Abtei lung II I
C-1279/2006
{T 0/2}
U r t e i l v o m 4 . D e z e m b e r 2 0 0 7
Richter Antonio Imoberdorf (Kammerpräsident),
Richterin Ruth Beutler, Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiber Rudolf Grun.
Stiftung O._______,
Beschwerdeführerin,
handelnd durch den Präsidenten der Stiftung und den
Geschäftsführer des K._______ St. Gallen,
gegen
Bundesamt für Justiz (BJ), Bundesrain 20, 3003 Bern,
Vorinstanz,
Heimanerkennung in Bezug auf das S._______
St. Gallen.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-1279/2006
Sachverhalt:
A.
Der Kanton St. Gallen übertrug der privatrechtlichen Stiftung
O._______ (Beschwerdeführerin) im September 2001 die Aufgabe, ab
1. Januar 2002 das K._______ zu errichten und zu betreiben. Gemäss
Portrait ist das K._______ ein eigenständiger Betrieb der vorgenann-
ten Stiftung und besteht aus den Abteilungen Anlauf- und Beratungs-
stelle , S._______ und Bettenstation . Das S._______, das seinen
Betrieb im Oktober 2002 aufgenommen hat, bietet Kindern und Ju-
gendlichen von etwa 6 bis 18 Jahren, die in der Familie oder im sozia-
len Umfeld psychische, physische und sexuelle Gewalt erleben oder
einer solchen Bedrohung und/oder Gefährdung ausgesetzt sind, sofor-
tige Hilfe, Schutz und Sicherheit (vgl. Portrait der Abteilung S._______
vom 1. März 2003).
B.
Mit Verfügung vom 31. Juli 2003 erteilte das Gesundheitsdepartement
des Kantons St. Gallen Frau B._______ (pädagogische Leiterin des
S._______) die Betriebsbewilligung. Die Bewilligung gilt für die Auf-
nahmekapazität von acht Kindern bzw. Jugendlichen und ist auf die
Dauer von fünf Jahren befristet.
C.
Am 29. August 2003 reichte die Verbindungsstelle des Kantons
St. Gallen namens der Trägerschaft beim BJ das Gesuch ein, das
S._______ als beitragsberechtigte Erziehungseinrichtung im Sinne
des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1984 über die Leistungen des
Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug (LSMG; SR 341) zu
anerkennen. Am 5. Dezember 2003 lehnte das BJ dieses Gesuch nach
Überprüfung der eingereichten Unterlagen ab und stellte eine be-
schwerdefähige Verfügung in Aussicht, was vom Geschäftsführer des
K._______ mit Schreiben vom 11. Dezember 2003 denn auch verlangt
wurde.
D.
Mit Verfügung vom 19. Dezember 2003 lehnte die Vorinstanz das Ge-
such um Anerkennung des S._______ des K._______ St. Gallen als
beitragsberechtigte Erziehungseinrichtung im Sinne des LSMG, der
dazugehörenden Verordnung vom 29. Oktober 1986 über die Leistun-
gen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug (LSMV; SR
Seite 2
C-1279/2006
341.1) sowie der Beitragsrichtlinien des BJ ab.
Zur Begründung wurde ausgeführt, der Stiftungszweck der Stiftung
O._______ erfülle die gesetzlichen Voraussetzungen nicht. Gemäss
Art. 3 Abs. 2 Bst. a LSMG müsse der Hauptzweck einer privaten Trä-
gerschaft in der Führung eines Heimes für Kinder und Jugendliche
liegen, die strafrechtlich eingewiesen oder in ihrem Sozialverhalten
erheblich gestört seien. Der Zweck (Führung eines Kinder-
schutzzentrums) sei zu weit gefasst (Bettenstation, ambulante Anlauf-
und Beratungsstelle und das S._______). Das Gesuch um Anerken-
nung betreffe einzig das S._______. Der erwähnte Stiftungszweck
enthalte keinerlei Verpflichtungen zur Führung eines S._______. Diese
Abteilung müsste eigenständig im Stiftungszweck aufgeführt sein. Die
organisatorische Eingliederung lasse eindeutig auf einen me-
dizinischen Hintergrund des S.______ schliessen. Da das gesamte
Kinderschutzzentrum und auch die Abteilung S._______ sehr eng mit
dem Kinderspital arbeiteten, werde die konzeptionelle Ausrichtung
durch das medizinische Umfeld geprägt. Das S._______ sei ebenfalls
in seinem Erscheinungsbild nach aussen hin eindeutig eine Ein-
richtung der Opferhilfe und des Medizinalbereiches. Ferner sei der pä-
dagogische Auftrag nicht ausgewiesen. Auch würde die stationäre Be-
treuung und die Beratung bzw. die Fallführung nicht zwingend von der-
selben Person wahrgenommen. Gemäss Konzept könne die fallführen-
de Person von der Anlauf- und Beratungsstelle, dem S._______ oder
einer externen Behörde sein. Aus diesem Grund habe das Kind im
S._______ keine Bezugsperson, sondern eine Koordinationsperson.
Die Heimleiterin verfüge sodann über keine Ausbildung gemäss Art. 5
Bst. a und b LSMV. Die pädagogische Leitung sei der Heimleiterin
hierarchisch unterstellt und übernehme somit nicht die Funktion der
Heimleitung. Gemäss Mitarbeitendenliste vom August 2003 betrage
zudem die Quote an ausgebildetem Personal 65,38%. Damit sei die
zwingende Voraussetzung der Zweidrittelsquote gemäss Art. 3 Bst. d
LSMV nicht erfüllt. Ausserdem habe die für das BJ relevante kantonale
Verbindungsstelle wenig Einblick in die Institution, weil diese dem Ge-
sundheitsdepartement unterstellt sei, welches auch die Bewilligung er-
teilt habe und für die Aufsicht zuständig sei. Im Übrigen sei die Finan-
zierung der Ausserkantonalen nicht geregelt, da die Institution nicht
auf der Liste der interkantonalen Heimvereinbarung figuriere. Damit
bestehe ein Risiko hinsichtlich einer längerfristig, gesicherten Finan-
zierung. Schliesslich gehe aus den Unterlagen nicht hervor, inwiefern
die drei Abteilungen des K._______ finanziell voneinander unabhängig
seien. Diese Unabhängigkeit sei für die Subventionierung gemäss
Seite 3
C-1279/2006
LSMG unabdingbar, da sonst nicht garantiert werden könne, dass die
Subventionierung nur für die anerkannte Abteilung erfolge. Der
Verweis in Kapitel 8.4 der Botschaft und des Entwurfs der Regierung
vom 18. April 2001 zum Grossratsbeschluss über den Staatsbeitrag an
das K._______ St. Gallen, wonach die ambulante Anlauf- und
Beratungsstelle integrierter Bestandteil des S._______ sei, weise
darauf hin, dass die organisatorische und finanzielle Unabhängigkeit
nicht gegeben sei. Der Grossratsbeschluss (recte: die Botschaft) weise
ebenfalls darauf hin, dass im Kostenbereich mögliche Synergien
auszuschöpfen seien. Diese Organisationsstrukturen verhinderten die
Gewissheit, dass die ambulante Abteilung und die Bettenstation nicht
mit subventioniert würden.
E.
Mit Eingabe vom 21. Januar 2004 beantragt die Beschwerdeführerin,
handelnd durch den Stiftungspräsidenten und den Geschäftsleiter des
K._______ St. Gallen, beim Beschwerdedienst des Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartementes die Anerkennung des S._______
St. Gallen als beitragsberechtigte Erziehungseinrichtung im Sinne des
LSMG und der LSMV. Eventualiter sei die ablehnende Verfügung auf-
zuheben und die Sache an das BJ zwecks Neubeurteilung zurückzu-
weisen. In diesem Fall sei dem K._______ eine angemessene Frist
einzuräumen, um die geforderten Anpassungen vornehmen zu können
und allenfalls vom BJ noch einzufordernde Dokumente nachzureichen.
In der Begründung wird im wesentlichen geltend gemacht, die Stiftung
O._______ sei ein musterhaftes Beispiel für eine Institution, die eine
interkantonale, interdisziplinäre Aufgabe in privatrechtlicher Form
durch Leistungsaufträge der beteiligten Gemeinwesen effizient, unbü-
rokratisch und unter Einbezug von Ehrenamtlichkeit und privaten
Spenden erfülle, ohne durch die üblichen interdepartementalen Kom-
petenzkonflikte und Reibungsverluste behindert zu werden. Grundlage
für die Aufnahme des K._______ in den Stiftungszweck sei der Be-
schluss des Grossen Rates des Kantons St. Gallen Nr. 37.01.01 (sGS
325.919) gewesen. Auch wenn der Zweckbestimmungsartikel in der
Stiftungsurkunde zu weit gefasst sei, seien doch die Aussagen im
GRB und im Konzept des K._______ sehr klar. Das Reglement des
K._______ enthalte klar die Verpflichtung zur Führung des S._______.
Im Sinne des stufengerechten Aufbaus sei deshalb diese Verpflichtung
in der Stiftungsurkunde nicht explizit erwähnt. Das K._______ sei fer-
ner eine eigenständige Institution, die zum Wohle des Kindes den
ganzheitlichen Ansatz und die integrale Betrachtungsweise anwende.
Seite 4
C-1279/2006
Dazu gehöre u.a. auch die medizinische Betrachtung. Obwohl das Kin-
derspital und das K._______ eng zusammenarbeiten würden, habe die
Institution Kinderspital keine Weisungsbefugnis gegenüber dem
K._______. Die Aussage des BJ, das S._______ sei in seinem
Erscheinungsbild nach aussen eindeutig eine Einrichtung der
Opferhilfe und des Medizinalbereichs, entbehre jeder Grundlage. Auch
die Behauptung, die Anlauf- und Beratungsstelle (ABS) und das
S._______ würden ihre Leistungsaufträge gemeinsam umsetzen, sei
haltlos. Das S._______ sei eine stationäre Einrichtung, die ABS eine
ambulante. Synergien würden wo immer möglich genutzt, was aber
keinen Bezug zum Case-Management habe. In jedem Fall habe jedes
Kind und jeder Jugendliche im S._______ eine interne Bezugsperson.
Dass das S._______ unter dualer Führung (pädagogischer und
administrativer) stehe, treffe zu. Diese Konstellation erlaube es, die
pädagogische Leiterin weitgehend von administrativen Aufgaben zu
entlasten, damit sie sich primär ihren Kernaufgaben widmen könne.
Die "unité de doctrine" sei durch die enge Zusammenarbeit der beiden
Leitungspersonen gewährleistet. Im Übrigen sei das Argument,
wonach die Zweidrittelsquote des erzieherisch tätigen Personals mit
einer Ausbildung im Sinne von Art. 5 Bst. a bis c LSMV um 1.3%
unterschritten werde, formalistisch. Gemäss Art. 3 Bst. d LSMV könne
nämlich in Ausnahmefällen vorübergehend von der Erfüllung der
Zweidrittelsquote abgesehen werden. Zudem sei nicht nachvollziehbar,
wie das BJ zur Äusserung gelange, die Stellungnahme des kantonalen
Amtes für Soziales (AfSo) sei entsprechend unverbindlich bzw. das
AfSo habe wenig Einblick in die Institution. Es handle sich dabei um
eine willkürliche Mutmassung allein aufgrund der Tatsache, dass AfSo
und K._______ zwei verschiedenen Departementen unterstellt seien.
Dass das S._______ gegenwärtig nicht auf der interkantonalen
Heimvereinbarungsliste figuriere, treffe zu. Die Belegungsstatistik
zeige aber, dass die ausserkantonalen Kinder nicht massgeblich zur
Finanzierung des S._______ beitragen würden. Über den
Grossratsbeschluss sei die langfristige Finanzierung auch ohne die
ausserkantonalen Kinder/Jugendlichen gesichert. Letztlich bestehe
auch keine Gefahr, dass Bundesbeiträge aus der Anerkennung als
Justizheim zu Quersubventionierung anderer Bereiche verwendet wür-
den. Die Abteilungen des K._______ würden aus Sicht
Finanzen/Controlling als Profit-Centers absolut getrennt voneinander
geführt. Mitarbeitende mit Mandaten in mehreren Abteilungen würden
prozentual klar den einzelnen Abteilungen zugewiesen. Buchhaltung
Seite 5
C-1279/2006
und Controlling seien jederzeit einsehbar und für Kontrollen ohne
weiteres zugänglich.
F.
Das BJ beantragt in seiner Vernehmlassung vom 26. Februar 2004 die
Abweisung der Beschwerde. Einleitend legt das BJ dar, dass das Bun-
desgesetz vom 19. Dezember 2003 über das Entlastungsprogramm
2003 (EP03; AS 2004 1633 ff.) in Ziffer I 5 ein Anerkennungsmorato-
rium für Neuanerkennungen bis ins Jahr 2008 vorsehe (Art. 19a
LSMG). Es sei geplant, die erwähnte Bestimmung rückwirkend auf den
1. Januar 2004 in Kraft zu setzen. Aufgrund des bevorstehenden Mora-
toriums hätten sämtliche hängigen Gesuche per Ende 2003 ab-
schliessend beurteilt werden müssen. Ferner verweist die Vorinstanz
nochmals auf die fehlenden objektiven Anerkennungskriterien zum
Zeitpunkt der ablehnenden Verfügung (insb. Stiftungszweck, Ausbil-
dung der Heimleitung, Nichterfüllung der Zweidrittelsquote an ausge-
bildetem Personal, fehlende kantonale Planung, nicht gesicherte Fi-
nanzierung).
G.
In der Replik vom 24. März 2004 hält die Beschwerdeführerin an ihren
Anträgen und der Begründung vollumfänglich fest. Ergänzend wird
ausgeführt, dass sich das EP03, welches im Übrigen noch nicht in
Kraft sei, nicht zu noch laufenden Anerkennungsverfahren für
Institutionen, die das Gesuch noch vor dem 1. Januar 2004 eingereicht
hätten, äussern würde. In einem ordentlichen Verfahren hätten innert
kürzester Zeit Nachbesserungen wie Aufnahme des Zwecks in der
Stiftungsurkunde, Umorganisation der Heimleitung und Erfüllung der
Zweidrittelsquote erfolgen können. Das BJ sei aber offensichtlich von
Anfang an an einer Anerkennung des S._______ nicht interessiert ge-
wesen.
Auf die weitere Begründung wird soweit entscheiderheblich in den
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
Seite 6
C-1279/2006
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezem-
ber 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern
keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten
die in Art. 33 und Art. 34 BGG genannten Behörden. Dazu gehören
Verfügungen des Bundesamtes für Justiz (BJ) betreffend Anerkennung
der Beitragsberechtigung (Art. 9a LSMV i.V.m. Art. 31 und Art. 33 Bst.
d VGG). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich
nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (vgl. Art. 37
VGG).
2.
Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die
bei Inkrafttreten des Verwaltungsgerichtsgesetzes bei Eidgenössi-
schen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediens-
ten der Departemente hängigen Rechtsmittel. Für die Beurteilung gilt
das neue Verfahrensrecht (vgl. Art. 53 VGG).
3.
Die Beschwerdeführerin ist legitimiert; auf die frist- und formgerecht
eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 48 ff. VwVG).
4.
Der Bund gewährt unter bestimmten Voraussetzungen Betriebsbeiträ-
ge an besondere erzieherische Aufwendungen öffentlicher und privater
gemeinnütziger Einrichtungen (Art. 5 LSMG). Der Bundesrat bestimmt
in sinngemässer Anwendung von Art. 3 LSMG (Voraussetzungen für
Beiträge an Neu-, Aus- und Umbauten) die Voraussetzungen für Aus-
richtung von Betriebsbeiträgen (vgl. Art. 6 Abs. 1 LSMG). In Art. 3
LSMV werden die Voraussetzungen aufgezählt, unter denen der Bund
Betriebsbeiträge an Einrichtungen für Kinder und Jugendliche und an
Arbeitserziehungsanstalten (Heime) ausrichtet. Diese Voraussetzun-
gen müssen kumulativ erfüllt sein. Bau- und Betriebsbeiträge werden
nur an Heime ausgerichtet, die als beitragsberechtigt anerkennt wer-
den (Art. 10 Abs. 1 LSMV).
5.
Das Gesetz (vgl. Art. 6 Abs. 2 LSMG) sieht ausdrücklich vor, dass die
Gewährung von Betriebsbeiträgen (und somit die Anerkennung) von
weiteren Voraussetzungen (Bedingungen) abhängig gemacht oder mit
Auflagen verbunden werden kann. Bei der Auflage handelt es sich um
die mit einer Verfügung verbundene zusätzliche Verpflichtung (Neben-
bestimmung) zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen. Voraussetzun-
Seite 7
C-1279/2006
gen für den Erlass von Nebenbestimmungen sind die gesetzliche
Grundlage und die Verhältnismässigkeit. Im Unterschied zur Bedin-
gung hängt die Rechtswirksamkeit der Verfügung nicht davon ab, ob
die Auflage erfüllt wird oder nicht. Wird der Auflage nicht nachgelebt,
kann sie selbständig durchgesetzt werden. In diesem Rahmen kann
die Nichterfüllung einer Auflage auch einen Grund für den Widerruf ei-
ner Verfügung darstellen (U. HÄFELIN / G. MÜLLER / F. UHLMANN, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich, Basel, Genf 2006, Rz. 913 ff.).
Die gesetzliche Grundlage ergibt sich vorliegend nicht nur aus der vor-
erwähnten Bestimmung sondern sinngemäss auch aus dem mit dem
Gesetz verfolgten Zweck (vgl. insbesondere Art. 3 Abs. 1 Bst. d und f
LSMV, wo von "Ausnahmefällen" und von einem "vorübergehenden
Absehen" einer Voraussetzung die Rede ist. Zwar handelt es sich bei
Art. 6 Abs. 2 LSMG um eine Kann-Vorschrift. Das heisst aber nicht,
dass es im Belieben der anwendenden Behörde liegt, ob sie eine Ver-
fügung von Bedingungen abhängig macht oder mit Auflagen verbindet.
Sie ist gehalten, ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben bzw. die not-
wendigen sachlichen Unterscheidungen zu treffen und den besonde-
ren Umständen des konkreten Falles angemessene Rechtsfolgen zu-
zuordnen. Wo das Gesetz wie hier im Interesse der Einzelfallge-
rechtigkeit die Behörde anweist, die dem konkreten Sachverhalt ange-
messene Regelung zu treffen, darf sie sich davon nicht dispensieren.
Entscheidet die Behörde entgegen dem gesetzlichen Auftrag schema-
tisch und sieht davon ab, Ermessen walten zu lassen, liegt eine Er-
messensunterschreitung und somit eine Rechtsverletzung vor (vgl. U.
HÄFELIN / G. MÜLLER / F. UHLMANN, a.a.O., Rz. 470 f.; FRITZ GYGI, Bundes-
verwaltungsrechtspflege, 2 Aufl., Bern 1983, S. 314).
6.
Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a LSMV setzt die Gewährung von Betriebs-
beiträgen seitens des Bundes voraus, dass eine kantonale oder inter-
kantonale Planung des Straf- und Massnahmenvollzugs oder der Ju-
gendhilfe den Bedarf für das Heim nachweist. Eine solche Planung
liegt offensichtlich nicht vor, was vom K._______ auch nicht bestritten
wird. Hingegen verweist das K._______ in seiner Replik vom 24. März
2004 auf andere Justizheime im Kanton St. Gallen, die trotz fehlender
kantonaler Planung vom BJ anerkannt worden seien. Ob diesbezüglich
ein Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot vorliegt, kann jedoch
offen gelassen werden. Die entsprechende Planung hätte möglicher-
weise als Bedingung der Anerkennung nachgefordert werden können.
Seite 8
C-1279/2006
Auf jeden Fall hätte die Vorinstanz entsprechende Abklärungen treffen
müssen.
6.1 Nach Art. 3 Abs. 2 Bst. a LSMG liegt bei privaten Einrichtungen
(hier die Stiftung O._______) einer ihrer Hauptzwecke im Anwen-
dungsbereich dieses Gesetzes. Das S._______ als solches ist im Stif-
tungszweck aber nicht erwähnt. Auf Beschwerdeebene wird diesbe-
züglich geltend gemacht, der Auftrag des S._______ leite sich auch
aus einem Erlass der kantonalen Gesetzesstufe ab (Grossratsbe-
schluss vom 8. November 2001 über den Staatsbeitrag an das Kinder-
schutzzentrum St. Gallen; sGS 325.919), wobei die Detaillierung des
Zwecks im Reglement des K._______ erwähnt sei. Zu Recht hält das
BJ diesbezüglich fest, dass aus Gründen der Dauerhaftigkeit einer In-
stitution der Auftrag zur Führung des S._______ verbindlich im Stif-
tungszweck aufgeführt werden muss, was in casu nicht der Fall ist. Im
besagten Grossratsbeschluss selbst wird im Gegensatz zur Bot-
schaft der Regierung vom 18. April 2001 das S._______ ebenfalls
nicht erwähnt. In diesem Punkt sowie bei der Erfüllung der Zweidrit-
telsquote (Art. 3 Abs. 1 Bst. d LSMV) in Bezug auf die geforderte Aus-
bildung (Art. 5 Bst. a-b LSMV), bei der Ausbildung der Heimleitung, der
gesicherten Finanzierung und der inhaltlichen und organisatorischen
Beanstandungen (u.a. Gefahr einer Quersubventionierung der anderen
Abteilungen des K._______) hätte die Verfügung betreffend Anerken-
nung des S._______ mit entsprechenden Auflagen verbunden werden
können, zumal das K._______ sowohl in der Beschwerde (Eventualan-
trag) als auch in der ergänzenden Stellungnahme vom 24. März 2004
Nachbesserungen angeboten und somit die Bereitschaft signalisiert
hat, gewisse Auflagen (Aufnahme des Zwecks zur Führung des
S._______ in der Stiftungsurkunde, Umorganisation der Heimleitung,
Erfüllung der Zweidrittelsquote durch eine Personalmutation) für die
Anerkennung des S._______ als beitragsberechtigte Erziehungsein-
richtung zu erfüllen.
6.2 Im Übrigen ist der Einwand des BJ, das S._______ sei eine Ein-
richtung, welche auf Opferhilfe ausgerichtet sei, auch nicht nachvoll-
ziehbar, zumal selbst dann, wenn die Voraussetzungen gemäss Opfer-
hilfegesetz gegeben sind, die Anwendbarkeit der Gesetzgebung über
die Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug
nicht ausgeschlossen ist (vgl. Art. 9 Abs. 1 LSMV). In seiner Vernehm-
lassung vom 26. Februar 2004 erklärt sich das BJ denn auch bereit,
diesen Sachverhalt im Rahmen eines neuen Gesuchs zu prüfen. Das-
Seite 9
C-1279/2006
selbe sichert die Vorinstanz in Bezug auf die Frage der geforderten Ei-
genständigkeit des S._______ innerhalb des K._______ zu. Ausser-
dem kann die Gefahr einer Quersubventionierung anderer Bereiche
durch eine transparente Buchführung, welche die Arbeiten für die ein-
zelnen Abteilungen und die Finanzströme getrennt erfasst, praktisch
ausgeschlossen werden. Abgesehen davon führt die interdisziplinäre
Zusammenarbeit und somit die Nutzung der Synergien zwischen den
einzelnen Abteilungen des K._______ wie auf Beschwerdeebene zu
Recht ausgeführt zu einer allseitigen Kostenoptimierung und -reduk-
tion, was sich auch auf die Höhe allfälliger Bundesbeiträge für das
S._______ auswirken dürfte.
6.3 Das BJ beanstandet ferner, dass die Finanzierung des Betriebes
nicht gesichert sei (vgl. Art. 3 Abs. 2 Bst. c LSMG), weil weder eine
Defizitgarantie des Kantons vorliege noch die Institution auf der inter-
kantonalen Heimvereinbarungsliste figuriere. Demgegenüber macht
die Beschwerdeführerin geltend, die Finanzierung des S._______ sei
im Beschluss des Grossen Rates des Kantons St. Gallen über den
Staatsbeitrag an das K._______ St. Gallen geregelt. Die Finanzierung
sei über die Gemeinden und den Kanton St. Gallen gesichert und ba-
siere auf Art. 36 ff. des kantonalen Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1),
wobei das Defizit des S._______ zu gleichen Teilen vom Kanton und
von den Gemeinden getragen werde.
Tatsächlich gilt die Regelung des kantonalen Sozialhilfegesetzes nur in
Bezug auf die innerkantonalen Heiminsassen. Mit einer entsprechen-
den Defizitgarantie bezüglich der Ausserkantonalen (als Auflage bei
der Anerkennungsverfügung aufzunehmen) kann jedoch insgesamt
von einer gesicherten Finanzierung ausgegangen werden.
6.4 Wie bereits dargelegt, entspräche in casu eine Anerkennungsver-
fügung mit Auflagen, die ohne weiteres und innert nützlicher Frist er-
füllt werden können, dem Sinn und Zweck des Gesetzes. Eine derart
mit Auflagen verbundene Verfügung ist auch verhältnismässig und ge-
eignet, da es gerade im vorliegenden Verfahren mit diesen zahlrei-
chen, komplexen Voraussetzungen, welche es für eine Anerkennung
braucht, auf andere Weise praktisch nicht zu bewerkstelligen wäre,
ausser man zögert die Verfügung immer wieder hinaus, bis sämtliche
Voraussetzungen zu 100 Prozent erfüllt sind. Gemäss eigenen Anga-
ben hat das BJ einer Gesuch stellenden Institution bisher denn auch
unbeschränkte Zeit eingeräumt, die Anerkennungsvoraussetzungen zu
erfüllen, wobei in vielen Fällen nach Einreichung eines Gesuches ein
Seite 10
C-1279/2006
jahrelanger Prozess stattfand, der oft nach Erfüllung aller Kriterien
zur Anerkennung der Beitragsberechtigung führte. Indem das BJ nicht
einmal prüfte, ob eine Anerkennung unter Bedingungen oder Auflagen
in Frage kommt, hat es eine Ermessensunterschreitung begangen.
6.5 Das BJ stellt sich überdies auf den Standpunkt, aufgrund des An-
erkennungsmoratoriums sei es verpflichtet gewesen, das vorliegende
Gesuch per Ende 2003 abschliessend zu beurteilen.
6.5.1 Der gestützt auf das EP03 per 1. Januar 2004 rückwirkend in
Kraft gesetzte Art. 19a LSMG besagt, dass für die Dauer vom 1. Ja-
nuar 2004 bis zum 31. Dezember 2007 keine neuen Gesuche zur Ge-
währung von Betriebsbeiträgen nach Art. 5 LSMG eingereicht werden
können. Ausgenommen sind Gesuche für neue Heimtypen, die nach
dem Jugendstrafgesetz vom 20. Juni 2003 zu erstellen sind, was für
das S._______ nicht zutrifft. Gemäss Art. 16a Abs. 1 LSMV ist das
neue Recht für alle im Zeitpunkt seines Inkrafttretens hängigen Gesu-
che um Anerkennung der Beitragsberechtigung und um noch nicht zu-
gesicherte Baubeiträge im Sinne des Gesetzes anwendbar. Während
die Botschaft zum EP03 vom 2. Juli 2003 (vgl. BBl 2003 5647 ff.) und
der Titel von Art. 19a LSMG von einem Anerkennungsmoratorium
sprechen, ergibt sich aus dem klaren Wortlaut dieser Bestimmung,
dass das Moratorium in der besagten Zeitspanne lediglich für die Ein-
reichung von neuen Gesuchen gilt.
6.5.2 Gesetze sind in erster Linie aus sich selbst heraus, d.h. nach
Wortlaut, systematischer Stellung, Sinn und Zeck und den ihnen zu-
grunde liegenden Wertungen, aber auch nach der Entstehungsge-
schichte auszulegen. Auszugehen ist vom Wortlaut, doch kann der
Wortlaut einer Norm nicht allein massgebend sein. Besonders wenn
der Text unklar ist oder verschiedene Deutungen zulässt, muss nach
seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung wei-
terer Auslegungselemente, wie namentlich der Entstehungsgeschichte
der Norm und ihrem Zweck. Das Bundesgericht hat sich bei der Ausle-
gung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen
(BGE 133 II 263 E. 7.2 S. 273 mit Hinweisen, BVGE 2007/7 55 E. 4 S.
58 f.) und nur dann allein auf das grammatikalische Element abge-
stellt, wenn sich daraus zweifelsfrei eine sachlich richtige Lösung er-
gab (BGE 124 II 193 E. 5a S. 199 mit Hinweisen).
6.5.3 Eine systematische Auslegung (Zusammenhang mit anderen
Vorschriften) führt zu keinem Ergebnis, weil Art. 19a LSMG wie viele
Seite 11
C-1279/2006
andere Bestimmungen aus verschiedenen Rechtsgebieten in einem
Paket (Bundesgesetz über das Entlastungsprogramm 2003) zusam-
mengefasst wurden. Aus der Entstehungsgeschichte (historische Aus-
legung) ergeben sich Hinweise dafür, dass ein Moratorium für Neuan-
erkennungen gemeint war (vgl. BBl 2003 5647 ff. sowie Referat "Justiz-
heime in Bewegung" von Dr. Priska Schürmann, Sektion Straf- und
Massnahmenvollzug des BJ, anlässlich der GV INTEGRAS vom 7. Mai
2003 in Lausanne). Wenig hilfreich sind in diesem Zusammenhang die
parlamentarischen Beratungen zum EP03. Sowohl im National- als
auch im Ständerat gab Art. 19a LSMG zu keinen Diskussionen Anlass.
Bei der Frage nach dem Sinn und Zweck (teleologische Auslegungs-
methode) wird auf die Wertungen, die einem Gesetz oder einer einzel-
nen Bestimmung zugrunde liegen, abgestellt. Sinn und Zweck von Art.
19a LSMG im Zusammenhang mit dem EP03 ist unter Beizug der
obgenannten Quellen sicher, dass während vier Jahren keine Be-
triebsbeiträge an neue Heime entrichtet werden müssen, was wohl am
besten mit einem Anerkennungsmoratorium erreicht werden kann. Al-
lerdings ging auch das BJ, welches die Massnahme "Moratorium für
Neuanerkennungen" vorgeschlagen hat, davon aus, dass damit im
Jahre 2004 noch keine Einsparungen erzielt werden (vgl. BBl 2003
5647 sowie Referat "Justizheime in Bewegung", a.a.O., S. 7). Nach der
grammatikalischen Auslegung geht es nicht um ein Verbot der Aner-
kennung von neuen Heimen sondern darum, dass für die Dauer vom
1. Januar 2004 bis zum 31. Dezember 2007 keine neuen Gesuche zur
Gewährung von Betriebsbeiträgen eingereicht werden können. Gesu-
che, die wie im vorliegenden Fall vor dem 1. Januar 2004 einge-
reicht wurden, sind davon eindeutig nicht betroffen. Diese Auslegung
führt wenn auch mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung eben-
falls zu einer Einsparung für eine bestimmte Zeitdauer und kommt da-
her dem Sinn und Zweck (keine Ausrichtung von Betriebsbeiträgen an
neue Heime während vier Jahren) sehr nahe.
6.5.4 Da der Text von Art. 19a LSMG klar ist und keine verschiedenen
Deutungen zulässt, ist in casu auf das grammatikalische Element ab-
zustellen, zumal sich daraus auch eine sachlich richtige Lösung ergibt,
die dem Sinn und Zweck der Bestimmung weitgehend entspricht. Für
die grammatikalische Auslegung bei einer derart unmissverständlichen
Formulierung spricht auch, dass von den Adressaten einer solchen
Bestimmung nicht verlangt werden kann, in den Gesetzesmaterialen
nach einer allfälligen anderen Deutung zu forschen. In einem solchen
Seite 12
C-1279/2006
Fall muss man sich auf den klaren Wortlaut einer Bestimmung
verlassen können.
6.6 Die Vorinstanz war demnach nicht verpflichtet, das am 29. August
2003 eingereichte Gesuch per Ende 2003 abschliessend zu beurtei-
len, was angesichts der Weiterzugsmöglichkeit ([ehemals] Departe-
ment und in letzter Instanz das Bundesgericht) ohnehin kaum möglich
war. Indem sie es trotzdem tat, hat sie den Anspruch auf ein faires Ver-
fahren und das Gleichbehandlungsgebot verletzt sowie wie bereits
oben dargelegt eine Ermessensunterschreitung begangen. Im vorlie-
genden Fall wäre zudem wohl kaum ein jahrelanger Prozess notwen-
dig gewesen. Eine Anerkennung des S._______ erscheint aus heutiger
Sicht versehen mit allfälligen Bedingungen und Auflagen nicht von
vornherein ausgeschlossen.
7.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Vorinstanz mit der Nicht-
anerkennung des S._______ als beitragsberechtigte Erziehungsein-
richtung Bundesrecht verletzt hat (Art. 49 Bst. a VwVG). Die Beschwer-
de ist daher gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben
und die Sache zur weiteren Behandlung des Gesuchs im Sinne der
vorstehenden Erwägungen zurückzuweisen.
8.
In Anwendung von Art. 63 Abs. 1 in fine VwVG sind der nur teilweise
obsiegenden Beschwerdeführerin keine Verfahrenskosten aufzuerle-
gen. Gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung sind unterliegende Bun-
desbehörden von Verfahrenskosten befreit. Eine Parteientschädigung
gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG ist der Beschwerdeführerin nicht zuzu-
sprechen, sind ihr doch keine notwendigen und verhältnismässig ho-
hen Kosten erwachsen.
Dispositiv Seite 14
Seite 13
C-1279/2006
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung
wird aufgehoben.
2.
Die Sache wird zur weiteren Behandlung des Gesuchs im Sinne der
Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
4.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde; Akten Ref-Nr. [...] zurück)
- das K._______ St. Gallen (A-Post)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der Kammerpräsident: Der Gerichtsschreiber:
Antonio Imoberdorf Rudolf Grun
Seite 14
C-1279/2006
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Be-
weismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Ent-
scheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
Seite 15