B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-1128/2009
U r t e i l v o m 2 5 . A p r i l 2 0 1 2
Besetzung
Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz),
Richterin Marianne Teuscher, Richter Andreas Trommer,
Gerichtsschreiberin Susanne Stockmeyer.
Parteien
X._______,
vertreten durch
lic. iur. Guido Ehrler, Advokat,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung.
C-1128/2009
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin (geb. 27. April 1957) ist peruanische Staatsan-
gehörige und reiste im April 1998 mit einem Visum zwecks Besuchsauf-
enthalts in die Schweiz ein, um ihre in Basel lebende Schwester zu besu-
chen. Nach Ablauf der Gültigkeit des Visums blieb sie in der Schweiz. Für
ihren Lebensunterhalt kommt sie seither selbständig auf.
B.
Am 22. November 2007 wurde die Beschwerdeführerin zwecks Abklärung
des Aufenthaltsverhältnisses in Polizeigewahrsam genommen und glei-
chentags von einer Beamtin des Sicherheitsdepartements des Kantons
Basel-Stadt einvernommen. Mit Urteil des Strafgerichts Basel-Stadt wur-
de sie am 23. November 2007 wegen rechtswidriger Einreise (ohne gülti-
ges Visum) und Arbeitens ohne Bewilligung zu einer bedingten Geldstrafe
von 90 Tagessätzen à Fr. 40.- sowie einer Busse von Fr. 2000.- verurteilt;
zeitgleich wurde die Haftentlassung der Beschwerdeführerin verfügt.
C.
Am 3. Dezember 2007 liess die Beschwerdeführerin ein Gesuch um Er-
teilung einer Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 13 Bst. f der Verordnung
vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO,
AS 1986 1791) beim Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt
einreichen, wo sie daraufhin am 21. Februar 2008 erneut einvernommen
wurde.
D.
Am 20. August 2008 unterbreitete das Sicherheitsdepartement des Kan-
tons Basel-Stadt das Gesuch der Beschwerdeführerin dem kantonalen
Härtefallgremium, welches zum Schluss kam, die Angelegenheit der Vor-
instanz als Härtefall vorzulegen.
E.
Am 26. September 2008 stellte die kantonale Behörde bei der Vorinstanz
– in unzutreffender Annahme, es handle sich um einen Anwendungsfall
des neuen Rechts – den Antrag zur Prüfung eines Härtefalls nach Art. 30
Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Aus-
länderinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20). Diese räumte alsdann der
Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 4. November 2008 das rechtliche
Gehör zur beabsichtigten Abweisung des Gesuchs ein.
C-1128/2009
Seite 3
F.
Von der Gelegenheit zur Stellungnahme machte die Beschwerdeführerin
innert Frist Gebrauch. Sie führte unter anderem aus, in der Schweiz wür-
den vier ihrer Geschwister mit ihren Familien leben. Zu den zwei Ge-
schwistern in der Heimat und den kranken Eltern habe sie in den letzten
10 Jahren lediglich telefonischen Kontakt gehabt. Diese seien nicht in der
Lage, sie zu unterstützen. Der Schwerpunkt ihrer Lebensbeziehung liege
nach über neunjährigem Aufenthalt in der Schweiz. Sie könne sich auf
Deutsch unterhalten. Härtefallbegründend sei zudem der Umstand, dass
es ihr im Alter von 51 Jahren nicht möglich sei, in Peru eine tragfähige
wirtschaftliche Existenz aufzubauen; in ihrer Heimat seien zwei Drittel der
Bevölkerung von Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung betroffen. Man-
gels staatlicher Unterstützung sei es dort primär Sache der Kinder, ihre
Eltern zu unterstützen. Sie sei aber alleinstehend und kinderlos; damit sei
sie gegenüber der armutsbetroffenen Durchschnittsbevölkerung erheblich
benachteiligt. Ohne Kinder sei sie im Alter dem Ruin ausgesetzt. Weiter
machte sie geltend, sie sei schuldenfrei und in der Schweiz wirtschaftlich
und gesellschaftlich gut integriert. Sie habe – abgesehen von ihrer aus-
länderrechtlichen Verurteilung – ein vollkommen unauffälliges Leben ge-
führt, weshalb keine überwiegenden öffentlichen Interessen gegen eine
Erteilung der Bewilligung sprechen würden.
G.
Mit Verfügung vom 16. Januar 2009 lehnte die Vorinstanz die beantragte
Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung ab und verweigerte die
Zustimmung zur Aufenthaltsregelung. Sie führte in ihrer Begründung aus,
die Formulierung von Art. 13 Bst. f BVO weise deutlich darauf hin, dass
die Bestimmung Ausnahmecharakter habe und daher die Voraussetzun-
gen für eine Anerkennung als Härtefall grundsätzlich restriktiv zu handha-
ben seien. Die lange Dauer der Anwesenheit in der Schweiz, die gute so-
ziale und berufliche Integration und das klaglose Verhalten der Auslände-
rin seien – für sich allein betrachtet – keine Kriterien für das Zugeständnis
eines Härtefalls. Insbesondere könnten rechtswidrige Aufenthalte nicht in
gleicher Weise berücksichtigt werden wie legale Anwesenheiten. Art. 13
Bst. f BVO diene nicht dazu, den Aufenthalt von sich illegal in der
Schweiz aufhaltenden Personen zu regeln. Die Beschwerdeführerin sei
im Alter von 41 Jahren in die Schweiz eingereist und habe somit einen
grossen Teil ihres Lebens und insbesondere die prägenden Jugendjahre
im Heimatland verbracht. Sie sei – trotz ihres Aufenthalts von mehr als 10
Jahren – weder beruflich noch sozial überdurchschnittlich integriert. Vor-
liegend seien in erster Linie Gründe im Zusammenhang mit der wirt-
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schaftlichen Situation in Peru geltend gemacht worden. Die Situation der
Beschwerdeführerin unterscheide sich jedoch nicht massgeblich von legal
anwesenden Personen, welche die Schweiz nach einem langen Aufent-
halt verlassen müssten und nach Peru zurückkehren würden. Eine Rück-
kehr nach Peru erscheine auch deshalb zumutbar, da dort weitere Famili-
enangehörige der Beschwerdeführerin leben würden. Diese könnten sie –
selbst wenn die Eltern nicht mehr bei guter Gesundheit sein sollten – bei
der Wiedereingliederung in die dortige Gesellschaft unterstützen.
H.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 19. Februar 2009 an das Bundesverwal-
tungsgericht beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung der vor-
instanzlichen Verfügung; es sei des Weiteren festzustellen, dass die Be-
schwerdeführerin nicht der zahlenmässigen Begrenzung unterstehe.
Überdies sei ihr eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Zur Begründung
bringt sie im Wesentlichen vor, dass auch bei illegal anwesenden Perso-
nen die Aufenthaltsdauer – entgegen den Vorbringen der Vorinstanz – be-
rücksichtigt werden müsse. In diesem Zusammenhang werden verschie-
dene Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte ange-
führt. Auch wenn das Bundesverwaltungsgericht in konstanter Praxis
rechtswidrige Aufenthalte bei der Härtefallprüfung grundsätzlich nicht be-
rücksichtige, so sei doch zu prüfen, ob sich die betroffene Person aus an-
deren Gründen in einer persönlichen Notlage befinden würde. Weiter
macht sie geltend, ihr Schicksal als 52-jährige, alleinstehende und kinder-
lose Frau sei mit den Lebens- und Existenzbedingungen in Peru von
Frauen in gleichen Verhältnissen zu vergleichen und nicht mit dem durch-
schnittlichen Schicksal von Ausländern. Insbesondere sei zu prüfen, ob
eine solche Frau in Peru eine ausreichende Altersvorsorge aufbauen
könne, oder ob sie im Alter dem Verderben ausgesetzt wäre. Es könne
somit nicht auf das durchschnittliche Schicksal von peruanischen Staats-
angehörigen abgestellt werden, wie es die Vorinstanz geltend gemacht
habe. Es sei zu berücksichtigen, dass unter der Regierung Fujimori Peru
von einem leistungsorientierten zu einem beitragsorientierten Sozialversi-
cherungssystem übergegangen sei. Personen, die keine Beiträge bezah-
len würden, hätten grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Altersvorsor-
ge. Diese sei grundsätzlich Sache der Familie, d.h. der Kinder. Sie sei
hingegen im informellen Sektor tätig gewesen. Mit Sicherheit von extre-
mer Armut betroffen, wäre sie vollständig auf Zuwendungen von Dritten
angewiesen. Die in Peru lebenden Geschwister seien hierzu mangels ei-
gener Ressourcen nicht in der Lage, da sie auch noch die betagte Mutter
unterstützen müssten. Ihr Vater sei am 19. April 2008 gestorben. Die Ge-
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Seite 5
schwister in der Schweiz könnten allenfalls in einzelnen Notfällen Hilfe
leisten, nicht jedoch auf Dauer. Die Möglichkeit eines Stellenantritts in ei-
nem Betrieb mit Altersvorsorge bestünde nicht. Sie sei nicht in der Lage,
eine Altersvorsorge aufzubauen. Der Härtefall würde somit mit Sicherheit
eintreten, wenn sie infolge eines Gebrechens nicht mehr arbeitstätig sein
könnte. Des Weiteren bringt die Beschwerdeführerin vor, sie habe nie So-
zialhilfe bezogen und sei – bis zur Kontrolle im November 2007 – nie po-
lizeilich in Erscheinung getreten. Auch habe sie ein unauffälliges Leben
geführt; ihre Arbeitskraft sei gefragt gewesen. Im Zeitpunkt des angefoch-
tenen Entscheides habe sie über 10 Jahre in der Schweiz gelebt. Der
Härtefall sei wegen der gelungenen und für den Härtefall massgebenden
Integration sowie der langen Aufenthaltsdauer klar gegeben.
I.
In ihrer Vernehmlassung vom 7. April 2009 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde.
J.
Mit Replik vom 8. Mai 2009 hält die Beschwerdeführerin an ihrer Be-
schwerde sowie deren Begründung fest.
K.
Mit verfahrensleitender Anordnung vom 2. Dezember 2011 wurde der Be-
schwerdeführerin die Möglichkeit eingeräumt, seit dem letzten Schrift-
wechsel eingetretene Sachverhaltsänderungen vorzubringen und das
Rechtsmittel gegebenenfalls zu ergänzen. In der Folge reichte die Be-
schwerdeführerin eine Stellungnahme ein. Sie macht im Wesentlichen
geltend, sie arbeite nun bei drei Arbeitgebern im Haushalt und als Kin-
dermädchen. Damit habe sie bewiesen, dass sie ihren Lebensunterhalt
bestreiten könne, ohne auf Sozialhilfe angewiesen zu sein. Sie arbeite in
einem Bereich, in welchem eine grosse Nachfrage nach Arbeitskräften
bestehen würde. Sie sei wirtschaftlich integriert und ihre Wegweisung
nach Peru würde eine grosse Härte darstellen. Mit Eingabe vom 26. Ja-
nuar 2012 reichte die Beschwerdeführerin überdies ein Schreiben ihres
Vermieters zu den Akten, worin dieser bestätigte, dass sie als Haushalts-
hilfe ältere Menschen betreue.
L.
Auf den weiteren Akteninhalt wird – soweit rechtserheblich – in den Er-
wägungen eingegangen.
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Seite 6
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesver-
waltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bun-
desgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG; SR 172.021), welche von einer der in Art. 33 VGG aufgeführten
Behörde getroffen wurden. Dazu zählt auch die Vorinstanz, die mit der
verweigerten Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung eine Verfü-
gung im erwähnten Sinne und daher ein zulässiges Anfechtungsobjekt er-
lassen hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundes-
verwaltungsgericht entscheidet endgültig (Art. 83 lit. c Ziff. 5 des Bundes-
gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, anwendbar mutatis mutandis für die
Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung [BGG, SR 173.110]).
1.2. Laut Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesver-
waltungsgericht nach dem VwVG, soweit dieses Gesetz nichts anderes
bestimmt.
1.3. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Ver-
fügung zur Beschwerde legitimiert; auf die frist- und formgerecht ein-
gereichte Beschwerde ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägun-
gen einzutreten (Art. 48 ff. VwVG).
2.
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann grundsätzlich nur sein, was
Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger
Gesetzesauslegung hätte sein sollen (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, Rz. 404). Im vorliegenden Fall geht es dabei – als Voraus-
setzung der Bewilligungserteilung durch den Kanton – primär um die Prü-
fung der Unterstellungsfrage (Ausnahme von der zahlenmässigen Be-
grenzung). Darauf hat sich das vorliegende Verfahren zu beschränken
(BGE 123 II 125 E. 2 S. 127, BGE 119 Ib 33 E. 1a S. 35 und BGE 116 Ib
362 E. 1 S. 364).
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Seite 7
3.
3.1. Der Bundesrat hat verschiedene Begrenzungsmassnahmen vorge-
sehen, um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Bestand der
schweizerischen und dem der ausländischen Wohnbevölkerung zu
wahren, günstige Rahmenbedingungen für die Eingliederung der hier
wohnenden und arbeitenden Ausländerinnen und Ausländer zu schaf-
fen, die Arbeitsmarktstruktur zu verbessern und eine möglichst ausge-
glichene Beschäftigung zu sichern (Art. 1 BVO [vgl. neu Art. 3 AuG]).
Zu diesem Zweck legte der Bundesrat nach Art. 12 BVO (bzw. neu
Art. 20 AuG i.V.m. Art. 19 und 20 der Verordnung vom 24. Oktober 2007
über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201] so-
wie deren Anhängen 1 und 2) Höchstzahlen für ausländische Personen
fest, die auf Bund und Kantone aufgeteilt werden. Von diesen Höchst-
zahlen ausgenommen sind ausländische Personen u.a. dann, wenn
ein schwerwiegender persönlicher Härtefall oder staatspolitische Grün-
de vorliegen (Art. 13 Bst. f BVO [vgl. neu Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG]).
Ausnahmen von der zahlenmässigen Begrenzung nach Art. 13 Bst. f
BVO (bzw. neu Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen
nach Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG) fallen in die Zuständigkeit des BFM
und nicht in diejenige der Kantone (Art. 18 Abs. 4 des Bundesgesetzes
vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer
[ANAG, BS 1 121] i.V.m. Art. 52 Bst. a BVO [bzw. neu Art. 40 Abs. 1
und Art. 99 AuG i.V.m. Art. 85 VZAE sowie Ziff. 1.3.2 der BFM-Weisun-
gen zum Ausländerbereich]). Die Vorinstanz und mithin auch das Bun-
desverwaltungsgericht sind daher nicht an die Einschätzung der kanto-
nalen Behörde gebunden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-196/2006 vom 26. Oktober 2007 [BVGE 2007/45], nicht publizierte
E. 3).
3.2. Art. 13 Bst. f BVO hat zum Ziel, jenen Ausländerinnen und Aus-
ländern die Anwesenheit in der Schweiz zu erleichtern, die grundsätz-
lich den Begrenzungsmassnahmen unterstehen würden, bei denen
sich diese Zulassungsregelung jedoch aufgrund besonderer Umstände
als schwerwiegende Härte auswirken würde. Aus der Formulierung von
Art. 13 Bst. f BVO ergibt sich, dass dieser Bestimmung Ausnahmecha-
rakter zukommt und dass die Voraussetzungen zur Anerkennung eines
Härtefalles restriktiv zu handhaben sind. Die betroffene Person muss
sich in einer persönlichen Notlage befinden.
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Seite 8
Dies bedeutet praxisgemäss, dass ihre Lebens- und Existenzbe-
dingungen, gemessen am durchschnittlichen Schicksal von ausländi-
schen Personen, in gesteigertem Masse in Frage gestellt sein müssen
bzw. die Verweigerung einer Ausnahme von den Höchstzahlen für sie
mit schweren Nachteilen verbunden wäre. Bei der Beurteilung eines
Härtefalles müssen sämtliche Umstände des jeweiligen Einzelfalls be-
rücksichtigt werden. Die Anerkennung als Härtefall setzt nicht zwin-
gend voraus, dass die Anwesenheit in der Schweiz das einzige Mittel
zur Verhinderung einer persönlichen Notlage darstellt. Auf der anderen
Seite reichen eine lang dauernde Anwesenheit und eine fortgeschritte-
ne soziale und berufliche Integration sowie ein klagloses Verhalten für
sich alleine nicht aus, um einen schwerwiegenden persönlichen Härte-
fall zu begründen. Vielmehr wird vorausgesetzt, dass die ausländische
Person so enge Beziehungen zur Schweiz unterhält, dass von ihr nicht
verlangt werden kann, in einem anderen Land, insbesondere in ihrem
Heimatstaat zu leben. Berufliche, freundschaftliche und nachbarschaft-
liche Beziehungen, welche die betroffene Person während ihres Auf-
enthaltes in der Schweiz knüpfen konnte, genügen normalerweise
nicht für eine Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung (vgl.
insbesondere BGE 130 II 39 E. 3 S. 41 f. und BVGE 2007/45 E. 4.2, je
mit Hinweisen).
4.
4.1. Die Beschwerdeführerin wurde 1957 in Peru geboren. Sie hat sechs
Geschwister, wovon zwei Schwestern und zwei Brüder in der Schweiz le-
ben. Im April 1998 reiste sie mittels Touristenvisum in die Schweiz um ihre
in Basel lebende Schwester zu besuchen. Seit dieser Zeit lebt sie illegal
in der Schweiz.
4.2. Wie die Beschwerdeführerin bereits ausführt, fällt die Dauer eines il-
legalen Aufenthalts bei er Beurteilung einer persönlichen Notlage nicht
positiv ins Gewicht. Rechtswidrige Anwesenheiten können bei der Prü-
fung eines Härtefalls nicht in gleicher Weise berücksichtigt werden wie le-
gale Aufenthalte, weil andernfalls die Missachtung der anzuwendenden
Anwesenheits- und Begrenzungsvorschriften in gewisser Weise nachträg-
lich belohnt würde. Zudem würde eine Ungleichbehandlung gegenüber
jenen ausländischen Personen geschaffen, die sich bereits bei ihrer An-
kunft auf dem ordentlichen Weg um den Erhalt einer Aufenthaltsbewilli-
gung bemühen. Ein langjähriger illegaler Aufenthalt begründet – wie die
Beschwerdeführerin selbst feststellt – gemäss Rechtsprechung des Bun-
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Seite 9
desgerichts sowie des Bundesverwaltungsgerichts für sich betrachtet kei-
ne schwerwiegende persönliche Notlage (vgl. BGE 130 II 39 E. 3 S. 42
mit Hinweis, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-377/2006 vom 11.
Dezember 2009 E. 4.2). In den Fällen illegalen Aufenthalts ist jedoch zu
prüfen, ob sich die Betroffenen aus anderen Gründen als des solcher-
massen erwirkten Aufenthalts in einer schwerwiegenden Notlage befin-
den. Dazu ist auf die familiären Beziehungen in der Schweiz und im Hei-
matland sowie auf die gesundheitliche und berufliche Situation, die sozia-
le Integration usw. abzustellen (BGE 130 II 39 E. 3 S. 42). Der Umstand
der Illegalität führt jedoch zu keinen besonderen Beurteilungskriterien
bzw. zu keiner Herabsetzung der Anforderungen an die schwerwiegende
persönliche Notlage (vgl. BGE 130 II 39 E. 5.4 S. 46, Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts C-383/2006 vom 15. Mai 2008 E. 5.2).
4.3. Beschwerdeweise wird in diesem Zusammenhang darauf hingewie-
sen, der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) anerken-
ne, dass aufgrund eines langjährigen Aufenthalts eines Ausländers dieser
schützenswerte Bindungen aufbauen könne, welche unter den Schutz
des Privatlebens fallen würden. Im Hinblick auf die Rechtsprechung des
EGMR müsse somit auch bei illegal anwesenden Personen die Aufent-
haltsdauer berücksichtigt werden. Die Beschwerdeführerin verkennt je-
doch mit diesen Ausführungen, dass der Schutz des Privatlebens gemäss
Art. 8 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Men-
schenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) – auf welchen sie
sich vorliegend beruft – vom vorliegenden Verfahren nicht unmittelbar be-
rührt wird, gilt es doch einzig über die Ausnahme von der zahlenmässigen
Begrenzung und nicht über die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung als
solche zu befinden (vgl. Urteile des Bundesgerichts 2A.162/2006 vom
1. Juni 2006 E. 3.3 und 2A.542/2005 vom 11. November 2005 E. 3.2.3).
Allerdings können die Kriterien, die sich aus Art. 8 EMRK für die Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung ergeben, bei der Beurteilung ob ein schwer-
wiegender persönlicher Härtefall vorliegt, mitberücksichtigt werden (vgl.
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-250/2006 vom 3. April 2008
E. 5.3). Um aus dem Recht auf Achtung des Privatlebens ein Anwesen-
heitsrecht ableiten zu können, bedarf es jedoch nach Rechtsprechung
des Bundesgerichts besonderer intensiver, über eine normale Integration
hinausgehender privater Bindungen gesellschaftlicher oder beruflicher
Natur bzw. entsprechend vertiefter sozialer Beziehungen zum ausserfa-
miliären bzw. ausserhäuslichen Bereich (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2C_425/2007 vom 13. November 2007 E. 2.1.2, BGE 130 II 281 E. 3.2.1
S. 286). Selbst im Fall einer längeren Anwesenheit hat das Bundesgericht
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Seite 10
das Bestehen eines Aufenthaltsanspruchs, der aus Art. 8 EMRK abgelei-
tet wird, wiederholt verneint, soweit die Anwesenheit zu keiner über-
durchschnittlichen Verbundenheit mit den hiesigen Verhältnissen geführt
hatte (vgl. Urteile 2C_426/2010 vom 16. Dezember 2010 E. 3 sowie
2C.730/2011 vom 24. Februar 2012 E. 2.3 mit Hinweisen).
Das von Art. 8 EMRK statuierte Recht auf Familienleben schützt in erster
Linie die Kernfamilie, d.h. die Gemeinschaft der Ehegatten mit ihren min-
derjährigen Kindern (vgl. BGE 135 I 143 E. 1.3). Geht es um Personen,
die nicht der eigentlichen Kernfamilie zuzurechnen sind, setzt eine schüt-
zenswerte familiäre Beziehung voraus, dass die ausländische Person
vom hier Anwesenheitsberechtigten abhängig ist. Die Abhängigkeit eines
Menschen von einem anderen kann sich unabhängig vom Alter ergeben,
namentlich aus besonderen Betreuungs- und Pflegebedürfnissen wie bei
körperlichen oder geistigen Behinderungen und schwerwiegenden
Krankheiten (BGE 120 Ib 257 E. 1/d-e S. 260ff. oder BVGE 2007/45 E.
5.3, je mit Hinweisen). In casu ist jedoch ein solches Abhängigkeitsver-
hältnis nicht gegeben. Insbesondere erfüllt der von der Beschwerdeführe-
rin geltend gemachte Kontakt zu ihren Nichten und Neffen nicht die An-
forderungen an eine Beziehung, die gemäss Art. 8 EMRK schützenswert
wäre.
Des Weiteren kann aus dem von der Beschwerdeführerin zitierten Urteil
des EGMR Rodrigues da Silva und Hoogkamer nichts abgeleitet werden:
Der EGMR befand in genanntem Urteil das Familienleben im Sinne von
Art. 8 EMRK deshalb als verletzt, weil mit der Wegweisung der illegal in
den Niederlanden anwesenden Mutter die Beziehung zu ihrer niederlän-
dischen Tochter beeinträchtigt worden wäre (EGMR, Urteil Rodrigues da
Silva und Hoogkamer gegen die Niederlande vom 31. Januar 2006, Be-
schwerde Nr. 50435/99, Ziff. 44), womit über eine allfällige Trennung von
Mitgliedern der Kernfamilie befunden wurde. Auch im Urteil Metock u.a. /
Minister for Justice, Equality and Law Reform des EuGH vom 25. Juli
2008 (C-127/2008) geht es um den Schutz eben dieser Kernfamilie. Im
EGMR Urteil Aristimuno Mendizabal gegen Frankreich vom 17. Januar
2006 ging es um die Verweigerung der Erteilung einer Niederlassungs-
bewilligung an eine in Frankreich legal anwesende Ausländerin. Im Urteil
Sisojeva et al. gegen Lettland vom 16. Juni 2005 führte der EGMR nicht
die Aufenthaltsdauer als solche, sondern die persönlichen, sozialen und
wirtschaftlichen Beziehungen als massgebliche Kriterien für die Beurtei-
lung einer Verletzung von Art. 8 EMRK auf. Im Übrigen liess der EGMR
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Seite 11
im genannten Entscheid offen, ob eine Verletzung von Art. 8 EMRK vor-
liegen würde.
4.4. Gemäss obgenannter Ausführungen vermögen somit illegale Anwe-
senheiten für sich betrachtet keinen schwerwiegenden persönlichen Här-
tefall zu begründen. Zu untersuchen bleibt jedoch, ob andere Umstände
darauf hinweisen, dass die Beschwerdeführerin bei ihrer Rückkehr in ihre
Heimat in eine persönliche Notlage geriete. Zu beachten gilt es in diesem
Zusammenhang auch die Chance einer erfolgreichen Wiedereingliede-
rung (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.512/2006 vom 18. Oktober 2006
E. 2.2).
5.
5.1. Den Akten sowie auch den Ausführungen der Beschwerdeführerin ist
zu entnehmen, dass sie ihren Lebensunterhalt seit ihrer Einreise in die
Schweiz als Haushälterin sowie als Kinder- und Betagtenbetreuerin ver-
diene. In Notsituationen werde sie von ihren Geschwister unterstützt. Sie
habe eine Krankenversicherung und sei bis heute allen finanziellen Ver-
pflichtungen nachgekommen. Gemäss dem neuesten Schreiben vom
20. Januar 2012 arbeite sie aktuell bei drei Arbeitgebern im Haushalt und
als Kindermädchen. Auf Sozialhilfe sei sie nicht angewiesen. Beschwer-
deweise wird überdies geltend gemacht, abgesehen von der Missachtung
ausländerrechtlicher Bestimmungen habe sich die Beschwerdeführerin
nichts zu Schulden kommen lassen. Sie spreche und verstehe gut
deutsch, italienisch und portugiesisch. Am kulturellen und sozialen Leben
in der Schweiz habe sie sich aktiv beteiligt. Abgesehen vom starken fami-
liären Netz pflege sie eine enge freundschaftliche Beziehung zu einem
Schweizer.
Diese Integrationsleistungen erscheinen indessen auch bei wohlwollen-
der Prüfung nicht derart aussergewöhnlich, dass sie ausreichen würden,
um gemäss bundesgerichtlicher Praxis eine persönliche Notlage im Sinne
von Art. 13 f BVO zu begründen. Zwar sind von der Beschwerdeführerin
zweifelsohne während ihres bisherigen Aufenthalts in der Schweiz ver-
schiedene Integrationsbemühungen unternommen worden. Anhaltspunk-
te für eine besonders weit fortgeschrittene soziale Integration in der
Schweiz bestehen jedoch nicht vor. So entsprechen ihr soziales Umfeld,
ihre Sprachkenntnisse sowie die von ihr geknüpften freundschaftlichen
und gesellschaftlichen Kontakte einer normalen Entwicklung. Eventuelle
besondere Anstrengungen der Beschwerdeführerin in dieser Hinsicht sind
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Seite 12
nicht auszumachen. Gemäss ihren Aussagen hat sie vor allem Kontakt zu
ihren hier in der Schweiz lebenden Verwandten. Auch werden keine nä-
heren Ausführungen zu der angeblich engen freundschaftlichen Bezie-
hung zu einem Schweizer getätigt. Lediglich pauschal führte sie anläss-
lich der Einvernahme durch das Sicherheitsdepartement des Kantons
Basel-Stadt vom 22. November 2007 aus, sie sei zwar nicht in einem
Verein tätig, nehme aber regelmässig am öffentlichen und kulturellen Le-
ben in Basel teil. Konkrete Angaben werden hingegen nicht gemacht.
Auch in beruflicher Hinsicht ist nicht davon auszugehen, bei der Be-
schwerdeführerin würde als Haushälterin sowie Kinder- und Betagten-
betreuerin eine ausserordentliche Integration in der Schweiz vorliegen.
Vor allem ist nicht davon auszugehen, es bestehe eine gefestigte berufli-
che Integration, die über diejenige einer Vielzahl seit mehreren Jahren in
der Schweiz lebenden Ausländer hinausgeht. Dem geltend gemachten
wirtschaftlichen Interesse kommt in diesem Zusammenhang keine Be-
deutung zu, womit der Einwand der Beschwerdeführerin nicht gehört
werden kann, die Ausweitung der Freizügigkeit habe im Bereich Haus-
wirtschaft zu keiner Entspannung der Nachfrage geführt; es bestünde ei-
ne grosse Nachfrage nach Arbeitskräften (vgl. Schreiben vom 20. Januar
2012). In casu liegt somit weder in beruflicher noch in sozialer Hinsicht
eine ausserordentliche Integration der Beschwerdeführerin vor.
6.
6.1. Zu untersuchen bleibt, ob – abgesehen von der langen Aufent-
haltsdauer und den Integrationsbemühungen – andere Kriterien darauf
hinweisen, dass die Beschwerdeführerin bei einer Rückkehr in ihre Hei-
mat in eine persönliche Notlage geriete. In direkten Zusammenhang da-
mit steht die Frage nach den Chancen einer erfolgreichen Wie-
dereingliederung (vgl. BGE 130 II 39 E. 5.3 S. 46 und Urteil des Bun-
desgerichts 2A.512/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.2). In diesem Zu-
sammenhang kommt der Dauer ihres illegalen Aufenthalts in der Schweiz
insofern Bedeutung zu, als es um die Beurteilung ihrer Integ-
rationsmöglichkeiten in ihrer Heimat geht (vgl. BGE 130 II 39 E. 5.3 S.
46).
6.2. Aus den Akten ergibt sich, dass die Mutter sowie zwei Geschwister
der Beschwerdeführerin in Peru leben. Der Vater sei im Jahr 2008 ge-
storben. Das Haus in dem die Beschwerdeführerin vor ihrer Ausreise ge-
lebt habe, bewohne nun ihr Bruder mit seiner Familie. Dieser Bruder sei
jedoch arbeitslos. Sie habe in den letzten Jahren lediglich telefonische
C-1128/2009
Seite 13
Kontakte gehabt. In Peru wäre die Beschwerdeführerin unerwünscht und
eine Belastung. Die räumlichen Verhältnisse seien bei den Eltern ohnehin
schon prekär. Des Weiteren macht die Beschwerdeführerin beschwerde-
weise geltend, ihr Schicksal als (nunmehr) 55-jährige, alleinstehende und
kinderlose Frau sei mit den Lebens- und Existenzbedingungen in Peru
von Frauen in ähnlichen Verhältnissen zu vergleichen. Insbesondere sei
zu prüfen, ob eine solche Frau in Peru eine ausreichende Altersvorsorge
aufbauen könne oder ob sie im Alter dem Verderben ausgesetzt wäre.
Die Beschwerdeführerin wäre denn in Peru vollständig auf Zuwendungen
von Dritten angewiesen. Der Bruder und die Schwester in Peru wären je-
doch mangels eigener Ressourcen dazu nicht in der Lage, zumal diese
die betagte Mutter unterstützen müssten. Auch die in der Schweiz leben-
den Geschwister hätten bescheidene Einkommen. Lediglich in einzelnen
Notfällen – nicht jedoch auf Dauer – könnten sie Hilfe leisten. Für die Be-
schwerdeführerin bestünde zudem keine Möglichkeit des Stellenantritts in
einem Betrieb mit Altersvorsorge. Sie sei als alleinstehende, kinderlose
Frau von über 50 Jahren nicht in der Lage, eine Altersvorsorge aufzubau-
en. In Peru seien die Kinder für ihre Eltern im Alter verantwortlich. Der
Härtefall trete mit Sicherheit dann ein, wenn sie infolge Gebrechens nicht
mehr arbeitstätig sein könne. Replikweise ergänzt die Beschwerdeführe-
rin ihre diesbezüglichen Ausführungen mit dem Hinweis, die bundesver-
waltungsgerichtliche Rechtsprechung trage den besonderen Reintegrati-
onsschwierigkeiten von alleinstehenden Frauen Rechnung. Die individu-
elle Zumutbarkeit der Ausreise werde an der Frage gemessen, ob eine al-
leinstehende Frau in ihrem Herkunftsstaat ein ausreichendes Bezie-
hungsnetz habe, welches ihr bei der Wiedereingliederungsphase behilf-
lich sein könne und ob es ihr gelinge, aus eigenen Kräften eine Existenz
aufzubauen.
Diesbezüglich gilt es grundsätzlich auszuführen, dass die 1957 geborene
Beschwerdeführerin 41 Jahre in Peru lebte und somit die für die sozio-
kulturelle Integration prägenden Jahre und den grössten Teils ihres Le-
bens in ihrem Heimatland verbrachte. Sie spricht die Sprache und kennt
die Kultur ihres Heimatlands. Auch leben noch ihre Mutter und zwei weite-
re Geschwister in Peru, wobei sie zu einer Schwester keinen Kontakt
mehr haben will. Vor diesem Hintergrund lässt sich durchaus auf einen
weiterhin bestehenden Bezug zum Heimatland und zu entsprechenden
Kontakten zu ihrer Mutter und ihrem Bruder schliessen. Immerhin hat sie
regelmässig Geld nach Peru gesandt (vgl. Einvernahmeprotokoll des Si-
cherheitsdepartements des Kantons Basel-Stadt vom 22. November
2007, S. 5). Selbst wenn sie von ihren dortigen Familienmitgliedern keine
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finanzielle Hilfe erwarten kann – wobei aufgrund der Akten die aktuelle fi-
nanzielle Situation ihrer Geschwister unklar ist – , dann doch zumindest
im Sinne einer kurzfristigen Wohnmöglichkeit oder im Sinne von morali-
scher Unterstützung, bis sie selbst finanziell auf eigenen Beinen steht.
Vor ihrer Einreise in die Schweiz hat sie auch in ihrem Elternhaus gelebt.
Von Vorteil für die Beschwerdeführerin ist zudem, dass sie in ihrem Hei-
matland bereits in verschiedenen Bereichen über Arbeitserfahrung ver-
fügt. So sei sie ehrenamtlich im Sozialbereich tätig gewesen und habe
gegen Entlöhnung Kleider und Kosmetikartikel verkauft sowie in einer
Treuhand Firma als Sekretärin gearbeitet (vgl. Einvernahmeprotokoll des
Sicherheitsdepartements des Kantons Basel-Stadt vom 21. Februar
2008, S. 6 und S. 7). Auch ihre hier in der Schweiz erworbenen Arbeits-
kenntnisse können ihr in Peru von Nutzen sein. Wenn sie nun einen Här-
tefall aufgrund ihrer nicht vorhandenen Altersvorsorge geltend macht, so
gilt es vorerst auszuführen, dass wirtschaftliche Schwierigkeiten im Hei-
matland in aller Regel nicht geeignet sind, eine Ausnahme von den
Höchstzahlen zu rechtfertigen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-377/2006 vom 11. Dezember 2008 E. 5.2 mit Hinweis). Im Übrigen ist
sie immer – auch in Peru – berufstätig gewesen und hätte zumindest in
der Schweiz gewisse Rückstellungen für die Altersvorsorge tätigen kön-
nen. Mit Schreiben der kantonalen Behörde vom 28. Januar 2009 wurde
der Beschwerdeführerin denn auch mitgeteilt, ihr sei es bis zum Vorliegen
des definitiven Entscheids erlaubt, einer provisorischen Erwerbstätigkeit
nachzugehen. Zudem kann sie in Notfällen von ihren in der Schweiz le-
benden Familienangehörigen finanzielle Hilfe erhalten, würden diese
doch auch regelmässig Geld nach Peru senden (vgl. Einvernahmeproto-
koll des Sicherheitsdepartements des Kantons Basel-Stadt vom 22. No-
vember 2007, S. 5). Damit kann nicht davon ausgegangen werden, die
Lebens- und Existenzbedingungen der alleinstehenden und kinderlosen
Beschwerdeführerin seien, gemessen an den Lebensbedingungen von
Frauen in gleichen Verhältnissen, in gesteigertem Masse in Frage ge-
stellt. Die Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung wurde damit
zu Recht abgelehnt. Im Übrigen kann auch von den in der Replik zitierten
– asylrechtlichen – Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts für das vor-
liegende Verfahren nichts abgeleitet werden, handelt es sich doch dort
um Länder, in denen bereits eine alleinstehende Frau per se die Aus-
nahme darstellt und mit Skepsis betrachtet wird.
6.3. Eine Gesamtwürdigung der wesentlichen Umstände im vorliegenden
Fall führt somit zum Schluss, dass die Voraussetzungen für die Annahme
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eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalles im Sinne von Art. 13
Bst. f BVO nicht erfüllt sind.
7.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Vorinstanz mit der ange-
fochtenen Verfügung kein Bundesrecht verletzt hat. Der rechtserhebliche
Sachverhalt wurde richtig und vollständig festgestellt und die Vorinstanz
hat das ihr zustehende Ermessen – entgegen den Vorbringen der Be-
schwerdeführerin – pflichtgemäss und zutreffend ausgeübt (Art. 49
VwVG). Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
8.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin
die Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind auf Fr. 700.-
festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Feb-
ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320]).
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.- werden der Beschwerdeführerin auf-
erlegt. Sie sind durch den bereits in gleicher Höhe geleisteten Kostenvor-
schuss gedeckt.
3.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. ZEMIS […] zurück)
– das Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Antonio Imoberdorf Susanne Stockmeyer
Versand: