Cour III
C-1262/2006
{T 0/2}
A r r ê t d u 3 f é v r i e r 2 0 0 9
Blaise Vuille (président du collège), Andreas Trommer,
Bernard Vaudan, juges,
Marie-Claire Sauterel, greffière.
A._______, agissant pour elle-même et ses filles
C._______ et D._______,
sans domicile connu en Suisse,
recourantes,
contre
Office fédéral de la justice (OFJ),
Unité Aide sociale des Suisses de l'étranger,
Bundesrain 20, 3003 Berne,
autorité inférieure.
assistance des Suisses à l'étranger.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-1262/2006
Faits :
A.
A._______, ressortissante soudanaise née le 1er janvier 1969, a
contracté mariage avec B._______, né le 31 octobre 1955,
ressortissant suisse. Par son mariage, la prénommée a acquis la
nationalité suisse et est ainsi devenue double nationale. Les conjoints
A._______ B._______ ont divorcé le 30 avril 1994. De leur union, ils
ont eu trois filles, C._______, née le 2 septembre 1990, E._______,
née le 8 juin 1992, décédée en 1994 et D._______, née le 14 juin
1993, toutes trois de nationalité suisse.
Le 14 novembre 1996, A._______, qui séjournait alors au Soudan
avec ses deux filles, a sollicité des autorités suisses la prise en charge
d'un traitement médical en Suisse pour sa fille D._______ souffrant de
malnutrition. Cette demande ayant été agréée, A._______ et sa fille
sont entrées en Suisse le 18 juin 1997; il ressort de l'examen pratiqué
en juillet 1997 à l'Hôpital de l'Ile de Berne que D._______ souffrait
d'un syndrome de mauvaise absorption de certains aliments et devait
suivre un régime alimentaire sans gluten. Elles ont regagné le Soudan
à fin juillet 1997.
Le 29 septembre 1997, A._______ a déposé auprès de l'Ambassade
de Suisse à Khartoum une demande d'assistance mensuelle pour la
prise en charge des frais d'entretien, des frais d'assurance et des frais
de scolarité de ses deux filles C._______ et D._______, en indiquant
que son ex-mari avait cessé de l'aider financièrement depuis mai
1996.
Par décision du 6 octobre 1997, l'Office fédéral de la police a accordé
en faveur de C._______ et D._______ une aide mensuelle d'environ
Fr. 350.- pour la période du 1er octobre 1997 au 31 décembre 1997,
conformément à la loi fédérale du 21 mars 1973 sur l’assistance des
Suisses de l’étranger (LASE, RS 852.1). Cette aide a ensuite été
renouvelée chaque année jusqu'au départ des intéressées pour la
Suisse en septembre 2001.
Par décision du 16 février 1998, l'Office de l'assurance invalidité pour
les assurés résidant à l'étranger a accordé à D._______ une aide
financière annuelle pour la prise en charge d'un régime alimentaire
sans gluten, dès le 17 juillet 1997 et provisoirement limitée au 31
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décembre 2003, sous réserve d'une nouvelle attestation médicale.
Le 30 juillet 2001, A._______ a cependant déposé auprès de
l'Ambassade de Suisse à Khartoum une demande de rapatriement
pour toute sa famille en Suisse, où vivait le père de ses deux filles
aînées. C'est dans ce contexte que la prénommée a précisé qu'elle
avait donné naissance en 1997 à une troisième fille, de nationalité
soudanaise, issue d'une courte relation avec un Soudanais, et qu'au
vu de la situation économique difficile régnant au Soudan, l'aide
mensuelle accordée par les autorités suisses pour ses deux filles
aînées ne suffisait plus à l'entretien de toute la famille. En venant en
Suisse, elle espérait offrir un meilleur avenir à ses enfants. Les frais de
rapatriement de C._______ et D._______ ont alors été pris en charge
par les autorités suisses, conformément à l'art. 11 al. 2 LASE, et la
famille de A._______ a assuré les frais de voyage de la dernière
enfant de la prénommée. Enfin, les frais de déplacement de
l'intéressée ont été débités du fonds d'aide aux Suisses de l'étranger
et aux rapatriés.
Arrivées en Suisse le 7 septembre 2001, la recourante et ses filles se
sont établies à Genève, où les enfants ont été scolarisées.
Financièrement, la famille a bénéficié de l'aide sociale. Fin 2002, la
recourante a épousé un ressortissant marocain, titulaire d'une
autorisation d'établissement à Genève. Pourtant le 9 janvier 2003, elle
a fait part à l'Ambassade de Suisse à Khartoum de son désir de
revenir au Soudan, en raison du fait que les conditions de vie en
Suisse (logement, travail) étaient trop mauvaises pour elle et ses filles.
La représentation de Suisse l'a alors formellement avertie qu'en cas
de retour au Soudan, elle ne pourrait plus compter sur l'aide des
autorités suisses.
Le 12 juillet 2003, A._______ est rentrée au Soudan avec ses trois
enfants, son mari étant demeuré à Genève.
B.
Le 21 novembre 2004, A._______ a déposé une nouvelle demande de
prestations d'assistance mensuelle auprès de l'Ambassade de Suisse
à Khartoum pour elle-même et ses deux filles aînées de nationalité
suisse.
Par décision du 20 décembre 2004, l'OFJ a refusé d'octroyer à
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A._______ et à ses deux filles D._______ et C._______ une aide à
titre d'assistance des Suisses de l'étranger. Dans son prononcé,
l'Office précité a indiqué d'une part que la nationalité soudanaise
d'A._______ était prépondérante et qu'ainsi, la prénommée n'avait pas
droit à une aide de la Confédération. D'autre part, quant à la demande
d'assistance de C._______ et D._______, l'OFJ a considéré que la
mère des prénommées, qui avait elle-même sollicité et obtenu le
rapatriement de toute la famille en Suisse avec l'aide de la
Confédération et dont la famille avait été intégralement assistée à
Genève, ne pouvait pas à nouveau choisir librement son pays de
résidence, avec l'assurance d'une aide de la Confédération, alors
qu'elle connaissait les difficultés sociales et économiques à vivre au
Soudan et qu'en Suisse, ses enfants avaient été scolarisés et
bénéficiaient de réelles perspectives pour leur avenir.
C.
Par acte rédigé en langue arabe et remis à l'Ambassade de Suisse à
Khartoum le 12 janvier 2005, D._______ et C._______, agissant par
l'entremise de leur mère, A._______, d'une part, et celle-ci agissant en
son nom personnel d'autre part, ont recouru contre la décision
précitée de l'OFJ. Dans son argumentation, A._______ a fait valoir
qu'elle avait quitté le Soudan pour la Suisse car la vie dans son pays
était trop chère et elle n'arrivait pas à couvrir ses dépenses avec l'aide
qu'elle recevait. La situation ne s'était malheureusement pas améliorée
à Genève, où elle avait d'abord connu des difficultés de logement,
puis, du fait qu'elle ne parlait pas le français, n'avait pas trouvé de
travail. Au surplus, elle n'était pas aidée par le père de ses deux filles
aînées, ni financièrement, ni moralement. La recourante a relevé sur
un autre plan qu'elle n'avait pas bien compris la mise en garde de
l'Ambassade de Suisse à Khartoum concernant la suspension de toute
aide des autorités suisses en cas de retour au Soudan. Enfin, elle a
souligné qu'elle demandait avant tout une aide pour ses enfants,
notamment pour couvrir leurs frais d'entretien, de scolarisation et de
traitement médical.
D.
Appelé à se prononcer sur le recours, l'OFJ en a proposé le rejet par
préavis du 22 juin 2005 en relevant en premier lieu que la nationalité
soudanaise de A._______ était prépondérante et en soulignant par
ailleurs que si chaque citoyen suisse pouvait s'établir où il le souhaitait
à travers le monde, il ne pouvait toutefois prétendre recevoir de l'aide
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sociale au lieu de son choix. Quant au traitement médical et au régime
alimentaire liés à la maladie de D._______, l'OFJ a également indiqué
que les frais qui en découlaient avaient été pris en charge, en tout cas
partiellement, par l'assurance-invalidité jusqu'au 31 décembre 2003 et
que D._______ devait s'adresser à cette assurance pour obtenir
d'éventuelles prestations.
A la demande du Tribunal, l'Ambassade de Suisse à Khartoum a
indiqué par courrier du 6 avril 2008, que C._______ et D._______
avaient acquis la nationalité soudanaise environ un mois auparavant,
que la famille ne recevait aucune assistance de la part des autorités
soudanaises et qu'elle maintenait son recours. Les recourantes ont
d'autre part indiqué une adresse de notification en Suisse (cf. art. 11 b
al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative [PA, RS 172.021]).
E.
Par courrier du 16 avril 2008, le Tribunal a invité les recourantes à faire
part des derniers développements relatifs à leur situation, à indiquer
en particulier si D._______ et C._______ pouvaient suivre leur
scolarité dans les écoles soudanaises du fait de leur nouvelle
nationalité et à préciser le type de formation qui avait été suivi par les
deux jeunes filles, ainsi que leurs projets d'avenir et leur emploi
éventuel. Le Tribunal a également demandé aux intéressées de
préciser quelle était concrètement pour chacune d'elles leur
conclusion en termes d'aide requise.
Aucune réponse n'a été donnée à ce courrier.
F.
Appelée à se prononcer sur le recours, dans le cadre d'un deuxième
échange d'écritures, l'autorité intimée en a proposé le rejet par préavis
du 11 août 2008.
Les recourantes ont été invitées à se prononcer sur les deux préavis
de l'OFJ. Le courrier acheminé à l'adresse de notification en Suisse ne
leur est pas parvenu, la personne de contact ayant déménagé et le
délai de réexpédition ayant expiré.
Sur demande du Tribunal, l'Ambassade de Suisse à Khartoum a
indiqué, par écrit du 21 septembre 2008, que les intéressés ne
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disposaient d'aucune autre adresse de notification en Suisse.
Par courrier du 15 janvier 2009, le Tribunal a informé les recourantes
qu'il allait prochainement statuer sur leur recours et que sa décision
serait notifiée par publication dans la Feuille Fédérale, conformément
à l'art. 36 let. b de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021).
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le TAF, en
vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au
sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités
mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF. En particulier, les décisions en
matière de refus d'assistance des Suisses de l'étranger prononcées
par l'OFJ – lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle
que définie à l'art. 33 let. d LTAF – sont susceptibles de recours au TAF
(art. 1 al. 2 LTAF).
1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant
le TAF est régie par la PA (art. 37 LTAF).
1.3 Les recours pendants devant les commissions fédérales de re-
cours ou d'arbitrage ou devant les services de recours des départe-
ments au 1er janvier 2007 sont traitées par le TAF dans la mesure où il
est compétent (cf. art. 53 al. 2 phr. 1 LTAF). Ces affaires sont traitées
selon le nouveau droit de procédure (cf. art. 53 al. 2 phr. 2 LTAF).
1.4 A._______, C._______ et D._______, qui sont directement
touchées par la décision entreprise, ont qualité pour recourir (art. 48
al. 1 PA). Présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, leur
recours est recevable (art. 50 et art. 52 PA).
2.
Les recourantes peuvent invoquer devant le TAF la violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que
l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité
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cantonale a statué comme autorité de recours (cf. art. 49 PA). A teneur
de l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de recours n'est pas liée par les motifs
invoqués à l'appui du recours. Aussi peut-elle admettre ou rejeter le
pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans sa décision, elle
prend en considération l'état de fait et de droit régnant au moment où
elle statue (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.451/2002 du 28 mars 2003
consid. 1.2, partiellement publié dans ATF 129 II 215).
3.
A teneur de l'art. 1 LASE, la Confédération accorde, conformément à
ladite loi, des prestations d'assistance aux Suisses de l'étranger qui se
trouvent dans le besoin.
Les Suisses de l'étranger au sens de la LASE sont des ressortissants
suisses qui ont leur domicile à l'étranger ou qui y résident depuis plus
de trois mois (art. 2 LASE).
Des prestations d'assistance ne sont allouées qu'aux Suisses de
l'étranger qui ne peuvent subvenir dans une mesure suffisante à leur
entretien par leurs propres moyens ou par une aide de source privée
ou de l'Etat de résidence (art. 5 LASE).
4.
4.1 Les doubles-nationaux dont la nationalité étrangère est
prépondérante ne sont, en règle générale, pas mis au bénéfice d'une
aide (art. 6 LASE). Sont notamment déterminants pour établir la
nationalité prépondérante, les circonstances qui ont entraîné
l'acquisition de la nationalité étrangère et les rapports que le requérant
entretient avec la Suisse (art. 8 al. 1 de l'ordonnance du 26 novembre
1973 sur l’assistance des Suisses de l’étranger [ci-après: OASE, RS
852.11]).
En vertu de l'art. 6 LASE, la Suisse n'accorde en principe aucune aide
lorsque la nationalité étrangère est prépondérante. L'énoncé de cet
article admet toutefois des exceptions à ce principe. Ni la loi, ni
l'ordonnance ne définissent cependant les critères applicables à cet
égard. Le législateur voulait ainsi prévenir des cas de rigueur et des
injustices résultant d'une application stricte de la loi.
4.2 Ce n'est donc qu'exceptionnellement qu'une aide devrait être
accordée à des doubles-nationaux dont la nationalité étrangère est
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prépondérante. Pour ne pas vider de son sens le principe voulu par le
législateur, la spécificité du cas doit répondre à des exigences élevées.
De plus, une solution dérogeant à la règle ne saurait aller à l'encontre
du but et de l'esprit de la loi, mais doit se borner à concrétiser
l'intention du législateur et à en préciser le contenu, eu égard aux
particularités du cas (cf. MAX IMBODEN / RENÉ A. RHINOW, Schweizerische
Verwaltungsrechtssprechung, Band I: Allgemeiner Teil, Bâle /
Francfort-sur-le-Main 1986, n° 37 B, p. 226 ss). Par voie de
conséquence, l'aide ne doit être accordée à des requérants dont la
nationalité étrangère est prépondérante que dans des cas
particulièrement graves, lorsque le refus d'assistance serait choquant,
au vu de l'ensemble des circonstances, notamment lorsqu'il en va de
l'existence physique du requérant (cf. arrêt du Tribunal administratif
fédéral C-8097/2007 du 16 septembre 2008 consid. 4; Jurisprudence
des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 57.25).
5.
5.1 En l'espèce, s'agissant de A._______, la prénommée est née au
Soudan, pays dont elle a la nationalité. Elle a également acquis la
nationalité suisse (vraisemblablement vers la fin des années 1980) de
par son mariage avec un ressortissant suisse. Divorcée en 1994,
l'intéressée a eu une troisième fille en 1997, avec un ressortissant
soudanais, puis elle a contracté mariage en 2002 avec un
ressortissant marocain. Excepté un séjour de vingt-deux mois en
Suisse, l'intéressée est née et a toujours vécu au Soudan. Sa
nationalité soudanaise est dès lors prépondérante, ce que la
recourante ne conteste pas. Elle n'a d'ailleurs jamais, à titre personnel,
reçu d'aide de la Confédération suisse, conformément aux dispositions
de la LASE et bien qu'elle ait déposé une demande d'aide le 21
novembre 2004 pour elle-même et ses deux filles aînées, A._______ a
indiqué dans son recours que la demande d'aide visait en particulier
ses enfants, même si elle invitait la Confédération à l'aider à survivre
dans la société (cf. recours du 12 janvier 2005, in fine).
Aussi, c'est à juste titre que l'OFJ a retenu que la nationalité
soudanaise de A._______ était prépondérante au sens de l'art. 6
LASE et que celle-ci ne pouvait en principe être mise au bénéfice
d'une aide.
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5.2 Il reste à examiner si la situation personnelle de A._______ est
constitutive d'un cas de rigueur susceptible de justifier une exception
au principe de l'art. 6 LASE. Pareille exception trouve application
lorsqu'il en va de l'existence physique du recourant (JAAC 57.25
consid. 4.4; cf. également directives d'application consacrées à l'aide
sociale aux Suisses et Suissesses de l'étranger du 1er mai 2008, dans
lesquelles l'OFJ retient notamment les cas d'adultes lourdement
handicapés et frappés d'incapacité civile, les personnes en danger de
mort imminent, souffrant de maladie très grave, d'invalidité réversible
(par une opération) et celles victimes de faits de guerre, de
catastrophe naturelle ou de troubles politiques (page d'accueil de
l'OFJ > Thèmes > Migration > Aide sociale aux Suisses de l'étranger >
Suisses de l'étranger > Directives d'application pour les demandes
d'aide sociale > ch.1.2.3, visité le 15 janvier 2009).
A._______ n'a pas indiqué qu'elle souffrait d'une maladie particulière.
En outre, le refus d'allouer une assistance à la recourante ne serait
pas de nature à entraîner une mise en danger concrète de sa santé.
Dès lors, c'est à juste titre que l'OFJ ne lui a pas accordé de
prestations d'assistance.
5.3 S'agissant de C._______ et D._______, il convient de relever
qu'au moment du dépôt de leur demande, elles ne disposaient certes
que de la nationalité suisse. Les prénommées ont cependant acquis la
nationalité soudanaise à leur demande en début d'année 2008 et sont
depuis lors doubles nationales. Comme il ressort par ailleurs du chiffre
1.2.3 des directives précitées, il se peut qu'au fil du temps la
nationalité prépondérante soit d'abord la Suisse, puis une autre. C'est
ainsi qu'à l'instar de leur mère, la nationalité soudanaise de ces deux
jeunes filles qui sont nées au Soudan et y ont toujours vécu, excepté
22 mois passés à Genève, paraît être devenue prépondérante par
rapport à leur nationalité suisse. En effet, malgré le séjour des
intéressées à Genève de septembre 2001 à juillet 2003, ville dans
laquelle, elles ont été scolarisées et intégralement assistées,
C._______ et D._______ sont retournées de leur plein gré au Soudan,
car elles n'arrivaient pas à s'adapter à leur nouvelle vie en Suisse (cf.
recours du 12 janvier 2005). Au demeurant, malgré leur court séjour à
Genève, où résidait également leur père, elles n'ont entretenu aucune
relation affective avec lui (cf. ibidem). C'est dès lors bien la nationalité
soudanaise de C._______ et D._______ qui est prépondérante, par
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rapport à leur nationalité suisse, les prénommées n'entretenant aucun
rapport particulier avec la Suisse.
5.4 Cela étant, le Tribunal doit encore examiner si le refus d'accorder
une aide mensuelle aux prénommées les placerait dans une situation
de rigueur excessive auquel cas une aide sociale pourrait leur être
accordée à titre exceptionnel (cf. art. 6 LASE et consid. 5.2 ci-dessus).
Dans les cas d'enfants mineurs dont la nationalité étrangère est
prépondérante, mais dont l'un des parents est de nationalité suisse,
les directives de l'OFJ prévoient qu'une assistance peut être accordée
à ces enfants à titre exceptionnel jusqu'à leur majorité pour éviter des
cas de rigueur, cette assistance devant toutefois cesser si l'enfant
devient financièrement autonome avant sa majorité.
5.4.1 A titre préliminaire, il convient de relever que les recourantes
n'ont pas répondu au courrier du Tribunal leur demandant de préciser
leur situation, la scolarité qu'elles avaient suivie, le type de formation
qu'elles envisageaient pour leur avenir, ainsi que l'aide exacte
souhaitée (cf. courrier du Tribunal du 16 avril 2008). Elles ne se sont
pas davantage déterminées sur les préavis de l'OFJ des 22 juin 2005
et 16 août 2008. Même si l'on ne saurait nier l'existence de difficultés
dans la transmission d'informations entre l'autorité de recours et les
recourantes, force est de relever toutefois que tout contact ne s'est
pas avéré impossible comme en témoignent les échanges via
l'Ambassade de Suisse à Khartoum. Cela étant, sur la base des
pièces figurant au dossier et compte tenu du défaut de réponses des
intéressées, le Tribunal ne saurait retenir que C._______ et D._______
se trouvent dans une situation de rigueur depuis leur retour au
Soudan.
5.4.2 S'agissant de C._______, elle est aujourd'hui devenue majeure
et le Tribunal déduit de son absence de réponses qu'elle arrive, à
l'instar de sa mère, à faire face à ses obligations sans l'aide des
autorités suisses. En particulier, il n'apparaît pas qu'elle souffre d'une
maladie particulière et le refus d'allouer une assistance à la
prénommée n'est pas de nature à entraîner une mise en danger
concrète de son existence.
5.4.3 Quant à D._______, âgée aujourd'hui de quinze ans, elle souffre
d'un syndrome de mauvaise absorption de certains aliments et doit
suivre un régime alimentaire sans gluten. Or, comme l'a relevé l'OFJ
dans son préavis du 22 juin 2005, l'Assurance invalidité avait octroyé
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une indemnité annuelle à D._______ pour la prise en charge de son
régime alimentaire. C'est donc auprès de cette assurance que
D._______ doit en priorité s'adresser pour obtenir d'éventuelles
prestations. Pour le surplus, il n'apparaît pas qu'une assistance dans
le cadre restreint mentionné au chiffre 5.2 ci-dessus soit en l'état
nécessaire.
5.4.4 Dès lors et en considération de ce qui précède, le Tribunal
estime que c'est à bon droit que l'OFJ a rejeté la demande
d'assistance mensuelle en faveur de C._______ et D._______.
6.
Dans sa décision, l'OFJ a considéré que C._______ et D._______
n'avaient plus droit à des prestations d'assistance car après avoir été
rapatriées à leur demande en Suisse, elles étaient retournées de leur
plein gré au Soudan, malgré la mise en garde de l'Ambassade de
Suisse à Khartoum. La question de savoir si l'appréciation de l'OFJ est
conforme au droit peut rester ouverte, car il y a lieu en l'état de rejeter
le recours des intéressées en raison du changement des
circonstances se rapportant à une condition essentielle (modification
de la nationalité prépondérante).
7.
En conséquence, la décision de l'OFJ du 20 décembre 2004 est
conforme au droit.
Partant, le recours doit être rejeté.
Vu l'issue de la cause, il y aurait lieu de mettre les frais de procédure à
la charge des recourantes. Compte tenu de leur situation financière, il
sera toutefois exceptionnellement renoncé à la perception de ces frais
(cf. art. 63 al. 1 in fine PA).
(dispositif page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3.
Le présent arrêt est adressé :
- aux recourantes, par publication dans la Feuille fédérale (art. 36 let.
b PA)
- à l'autorité inférieure, dossier A 33 535 en retour
- à l'Ambassade de Suisse à Khartoum (en copie), pour information.
Le président du collège : La greffière :
Blaise Vuille Marie-Claire Sauterel
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public,
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante
(voir art. 42 LTF).
Expédition :
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