Abtei lung III
C-1271/2006
{T 0/2}
Urteil vom 24. Mai 2007
Mitwirkung: Richter Antonio Imoberdorf (Kammerpräsident); Richter
Bernard Vaudan; Richterin Ruth Beutler; Gerichtsschreiber
Daniel Grimm.
A._______, Zustelladresse: c/o B._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Justiz (BJ), Bundesrain 20, 3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Fürsorgeleistungen an Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. A._______ (nachfolgend Beschwerdeführerin) wurde am 19. Juni 1964 in
Kenia geboren, wo sie bis zu ihrem vierzehnten Lebensjahr auch wohnte.
Als Tochter von Schweizer Eltern erhielt sie durch Abstammung die
schweizerische Staatsangehörigkeit. Nachdem sie und ihre beiden Ge-
schwister von den Eltern verlassen und zur Adoption freigegeben worden
waren, hielt sie sich von 1978 bis 1984 in der Schweiz auf. Seither lebt sie
in den USA. Im Jahre 1987 heiratete die Beschwerdeführerin einen ameri-
kanischen Staatsangehörigen. Aus der Ehe gingen zwei Kinder
(H._______, geboren 1995 und K._______, geboren 1997) hervor, die
amerikanisch-schweizerische Doppelbürger sind. A._______ erwarb die
amerikanische Staatsbürgerschaft im Jahre 2000. Ihr Ehemann, der zurzeit
unbekannten Aufenthalts ist, besitzt nur das Bürgerrecht seines
Heimatstaates.
B. Am 18. April/28. Juni 2006 gelangte die Beschwerdeführerin an das
Schweizerische Generalkonsulat in New York und stellte ein Gesuch um
eine monatliche Unterstützung nach dem Bundesgesetz vom 21. März
1973 über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer (ASFG, SR 852.1).
C. Mit Verfügung vom 25. Juli 2006 wies die Vorinstanz das Unterstützungs-
gesuch ab. Zur Begründung führte sie aus, die Beschwerdeführerin sei
schweizerisch-amerikanische Doppelbürgerin. Da sie lediglich sechs Jahre
ihres Lebens in der Schweiz, hingegen rund 20 Jahre in den Vereinigten
Staaten verbracht habe, herrsche das amerikanische Bürgerrecht in ihrem
Falle eindeutig vor. Doppelbürgerinnen und Doppelbürger, deren ausländi-
sches Bürgerrecht vorherrsche, würden gemäss Art. 6 ASFG in der Regel
nicht unterstützt. Weil der Ehemann der Beschwerdeführerin amerikani-
scher Staatsbürger sei, falle auch die Ausrichtung materieller Hilfen an die
Kinder ausser Betracht. Minderjährige Doppelbürger könnten nur dann un-
terstützt werden, wenn bei einem Elternteil das Schweizer Bürgerrecht vor-
herrsche.
D. Am 31. August 2006 ersuchte die Beschwerdeführerin das Schweizeri-
schen Generalkonsulat in New York erneut um Dauerunterstützung. Die
Eingabe wurde als Beschwerde gegen die vorinstanzliche Verfügung vom
25. Juli 2006 betrachtet und zuständigkeitshalber an das Eidgenössische
Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) überwiesen. In der Eingabe führte
die Antragstellerin aus, sie erhalte von den Behörden ihres Aufenthalts-
staates monatlich $ 1'438.-- ausbezahlt. Dies reiche für sie und ihre Kinder
nicht aus. Um nicht in Armut leben zu müssen, benötige sie für den Haus-
halt weitere $ 1'000.-- pro Monat. Aus gesundheitlichen Gründen sei es ihr
nicht möglich, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, und wo ihr Ehemann
stecke, wisse sie nicht.
E. Das Bundesamt schliesst in seiner Vernehmlassung vom 11. Oktober 2006
auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin hält mit Replik
vom 13. Dezember 2006 an ihrem Antrag fest.
3Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen des BJ betreffend Fürsorgeleistungen an Auslandschweize-
rinnen und Auslandschweizer unterliegen der Beschwerde an das Bundes-
verwaltungsgericht (Art. 31 und Art. 33 Bst d des Verwaltungsgerichtsge-
setzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt die Beurteilung der beim In-
krafttreten des Verwaltungsgerichtsgesetzes am 1. Januar 2007 bei Eidge-
nössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerde-
diensten der Departemente hängigen Rechtsmittel. Für die Beurteilung gilt
das neue Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG).
1.3 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das Gesetz nichts an-
deres bestimmt.
1.4 Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsbetroffene zur Beschwerdefüh-
rung legitimiert. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten
(Art. 48 ff. VwVG).
2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhaltes sowie die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49
VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren
das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4
VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Be-
schwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheis-
sen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sach- und Rechts-
lage zum Zeitpunkt seines Entscheides.
3.
3.1 Nach Art. 1 ASFG gewährt der Bund im Rahmen dieses Gesetzes Aus-
landschweizerinnen und Auslandschweizern, die sich in einer Notlage be-
finden, Fürsorgeleistungen. Gemäss Art. 5 ASFG werden solche Unterstüt-
zungen nur an Personen ausgerichtet, die ihren Lebensunterhalt nicht hin-
reichend aus eigenen Kräften und Mitteln, Beiträgen von privater Seite
oder Hilfeleistungen des Aufenthaltsstaates bestreiten können.
3.2 Schweizerisch-ausländische Doppelbürger, deren ausländisches Bürger-
recht vorherrscht, werden nach Art. 6 ASFG in der Regel nicht unterstützt.
Für die Beurteilung der Frage, welches Bürgerrecht überwiegt, gilt es vor
allem auf die Umstände, die zum Erwerb des ausländischen Bürgerrecht
geführt haben und die Beziehungen zur Schweiz abzustellen (vgl. Art. 8
Abs. 1 der Verordnung vom 26. November 1973 über Fürsorgeleistungen
an Auslandschweizer [ASFV, SR 852.11]).
4. Art. 6 ASFG setzt eine Bedürftigkeit der zu unterstützenden Person vor-
4aus. Aus dem Budget vom 17. Juli 2006, das Grundlage der angefochte-
nen Verfügung bildete, resultiert ein monatlicher Fehlbetrag von $ 1'037.--
(Angaben der Beschwerdeführerin) bzw. von $ 931.-- (Berechnung der
Schweizervertretung). In dieser Zusammenstellung, die von Einnahmen
von $ 906.-- (Social Security-Leistungen des Aufenthaltsstaates) ausgeht,
wurden allerdings einige Aspekte ausser Acht gelassen. So haben die US-
Behörden die für die Beschwerdeführerin bestimmten Zahlungen mit Blick
auf die beiden Kinder inzwischen auf $ 1'454.-- erhöht ($ 906.-- für die
Mutter zuzüglich $ 274.-- pro Kind). Kommt hinzu, dass die fraglichen Be-
träge den Informationen des Schweizerischen Generalkonsulats zufolge
nicht monatlich, sondern alle drei Wochen (konkret jeden dritten Mittwoch)
entrichtet werden. Von daher scheint fraglich, ob bei realen Annahmen
überhaupt ein Ausgabenüberschuss verbleibt. Den Behauptungen der Be-
schwerdeführerin, sie erhalte von den US-Behören zu wenig Hilfe, kann je-
denfalls in dieser pauschalen Form keine entscheidende Bedeutung beige-
messen werden. Entsprechend dem Grundsatz der Subsidiarität der öffent-
lichen Sozialhilfe wäre in dieser Hinsicht vielmehr erst genauer abzuklä-
ren, ob die notwendigen Lebensbedürfnisse nicht durch Unterstützungs-
leistungen des Aufenthaltsstaates gedeckt sind (vgl. die Urteile des Bun-
desgerichts 2A.454/2006, vom 11. Oktober 2006, E. 2.2 oder 2A.24/2000
vom 20. März 2000, E. 2a). Das Bundesamt, welches seine Haltung vorab
auf Art. 6 ASFG stützt, äusserte sich dazu nur beiläufig. Unter den vorlie-
genden Umständen (vgl. Ziff. 5.1 – 5.3 unten) erübrigt es sich indessen,
die Frage der Bedürftigkeit umfassend und abschliessend zu würdigen.
5.
5.1 Doppelbürgerinnen und Doppelbürger können normalerweise nur dann un-
terstützt werden, wenn das schweizerische Bürgerrecht sich bei ihnen
nach den erforderlichen Abklärungen als vorherrschend erweist (Art. 6
ASFG). Beurteilungskriterien bilden die Beziehungen zur Schweiz und die
Umstände, welche zum Erwerb des ausländischen Bürgerrechts geführt
haben (Art. 8 Abs. 1 ASFV). Die 42-jährige Beschwerdeführerin verbrachte
14 Jahre ihres Lebens (1964 bis 1978) in Kenia. Nach einem 6-jährigen
Aufenthalt in der Schweiz (1978 bis 1984) liess sie sich definitiv in den
USA nieder. Im Frühjahr 1987 heiratete sie einen amerikanischen Staats-
angehörigen. Ihr Mann verfügt nur über dieses Bürgerrecht. Ebenfalls in
den Vereinigsten Staaten kamen die beiden Söhne H._______ und
K._______ zur Welt. Sie sind amerikanisch-schweizerische Doppelbürger.
Trotz der langen Anwesenheit im Aufenthaltsstaat hat die Beschwerdefüh-
rerin die amerikanische Staatsbürgerschaft erst im Jahre 2000 beantragt,
nachdem es ihren Ausführungen zufolge nicht mehr möglich war, die
Green Card zu verlängern. Den vor eineinhalb Jahren abgelaufenen
Schweizerpass liess sie danach nicht mehr erneuern. Die Kinder
H._______ und K._______ haben nie hierzulande gewohnt und sie besa-
ssen auch nie einen Schweizerpass. Über ein drittes Kind, das 2001 in der
Schweiz verstorben sein soll, ist nichts Näheres bekannt. Was die heuti-
gen Beziehungen zur Schweiz anbelangt, so lässt sich festhalten, dass die
Beschwerdeführerin nach wie vor Kontakte zu hier den ansässigen Ge-
5schwistern (ein Bruder, eine Schwester) unterhält. Ihre Angehörigen hat
sie insgesamt fünfmal in der Schweiz besucht (vgl. das Formular "Form for
dual Nationals"). Laut einem Bericht der Schweizerischen Vertretung in
New York vom 28. Juni 2006 erhielt die Betroffene zudem zweimal Beträ-
ge der "Swiss Benevolent Society" in Philadelphia. Gleichwohl ist dem BJ
beizupflichten, dass das amerikanische Bürgerrecht überwiegt. Dafür spre-
chen einerseits die Aufenthaltsdauer in den USA von bald 23 Jahren, an-
dererseits haben sich die Beziehungen zum Wohnsitzstaat durch die Hei-
rat eines amerikanischen Staatsangehörigen und die Geburt zweier Kinder
zweifelsohne intensiviert. Dieser enge Bezug zur Wahlheimat wird durch
die Tatsache, dass die mit der Mutter zusammenlebenden Söhne inzwi-
schen schulpflichtig sind, noch verstärkt. Auch die im Zusammenhang mit
den Ausweispapieren feststellbaren Präferenzen (weder die Beschwerde-
führerin noch die Kinder besitzen heute gültige Schweizerpässe) deuten
klar in diese Richtung. Die vorinstanzliche Würdigung lässt sich insoweit
nicht beanstanden.
5.2 Zu prüfen bleibt, ob Gründe vorliegen, um von der Regel von Art. 6 ASFG
abzuweichen. Der Wortlaut dieser Bestimmung lässt Ausnahmen vom
Grundsatz der Nichtunterstützung bei vorherrschendem ausländischem
Bürgerrecht zu. Der Gesetzgeber wollte damit Härten, Unbilligkeiten und
Unzulänglichkeiten vorbeugen, die sich wegen der Besonderheit eines
Sachverhalts aus der strikten Anwendung des Gesetzes ergeben könnten.
(vgl. Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 57.25). Die Rechtspre-
chung legt Art. 6 ASFG, auch in Berücksichtigung der Botschaft des Bun-
desrates vom 6. September 1972 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über
Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer (BBl 1972 ll S. 548 ff.), dahinge-
hend aus, Ausnahmetatbestände auf besonders krasse Fälle zu beschrän-
ken, bei denen es aufgrund der gesamten Umstände nicht zu verantworten
wäre, eine hilfbedürftige Person von der Unterstützung auszuschliessen.
Zu denken ist namentlich an Konstellationen, in denen die physische Exis-
tenz der Betroffenen auf dem Spiel steht, die Möglichkeit ein menschen-
würdiges Leben zu führen tangiert ist oder wenn Auslandschweizerinnen
und Auslandschweizer durch kriegerische Ereignisse in Not geraten (VPB
57.25). Eine auf eine gewisse Dauer angelegte Unterstützung vor Ort fällt
sodann in Betracht, wenn minderjährige Kinder betroffen sind. Leistungen
sollen in einem solchen Fall aber nur beansprucht werden können, wenn
bei mindestens einem Elternteil das Schweizer Bürgerrecht vorherrscht.
Voraussetzung der Ausrichtung materieller Hilfen bleibt dem Sinn und
Zweck des ASFG entsprechend aber stets, dass sich das schweizerische
Bürgerrecht nicht in einem blossen Formalismus erschöpft.
5.3 Der angefochtene Entscheid erging in Anwendung der beschriebenen Kri-
terien. Obwohl das schweizerische Bürgerrecht auf Seiten der Beschwer-
deführerin nicht nur der Form nach besteht, befindet sie sich heute keines-
wegs in einer Situation, welche materielle Hilfen nach dem ASFG zu recht-
fertigen vermöchten oder gar unumgänglich machten. Ihre wirtschaftliche
Lage präsentiert sich zwar schwierig und sie hat sich aus verschiedenen
Gründen (Arbeitslosigkeit, Verschwinden des Ehemannes) zeitweilig zuge-
6spitzt. Die geltend gemachten Schwierigkeiten, die in den Eingaben vom
31. August 2006 und 13. Dezember 2006 nur sehr vage zum Ausdruck
kommen, erreichen aber kein aussergewöhnliches, existenzbedrohendes
Ausmass. Im Gegenteil tragen die US-Behörden inzwischen mit regelmä-
ssigen Zahlungen zur Überbrückung der beschriebenen finanziellen Eng-
pässe bei. Die hierbei entstandenen Verzögerungen gründen soweit akten-
kundig darin, dass der Aufenthaltsort des Ehemannes der Beschwerdefüh-
rerin nicht ausfindig gemacht werden konnte und die Geburtsurkunden der
Kinder fehlten (vgl. E-Mail der Schweizervertretung vom 5. Juli 2006 an
das BJ). Es besteht kein Grund für die Annahme, der Aufenthaltsstaat las-
se ihr die nötige Hilfe nicht zukommen. Eine wirkliche Ausnahmesituation
liegt somit nicht vor. Zu keinem anderen Ergebnis führt, dass die Be-
schwerdeführerin mit den zwei minderjährigen Söhnen zusammenwohnt
und für sie sorgt. Da bei keinem Elternteil das Schweizer Bürgerrecht vor-
herrscht und Ehemann wie Kinder praktisch keinen Bezug zur Schweiz ha-
ben, war es auch in Berücksichtigung dieses Teilaspekts nicht bundes-
rechtswidrig, eine Unterstützung zu verweigern. Das mit den Verhältnissen
vor Ort vertraute Schweizerische Generalkonsulat in New York hält denn
Hilfeleistungen im Sinne des ASFG ebenfalls nicht für angezeigt.
5.4 Nach dem bisher Gesagten befindet sich die Beschwerdeführerin zur Zeit
nicht in einer Situation, die ihr einen Anspruch auf Ausrichtung von Fürsor-
geleistungen gemäss ASFG vermitteln würde (vgl. Art. 1, Art. 5 und Art. 6
ASFG).
6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung Bundes-
recht nicht verletzt. Der rechtserhebliche Sachverhalt wurde – im Ergebnis
– richtig und vollständig festgestellt und die Vorinstanz hat auch ihr Ermes-
sen pflichtgemäss ausgeübt (vgl. Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist des-
halb abzuweisen.
7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens würde die Beschwerdeführerin grund-
sätzlich kostenpflichtig. Angesichts der besonderen Umstände rechtfertigt
es sich, auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten (Art. 63
Abs. 1 in fine VwVG i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 11. Dezem-
ber 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
*******
(Dispositiv S. 7)
7Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
3. Dieses Urteil wird eröffnet:
- der Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (Gerichtsurkunde, Akten Ref-Nr. _______ retour)
Der Kammerpräsident: Der Gerichtsschreiber:
Antonio Imoberdorf Daniel Grimm
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ge-
führt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17.
Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzu-
fassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift zu enthalten. Das angefochtene Urteil und die Beweismittel
sind, soweit sie die Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
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