B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-1235/2018
Ur t e i l vom 2 1 . J u n i 2 0 1 8
Besetzung
Richter Michael Peterli (Vorsitz),
Richter Daniel Stufetti,
Richterin Viktoria Helfenstein,
Gerichtsschreiberin Susanne Fankhauser.
Parteien
1. Avenir Krankenversicherung AG,
2. AMB Assurances SA,
3. Easy Sana Krankenversicherung AG,
4. Mutuel Assurance Maladie SA,
5. Philos Krankenversicherung AG,
6. SUPRA 1846 SA,
7. Caisse maladie de la Vallée d'Entremont,
alle vertreten durch Groupe Mutuel, Association d'assureurs,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Insel Gruppe AG,
vertreten durch lic. iur. Michael Waldner, Rechtsanwalt,
Beschwerdegegnerin,
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Krankenversicherung, Festsetzungsverfahren
(Verfügung vom 26. Februar 2018).
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Sachverhalt:
A.
Mit Datum vom 26. Januar 2018 erliess das Spitalamt der Gesundheits-
und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF) eine (auch) an die Groupe
Mutuel gerichtete Verfügung betreffend die Aufhebung der Sistierung sowie
Klärung der Partei- und Vertretungsverhältnisse der Verfahren zur Festset-
zung von SwissDRG Baserates universitär ab 2012 zwischen der Inselspi-
tal-Stiftung (heute Insel Gruppe AG) und der tarifsuisse ag (act. 1 Bei-
lage 7).
A.a Zum Sachverhalt stellte das Spitalamt namentlich fest, dass das Fest-
setzungsverfahren betreffend Baserate für das Jahr 2012 mit Verfügung
vom 27. Februar 2015 und dasjenige betreffend Baserate für das Jahr
2013 mit Verfügung vom 24. April 2013 sistiert worden seien. Für das Jahr
2014 (und die Folgejahre) sei noch kein Festsetzungsverfahren eröffnet
worden. Am 12. Oktober 2017 hätten sich die tarifsuisse ag und die Insel
Gruppe AG auf einen Tarifvertrag für die Jahre ab 2012 geeinigt. Laut In-
formation von tarifsuisse ag seien die Versicherer der Groupe Mutuel dem
Tarifvertrag vom 12. Oktober 2017 aber nicht beigetreten. In der Begrün-
dung wird ausgeführt, das Spitalamt gehe davon aus, dass die Verhand-
lungen zwischen der Insel Gruppe AG und der Groupe Mutuel gescheitert
seien. Aufgrund der weit zurückliegenden Festsetzungsanträge und der
sich seither entwickelten Verhältnisse ersuche das Spitalamt die Parteien,
das definitive Scheitern der Vertragsverhandlungen zu bestätigen und ihre
Partei- und allfälligen Vertretungsverhältnisse mitzuteilen, damit die Ver-
fahren für die verbleibenden Versicherer formell korrekt weitergeführt wer-
den könnten.
A.b Die Anordnung lautet (Dispositiv Ziff. 1): „Die Sistierungen der Verfah-
ren zur Festsetzung von SwissDRG Baserates universitär für die Jahre ab
2012 werden aufgehoben und die Vertragsparteien werden aufgefordert,
bis am 28. Februar 2018 das definitive Scheitern der Vertragsverhandlun-
gen zu bestätigen und ihre Partei- und Vertretungsverhältnisse mitzuteilen.
Die Parteien haben zudem die Gelegenheit, ergänzende oder neue An-
träge einzureichen“.
B.
Im Namen der sieben im Rubrum aufgeführten Krankenversicherer erhob
die Groupe Mutuel am 28. Februar 2018 Beschwerde und stellte folgende
Anträge:
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„1. Die vorliegende Beschwerde sei gutzuheissen.
2. Die Verfügung der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern
vom 26.01.2018 ist aufzuheben, soweit die Groupe Mutuel von dieser be-
schwert ist.
3. Es sei festzustellen, dass im Verhältnis zwischen der Groupe Mutuel und
der Insel Gruppe AG kein Festsetzungsverfahren für die Baserates ab
2012/13 hängig ist.
4. Eventualiter sei die Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern
anzuweisen die Sistierung des Festsetzungsverfahrens für Tarife für
SwissDRG-Baserates universitär für die Jahre ab 2012 zwischen der
Groupe Mutuel und der Insel Gruppe AG bis zum Scheitern der Verhand-
lungen aufrechtzuerhalten.
5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz.“
Zur Begründung machen die Beschwerdeführerinnen namentlich geltend,
das Verhandlungsmandat, welches die Groupe Mutuel der tarifsuisse ag
erteilt habe, sei hinsichtlich der Höhe der verhandelbaren Baserate limitiert
gewesen. Die Forderungen der Insel Gruppe AG und die im Jahr 2017 von
einer Mehrheit der von tarifsuisse ag vertretenen Versicherer akzeptierte
Baserate hätten über dieser Limite gelegen. Die von tarifsuisse ag geführ-
ten Tarifverhandlungen könnten den Beschwerdeführerinnen daher nicht
angerechnet werden. Da zwischen der Insel Gruppe AG und der Groupe
Mutuel somit noch keine Verhandlungen geführt worden seien, lägen die
Voraussetzungen für eine hoheitliche Tariffestsetzung nicht vor.
C.
Der mit Zwischenverfügung vom 2. März 2018 auf Fr. 5‘000.- festgesetzte
Kostenvorschuss (act. 2) ging am 12. März 2018 bei der Gerichtskasse ein
(act. 4).
D.
Mit Instruktionsverfügung vom 28. März 2018 beschränkte der Instruktions-
richter den Schriftenwechsel vorerst auf die Eintretensfrage (act. 5).
E.
Die Beschwerdegegnerin liess, vertreten durch Rechtsanwalt Michael
Waldner, mit Beschwerdeantwort vom 18. April 2018 beantragen, auf die
Beschwerde sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der
Beschwerdeführerinnen – nicht einzutreten; eventualiter sei diese abzu-
weisen (act. 6). Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht,
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die Voraussetzungen für die Anfechtung einer Zwischenverfügung gemäss
Art. 46 VwVG seien offensichtlich nicht erfüllt. Ein nicht wieder gutzuma-
chender Nachteil werde von den Beschwerdeführerinnen nicht im Ansatz
dargelegt und sei auch nicht ersichtlich. Sodann weist die Beschwerdegeg-
nerin darauf hin, dass zwischen der Beschwerdeführerin Nr. 6 und der Be-
schwerdegegnerin für das Tarifjahr 2012 ein genehmigter Vertrag bestehe;
insoweit sei die Beschwerdeführerin Nr. 6 von der angefochtenen Verfü-
gung nicht betroffen.
F.
Mit Vernehmlassung vom 18. April 2018 schloss auch die Vorinstanz auf
Nichteintreten (act. 7), da die Voraussetzungen für eine Anfechtung der
Zwischenverfügung nicht erfüllt seien. Ein nicht wieder gutzumachender
Nachteil liege schon deshalb nicht vor, weil die Tarifparteien jederzeit, auch
bei laufendem Festsetzungsverfahren, Tarifverhandlungen führen könnten
und ein Tarifvertrag dem hoheitlich festgesetzten Tarif vorgehe. Zudem hät-
ten die Beschwerdeführerinnen zunächst bei der Vorinstanz ein (hinrei-
chend begründetes) Gesuch um weitere Sistierung des Festsetzungsver-
fahrens beantragen können. Ergänzend hält die Vorinstanz fest, für die Be-
urteilung, ob Tarifverhandlungen zwischen den Tarifparteien stattgefunden
hätten bzw. gescheitert seien, sei nicht entscheidend, dass die tarifsuisse
ag mit der Beschwerdegegnerin Tarife vereinbart habe, welche über das
von den Beschwerdeführerinnen erteilte Mandat hinausgingen. Die Be-
schwerdeführerinnen hätten sich die von tarifsuisse ag geführten Verhand-
lungen anrechnen zu lassen, weshalb nach Ansicht der Vorinstanz von ge-
scheiterten Verhandlungen auszugehen sei.
G.
In ihrer Stellungnahme vom 9. Mai 2018 nehmen die Beschwerdeführerin-
nen zur Eintretensfrage Stellung (act. 9). Zunächst bestreiten sie – aller-
dings ohne Begründung – dass es sich bei der angefochtenen Verfügung
um eine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 46 VwVG handle (vgl. S. 2
D. 2). Anschliessend legen sie dar, weshalb ein nicht wieder gutzumachen-
der Nachteil vorliege. Sie machen unter anderem geltend, es bestehe die
Gefahr, dass ein hoheitlich festgesetzter Tarif durch die Beschwerdeinstanz
mit der Begründung kassiert werden könnte, dass keine Vertragsverhand-
lungen geführt worden seien. Die Beschwerdeführerinnen hätten deshalb
ein Rechtsschutzinteresse hinsichtlich der Frage, ob ihnen die von ta-
rifsuisse ag geführten Verhandlungen anzurechnen seien. Weiter bringen
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sie vor, bei Nichtanfechtung der streitigen Verfügung wäre rechtskräftig ent-
schieden worden, dass die von tarifsuisse ag geführten Verhandlungen
den Beschwerdeführerinnen angelastet werden könnten.
H.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird,
soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG kann gegen Beschlüsse der Kantonsregierun-
gen nach Art. 47 KVG beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde ge-
führt werden. Die angefochtene Verfügung erging im Rahmen eines Tarif-
festsetzungsverfahrens nach Art. 47 Abs. 1 KVG. Da für Zwischenverfü-
gungen der gleiche Rechtsweg gilt wie für Endverfügungen (vgl. MOSER/
BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
2. Aufl. 2013, S. 99 Rz. 2.172), ist das Bundesverwaltungsgericht zur Be-
urteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss
Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach den Vor-
schriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG
und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG.
2.1 Anfechtungsobjekt und damit Begrenzung des Streitgegenstandes des
vorliegenden Beschwerdeverfahrens (vgl. BGE 131 V 164 E. 2.1) bildet
eine Verfügung, mit welcher die Vorinstanz zwei sistierte Festsetzungsver-
fahren (betreffend Tarif 2012 und 2013) wieder aufgenommen hat (Aufhe-
bung der Sistierung) und die Vertragsparteien aufforderte, das definitive
Scheitern der Vertragsverhandlungen zu bestätigen sowie ihre Partei- und
Vertretungsverhältnisse mitzuteilen. Die Beschwerdeführerinnen bestrei-
ten zwar, dass es sich bei der angefochtenen Verfügung um eine Zwi-
schenverfügung handle, allerdings ohne jegliche Begründung.
2.1.1 Zwischenverfügungen schliessen das Verfahren nicht ab, sondern re-
geln bloss eine formell- oder materiellrechtliche Frage im Hinblick auf die
Verfahrenserledigung; sie stellen mithin einen Schritt auf dem Weg zum
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Endentscheid dar (Urteile des BVGer C-1893/2012 vom 3. März 2014
E. 2.2; C-124/2012 vom 23. April 2012 E. 3.2.3; A-5275/2015, A-
5278/2015 vom 4. November 2015 E. 3.1, je mit Hinweisen). Weiter sind
Zwischenverfügungen akzessorisch zu einem Hauptverfahren; sie können
nur vor oder während eines Hauptverfahrens erlassen werden und nur für
die Dauer desselben Bestand haben bzw. unter der Bedingung, dass ein
solches eingeleitet wird. Sie fallen mit dem Entscheid in der Hauptsache
dahin. Eine Anordnung, die der (wenn auch befristeten, vorläufigen oder
vorübergehenden) Regelung eines Rechtsverhältnisses dient, aber nicht
im Hinblick auf ein Hauptverfahren, sondern in einem selbstständigen Ver-
fahren ergeht oder ergehen kann, ist demgegenüber ein Endentscheid
(BGE 136 V 131 E. 1.1.2; Urteile C-1893/2012 E. 2.2; C-124/2012 E. 3.2.3;
A-5275/2015, A-5278/2015 E. 3.1).
2.1.2 Die vorliegend angefochtene Verfügung betreffend Wiederaufnahme
der sistierten Tariffestsetzungsverfahren erging im Rahmen eines Haupt-
verfahrens und ist zweifellos als Zwischenverfügung zu qualifizieren.
2.2 Die Beschwerde richtet sich nicht gegen eine selbständig eröffnete Zwi-
schenverfügung über die Zuständigkeit oder ein Ausstandsbegehren (vgl.
Art. 45 VwVG). Die Beschwerde ist daher gemäss Art. 46 Abs. 1 VwVG nur
zulässig, wenn die angefochtene Verfügung einen nicht wieder gutzuma-
chenden Nachteil bewirken kann (Bst. a), oder die Gutheissung der Be-
schwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeu-
tenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (Bst. b).
2.2.1 Grundsätzlich obliegt es den Beschwerdeführerinnen, substantiiert
darzulegen, dass eine der beiden Voraussetzungen erfüllt ist (vgl. BGE 142
V 26 E. 1.2 mit Hinweisen; Urteil des BVGer C-2548/2015 vom 3. Septem-
ber 2015 E. 2.5). Ob es genügt, diesbezügliche Argumente erst in der Rep-
lik vorzubringen, kann offengelassen werden, da – wie sich aus den nach-
folgenden Erwägungen ergibt – auf die Beschwerde ohnehin nicht einzu-
treten ist.
2.2.2 Eine Gutheissung der Beschwerde würde vorliegend nur dazu füh-
ren, dass das Festsetzungsverfahren vor der Vorinstanz weiterhin sistiert
bliebe. Die Voraussetzung gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG ist demnach
nicht erfüllt.
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2.2.3 Die Beschwerdeführerinnen machen namentlich geltend, sie hätten
ein Rechtsschutzinteresse an der Klärung der Frage, ob ihnen die von ta-
rifsuisse ag geführten Verhandlungen anzurechnen seien. Bei Nichtanfech-
tung der streitigen Verfügung wäre rechtskräftig entschieden worden, dass
ihnen die von tarifsuisse ag geführten Verhandlungen angelastet werden
könnten. Die Beschwerdeführerinnen verkennen offensichtlich den Inhalt
der vorinstanzlichen Anordnung. Mit der Aufhebung der Sistierung wurden
die Vertragsparteien aufgefordert, das Scheitern der Vertragsverhandlun-
gen zu bestätigen, was selbstverständlich die Möglichkeit einschliesst, ein
solches Scheitern substantiiert zu bestreiten. Wohl wird in der Begründung
der Verfügung ausgeführt, das Spitalamt gehe davon aus, dass die Ver-
handlungen zwischen der Insel Gruppe AG und der Groupe Mutuel ge-
scheitert seien. Eine der Rechtskraft zugängliche Feststellung, wonach die
Verhandlungen zwischen Beschwerdeführerinnen und Beschwerdegegne-
rin als gescheitert zu gelten haben, kann der angefochtenen Verfügung
entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen aber nicht entnommen
werden (vgl. zum Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung Art. 25
VwVG; BGE 130 V 388 E. 2.4; 132 V 257 E. 1; 137 II 199 E. 6.5). Abgese-
hen von hier nicht massgebenden Ausnahmen kann nur das Dispositiv ei-
ner Verfügung in (formelle) Rechtskraft erwachsen und lediglich dieses
kann angefochten werden (vgl. BGE 140 I 114 E. 2.4.2; Urteil des BGer
9C_851/2015 vom 21. Januar 2016 E. 3.2; MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., S. 31 Rz. 2.9 f.; ZIBUNG/HOFSTETTER, in: Praxiskommentar VwVG,
2. Aufl. 2016, Rz. 51 zu Art. 49 VwVG).
2.2.4 Inwiefern die angefochtene Verfügung einen nicht wieder gutzuma-
chenden Nachteil bewirken könnte, ist nicht ersichtlich. Insbesondere le-
gen die Beschwerdeführerinnen nicht dar, weshalb sie die beschwerde-
weise vorgebrachten Rügen nicht zunächst im vorinstanzlichen Verfahren
hätten einbringen können.
2.2.5 Die Beschwerde erweist sich daher als unzulässig, weshalb darauf
nicht einzutreten ist.
2.3 Da das vorinstanzliche Verfahren die Festsetzung der Tarife ab 2012
betrifft, ist ergänzend auf Folgendes hinzuweisen. Eine hoheitliche Tarif-
festsetzung nach Art. 47 Abs. 1 KVG setzt namentlich voraus, dass zwi-
schen den Tarifparteien (ergebnislos) Vertragsverhandlungen geführt wor-
den sind beziehungsweise die Tarifparteien Gelegenheit hatten, vorher zu
verhandeln (BVGE 2014/36 E. 24.4. - 24.4.4). Im Bereich der KVG-Spital-
tarife gilt das Vertragsprimat (vgl. Art. 49 KVG; BVGE 2014/37 E. 3.5.1).
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Die Tarifparteien trifft eine Verhandlungspflicht und sie müssen konstruktive
Verhandlungen führen (vgl. BVGE 2010/24 E. 5.2.1 f.). Sodann sind Tarife
grundsätzlich im Voraus zu vereinbaren und genehmigen zu lassen (vgl.
Urteil des BVGer C-3900/2015 vom 20. April 2017 [SVR 2017 KV Nr. 14]
E. 5.4 mit Hinweisen), weshalb für die Tarife 2012 spätestens im Jahr 2011
Verhandlungen zu führen waren. Wenn die Beschwerdeführerinnen nun im
Jahre 2018 ihre Parteistellung im Tariffestsetzungsverfahren, welches im
Jahr 2012 eröffnet wurde (und nun wieder aufgenommen werden soll), be-
streiten wollen, werden sie nicht nur zu begründen haben, weshalb sie erst
Jahre später feststellen konnten, dass tarifsuisse ag den Festsetzungsan-
trag vom 27. Februar 2012 (vgl. V-act. 201) zu Unrecht auch in ihrem Na-
men gestellt haben soll; sie werden auch nachzuweisen haben, dass sie
damals ihrer Verhandlungspflicht nachgekommen sind. Weiter ist darauf
hinzuweisen, dass ein (limitiertes) Verhandlungsmandat das Verhältnis
zwischen den Beschwerdeführerinnen (als Mandantinnen) und tarifsuisse
ag (als Beauftragte) betrifft, im Aussenverhältnis jedoch die erteilte Voll-
macht massgebend ist. Schliesslich ist für eine Wiederaufnahme des Tarif-
festsetzungsverfahrens nach einer Sistierung nicht zwingend erforderlich,
dass erneute Tarifverhandlungen gescheitert sind. Den Tarifparteien steht
es aber jederzeit frei, Verhandlungen für einen Tarifvertrag aufzunehmen
und eine neue Vereinbarung der Kantonsregierung zur Genehmigung vor-
zulegen (vgl. Urteil C-3900/2015 E. 3.3 mit Hinweisen).
3.
Zufolge der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde (vgl. Art. 55 Abs. 1
VwVG) ist die von der Vorinstanz angesetzte Frist verstrichen, ohne dass
die Beschwerdeführerinnen der Anordnung Folge zu leisten hatten. Die
Frist ist daher neu – auf den 30. Juli 2018 – festzusetzen.
4.
Abschliessend ist über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient-
schädigung zu befinden.
4.1 Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens haben die Beschwerde-
führerinnen die Verfahrenskosten, welche vorliegend auf Fr. 2‘500.- festzu-
setzen sind, zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 2 Abs. 1 des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dieser Betrag
wird dem Kostenvorschuss von Fr. 5'000.- entnommen. Der Restbetrag
von Fr. 2'500.- wird den Beschwerdeführerinnen zurückerstattet.
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4.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG hat die obsiegende Partei Anspruch auf
eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen und ver-
hältnismässig hohen Kosten (vgl. auch Art. 7 ff. VGKE). Die Entschädigung
wird der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen
die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie nicht einer unterliegenden Gegenpar-
tei auferlegt werden kann (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
Der Beschwerdegegnerin ist demnach eine Parteientschädigung zulasten
der Beschwerdeführerinnen zuzusprechen. Mangels Kostennote ist die
Entschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (vgl. Art. 14 Abs. 2
VGKE). Unter Berücksichtigung des gebotenen und aktenkundigen Auf-
wandes erscheint eine Entschädigung von pauschal Fr. 2'000.- angemes-
sen.
5.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundes-
gericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die
das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG in Verbin-
dung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r BGG
(SR 173.110) unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die in der angefochtenen Verfügung angesetzte Frist zur Stellungnahme
wird neu auf den 30. Juli 2018 festgesetzt.
3.
Den Beschwerdeführerinnen werden Verfahrenskosten von Fr. 2‘500.- auf-
erlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss entnommen. Der Restbe-
trag von Fr. 2‘500.- wird zurückerstattet.
4.
Der Beschwerdegegnerin wird zulasten der Beschwerdeführerinnen eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zugesprochen.
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5.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde; Beilage: Formular Zahl-
adresse)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Michael Peterli Susanne Fankhauser
Versand: