Corte II I
C-1220/2007
{T 0/2}
Sentenza del 10 marzo 2008
Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio),
Andreas Trommer, Blaise Vuille,
cancelliere Graziano Mordasini.
A._______,
patrocinata dall'Avv. Aurelia Schroeder,
ricorrente,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM), Quellenweg 6,
3003 Berna
autorità inferiore,
Divieto d'entrata.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
Oggetto
C-1220/2007
Fatti:
A.
In data 17 luglio 2003, A._______, cittadina rumena nata il..., ha
presentato all'Ambasciata di Svizzera a Bucarest una domanda di
visto per la Svizzera al fine di esercitare, per un periodo di 3 mesi,
l'attività di ballerina presso un night-club di Ginevra.
Posta a beneficio di un permesso di dimora temporaneo (permesso L),
nel mese di marzo 2004 l'interessata ha lavorato come artista di
cabaret presso un locale notturno in Ticino.
Il 13 luglio 2004, A._______ ha inoltrato presso la suddetta
rappresentanza elvetica una seconda domanda di visto per la
Svizzera, lavorando poi per 3 mesi (da ottobre a dicembre 2004) con
regolare permesso in qualità di ballerina nel Canton Ginevra.
B.
Interrogata in data 9 settembre 2004 dagli agenti della Polizia
cantonale ticinese presso la sua abitazione di B._______, l'interessata
ha dichiarato che, dopo aver svolto l'attività di ballerina/artista in
Svizzera all'inizio del 2004, era rientrata in patria per poi tornare sul
territorio della Confederazione come turista ad agosto. Essa ha
riconosciuto di aver soggiornato illegalmente in Svizzera tra il 3 ed il 9
settembre 2004, contravvenendo così la legge federale del 26 marzo
1931 concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (vLDDS del
1931, CS 1 117).
C.
In data 7 giugno 2006, le autorità di polizia ticinesi hanno effettuato un
controllo presso il ristorante con alloggio C._______ di D._______
dove hanno accertato la presenza di A._______. Verbalizzata il giorno
stesso, essa ha dichiarato di essere arrivata nuovamente in Svizzera
ad inizio maggio 2006 e di essersi recata per circa 20 sere per 3/4 ore
presso il locale notturno E._______ di F._______ intrattenendosi con
amici e clienti, per divertimento, senza chiedere denaro.
La polizia cantonale l'ha ritenuta colpevole di aver svolto un'attività
abusiva tra il 1° maggio ed il 7 giugno 2006, informandola nel
contempo che il suo caso sarebbe stato segnalato all'autorità
cantonale di polizia degli stranieri, la quale avrebbe potuto proporre
Pagina 2
C-1220/2007
nei suoi confronti l'adozione di un provvedimento amministrativo quale
un divieto d'entrata.
D.
Con decisione del 26 giugno 2006, notificata in data 26 gennaio 2007,
l'Ufficio federale della migrazione (UFM) ha pronunciato nei confronti
di A._______ un divieto d'entrata in Svizzera valido fino al 25 giugno
2009. L'autorità inferiore ha motivato la decisione come segue:
"Gravi infrazioni alle prescrizioni di polizia degli stranieri (soggiorno illegale,
abusiva attività). Straniera il cui ritorno in Svizzera è indesiderato a motivo del
suo comportamento: prostituzione".
L'autorità di prima istanza ha altresì tolto l'effetto sospensivo al
ricorso.
E.
In data 25 gennaio 2007, gli agenti della polizia cantonale ticinese
hanno effettuato un controllo presso il locale notturno E._______ di
F._______, constatandovi la presenza di A._______. Interrogata il
giorno successivo, l'interessata ha affermato di aver lasciato la
Svizzera il 9 giugno 2006, per poi farvi ritorno a 3 riprese, l'ultima delle
quali il 23 dicembre 2006 e dichiarato di intrattenere una relazione
sentimentale con G._______, titolare del suddetto esercizio pubblico.
F.
Il 15 febbraio 2007, A._______, agendo per il tramite del suo
patrocinatore, è insorta avverso la decisione dell'UFM del 26 giugno
2006. Essa ha in primo luogo rilevato che il Procuratore Pubblico del
canton Ticino non aveva promosso l'accusa, né tanto meno emanato
un decreto d'accusa nei suoi confronti in relazione ai fatti che avevano
portato all'avviso di contravvenzione del 7 giugno 2006. L'interessata
ha osservato poi che essa, cittadina rumena, poteva prevalersi
dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da
una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra,
sulla libera circolazione delle persone (ALC, RS 0.142.112.681) e che
il suo comportamento non presentava una grave violazione alle
prescrizioni di polizia degli stranieri tale da costituire una minaccia per
l'ordine e la salute pubblica. A._______ ha infine sottolineato di avere
intrapreso tutti i passi necessari per convolare a nozze con il cittadino
elvetico H._______.
Pagina 3
C-1220/2007
G.
Con preavviso dell'8 giugno 2007, l'autorità di prime cure ha
confermato la propria posizione, precisando come la ricorrente non
potesse prevalersi dell'ALC, accordo che non trova applicazione per
quanto attiene la Romania, Stato entrato a far parte della Comunità
europea dal 1° gennaio 2007 e sottolineando come la sua relazione
con un cittadino svizzero non costituisse un motivo decisivo per
rinunciare al provvedimento adottato nei suoi confronti.
H.
In data 7 settembre 2007, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione
di Bellinzona ha condannato l'interessata al pagamento di una multa di
fr. 200.-. in ragione delle infrazioni alle normative in materia di polizia
degli stranieri constatate nel rapporto di contravvenzione del 7 giugno
2006.
I.
Con replica del 17 settembre 2007, A._______ si è sostanzialmente
riconfermata nelle proprie allegazioni di fatto e di diritto.
Delle ulteriori argomentazioni ricorsuali si dirà, nella misura in cui utile
ai fini del presente giudizio, nei considerandi di diritto.
Diritto:
1.
Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge federale del 17
giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32),
giusta l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito:
TAF o il Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5
della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura
amministrativa (PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate agli
art. 33 e 34 LTAF.
In particolare, le decisioni in materia di divieto d'entrata in Svizzera
rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione
federale come definita all'art. 33 let. d LTAF - possono essere
impugnate dinanzi al TAF, il quale statuisce in via definitiva (cfr. art. 1
cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 let. c cifra 1 della legge federale
del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF, RS 173.110]).
Pagina 4
C-1220/2007
2.
L'entrata in vigore, il 1° gennaio 2008, della legge federale sugli
stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr, RS 142.20) ha comportato
l'abrogazione della vLDDS del 1931 conformemente all'art. 125 LStr
(in relazione con la cifra I del suo allegato), e di alcune ordinanze
d'esecuzione quali, in particolare, in virtù dell'art. 39 dell'ordinanza del
24 ottobre 2007 concernente la procedura d'entrata e di rilascio del
visto (OPEV, RS 142.204) nonché dell'art. 91 dell'ordinanza del 24
ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (OASA,
RS 142.201), l'ordinanza d'esecuzione del 1° marzo 1949 della legge
federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (vODDS
del 1949, RU 1949 I 233), l'ordinanza del 14 gennaio 1998
concernente l'entrata e la notificazione degli stranieri (vOEnS, RU
1998 194) e l'ordinanza del 6 ottobre 1986 che limita l'effettivo degli
stranieri (vOLS, RU 1986 1791).
Conformemente all'art. 126 cpv. 1 LStr, alle procedure introdotte prima
del 1° gennaio 2008 rimangono tuttavia applicabili le vecchie
disposizioni di legge (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo
federale C-3912/2007 del 14 febbraio 2008 consid. 2). La decisione
impugnata è stata emessa prima dell'entrata in vigore della LStr; per la
valutazione materiale del suddetto ricorso ci si deve quindi riferire alla
vecchia normativa, segnatamente all'art. 13 cpv. 1 vLDDS, come pure
alle corrispondenti disposizioni d'applicazione.
Conformemente alla regolamentazione transitoria di cui all'art. 126
cpv. 2 LStr, la procedura inerente le domande presentate prima
dell'entrata in vigore, il 1° gennaio 2008, della LStr è retta dal nuovo
diritto.
Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura
davanti al Tribunale amministrativo federale è retta dalla PA (art. 37
LTAF).
3.
A._______, toccata direttamente dalla decisione impugnata, ha diritto
di ricorrere (art. 48 PA) e il suo ricorso, presentato nella forma e nei
termini prescritti dalla legge, è ricevibile (cfr. art. 50 e 52 PA).
4.
Preliminarmente occorre rilevare come la ricorrente, cittadina rumena,
Pagina 5
C-1220/2007
non possa avvalersi dell'ALC, in quanto tale normativa non trova
ancora applicazione per quanto attiene la Romania e la Bulgaria, Stati
entrati a far parte della Comunità europea dal 1° gennaio 2007.
Il Protocollo aggiuntivo II all'ALC relativo alla libera circolazione dei
cittadini rumeni e bulgari è infatti stato posto in consultazione dal
Consiglio federale fino al 27 febbraio 2008 (cfr. comunicato stampa del
Dipartimento federale di giustizia e polizia [DFGP] del 30 gennaio
2008).
5.
Secondo l'art. 1a vLDDS ha diritto di risiedere in Svizzera ogni
straniero che sia al beneficio di un permesso di dimora o domicilio,
ovvero che, secondo la presente legge, non abbia bisogno di un
permesso siffatto.
Entro tre mesi da che si trova in Svizzera, lo straniero deve notificare il
suo arrivo alla polizia degli stranieri del luogo dove risiede allo scopo
di regolare le condizioni della sua residenza. Gli stranieri venuti in
Svizzera con l'intenzione di stabilirvisi o di esercitare un'attività
lucrativa, devono fare questa notificazione entro otto giorni, in ogni
caso prima di assumere un impiego (art. 2 cpv. 1, 1a e 2a frase
vLDDS).
Lo straniero che non è al beneficio di alcun permesso può in ogni
tempo essere obbligato a lasciare la Svizzera (art. 12 cpv. 1 vLDDS).
6.
L'autorità federale può vietare l'entrata in Svizzera di stranieri
indesiderabili. Essa può parimenti, ma per una durata non superiore a
tre anni, vietare l'entrata in Svizzera di stranieri che abbiano
contravvenuto gravemente o più volte alle prescrizioni sulla polizia
degli stranieri, ad altre disposizioni di legge o a decisioni prese
dall'autorità in base a queste disposizioni (art. 13 cpv. 1 1a e 2a frase
vLDDS). Fintanto che vale questo divieto, lo straniero non potrà
varcare il confine, senza il permesso esplicito dell'autorità che l'ha
emanato (art. 13 cpv. 1 3a frase vLDDS).
Secondo la giurisprudenza relativa alla suddetta disposizione (cfr. DTF
129 IV 246 consid. 3.2 e riferimenti ivi citati) è considerato
indesiderabile lo straniero che ha commesso un crimine o un delitto.
Pagina 6
C-1220/2007
Lo stesso dicasi per lo straniero il cui comportamento e la cui
mentalità non lasciano sperare in quella correttezza che costituisce il
presupposto dell'ospitalità, o che abbia rivelato incapacità di
adattamento all'ordinamento vigente nel paese a cui chiede ospitalità
o ancora i cui antecedenti permettono di concludere che non si
comporterà com'è giustificato attendersi da ogni straniero che
desidera soggiornare temporaneamente o durevolmente in Svizzera.
Il divieto d'entrata previsto all'art. 13 cpv. 1 vLDDS non costituisce una
pena né riveste carattere infamante, bensì configura un provvedimento
amministrativo di controllo, destinato ad impedire che uno straniero
ritorni in Svizzera all'insaputa dell'autorità (cfr. Giurisprudenza delle
autorità amministrative della Confederazione [GAAC] 63.38 consid. 13;
63.1 consid. 12a e riferimenti ivi citati). Il divieto d'entrata è infatti una
misura di sicurezza il cui scopo è quello di prevenire un probabile
perturbamento dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza e non di
punire un determinato comportamento.
7.
Nella fattispecie, dagli atti di causa si evince che A._______ ha
soggiornato e lavorato illegalmente in Svizzera.
Nelle sue dichiarazioni nel quadro del rapporto di contravvenzione del
9 settembre 2004, la ricorrente ha riconosciuto di avere risieduto in
Svizzera nel periodo 3-9 settembre 2004. Risulta inoltre che tra il 1°
maggio ed il 7 giugno 2006 l'interessata ha risieduto presso il
ristorante con alloggio C._______ di D._______ frequentando per
circa 20 sere il locale notturno E._______ di F._______ (cfr. rapporto
di contravvenzione del 7 giugno 2006). Essa ha poi soggiornato in
Svizzera tra il 3 ed il 14 agosto 2006, il 17 settembre seguente e dal
23 dicembre 2006 fino al 25 gennaio 2007, data del controllo presso il
suddetto locale notturno, frequentando diversi ritrovi pubblici, tra i quali
i night clubs I._______ e L._______ (cfr. verbale di interrogatorio del
26 gennaio 2007). Alla luce di esposto è alquanto dubbio che lo scopo
del suo soggiorno sia stato unicamente quello di incontrare il suo
compagno o di visitare per turismo il nostro paese. Al contrario, è
oggettivamente e ragionevolmente verosimile che A._______, già
attiva negli anni precedenti in qualità di artista in diversi locali notturni
sia nel canton Ginevra che in Ticino, nell'ambito di tali soggiorni sul
territorio della Confederazione, abbia esercitato un'attività lucrativa
soggetta a permesso.
Pagina 7
C-1220/2007
La ricorrente ha quindi contravvenuto alle prescrizioni legali regolanti
la dimora e domicilio degli stranieri. In effetti, le prescrizioni vigenti in
materia di polizia degli stranieri impongono ad ogni straniero che
desidera soggiornare e/o lavorare in Svizzera di preoccuparsi di
regolare le proprie condizioni di soggiorno e/o lavoro, cioè di
richiedere tempestivamente il rilascio delle idonee autorizzazioni, in
modo tale da evitare di trovarsi in situazione irregolare in questo
paese. Queste pratiche devono essere intraprese prima di assumere
un impiego (cfr. art. 2 cpv. 1 vLDDS). Le infrazioni di cui si è resa
protagonista l'interessata rivestono un carattere di gravità certo in
quanto sono espressamente sanzionate dalle disposizioni penali di cui
all'art. 23 cpv. 1 vLDDS. Soggiornando e lavorando in modo illegale in
Svizzera essa ha indiscutibilmente violato le norme relative al
soggiorno ed al domicilio degli stranieri. Giusta la prassi un tale
comportamento configura una grave violazione alle norme di polizia
degli stranieri summenzionate (cfr. GAAC 63.38 consid. 13 e 63.2
consid. 14.2), di modo che l'UFM ha ritenuto a buon diritto la ricorrente
una straniera indesiderabile (cfr. GAAC 63.1, 60.4, 58.53 e art. 13 cpv.
1, 1a frase vLDDS).
Alla luce di quanto esposto, la questione di sapere se la ricorrente
abbia svolto un'attività nell'ambito della prostituzione può pertanto
rimanere indecisa.
Ne consegue che, nella fattispecie, il divieto d'entrata, in
considerazione dell'aspetto preventivo e di controllo dello stesso
provvedimento amministrativo, appare giustificato.
8.
Essendo la decisione di divieto d'entrata in Svizzera confermata nel
suo principio, resta ora da stabilire se la durata della misura di
allontanamento adottata dall'UFM, prevista per un periodo di 3 anni, è
adeguata alle circostanze del caso concreto (cfr. art. 49 lett. c PA).
8.1 Qualora l'autorità amministrativa pronuncia un divieto d'entrata in
Svizzera, essa è tenuta a rispettare i principi dell'uguaglianza, della
proporzionalità e di astenersi da qualsiasi arbitrio (cfr. ANDRÉ GRISEL,
Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel, 1984, pag. 348, 358 seg.
e 364 seg; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, Basilea, 1991,
pag. 103 seg., 113 seg., 124 seg.). Rilevanti sono le particolarità del
comportamento illecito, la situazione personale della ricorrente e una
Pagina 8
C-1220/2007
corretta valutazione dell'interesse pubblico e privato. In particolare è
necessario che il provvedimento appaia essenziale ed idoneo a
raggiungere lo scopo perseguito dalla misura amministrativa e che
sussista un rapporto ragionevole fra lo scopo perseguito e la
restrizione alla libertà personale che ne consegue (DTF 130 I 65
consid. 3.5.1; 128 II 292 consid. 5.1; 126 I 219 consid. 2c; GAAC 64.36
consid. 4b, 63.1 consid. 12c).
8.2 Nel suo gravame A._______ ha rilevato come la Procura Pubblica
ticinese non avesse promosso l'accusa, né emanato un decreto
d'accusa nei suoi confronti in relazione ai fatti che avevano condotto
all'avviso di contravvenzione del 7 giugno 2006, nonché alla decisione
di divieto d'entrata in Svizzera del 26 giugno successivo.
A questo proposito giova rammentare che in virtù del principio della
separazione dei poteri e a norma di una consolidata giurisprudenza,
l'autorità amministrativa non è vincolata dalle considerazioni del
giudice penale, in quanto essa non persegue il medesimo scopo
dell'autorità penale e gli interessi che è chiamata a salvaguardare
possono differire. Nella misura in cui l'autorità competente in materia
di polizia degli stranieri non persegue il medesimo scopo dell'autorità
penale e gli interessi che è chiamata a salvaguardare possono essere
differenti, essa valuta sulla base di criteri autonomi se l'allontanamento
dalla Svizzera di uno straniero resosi colpevole di un reato sia
necessaria e opportuna. In effetti, se da un lato il giudice penale è
tenuto a decidere in funzione della migliore prognosi di
risocializzazione, dall'altro l'autorità amministrativa si prefigge di
proteggere la sicurezza e l'ordine pubblico (cfr. DTF 129 II citato
consid. 3.2. e giurisprudenza ivi citata). Alla luce di quanto sopra, la
facoltà dell'UFM di prevedere una sanzione amministrativa malgrado
l'assenza di una decisione da parte delle autorità penali è del tutto
giustificata e legittima.
8.3 Quo alla sua situazione personale, la ricorrente ha affermato di
avere intrapreso tutti i passi necessari per sposare il cittadino elvetico
H._______, dimostrando così di intrattenere stretti legami con la
Confederazione.
In primo luogo dagli atti di causa si evince che, malgrado i preparativi
molto avanzati con le preposte autorità cantonali, gli interessati non
siano convolati a nozze. Ad ogni buon conto nulla impedisce loro di
Pagina 9
C-1220/2007
celebrare la loro unione all'estero o di richiedere all'UFM il rilascio di
un salvacondotto a questo scopo. Di transenna, le dichiarazioni
contrastanti della ricorrente in merito alle sue relazioni sentimentali
fanno sorgere legittimi dubbi in merito all'effettività delle stesse. In
effetti essa ha dapprima affermato di essere fidanzata, dal dicembre
2006, con G._______, persona che conosceva da circa 2 anni e
mezzo, (cfr. verbale di interrogatorio del 26 gennaio 2007), salvo poi
qualche settimana più tardi dichiarare di voler sposare H._______ (cfr.
ricorso del 15 febbraio 2007 con relativi mezzi di prova).
8.4 In casu, risulta quindi che A._______ si è resa protagonista di
gravi infrazioni alle norme che regolano il soggiorno e l'esercizio di
un'attività lucrativa degli stranieri in Svizzera. Il comportamento da
essa adottato risulta ancor più riprovevole tenuto conto del fatto che la
ricorrente conosceva le prescrizioni applicabili in materia di polizia
degli stranieri in Svizzera, essendo essa stata posta a beneficio di un
permesso L a due riprese in questo paese nel 2004.
Tenuto conto dell'insieme degli elementi oggettivi e soggettivi della
causa, il Tribunale ritiene quindi che l'interesse pubblico
all'allontanamento di A._______ dalla Svizzera prevale su quello
privato di quest'ultima ad entrarvi. Vista la pratica adottata dalle
autorità amministrative in casi analoghi e del reiterato comportamento
riprovevole di cui si è resa protagonista la ricorrente durante il suo
soggiorno in Svizzera, il suo allontanamento da questo paese per una
durata di tre anni appare proporzionato e adeguato alle circostanze
del caso concreto (art. 49 lett. c PA).
9.
Ne discende che l'UFM con decisione del 26 giugno 2006 non ha
violato il diritto federale, nè abusato del suo potere di apprezzamento;
l'autorità di prime cure non ha accertato in modo inesatto o incompleto
i fatti giuridicamente rilevanti ed inoltre la decisione non è inadeguata
(art. 49 PA). Per questi motivi il ricorso va respinto.
10.
Visto l'esito della procedura, le spese processuali vengono poste a
carico della ricorrente (art. 63 cpv. 1 PA in relazione con gli art. 1-3 del
regolamento dell'11 dicembre 2006 sulle tasse e sulle spese ripetibili
nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS
Pagina 10
C-1220/2007
173.320.2]).
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Le spese processuali, di fr. 700.-, sono poste a carico della ricorrente
e sono computate con l'anticipo dello stesso importo versato in data 3
aprile 2007.
3.
Comunicazione a:
- ricorrente (Raccomandata)
- autorità inferiore (incarto 2 042 183 di ritorno)
- Sezione dei permessi e dell'immigrazione, Bellinzona (incarto
cantonale di ritorno)
La presidente del collegio: Il cancelliere:
Elena Avenati-Carpani Graziano Mordasini
Data di spedizione:
Pagina 11