sohn B._______ (genannt C._______) hervorgegangen. Am 1. August
2002 sei seine Partnerin einem im April 1996 diagnostizierten Krebs-
leiden erlegen. Die Kinder hätten bereits seit seiner Verhaftung mehr-
heitlich bei ihrer heutigen Pflegemutter gewohnt. Da die Kinder
Schweizer seien und die Beziehung zwischen ihnen und dem Vater
gelebt werde, könne sich der Beschwerdeführer auf Art. 8 der Kon-
vention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4.
November 1950 (EMRK, SR 0.101) berufen. Wohl sei ein Eingriff in
den Schutzbereich des Familienlebens gestützt auf Art. 8 Ziff. 2 EMRK
grundsätzlich statthaft, vorliegend könne allerdings nicht davon aus-
gegangen werden, dass eine Fernhaltemassnahme zum Schutze von
Ruhe und Ordnung erforderlich sei.
Der Beschwerdeführer habe immer bestritten, Mitglied der Roten
Brigaden zu sein, sich aber als „Rivoluzionario associato alle Brigate
Rosse“ bezeichnet. Das strafrechtlich relevante Verhalten, das Grund-
lage der beiden Verurteilungen und der angefochtenen Verfügungen
bilde, falle in die Zeitspanne von 1985 bis anfangs September 1989.
Es handle sich um fehlbares Verhalten, das 16 bis 20 Jahre zurück-
liege. Zu berücksichtigen gelte es weiter, dass man ihm in keinem
dieser Strafverfahren konkrete Taten vorgeworfen habe und er sich seit
der Haftentlassung in Frankreich im September 1992 bis zu seiner
Verhaftung im März 2002 – also während rund zehn Jahren – nichts
habe zu Schulden kommen lassen. Einzig wegen dem bewilligungs-
losen Aufenthalt in der Schweiz sei er mit dem Gesetz in Konflikt ge-
kommen, was jedoch aufgrund der damaligen familiären Situation
(Krebserkrankung der Partnerin, Stoffwechselkrankheit der Tochter)
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nachvollziehbar erscheine. Während seiner sechsjährigen Anwesen-
heit hierzulande habe der Beschwerdeführer für seine Familie gesorgt
und sich in die hiesige Gesellschaft integriert. Von einer Gefährdung
oder Störung der öffentlichen Ruhe und Ordnung könne keine Rede
sein.
Selbst wenn die Notwendigkeit von Massnahmen im Sinne von Art. 8
Ziff. 2 EMRK bejaht würde, erwiesen sich die dem Beschwerdeführer
auferlegten Einreisesperren als unverhältnismässig. Die Tochter
N._______leide an einer unheilbaren Stoffwechselkrankheit (zystische
Fibrose). Nur schon von daher wäre eine Übersiedelung nach Italien
für sie unzumutbar und mit dem Kindeswohl unvereinbar. Aus
medizinisch-psychiatrischer wie psychosozialer Sicht sei es aber für
beide Kinder wichtig, in ihrem gewohnten Umfeld in Zürich, wo sie gut
integriert seien, leben zu können und zwar möglichst zusammen mit
ihrem Vater. Mit dem Verlust der Mutter sei die Beziehung zum Be-
schwerdeführer für das Kindeswohl unverzichtbar geworden. Die
zentrale Rolle des Vaters belege nur schon die Tatsache, dass die
Vormundschaftsbehörde die elterliche Sorge mit Beschlüssen vom 25.
November 2002 – in Kenntnis der tatsächlichen Begebenheiten – dem
Beschwerdeführer übertragen habe. Der Kontakt zu seinen Kindern
müsse so ausgestaltet sein, dass er hier in der Schweiz in deren Er-
ziehung und Lebensgestaltung miteinbezogen werden könne. Nach
mehrjähriger Bewährung sei eine Einreisesperre aus Gründen der
Verhältnismässigkeit jedenfalls dann aufzuheben, wenn die Pflege
familiärer Kontakte in Frage stehe; dies gelte insbesondere bei heran-
wachsenden Kindern. Die angefochtenen Verfügungen erwiesen sich
schliesslich auch wegen der Verjährungsfristen der dem Beschwerde-
führer angelasteten Straftaten als unverhältnismässig.
Dazu reichte die Rechtsvertreterin eine Reihe von Beweismitteln ein
(u.a. Schreiben von Ärzten, einer Kindergärtnerin und der Lehrerschaft
sowie die beiden Beschlüsse der Vormundschaftsbehörde der Stadt
Zürich vom 25. November 2002).
E.
Mit Zwischenverfügung vom 14. Juli 2005 wies das EJPD das Gesuch
um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde
ab.
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F.
Am 15. August 2005 reichte die Parteivertreterin einen vom 29. Juli
2005 datierenden Bericht des Kinderspitals Zürich zum aktuellen
gesundheitlichen Zustand des Kindes N._______ nach.
G.
Im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens kam das BFM am
21. September 2005 auf seine Verfügung vom 24. September 2002
zurück und hob die unbefristet erlassene Einreisesperre wieder-
erwägungsweise auf. Soweit gegen jene Verfügung gerichtet, wurde
das eingereichte Rechtsmittel vom EJPD am 26. September 2005
daraufhin als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Die Vorinstanz (fedpol) schloss in ihrer ersten Vernehmlassung vom
13. Dezember 2005 auf Abweisung der Beschwerde.
H.
Mit Replik vom 3. Februar 2006 ersuchte die Rechtsvertreterin um
Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung.
I.
Am 25. Februar 2009 ordnete das zwischenzeitlich konstituierte
Bundesverwaltungsgericht zwecks Aktualisierung und Ergänzung des
Sachverhalts einen zweiten Schriftenwechsel an.
Mit ergänzender Vernehmlassung vom 26. Mai 2009 hielt die Vor-
instanz an ihrem Standpunkt fest. Die Parteivertreterin nahm hierzu
am 20. August 2009 kurz Stellung.
J.
Gewisse Erwähnungen in der ergänzenden Vernehmlassung vom
26. Mai 2009 veranlassten den Spruchkörper, am 16. Juli 2009 am Sitz
des Dienstes für Analyse und Prävention (DAP) bzw. des Nach-
richtendienstes des Bundes (NDB) eine Vorabsichtung der Akten vor-
zunehmen.
Auf eine entsprechende Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts
vom 28. August 2009 verfasste die Vorinstanz am 23. Oktober 2009 zu
einzelnen Fragen zudem eine ergänzende Stellungnahme.
Mit Eingabe vom 24. November 2009 verzichtete der Beschwerde-
führer darauf, sich zu dieser ergänzenden Stellungnahme zu äussern.
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K.
Während der Hängigkeit des Beschwerdeverfahrens wurde die Ein-
reisesperre mehrmals pro Jahr suspendiert, letztmals vom 9. Mai 2010
bis 23. Mai 2010.
L.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Er-
wägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundes-
gesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021). Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG ge-
nannten Behörden. Dazu gehört auch das Bundesamt für Polizei
fedpol, das mit der Anordnung einer Einreisesperre eine Verfügung im
erwähnten Sinne und daher ein zulässiges Anfechtungsobjekt erlassen
hat.
Gegen Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren
Sicherheit des Landes ist die Beschwerde nach Art. 32 Abs. 1 Bst. a
VGG an sich unzulässig. Als italienischer Staatsangehöriger kann sich
der Beschwerdeführer aber auf die in Art. 29a der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR
101) statuierte Rechtsweggarantie berufen, weshalb der angefochtene
Entscheid weiterziehbar ist (siehe Botschaft zur Totalrevision Bundes-
rechtspflege, BBl 2001 4387 f. oder Botschaft zum Bundesgesetz über
die Ausländerinnen und Ausländer, BBl 2002 3760 f. und 3813 f.;
ferner BGE 131 II 352 E. 1.4 S. 356, Urteil des Bundesgerichts
2C_375/2007 vom 8. November 2007 E. 2.2 sowie ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, Lausanne/Zürich/Bern 2008, Rz. 1.25 und 1.27).
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat die bei Inkrafttreten des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes am 1. Januar 2007 bei Eidgenössischen Re-
kurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der
Departemente hängigen Rechtsmittel übernommen. Für die Be-
urteilung gilt das neue Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG).
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1.3 Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen des VwVG, so-
weit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG, vgl. auch Art. 2 Abs. 4 VwVG).
1.4 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsbetroffener legitimiert
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Be-
schwerde ist einzutreten, soweit sie sich gegen die Verfügung des
Bundesamtes für Polizei fedpol vom 3. März 2003 (auf zehn Jahre be-
fristete Einreisesperre) richtet. Mit der Rechtsmitteleingabe vom
24. Juni 2005 wurde gleichzeitig um Aufhebung der Verfügung des
BFM vom 24. September 2002 (Einreisesperre auf unbestimmte
Dauer) ersucht. Das BFM hat seine ursprüngliche Verfügung am
21. September 2005 jedoch wiedererwägungsweise aufgehoben. In
diesem Umfang ist die Beschwerde gegenstandslos geworden (vgl.
vorstehend Sachverhalt Bst. G).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes sowie – soweit nicht eine kantonale Be-
hörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit
gerügt werden (Art. 49 VwVG). Bei technischen Problemen, Fach-
fragen oder sicherheitsrelevanten Einschätzungen auferlegen sich die
Verwaltungsgerichte jedoch eine gewissen Zurückhaltung (vgl. BVGE
2008/18 E. 4 mit Hinweis; in Bezug auf die Gefährdung der inneren
oder äusseren Sicherheit der Schweiz in Einbürgerungsverfahren
siehe Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1124/2006 vom
21. August 2009 E. 4.4). Im Übrigen wendet das Bundesverwaltungs-
gericht das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und
kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten
Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die
Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2
des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils des Bundes-
gerichts 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
Die Parteivertreterin rügt in formeller Hinsicht, der Entzug der auf -
schiebenden Wirkung sei in der inzwischen aufgehobene Verfügung
des BFM unzureichend und in der Verfügung des Bundesamtes für
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C-1118/2006
Polizei fedpol überhaupt nicht begründet worden. Hat die angefochtene
Verfügung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand, so kann die Vor-
instanz darin einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung
entziehen (Art. 55 Abs. 2 VwVG). Wohl ist die aufschiebende Wirkung
nach Art. 55 Abs. 1 VwVG die Regel, so dass ein Abweichen davon auf
überzeugenden, stichhaltigen Gründen beruhen sollte. Dies ändert
indessen nichts daran, dass dem Bundesamt und der Rechtsmittel-
instanz bei der vorzunehmenden Interessenabwägung – der Natur der
Sache nach – ein erheblicher Ermessensspielraum zukommt (BGE
117 V 185 E. 2b S. 191, BGE 110 V 40 E. 5b S. 45, BGE 106 lb 115 E.
2a S. 116, BGE 105 V 266 E. 2 S. 268; BVGE 2009/57 E. 4.1.4 mit
Hinweisen; Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 43.45). Die
Einreisesperre gemäss Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer
(ANAG, BS 1 121) ist eine präventivpolizeiliche Massnahme zum
Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit (siehe E. 6.1 – 6.4
nachfolgend). Die gleiche Zielsetzung verfolgt der vorsorgliche Entzug
der aufschiebenden Wirkung nach Art. 55 Abs. 2 VwVG. Ein über-
wiegendes öffentliches Interesse am Erlass einer Einreisesperre zieht
deshalb in den allermeisten Fällen ein überwiegendes Interesse am
Entzug der aufschiebenden Wirkung nach sich (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C-51/2006 vom 17. April 2007 E. 2.3).
Daraus ergibt sich eine Überschneidung von Gründen. Von daher ist
es nicht zu beanstanden, wenn sich eine Behörde im fraglichen Be-
reich mit Blick auf den Entzug der aufschiebenden Wirkung darauf
beschränkt, auf die Begründung des eigentlichen Entscheids zu ver-
weisen. Zwar fehlt in der angefochtenen Verfügung vom 3. März 2003
ein entsprechender expliziter Verweis; aufgrund des Gesagten handelt
es sich jedoch um eine Unterlassung der Vorinstanz, die ohne Rechts-
folgen bleiben muss. Auch die Parteivertreterin leitet mit Blick auf den
Endentscheid denn nichts Derartiges ab. Abgesehen davon hat die
damals zuständige Instruktionsbehörde besagte Unterlassung mit
Zwischenverfügung vom 14. Juli 2005 nach Einreichung der Be-
schwerde ohne Verzug behoben und die Verweigerung der Wieder-
herstellung der aufschiebenden Wirkung eingehend begründet. Die
Bedenken formeller Natur erweisen sich somit als unbegründet.
4.
4.1 Die Vorinstanz zieht in ihren Erwägungen einerseits zwei Straf-
urteile ausländischer Gerichte, einen Auslieferungsentscheid des
Bundesgerichts und Presseberichte heran, andererseits stützt sie sich
Seite 8
C-1118/2006
zu einem nicht unwesentlichen Teil auf Dokumente, welche dem
Quellenschutz unterliegen. Der DAP (zur Überführung der nach-
richtendienstlichen Teile des Dienstes für Analyse und Prävention per
1. Januar 2009 zum VBS siehe AS 2008 6261) hat dem ehemals zu-
ständigen EJPD ein Dossier mit vertraulichen Aktenstücken zu-
kommen lassen. Sie beinhalten, nebst dem angesprochenen bundes-
gerichtlichen Auslieferungsurteil vom 18. September 2002 und einem
Bericht der Zeitschrift „Facts“ vom 4. April 2002, vertrauliche Ab-
klärungen sowie Polizeiberichte und Beobachtungen zu Aktivitäten und
Aktionen linksextremer Gruppen bzw. einzelner, mit Namen auf-
geführter Personen. Zu diesem Dossier hinzu kommen nachrichten-
dienstliche Erkenntnisse, welche die obgenannte Fachbehörde auf-
grund des Quellenschutzes überhaupt nicht offen legt (in concreto
sollen verschiedene Meldungen des ausländischen Partnerdienstes
den Hinweis enthalten haben: „ ... “). Wie aus dem Sachverhalt
hervorgeht, hat das Bundesverwaltungsgericht am 16. Juli 2009 am
Sitz des DAP bzw. NDB aber eine Vorabsichtung der Akten vor-
genommen. Die Parteivertreterin, welche während des gesamten Ver-
fahrens nie Akteneinsicht verlangt hat, wurde darüber mittels
Zwischenverfügung vom 28. August 2009 orientiert.
4.2 Die erwähnten Quellen sind vorliegend durch Art. 17 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung
der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) und den inzwischen auf-
gehobenen Art. 20a der Verordnung vom 27. Juni 2001 über Mass-
nahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (VWIS; der Quellenschutz
ist nunmehr in der Verordnung vom 4. Dezember 2009 über den
Nachrichtendienst des Bundes [V-NDB, SR 121.1] geregelt) geschützt.
Dies bedeutet, dass weder die Identität der fraglichen Quellen noch
der Inhalt der diesbezüglichen Meldungen bekannt gegeben oder
näher umschrieben werden kann, mit entsprechenden Konsequenzen
für die Handhabung des Akteneinsichtsrechts (vgl. hierzu Art. 29 Abs.
2 BV und Art. 26 ff. VwVG). Ein überwiegendes Geheimhaltungs-
interesse ist insbesondere dort zu bejahen, wo es aus Gründen der
inneren oder äusseren Sicherheit zu verhindern gilt, Quellen und
Methoden der Informationsbeschaffung preiszugeben. Ebenso
Rechnung zu tragen ist der Einhaltung von Geheimhaltungsver-
pflichtungen gegenüber ausländischen Partnerdiensten (vgl. VPB
70.23 E. 11.4, VPB 66.87 E. 5; zum Ganzen ferner Gutachten des
Bundesamtes für Justiz [BJ] vom 22. Dezember 2006 „Rechtliche Ein-
schränkungen im Austausch von Informationen ausländischer Nach-
Seite 9
C-1118/2006
richtendienste zwischen dem DAP und dem SND“, in VPB 2007.3.1).
Die ganz oder teilweise geheimgehaltenen Aktenstücke vermitteln
nicht nur Aufschlüsse über den Wissenstand von Vorinstanz und DAP
im Zusammenhang mit den Roten Brigaden und dem „Revolutionären
Aufbau Schweiz“ (RAS), sondern auch über die Kontakte, die Aufent-
haltsorte und das Umfeld, in welchem sich der Beschwerdeführer be-
wegt. Die fraglichen Akten zeigen ferner auf, mit was für Mitteln und
Massnahmen die zuständigen Behörden unerwünschten Ent-
wicklungen und Auswüchsen in diesem Bereich begegnen. Bei solchen
Unterlagen rechtfertigt es sich, sie über den einzelnen Anlass hinaus
und unabhängig von den davon betroffenen Personen geheim zu
halten (VPB 70.23). Eine gewisse (und auch gebotene)
Konkretisierung der in Frage stehenden Meldungen und Dokumente ist
in den ergänzenden Vernehmlassungen vom 26. Mai 2009 bzw.
23. Oktober 2009 indessen erfolgt, wodurch den Anforderungen von
Art. 27 und Art. 28 VwVG Genüge getan wird. In letzterer Stellung-
nahme hat das Bundesamt für Polizei fedpol die Handhabung des
Quellenschutzes überdies ausführlich erläutert. Im dargelegten
Kontext und Rahmen hat die Rechtsvertreterin vom Inhalt dieser nicht
offen gelegten Akten Kenntnis erhalten. Weil sie in diesem Zu-
sammenhang weder Rügen erhebt noch Gegenbeweismittel nennt,
welche zusätzlich heranzuziehen wären, erübrigen sich weitere Aus-
führungen.
5.
5.1 Mit Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005
über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) am 1. Ja-
nuar 2008 wurde das ANAG abgelöst (vgl. Art. 125 AuG i.V.m. Ziffer I
des Anhangs 2 zum AuG). Auf Verfahren, die vor diesem Zeitpunkt ein-
geleitet wurden, bleibt das bisherige materielle Recht anwendbar
(Art. 126 Abs. 1 AuG; BVGE 2008/1 E. 2). Die angefochtene Verfügung
erging vor dem Inkrafttreten des AuG. Für die materielle Beurteilung
der vorliegenden Beschwerde ist daher auf die altrechtliche Regelung,
insbesondere auf Art. 13 Abs. 1 ANAG abzustellen.
5.2 Die Verhängung von Einreisesperren gegenüber Ausländerinnen
und Ausländern, welche die innere und äussere Sicherheit der
Schweiz gefährden, obliegt aufgrund von Art. 13 Abs. 1 ANAG i.V.m.
Art. 11 Abs. 1 der Organisationsverordnung vom 17. November 1999
für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (OV-EJPD; zur
aktuellen Fassung vgl. AS 2009 6937) dem Bundesamt für Polizei
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fedpol. An dieser Zuständigkeit hat sich mit dem Inkrafttreten des AuG
nichts geändert (vgl. dazu Art. 67 Abs. 2 und Art. 68 Abs. 3 AuG).
5.3 Der Beschwerdeführer ist italienischer Staatsangehöriger und als
sogenannter Vertragsausländer aus dem Abkommen vom 21. Juni
1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und
der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten anderer-
seits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen [FZA], SR
0.141.112.681) begünstigt. Die ordentliche Ausländergesetzgebung
und namentlich das ANAG gelangen daher nur soweit zur Anwendung,
als das Freizügigkeitsabkommen keine abweichende Regelung kennt
oder die ordentliche Ausländergesetzgebung ihm eine vorteilhaftere
Rechtsstellung vermittelt (vgl. Art. 1 Bst. a ANAG; nicht anders verhält
es sich nach neuem Recht [siehe Art. 2 Abs. 2 AuG]; Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts C-5308/2007 vom 3. Dezember 2009 E.
2.3, C-8544/2007 vom 15. Oktober 2009 E. 7.1 oder C-6199/2008 vom
24. August 2009 E.4).
6.
6.1 Die angefochtene Verfügung stützt sich unter anderem auf Art. 13
Abs. 1 Satz 1 ANAG. Gemäss dieser Bestimmung kann die eid-
genössische Behörde über unerwünschte Ausländerinnen und Aus-
länder eine Einreisesperre verhängen. Während der Einreisesperre ist
der ausländischen Person jeder Grenzübertritt ohne ausdrückliche
Ermächtigung der verfügenden Behörde untersagt (Art. 13 Abs. 1 Satz
3 ANAG).
6.2 Als präventivpolizeiliche Administrativmassnahme will die Ein-
reisesperre der Gefahr künftiger Störungen der öffentlichen Ordnung
und Sicherheit sowie anderer unter den Schutz der Fremdenpolizei
fallender Polizeigüter begegnen (zum Kreis der Polizeigüter im
Fremdenpolizeirecht vgl. BGE 98 Ib 85 ff. E. 2c S. 89, 465 ff. E. 3a S.
467 f.). Die Frage, ob eine Polizeigefahr im dargelegten Sinne besteht,
lässt sich naturgemäss nur in Form einer Prognose beurteilen, die sich
auf das bisherige Verhalten des Ausländers abstützt. In diesem Sinne
gelten Ausländer als „“unerwünscht“, deren Verhalten in der Ver-
gangenheit darauf schliessen lässt, dass sie nicht willens oder nicht
fähig sind, sich in die geltende Ordnung einzufügen, und deren Fern-
haltung daher im öffentlichen Interesse liegt (vgl. BGE 129 IV 246 E.
3.2 S. 251 f.; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-5308/2007 vom
3. Dezember 2009 E. 4.1 und C-507/2007 vom 29. September 2009 E.
Seite 11
C-1118/2006
4.2; Entscheide des EJPD, publiziert in VPB 63.1, 60.4, 58.53 sowie
PETER SULGER BÜEL, Vollzug von Fernhalte- und Entfernungsmass-
nahmen gegenüber Fremden nach dem Recht des Bundes und des
Kantons Zürich, Diss. Zürich 1984 = Europäische Hochschulschriften,
Reihe II, Rechtswissenschaft, Bd. 352, Bern usw. 1984, S. 79 f., mit
weiteren Hinweisen).
6.3 In Konkretisierung hierzu setzt die Verhängung einer Einreise-
sperre nach Art. 13 Abs. 1 ANAG i.V.m. Art. 11 Abs. 1 OV-EJPD eine
Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz voraus.
Darunter fallen z.B. die Gefährdung durch Terrorismus, gewalttätiger
Extremismus, verbotener Nachrichtendienst, die organisierte
Kriminalität sowie Handlungen und Bestrebungen, welche die gegen-
wärtigen Beziehungen der Schweiz zu anderen Staaten ernsthaft ge-
fährden oder auf eine gewaltsame Änderung der staatlichen Ordnung
abzielen. In solchen Fällen besteht grundsätzlich ein grosses und
legitimes Interesse des Gemeinwesens an einer Entfernung und
Fernhaltung (vgl. Botschaft zum AuG, BBl 2002 3814).
6.4 Wie eben dargetan, handelt es sich bei der Einreisesperre um
eine Verwaltungsmassnahme, die weder einer nachweisbaren
Rechtsverletzung noch einer strafrechtlichen Sanktion bedarf; sie hat
mithin nicht Straf-, sondern Massnahmecharakter. Dementsprechend
muss eine ausländische Person nicht bereits eine konkrete Ge-
fährdung des Staates bewirkt haben, um von der Vorinstanz mit einer
Einreisesperre belegt werden zu können. Vielmehr kann eine solche
Massnahme auch zur Abwehr einer bevorstehenden Gefahr an-
geordnet werden, sofern die entsprechenden Befürchtungen durch das
Verhalten der betreffenden Person begründet und durch bestimmte
Tatsachen erhärtet sind. Die Hauptvoraussetzung für die Verhängung
einer Einreisesperre im Sinne von Art. 13 Abs. 1 ANAG i.V.m. Art. 11
Abs. 1 OV-EJPD besteht mit anderen Worten darin, dass konkrete
Anhaltspunkte den Schluss aufdrängen, der oder die Betroffene werde
in der Schweiz mit gewisser Wahrscheinlichkeit eine Gefahr für die
innere oder äussere Sicherheit herbeiführen (zur bisherigen Praxis
des EJPD und des Bundesrates vgl. VPB 69.26 oder 62.28; ferner BBl
2002 3760).
6.5 Der Beschwerdeführer ist wie erwähnt EU-Bürger und kann sich
auf das Freizügigkeitsabkommen berufen, das ihm eine Reihe von
Freizügigkeitsrechten vermittelt. Dazu gehört unter anderem das Recht
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C-1118/2006
auf Einreise (Art. 3 FZA i.V.m. Art. 1 Anhang I FZA). Die Zulässigkeit
nationaler Massnahmen, die – wie die Einreisesperre gemäss Art. 13
Abs. 1 ANAG (i.V.m.Art. 11 Abs. 1 OV-EJPD) – die Ausübung von
Freizügigkeitsrechten behindern, knüpft das Freizügigkeitsabkommen
an die Voraussetzung, dass sie durch Gründe der öffentlichen
Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind (Ordre-Public-
Vorbehalt, vgl. Art. 5 Abs. 1 Anhang I FZA). Im Interesse einer einheit -
lichen Anwendung und Auslegung dieses Ordre-Public-Vorbehaltes
verweist das Freizügigkeitsabkommen auf die Richtlinien 64/221/EWG,
72/194/EWG und 75/35/EWG in ihrer Fassung zum Zeitpunkt der
Unterzeichnung (Art. 5 Abs. 2 Anhang I FZA) und auf die einschlägige
Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften
(nachfolgend EuGH) vor dem Zeitpunkt der Unterzeichnung (Art. 16
Abs. 2 FZA). In diesem Sinne schränkt das Freizügigkeitsabkommen
die ausländerrechtlichen Befugnisse nationaler Behörden bei der
Handhabung landesrechtlicher Massnahmen wie der Einreisesperre
ein.
7.
7.1 In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob das Landesrecht eine
Einreisesperre gegen einen Ausländer zulässt, der sich in gleicher
Weise wie der Beschwerdeführer verhalten hat.
7.2 Das Verhalten des Beschwerdeführers hat 1992 bzw. 2001 un-
bestrittenermassen zu Freiheitsstrafen von insgesamt achteinhalb
Jahren geführt. Nur schon die Art der Delikte und das Strafmass
lassen erkennen, dass seine Anwesenheit hierzulande geeignet ist,
die innere und äussere Sicherheit zu gefährden. Kommt hinzu, dass
der Betroffene wegen der Taten, derentwegen er vom Corte di Assise
di Roma am 18. September 2001 in Abwesenheit verurteilt worden
war, vom März 2002 bis April 2005 in Italien eine Zuchthausstrafe ab -
sass. Für die Berechnung der Dauer des klaglosen Verhaltens ist unter
den konkreten Begebenheiten nun aber nicht auf den Begehungs-
oder Urteilszeitpunkt, sondern auf das Datum der letztmaligen Ent-
lassung aus der Haft abzustellen (BVGE 2008/24 E. 6.2). Mit Blick auf
die vom Beschwerdeführer verletzten Rechtsgüter erweist sich die seit
seiner Haftentlassung abgelaufene Bewährungszeit mithin als zu kurz,
als dass bereits von einer grundlegenden und gefestigten Wandlung
ausgegangen werden könnte (vgl. BGE 130 II 493 E. 5 S. 504).
Abgesehen davon hat er sich bis heute nicht von seiner früheren, vom
DAP (heute NDB) als gefährlich erachteten Gesinnung distanziert
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C-1118/2006
(hierzu sowie zur Bedeutung von Art. 8 EMRK bei
Fernhaltemassnahmen siehe eingehender E. 8.4 – 8.6 bzw. 9.3 und
9.4 hiernach). Auch ein Bezug zur Schweiz ist ohne weiteres vor -
handen, wird die Unterstützung gewaltbereiter extremistischer
Organisationen doch in allen drei hier betroffenen Ländern (Italien,
Frankreich, Schweiz) strafrechtlich verfolgt (vgl. Urteil des Bundes-
gerichts 2C_858/2008 vom 24. April 2009 E. 5.1 oder Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts C-6199/2008 vom 24. August 2009 E. 6.2
und C-6528/2008 vom 14. Mai 2009 E. 6.4). Persönlich steht der Be-
schwerdeführer – wie er selber betont – in engen Beziehungen zur
Schweiz. Die Anordnung einer Einreisesperre durch die Vorinstanz ist
daher in Lichte des nationalen Rechts grundsätzlich nicht zu be-
anstanden.
8.
In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die Einreisesperre vor dem
Freizügigkeitsabkommen standhält resp. ob die Tatbestandsvoraus-
setzungen einer Einreisesperre auch nach Massgabe des Freizügig-
keitsabkommens erfüllt sind.
8.1 Der EuGH hat in seiner Rechtsprechung regelmässig betont, dass
Ausnahmen vom freien Personenverkehr restriktiv auszulegen sind.
Die Berufung einer nationalen Behörde auf den Begriff der öffentlichen
Ordnung setzt, wenn er Beschränkungen der Freizügigkeitsrechte
rechtfertigen soll, jedenfalls voraus, dass ausser der Störung der öf -
fentlichen Ordnung, wie sie jede Gesetzesverletzung darstellt, eine tat-
sächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein
Grundinteresse der Gesellschaft berührt (BGE 136 II 5 E. 4.2 S. 20,
131 II 352 E. 3.2 S. 357 f., 130 II 493 E. 3.2 S. 498 f., 130 II 176 E.
3.4.1 S. 182 ff., 129 II 215 E. 7.3 S. 222; Urteile des EuGH vom
19. Januar 1999 in der Rechtssache C-348/96, Calfa, Slg. 1999, I-11,
Randnr. 23 und 25, und vom 27. Oktober 1977 in der Rechtssache 30-
77, Bouchereau, Slg. 1977, 1999, Randnr. 33-35). Für Massnahmen,
die mit der öffentlichen Ordnung und Sicherheit begründet werden,
darf im Übrigen nur das persönliche Verhalten der in Betracht
kommenden Einzelperson ausschlaggebend sein (Art. 3 Abs. 1 der
Richtlinie 64/221/EWG). Ausgeschlossen sind deshalb general-
präventiv motivierte Massnahmen, das heisst solche, die der Ab-
schreckung anderer ausländischer Personen dienen (BGE 136 II 5 E.
4.2 S. 20 mit Hinweisen). Strafrechtliche Verurteilungen für sich allein
vermögen sodann nicht ohne weiteres eine Massnahme zu recht-
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C-1118/2006
fertigen, welche die Ausübung von Freizügigkeitsrechten beschränkt
(Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 64/221/EWG). Solche Verurteilungen
dürfen nur insoweit berücksichtigt werden, als die ihr zugrunde lie-
genden Umstände ein persönliches Verhalten erkennen lassen, das
eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt. Es
ist allerdings möglich, dass schon allein das vergangene Verhalten den
Tatbestand einer solchen Gefährdung der öffentlichen Ordnung erfüllt
(BGE 131 II 352 E. 3.2 S. 357 f., 130 II 493 E. 3.2 S. 498 f., 130 II 176
E. 3.4.1 S. 182 ff.; erwähnte Urteile des EuGH in Sachen Bouchereau,
Randnr. 27-29, und Calfa, Randnr. 24).
8.2 Der EuGH hat sich bisher nicht näher zu den Kriterien geäussert,
welche für die Einschätzung einer Gefährdung als gegenwärtig im Sin-
ne der Richtlinie 64/221/EWG massgebend sind. Sicherlich setzt die
Aktualität der Gefährdung nicht voraus, dass weitere Straftaten fast mit
Sicherheit zu erwarten sind. Auf der anderen Seite ist der Gefährdung
nicht erst dann die Aktualität abzusprechen, wenn die Möglichkeit
einer Wiederholung mit Sicherheit ausgeschlossen werden kann. Es ist
vielmehr eine nach Art und Ausmass der möglichen Rechtsgüterver-
letzung zu differenzierende hinreichende Wahrscheinlichkeit zu ver-
langen, dass der Ausländer künftig die öffentliche Sicherheit oder
Ordnung stören wird. Mit Blick auf die Bedeutung des Grundsatzes der
Freizügigkeit dürfen an die Wahrscheinlichkeit keine zu geringen An-
forderungen gestellt werden. Allerdings hängen diese auch von der
Schwere der möglichen Rechtsgüterverletzung ab; je schwerer diese
ist, desto niedriger sind die Anforderungen an die in Kauf zu
nehmende Rückfallgefahr (BGE 136 II 5 E. 4.2 S. 20, 131 II 352 E. 3.3
S. 358, 130 II 493 E. 3.3 S. 499 f., 130 II 176 E. 4.3.1 S. 185 f.; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-2662/2007 vom 14. März 2008 E.
7.2).
8.3 Da ein gemeinschaftsrechtlicher Begriff der öffentlichen Ordnung
nicht besteht, hat sich der EuGH auch nicht zur Frage geäussert, ob
und welche Verhaltensweisen im Lichte des Gemeinschaftsrechts als
Störung der Grundinteressen der Gesellschaft gelten können. Er ver-
weist in diesem Zusammenhang regelmässig auf das innerstaatliche
Recht und billigt den Mitgliedstaaten einen Beurteilungsspielraum zu,
dem er unter hilfsweisem Rückgriff auf das gemeinschaftsrechtliche
Diskriminierungsverbot gemäss Art. 6 des Vertrags zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft Grenzen setzt (vgl. die analoge Be-
stimmung des Art. 2 FZA). Bei den Vorkommnissen, derentwegen der
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Beschwerdeführer in Frankreich und Italien strafrechtlich zur Rechen-
schaft gezogen wurde, ist freilich offenkundig, dass sie eine Störung
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung darstellen, die ein Grund-
interesse der Gesellschaft berührt.
8.4 Wie schon erwähnt, wurde der Beschwerdeführer wegen Aktivi-
täten für die Roten Brigaden zweimal zu mehrjährigen Freiheitsstrafen
verurteilt. Die Einwände der Parteivertreterin gegen die beiden
rechtskräftigen Urteile schlagen dabei nicht durch. Entgegen ihrer
Behauptung hat er im Übrigen zumindest in Frankreich auch ganz
konkrete Taten begangen (beispielsweise, indem er in Paris illegal
Munition lagerte). Nach Darstellung des Corte di Assise di Roma hat
der Betroffene nicht bloss mit den „Brigate Rosse“ sympathisiert,
sondern sich damals als deren militantes Mitglied bekannt. Zwar sei er
nicht als einer der führenden Organisatoren besagter Vereinigung in
Erscheinung getreten, ihr aber als Gründer und Unterstützer aktiv zur
Verfügung gestanden. Es habe sich um einen Beteiligten gehandelt,
der in der Struktur der Organisation integriert gewesen sei. Als Indiz
hierfür wertete das italienische Strafgericht u.a. die Anwesenheit des
Beschwerdeführers bei verschiedenen Treffen von führenden Leitungs-
organen der „Brigate Rosse“ im In- und Ausland (zum Ganzen vgl. das
in gleicher Angelegenheit ergangene Urteil des Bundesgerichts
1A.159/2002 vom 18. September 2002 betreffend Auslieferung). Nur
schon aufgrund des beschriebenen Vorlebens ist von erheblichen Ge-
fährdungen der betroffenen Rechtsgüter auszugehen, wobei hier be-
sonders schützenswerte Rechtsgüter auf dem Spiel stehen (vgl. BGE
131 II 352 E. 4.3.1 S. 359 f. und BGE 125 II 521 E. 4a/aa S. 526 f.)
bzw. die Gefahr einen präventivpolizeilich sensiblen Bereich tangiert
(siehe BBl 2002 3760).
8.5 Auf Beschwerdeebene wird argumentiert, die fraglichen Straftaten
fielen in die Zeitspanne von 1985 bis 1989 und lägen zeitlich somit
schon weit zurück. Dies trifft zu, ändert allerdings nichts an der Tat-
sache, dass der Beschwerdeführer selber sich als „rivoluzionario
associato alle Brigate Rosse“ bezeichnet (vgl. Ziff. 11 der Rechts-
mitteleingabe). Von dieser Aussage hat er sich bislang nicht
distanziert. Ebenso wenig hat er sich zur Gewaltlosigkeit bei der Aus-
übung politischer Tätigkeiten bekannt. Das Bundesverwaltungsgericht
hegt keinen Zweifel, dass der rechtskundig vertretene Verfügungs-
adressat es nicht versäumt hätte, über nachträgliche für ihn günstige
Entwicklungen des Sachverhalts zu informieren. Die „Brigate Rosse“
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gehören nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den
kriminellen terroristischen Organisationen (vgl. BGE 125 II 569 E. 5c
und 5d S. 574 f.) und nicht zu denjenigen Gruppierungen, die sich mit
zulässigen Mitteln um politischen Macht in ihrer Heimat bemühen. Laut
vertraulichen Einschätzungen der Fachbehörden bestehen nach wie
vor konkrete Hinweise für die Annahme, dass die Roten Brigaden und
deren Exponenten die innere Sicherheit der Schweiz gefährden (vgl.
ergänzenden Stellungnahme der Vorinstanz vom 23. Oktober 2009).
Die Organisation figuriert denn auf einer entsprechenden, vom
Bundesrat genehmigten Überwachungsliste (vgl. Art. 11 BWIS). Mit
Blick auf das Erfordernis des persönlichen Verhaltens wäre zu er-
gänzen, dass die Mitgliedschaft in einer Gruppe oder Organisation
eine Identifikation mit deren Zielen und Zwecken darstellt. Dass sich
der Beschwerdeführer lediglich als ein mit den Roten Brigaden
assoziierter Revolutionär betitelt, läuft auf dasselbe hinaus. In diesem
Rahmen kann das Verhalten einer Person auch dann zu einer
schweren Bedrohung im Sinne von Art. 5 Anhang I FAZ führen, wenn
es strafrechtlich nicht relevant ist. Erforderlich ist hingegen, dass der
Gaststaat solche Verhaltensweisen, wenn nicht mit strafrechtlichen, so
doch mit anderen tatsächlichen oder effektiven Massnahmen aktiv
bekämpft (zum Ganzen vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_396/2008
vom 15. September 2008 E. 5.3). Eine solche Konstellation ist hier
zweifelsohne gegeben, sind die schweizerischen Behörden doch nicht
bereit, Aktivistinnen und Aktivisten von Gruppierungen mit einer
Grundhaltung wie derjenigen der Roten Brigaden auf ihrem Staats-
gebiet eine Plattform zu gewähren.
8.6 Der Beschwerdeführer hat aber nicht nur der Gewaltideologie der
Roten Brigaden nie abgeschworen, sondern ist in dieser Hinsicht
vielmehr aktiv geblieben. Gemäss den auf Meldungen europäischer
Partnerdiensten basierenden Erkenntnissen des DAP hatte er in den
letzten Jahren mehrmals Kontakte zu namhaften Exponenten der
„Brigate Rosse“. Mindestens einmal soll er zudem an einem inter-
nationalen Treffen einer europäischen gewaltbereiten linksextremen
Organisation teilgenommen haben. Die Verbindungen zu diesem Um-
feld werden durch Medienberichte, denen zufolge der Beschwerde-
führer von den italienischen Behörden als ein Gründungsmitglied der
„Neuen Roten Brigaden“ betrachtet wird, illustriert (vgl. beispielsweise
„Facts“ vom 4. April 2002 oder „la Regione Ticino“ vom 4. November
2006). Letzterem Zeitungsartikel lässt sich entnehmen, dass die
italienischen Polizei bei ihm zu jener Zeit anlässlich einer Fahrzeug-
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kontrolle unter anderem ein Dokument der Roten Brigaden beschlag-
nahmt hat. Der Vorfall soll durch vertrauenswürdige ausländische
Quellen bestätigt sein. Des Weiteren unterhält der Betroffene auch in
der Schweiz nach wie vor enge Beziehungen zur gewaltbereiten
linksautonomen Szene, konkret zum Revolutionären Aufbau Schweiz
(RAS) und dem Revolutionären Aufbau Zürich (RAZ). Bloss der Voll-
ständigkeit halber und zur Erläuterung sei hinzugefügt, dass die
Pflegemutter der beiden Kinder laut DAP ebenfalls mit diesen Kreisen
sympathisiert (vgl. hierzu S. 4/5 der ergänzenden Vernehmlassung
vom 26. Mai 2009). Wohl hat der Beschwerdeführer seit 1989 keine
strafrechtlich relevanten Handlungen mehr begangen; seine seit-
herigen Verhaltensweisen genügen im Kontext der aufgezeigten ge-
festigten Indizienkette indessen, um ihn als Bedrohung fundamentaler
Rechtsgüter erscheinen zu lassen. Diese Bedrohung ist aktuell, da er
sich nie klar von seiner Haltung distanziert hat (siehe wiederum Urteil
des Bundesgerichts 2C_396/2008 vom 15. September 2008 E. 5.3).
Bei dieser Sachlage ist die vorinstanzliche Annahme, dass weiterhin
eine aktuelle, tatsächliche und hinreichend schwere Gefahr für die
öffentliche Ordnung und Sicherheit im Sinne des Gemeinschaftsrechts
in seiner Auslegung durch den EuGH besteht, nicht zu beanstanden.
9.
9.1 Eine Fernhaltemassnahme muss dem Grundsatz nach sowie von
ihrer Dauer her in pflichtgemässer Ausübung des Ermessens er-
gangen und angemessen sein. Unter dem Gesichtspunkt des Frei-
zügigkeitsabkommens ist dabei insbesondere der Grundsatz der Ver-
hältnismässigkeit zu beachten (BGE 131 II 352 E. 3.3 S. 358, 130 II
493 E. 3.3 S. 499 f., 130 II 176 E. 3.4.2 S. 184; Urteile des EuGH vom
30. November 1995 in der Rechtssache C-55/94, Gebhard, Slg. 1995,
I-4165, Randnr. 37, und vom 18. Mai 1989 in der Rechtssache 249/86,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Bundesrepublik
Deutschland, Slg. 1989, 1263, Randnr. 20).
9.2 Dass vom Beschwerdeführer eine aktuelle, tatsächliche und er-
hebliche Gefahr in einem präventivpolizeilich heiklen Bereich der
öffentlichen Ordnung und Sicherheit ausgeht, wurde unter dem Ge-
sichtspunkt der Eingriffsvoraussetzungen ausführlich begründet. Auf
Wiederholungen kann an dieser Stelle verzichtet werden. Es bedarf
keiner weiteren Erläuterung, dass die Einreisesperre eine geeignete
und erforderliche Massnahme darstellt, um diese Gefahr zu bannen.
Mit Blick auf die Verhältnismässigkeit im engen Sinne, d.h. der Aus-
Seite 18
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gewogenheit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung, gilt es sodann
klarzustellen, dass sich der Beschwerdeführer in der Zeit zwischen
den beiden Inhaftierungen (September 1992 bis März 2002) entgegen
der Auffassung der Rechtsvertreterin keineswegs stets klaglos ver-
halten hat. So hielt er sich während Jahren unangemeldet und ohne
Anwesenheitsrecht hierzulande auf und lebte mit der inzwischen ver-
storbenen Schweizer Partnerin in einer Art heimlichem Konkubinats-
verhältnis. Solche Verfehlungen sind zwar zu geringfügig, um zur Be-
gründung einer Einreisesperre gegen einen dem Freizügigkeits-
abkommen unterstellten Ausländer herangezogen werden zu können,
es handelt sich aber ebenso wenig um ein Argument, dass sich zu
Gunsten des Beschwerdeführers anführen liesse. Nicht von Belang
sind bei der Würdigung von Fernhaltemassnahmen ferner die rein
strafrechtlichen Aspekte der Strafverfolgungs- und Strafvoll-
streckungsverjährung. Darüber hinaus hat er sich, wie dargetan, auch
was die strafrechtlichen Verurteilungen anbelangt noch zu wenig lange
bewährt (vgl. E. 7.2 hiervor). Es besteht daher auch unter dem Blick-
winkel der Verhältnismässigkeit nach wie vor ein erhebliches
öffentliches Interesse an seiner Fernhaltung.
9.3 Beschwerdeweise macht der Beschwerdeführer schliesslich
geltend, Vater zweier Schweizer Kinder zu sein, welche bei der
Pflegemutter in Zürich wohnten. Die Beziehung zu ihnen sei intakt und
werde gelebt. Folgt man den eingereichten Beschwerdebeilagen, trifft
dies in der Tat zu. Die genannten Beziehungen sind grundsätzlich ge-
eignet, ein beträchtliches Interesse an Einreisen in die Schweiz zu
begründen. Insoweit ist der Anspruch auf Achtung des Privat- und
Familienlebens nach Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV tangiert. Die
Parteivertreterin lässt in ihren Ausführungen allerdings weitgehend
ausser Acht, dass ihr Mandant gar nicht im Besitze eines Anwesen-
heitsrechts für die Schweiz ist und dies zu keiner Zeit war. In vor-
liegendem Zusammenhang können allfällige Einschränkungen des
Privat- bzw. Familienlebens des Beschwerdeführers aufgrund sach-
licher und funktioneller Unzuständigkeit des Bundesverwaltungs-
gerichts nicht Verfahrensgegenstand sein, soweit sie auf das Fehlen
eines dauerhaften Aufenthaltsrechts in der Schweiz zurückzuführen
sind (vgl. z.B. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4509/2009 vom
7. Januar 2010 E. 7.3 mit Hinweisen). Die Erteilung von Aufenthalts-
bewilligungen fällt grundsätzlich in die Zuständigkeit der Kantone, wo-
bei im Falle einer Bewilligungserteilung auch das bestehende Ein-
reiseverbot anzupassen wäre (vgl. Urteil des Bundesgerichts
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2C_793/2008 vom 27. März 2009 E. 3.2). Der Beschwerdeführer hat
im Frühjahr 2005 im Kanton Zürich vergeblich um die Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung nachgesucht. Die Pflege regelmässiger
persönlicher Kontakte zu den Kindern scheitert demnach bereits an
seinem fehlenden Anwesenheitsrecht. Somit stellt sich nurmehr die
Frage, ob die über die Verweigerung des Aufenthaltsrechts hinaus-
gehende, durch die Einreisesperre zusätzlich bewirkte Erschwernis vor
Art. 8 Ziff. 1 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV standhält.
9.4 Die EMRK bzw. die BV garantieren kein Recht auf Einreise oder
auf ein Familienleben an einem bestimmten Ort (vgl. BGE 135 I 153 E.
2 S. 154 f. mit Hinweisen; STEPHAN BREITENMOSER, in: Bernhard Ehren-
zeller/ Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender,
Die schweizerische Bundesverfassung, Zürich 2002, N. 25 zu Art. 13;
ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechts-
konvention und die Schweiz, Die Bedeutung der Konvention für die
schweizerische Rechtspraxis, 2. Aufl., Bern 1999, S. 261). Ein Eingriff
in den Schutzbereich des Privat- und Familienlebens liegt daher
grundsätzlich erst vor, wenn sich die Betroffenen überhaupt nirgends
treffen könnten und der persönliche Kontakt deshalb nur in der
Schweiz möglich wäre. Aus den obgenannten Ausführungen geht
hervor, dass sich der Beschwerdeführer derzeit nur zu Besuchs-
zwecken in der Schweiz aufhalten dürfte.
Die Wirkungen der Einreisesperre bestehen im Übrigen nicht darin,
dass dem Beschwerdeführer während deren Geltungsdauer Be-
suchsaufenthalte bei ihm nahe stehenden Personen in der Schweiz
schlichtweg untersagt wären. Es steht ihm vielmehr die Möglichkeit of-
fen, aus wichtigen Gründen mittels begründetem Gesuch die zeit-
weilige Suspension der angeordneten Fernhaltemassnahme zu be-
antragen (Art. 13 Abs. 1 Satz 3 ANAG, heute Art. 67 Abs. 4 AuG). Die
Suspension wird aber praxisgemäss nur für eine kurze und klar be-
grenzte Zeit gewährt (zum Ganzen siehe Urteile des Bundesver-
waltungsgerichts C-4509/2009 vom 7. Januar 2010 E. 7.4 mit Hin-
weisen oder C-6199/2008 vom 24. August 2009 E. 8.4). Im dargelegten
Umfang und Rahmen kann den geltend gemachten privaten Interessen
Rechnung getragen werden. Dies ist in casu geschehen. Mit Blick auf
das Kindeswohl und unter Berücksichtigung der auf Beschwerdeebene
eingereichten Unterlagen (namentlich der medizinischen Berichte zur
Krankheit der Tochter N._______, der Beschlüsse der Vormund-
schaftsbehörde der Stadt Zürich und der Einschätzungen von Fach-
Seite 20
C-1118/2006
leuten zur sozialen, schulischen und psychischen Entwicklung der
Kinder) haben das EJPD und – nach der Konstituierung des Bundes-
verwaltungsgerichts per 1. Januar 2007 – die Vorinstanz die Einreise-
sperre regelmässig, in der Regel drei bis viermal jährlich für zehn Tage
bis zwei Wochen, suspendiert. Damit wurde dem Beschwerdeführer er-
möglicht, in adäquatem Masse in den Entwicklungsprozess und die
Lebensgestaltung seiner Kinder miteinbezogen zu werden. Der
Gesundheitszustand der an zystischer Fibrose leidenden Tochter
N._______ ist, soweit bekannt, stabil. Gegenteiliges wird jedenfalls
nicht behauptet. Anzumerken wäre, dass der Kindsvater während
seiner Inhaftierung von 2002 bis 2005 ebenfalls nicht in das alltägliche
Familienleben eingebunden gewesen ist und die Kinder ihn überdies in
Italien besuchen können, wie dies bereits während der Zeit geschah,
als er in einem italienischen Gefängnis seine zweite Strafe verbüsste.
Die nachteiligen Auswirkungen der Fernhaltemassnahme werden mit-
hin in mehrfacher Hinsicht gemildert.
9.5 Bei dieser Sachlage gelangt das Bundesverwaltungsgericht zum
Ergebnis, dass die öffentlichen Sicherheitsinteressen gegenüber den
Interessen des Beschwerdeführers und denjenigen an der Durch-
setzung der Freizügigkeitsrechte überwiegen. Die über die überblick-
bare Zeitspanne von zehn Jahren (faktisch acht Jahre, da sich der
Massnahmebelastete die ersten zwei Jahre ab Verfügungserlass in
Italien in Haft befand) verhängte Einreisesperre erweist sich somit als
eine verhältnismässige und angemessene Massnahme zum Schutz
der öffentlichen Ordnung bzw. der inneren und äusseren Sicherheit der
Schweiz.
10.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt und den rechtserheblichen Sachverhalt im
Ergebnis richtig und vollständig feststellt; sie ist auch angemessen
(Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
11.
11.1 Bei diesem Verfahrensausgang würde der Beschwerdeführer
grundsätzlich kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1, Art. 2
und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kos-
ten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320]). Der Beschwerdeführer ersuchte jedoch um Gewährung
der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung.
Seite 21
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11.2 Gemäss Art. 65 Abs. 1 VwVG kann eine Partei, die nicht über die
erforderlichen Mittel verfügt und deren Begehren nicht aussichtslos er-
scheinen, auf Gesuch hin von der Bezahlung von Verfahrenskosten
befreit werden. Ist es zur Wahrung der Rechte der Partei notwendig,
wird ihr ein Anwalt bestellt (Art. 65 Abs. 2 VwVG). Diese Voraus-
setzungen sind vorliegend erfüllt, weil das eingereichte Rechtsmittel
nicht als aussichtslos bezeichnet werden kann, von der prozessualen
Bedürftigkeit des Betroffenen auszugehen ist und die Bestellung einer
amtlichen Anwältin angesichts der Besonderheiten des Falles als ge-
boten erscheint. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung
ist demzufolge gutzuheissen.
11.3 Das Honorar der amtlichen Rechtsbeiständin wird in Berück-
sichtigung der Bedeutung der Streitsache, deren rechtlicher und tat-
sächlicher Schwierigkeit sowie der objektiven Notwendigkeit der Ein-
gaben nach Massgabe des gebührenrechtlichen Stundenansatzes und
des pflichtgemässen richterlichen Ermessens auf Fr. 1'500.- fest-
gesetzt (Art. 65 Abs. 2 und 3 VwVG i.V.m. Art. 9, 10, 12 und 14 VGKE).
Dispositiv Seite 23
Seite 22
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos
geworden ist.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung wird gut-
geheissen. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
3.
Die jetzige Parteivertreterin Brigitt Thambiah wird als amtliche
Anwältin eingesetzt.
4.
Der unentgeltlichen Rechtsbeiständin des Beschwerdeführers ist von
der Gerichtskasse ein amtliches Honorar von Fr. 1'500.-- auszurichten.
5.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (gegen Empfangsbestätigung, Akten Bundesamt für
Polizei fedpol retour)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Antonio Imoberdorf Daniel Grimm
Seite 23
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen
hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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