C-1326/2009 - Abteilung III - Cotisation minimum - Exemption à l'assujettissement à l'AVS/AI (décisio...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Cour III
C­1326/2009
A r r ê t   d u   1 3  ma i   2 0 1 1
Composition Johannes Frölicher (président du collège), 
Beat Weber, Madeleine Hirsig­Vouilloz, juges,
Valérie Humbert, greffière.
Parties A._______,
représenté  par  Maître  Christian  Fischele,  rue du Clos 5­7, 
case postale 6447, 1211 Genève 6,
recourant, 
contre
Office  fédéral  des  assurances  sociales  OFAS, 
Effingerstrasse 20, 3003 Berne,  
autorité inférieure. 
Objet Exemption  à  l'assujettissement  à  l'AVS/AI  (décision  du  28 
janvier 2009).
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Faits :
A. 
A.a  A._______  est  un  ressortissant  français,  né  le  (XXX)  1945.  Au 
bénéfice d'une rente de la sécurité sociale française (régime général), de 
deux  rentes du  régime complémentaire  professionnel  français  ainsi  que 
d'une pension japonaise, il réside en Suisse depuis le 27 janvier 2005. 
A.b Par courrier du 30 mars 2006, A._______ s'est adressé à  la Caisse 
cantonale vaudoise de compensation (CCVD) pour diverses questions en 
relation  avec  sa  pension  française  et  les  cotisations  à  l'assurance­
vieillesse et survivants (AVS). Dans sa réponse du 7 avril 2006, la CCVD 
indiquait  que  toute  personne  domiciliée  en  Suisse  est  obligatoirement 
soumise à  l'AVS mais que compte  tenu que A._______ est au bénéfice 
d'une  rente  française,  il  pouvait  demander  d'être  exempté  du  paiement 
des  cotisations  en  application  de  l'art.  17bis  du  Règlement  (CEE)  n° 
1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de 
sécurité sociale aux  travailleurs salariés, aux  travailleurs non salariés et 
aux  membres  de  leur  famille  qui  se  déplacent  à  l'intérieur  de  la 
Communauté  (RS  0.831.109.268.1).  S'en  est  suivi  un  échange  de 
plusieurs courriers et le 3 octobre 2008, la CCVD a informé A._______ de 
la transmission de son dossier à l'Office fédéral des assurances sociales 
(OFAS) seul compétent pour se prononcer sur sa demande d'exemption. 
A.c  Le  11  novembre  2008,  la  CCVD  a  communiqué  l'avis  négatif  de 
l'OFAS  et  imparti  un  délai  à  A._______  pour  requérir  une  décision 
formelle  de  cet  office,  ce  qui  fut  fait  par  lettre  chargée  du  5  décembre 
2008.
A.d Par  décision  non  datée  mais  parvenue  à  A._______  le  30  janvier 
2009,  l'OFAS  a  rejeté  sa  demande  d'exemption  et  dit  qu'il  était 
obligatoirement assuré à l'AVS en qualité de personne n'exerçant aucune 
activité  lucrative  à  compter  du  jour  de  son  arrivée  en  Suisse.  L'OFAS 
affirmait que l'exemption n'est accordée que si ses services y consentent, 
après  examen  du  cas  d'espèce,  à  la  lumière  du  droit  suisse.  L'office  a 
rappelé ensuite que  toute personne physique domiciliée en Suisse était 
soumise  à  l'AVS  et  à  l'obligation  de  payer  des  cotisations  jusqu'à  ce 
qu'elle  atteigne  l'âge  ordinaire  de  la  retraite,  y  compris  lorsqu'elle 
bénéficie  d'une  rente  d'une  autre  assurance  sociale,  telle  une  rente 
anticipée  de  la  prévoyance  professionnelle,  une  rente  invalidité  ou  une 
rente de l'assurance­accident. Pour des raisons d'égalité de traitement, il 
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y  avait  lieu  à  son  avis  d'assimiler  une  rente  d'une  assurance  sociale 
étrangère à une rente d'une assurance sociale suisse.
B. 
B.a  Par  acte  du  2  mars  2009,  A._______,  agissant  toujours  par 
l'entremise  de  son  avocat,  interjette  recours  par  devant  le  Tribunal 
administratif fédéral (TAF) à l'encontre de cette décision dont il demande 
l'annulation et à titre principal  l'exemption souhaitée et à titre subsidiaire 
le renvoi à l'autorité. Il reproche à l'autorité inférieure d'avoir violé le droit 
fédéral,  y  compris  l'excès  et  l'abus  du  pouvoir  d'appréciation  et  d'avoir 
rendu une décision manifestement arbitraire. A son avis,  il  est  contraire 
au  sens  qui  sous­tend  les  accords  bilatéraux  entre  la  Suisse  et  l'Union 
européenne  de  faire  primer  la  législation  suisse  sur  la  réglementation 
européenne alors que la Suisse n'a pas formulé de réserve à l'article 17bis 
du règlement n° 1408/71. L'interprétation unilatérale que donne l'autorité 
inférieure de cette disposition  la viderait de  toute portée alors qu'elle ne 
présente pas de critères objectivement appréciables. 
B.b Dans  sa  réponse  du  15  avril  2009,  l'autorité  inférieure  expose  en 
substance la genèse des articles sur lesquels elle s'appuie (art. 13 par. 2 
let.  f  et  17bis  du  règlement  n°  1408/71)  et  qui  s'appliquent  selon  elle 
essentiellement aux prélèvements pour les soins en cas de maladie. Elle 
tente  ainsi  de  démontrer  qu'en  l'espèce  il  ne  s'agit  pas  d'une  affiliation 
inutile,  mais  que  cette  solution  garantit  dans  le  respect  du  droit 
communautaire  l'égalité  de  traitement  entre  les  personnes  résidant  en 
Suisse  et  celles  s'y  établissant.  Pour  le  surplus,  l'autorité  inférieure 
conclut à ce que le recours soit rejeté et sa décision confirmée.
B.c Par réplique du 25 mai 2009, le recourant maintient ses conclusions 
et  informe avoir  requis  l'avis  du  chef  de  la Délégation à  la Commission 
européenne  pour  la  Suisse  et  le  Liechtenstein  demandant  au  TAF  de 
surseoir à toute décision en attendant la réponse.
B.d  Dans  sa  duplique  du  29  juin  2009,  l'autorité  inférieure  prend 
l'exemple  des  Pays­Bas  qui  connaît  le  même  système  sans  que  sa 
législation  n'ait  été  remise  en  question  par  la Commission  européenne. 
Elle  rappelle  qu'en  cotisant,  le  recourant  aura  droit  à  une  rente  AVS 
suisse lorsqu'il aura atteint l'âge de la retraite.
B.e  Par  ordonnance  du  1er  juillet  2009,  le  TAF  porte  la  duplique  à  la 
connaissance du recourant et clôt l'échange d'écriture.
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C. 
C.a  Par  pli  recommandé  du  26  août  2009,  le  recourant  transmet  la 
position  datée  du  17  août  2009  du  chef  de  la  Délégation  de  la 
Commission européenne pour la Suisse et la Principauté du Lichtenstein, 
lequel  confirme  que  l'art.  17bis  du  règlement  (CEE)  1498/71  doit  être 
interprété de manière à permettre aux  ressortissants UE percevant  une 
rente  vieillesse  de  leur  Etat  d'être  exempté  de  l'application  de  la  loi 
fédérale  du  20 décembre  1946  sur  l'assurance­vieillesse  et  survivants 
(LAVS,  RS  831.10)  et  du  paiement  des  cotisations  AVS;  la  forme  non 
contraignante du  libellé de  l'article  laissant une marge de manœuvre au 
niveau de la pratique à condition que l'application ne soit pas arbitraire et 
ne mène pas à une discrimination directe ou indirecte des ressortissants 
d'un pays UE.
C.b  Le  2  septembre  2009,  le  TAF  transmet  à  l'autorité  inférieure  ce 
dernier courrier du recourant ainsi que son annexe.
Droit :
1. 
1.1. Sous réserve des exceptions prévues à  l'art. 32 de  la  loi du 17  juin 
2005 sur  le Tribunal administratif  fédéral  (LTAF, RS 173.32),  le TAF, en 
vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens 
de  l'art.  5  de  la  loi  fédérale  du  20  décembre  1968  sur  la  procédure 
administrative  (PA, RS 172.021)  prises  par  les  autorités mentionnées  à 
l'art.  33 LTAF.  L'OFAS est  une autorité au  sens de  la  lettre  d.  de  cette 
dernière disposition et  l'acte attaqué qui  rejette  la demande d'exemption 
de la recourante est bien une décision. L'art. 17bis du règlement 1408/71 
ne  précise  pas  auprès  de  quel  organe  la  requête  d'exemption  doit  être 
présentée.  Toutefois,  il  va  de  soi  qu'il  s'agit  d'une  autorité  compétente 
ainsi que définie à l'art. 1 point l dudit règlement. L'annexe 1 du règlement 
(CEE)  n°  574/72  du  Conseil  du  21  mars  1972  relatif  à  l'application  du 
Règlement  (CEE)  n°  1408/71  (RS  0.831.109.268.11)  renvoie  pour  la 
Suisse  à  l'OFAS.  Aucune  des  exceptions  prévues  par  l'article  32  LTAF 
n'étant réalisée, le TAF est compétent pour examiner le présent recours.
1.2.  En  vertu  de  l'art.  3  let.  dbis  PA,  auquel  renvoie  l'art.  37  LTAF,  la 
procédure  en  matière  d'assurances  sociales  n'est  pas  régie  par  la  PA 
dans la mesure où la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale 
du droit des assurances sociales (LPGA, RS 830.1) est applicable. Selon 
l'art.  2  LPGA,  les  dispositions  de  la  présente  loi  sont  applicables  aux 
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assurances  sociales  régies  par  la  législation  fédérale,  si  et  dans  la 
mesure où les lois spéciales sur les assurances sociales le prévoient. Or, 
l'art. 1 al. 1 LAVS mentionne que les dispositions de la LPGA s'appliquent 
à  l'assurance­vieillesse  et  survivants,  à  moins  que  la  LAVS  ne  déroge 
expressément à la LPGA.
1.3.  Selon  l'art.  59  LPGA,  quiconque  est  touché  par  la  décision  ou  la 
décision  sur  opposition  et  a  un  intérêt  digne  d'être  protégé  à  ce  qu'elle 
soit  annulée  ou  modifiée  a  qualité  pour  recourir.  Ces  conditions  sont 
remplies en l'espèce.
1.4. Pour  le surplus, déposé en  temps utile et dans  les  formes requises 
par la loi (art. 60 LPGA et 52 PA), le recours est donc recevable quant à 
la forme.
2. 
Le TAF applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (cf. 
art.  62  al.  4  PA)  ni  par  l'argumentation  juridique  développée  dans  la 
décision  entreprise  (cf.  PIERRE MOOR,  Droit  administratif,  vol.  II,  2e  éd., 
Berne 2002,  ch. 2.2.6.5,  p. 265). La procédure est  régie par  la maxime 
inquisitoire, ce qui signifie que  le Tribunal administratif  fédéral définit  les 
faits  et  apprécie  les  preuves  d'office  et  librement  (cf.  art.  12  PA).  Les 
parties doivent toutefois collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA) 
et motiver  leur recours (art. 52 PA). En conséquence,  l'autorité saisie se 
limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit 
non  invoquées que dans  la mesure où  les arguments des parties ou  le 
dossier l'y incitent (ATF 122 V 157 consid. 1a, ATF 121 V 204 consid. 6c; 
Jurisprudence  des  autorités  administratives  de  la Confédération  [JAAC] 
61.31 consid. 3.2.2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, 
Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  Bâle  2008,  p.  22  n. 
1.55,  ALFRED  KÖLZ/ISABELLE  HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und 
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd. Zurich 1998 n. 677).
3. 
3.1. Selon l'art. 1a al. 1 let. a LAVS, les personnes physiques domiciliées 
en  Suisse  sont  obligatoirement  assurées.  Elles  doivent  ainsi  payer  des 
cotisations jusqu'à ce qu'elles atteignent l'âge ordinaire de la retraite, soit 
jusqu'à  la  fin  du mois  où  les  femmes  atteignent  l'âge  de  64  ans  et  les 
hommes  65  ans  (art.  3  al.  1  LAVS)  et  ce  quand  bien  même  elles 
n'exercent  aucune  activité  lucrative.  Dans  ce  dernier  cas,  si  elles  ne 
doivent pas s'acquitter de  la cotisation minimale (cf. art. 10 al. 2 LAVS), 
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leurs  cotisations  sont  déterminées  sur  la  base  de  leur  fortune  et  du 
revenu  qu'elles  tirent  de  rentes.  Selon  la  jurisprudence,  la  notion  de 
revenu acquis sous forme de rente doit être comprise dans un sens très 
large, faute de quoi des prestations importantes échapperaient souvent à 
l'obligation de cotiser, motif pris qu'il ne s'agit ni d'une rente à proprement 
parler, ni d'un salaire déterminant au sens de l'art. 5 al. 2 LAVS. Aussi, le 
critère  décisif  n'est­il  pas  celui  de  savoir  si  les  prestations  perçues 
présentent  plus  ou  moins  les  caractéristiques  d'une  rente,  mais  bien 
plutôt celui de savoir si elles contribuent à l'entretien de l'assuré, c'est­à­
dire  s'il  s'agit  d'éléments  de  revenu  qui  ont  une  influence  sur  les 
conditions de vie de la personne sans activité lucrative. Si tel est le cas, 
ces  prestations  doivent  être  prises  en  compte  dans  le  calcul  des 
cotisations  conformément  à  l'art.  10  LAVS  (ATF  120 V  163  consid.  4a; 
Revue  à  l'intention  des  caisses  de  compensation  [RCC]  1991  p.  434 
consid. 3a, et  les  références). Toutefois,  les  rentes et  les  indemnités de 
l'assurance­invalidité  suisse  et  de  l'AVS  ne  sont  pas  prises  en 
considération dans ce calcul car c'est  le même assureur qui accorderait 
des  prestations  et  réclamerait  des  cotisations,  ce  qui  constituerait  une 
sorte  d'autofinancement  (ATF  107  V  68  consid.  4;  RCC  1991  p.  434 
consid.  3a).  En  revanche,  sont  notamment  considérées  comme  des 
revenus  acquis  sous  forme  de  rente,  soumis  à  cotisations,  les  rentes 
d'invalidité  de  l'assurance  militaire  (ATFA  1949  p.  177),  les  indemnités 
journalières  de  l'assurance­maladie  (RCC  1980  p.  211  consid.  2),  les 
rentes d'invalidité et les indemnités journalières de l'assurance­accidents 
obligatoire  (ATF  107  V  68  consid.  4),  les  rentes  pour  perte  de  gain 
versées  par  des  assurances­vie  privées  et  les  rentes  que  versent  des 
institutions étrangères d'assurance à des victimes de guerre (RCC 1985 
p.  158).  Le  Tribunal  fédéral  a  également  jugé  qu'une  "avance  AVS" 
allouée à un assuré par une institution de prévoyance avant l'âge ouvrant 
droit à une  rente de  l'AVS est soumise à cotisations  (RCC 1988 p. 185 
consid. 3c).
3.2. Aux termes de l'art. 1a al. 2 let. b LAVS (cf. également art. 3 al. 1 du 
règlement  du  31 octobre  1947  sur  l’assurance  vieillesse  et  survivants 
[RAVS, RS 831.101]), ne sont pas assurées les personnes affiliées à une 
institution  officielle  étrangère  d'assurance­vieillesse  et  survivants  si 
l'assujettissement  à  la  LAVS  constituait  un  cumul  de  charges  trop 
lourdes.  Or  en  l'espèce,  le  recourant  qui  est  au  bénéfice  de  rentes 
étrangères ne subit  pas de cumul de cotisations. Ainsi,  au  regard de  la 
législation suisse, le recourant, domicilié en suisse, sans activité lucrative, 
au  bénéfice  d'une  retraite  française  et  japonaise  serait  soumis  à  l'AVS 
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suisse.  Il  faut donc examiner s'il peut se prévaloir, comme  il  le prétend, 
d'une disposition communautaire pour se soustraire à cette obligation.
4. 
4.1. 
4.1.1.  L'Accord  entre  la  Suisse  et  la  Communauté  européenne  et  ses 
Etats  membres  sur  la  libre  circulation  des  personnes  du  21  juin  1999 
(ALCP,  RS  0.142.112.681)  est  entré  en  vigueur  le  1er  juin  2002.  Cet 
accord  vise  à  reconnaître  progressivement  aux  citoyens  de  l'Union 
Européenne (UE) et aux Suisses  les mêmes conditions de vie, d'emploi 
et de travail, aussi bien en Suisse que dans l'UE. Les citoyens de l'UE qui 
séjournent  en  Suisse  ne  se  voient  pas  discriminer  en  application  du 
principe  d'égalité  de  traitement.  Les  personnes  n'exerçant  pas  d'activité 
professionnelle, tels les étudiants et les retraités, disposent également du 
droit  d’entrée  et  de  séjour  à  condition  d’être  couvertes  en  matière 
d’assurance  maladie  et  de  disposer  des  ressources  financières 
suffisantes pour ne pas avoir à faire appel aux prestations sociales de la 
Suisse  durant  leur  séjour  (art.  6  ALCP  et  art.  24  Annexe  I).  Sont 
également en vigueur l'Annexe II de l'ALCP qui règle la coordination des 
systèmes de sécurité sociale, le règlement n° 1408/71 qui se substitue à 
toute convention de sécurité sociale  liant deux ou plusieurs Etats  (art. 6 
du  Règlement),  et  enfin  le  règlement  n°  574/72.  Selon  l'art.  3  du 
règlement  n°  1408/71,  les  ressortissants  des  Etats  membres  de  la 
Communauté  européenne  et  les  ressortissants  suisses  bénéficient  de 
l'égalité  de  traitement.  Selon  l'art.  20  ALCP,  sauf  disposition  contraire 
découlant de l'Annexe II,  les accords de sécurité sociale bilatéraux entre 
la  Suisse  et  les  Etats  membres  de  la  Communauté  européenne  sont 
suspendus dès l'entrée en vigueur du présent accord, dans la mesure où 
la même matière est régie par le présent accord.
4.1.2. Il sied d'emblée de signaler dans ce contexte que depuis le 1er mai 
2010,  les  règlements n° 1408/71 et 574/72 sont  remplacés dans  les 27 
Etats membres de l'UE par le Règlement (CEE) n°883/2004 du Parlement 
et  du  Conseil  du  29  avril  2004  (JO  L  200  du  7  juin  2004)  et  son 
Règlement  d'application  n°  987/2009  (JO  L  284  du  30  octobre  2009). 
Toutefois  ces  nouveaux  règlements  ne  sont  pour  l'instant  pas  encore 
applicables  dans  les  relations  entre  la  Suisse  et  les  Etats membres  de 
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l'UE.  Pour  ce  faire  une  actualisation  de  l'annexe  II  de  l'ALCP  est 
nécessaire (cf. circulaire AI n° 292 du 10 mai 2010 de l'OFAS).
4.1.3. Aux termes de l'art. 16 al. 2 ALCP, dans la mesure où l'application 
de  l'Accord  implique  des  notions  de  droit  communautaire,  il  sera  tenu 
compte  de  la  jurisprudence  pertinente  de  la  Cour  de  justice  des 
Communautés  européennes  (devenue  la  Cour  de  justice  de  l'Union 
européenne  [CJUE])  antérieure  à  la  date  de  sa  signature  (le  21  juin 
1999).  Les  arrêts  rendus  postérieurement  à  cette  date  peuvent,  le  cas 
échéant, être utilisés en vue d'interpréter l'ALCP, surtout s'ils ne font que 
préciser une jurisprudence antérieure (ATF 132 V 53 consid. 2, ATF 130 
II 119 consid. 5.2).
4.2. 
4.2.1.  Le  champ  d'application  personnel  du  règlement  n°  1408/71  est 
défini  à  son  art.  2.  Selon  le  par.  1  de  cette  disposition,  le  règlement 
s'applique  aux  travailleurs  salariés  et  non  salariés  qui  sont  ou  ont  été 
soumis à la législation de l'un ou de plusieurs Etats membres. Les termes 
utilisés  de  "travailleurs  salarié"  et  "travailleur  non  salarié"  sont  définis  à 
l'art. 1  let. a.  Ils désignent toute personne assurée dans le cadre de l'un 
des  régimes  de  sécurité  sociale mentionnés  sous  cet  article,  contre  les 
éventualités  et  aux  conditions  indiquées  dans  la  disposition  (arrêt  de  la 
CJUE  du  11  juin  1998,  Anne  Kuusijärvi,  C­275/96,  Recueil  de 
jurisprudence  [Rec]  1988  p.  I­03419,  point  20).  Il  en  résulte  qu'une 
personne  à  la  qualité  de  "travailleur"  au  sens  dudit  règlement  dès  lors 
qu'elle est assurée, ne serait­ce que contre un seul risque, au titre d'une 
assurance  obligatoire  ou  facultative  auprès  d'un  régime  général  ou 
particulier  de  sécurité  sociale  mentionné  à  l'art.  1er  let.  a,  et  ce 
indépendamment de l'existence d'une relation de travail (arrêt de la CJUE 
du 12 mai 1998 Martínez Sala, C­85/96, Rec 1998 p. I­02691, point 36). 
4.2.2. Quant au champ d'application matériel du règlement n° 1408/71, il 
est donné à  l'art.  4 et  comprend  les prestations de vieillesse.  Il  s'ensuit 
que  le  recourant,  titulaire  d'une  pension  de  retraite  au  titre  de  la 
législation  d'un  Etat  membre  et  qui  s'est  déplacé  dans  un  autre  Etat 
membre, même s'il  n'exerce pas une activité professionnelle,  relève, du 
fait de son affiliation à un régime de sécurité sociale, des dispositions du 
règlement  concernant  les  "travailleurs"  (cf.  arrêt  de  la CJUE  du  31 mai 
1979, Pierik, 182/78, Rec. p. 1977, point 4).
4.3. 
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4.3.1. Le Titre  II  du  règlement  n°  1408/71  (art.  13  à  17bis)  contient  des 
règles qui permettent de déterminer la législation applicable pour toute la 
généralité  des  cas.  L'art.  13  par.  1  du  règlement  n°  1408/71  énonce  le 
principe  de  l'unicité  de  la  législation  applicable  en  fonction  des  règles 
contenues  aux  art.  13  par.  2  à  17bis  du  règlement  n°  1408/71,  dans  le 
sens  de  l'applicabilité  de  la  législation  d'un  seul  Etat  membre.  Sauf 
exceptions,  le  travailleur  salarié  est  soumis  à  la  législation  de  son  Etat 
d'occupation  salariée,  même  s'il  réside  sur  le  territoire  d'un  autre  Etat 
membre ou si l'entreprise ou l'employeur qui l'occupe a son siège ou son 
domicile  sur  le  territoire  d'un  autre Etat membre  (principe  de  la  lex  loci 
laboris ; art. 13 par. 2 let. a du règlement n° 1408/71). 
4.3.2. Par ailleurs, selon l'art. 13 par. 2 let. f du règlement n° 1408/71, la 
personne  à  laquelle  la  législation  d'un  Etat  membre  cesse  d'être 
applicable,  sans  que  la  législation  d'un  autre Etat membre  lui  devienne 
applicable  en  conformité  avec  l'une  des  règles  énoncées  aux  alinéas 
précédents  ou  avec  l'une  des  exceptions  ou  règles  particulières  visées 
aux  art.  14  à  17,  est  soumise  à  la  législation  de  l'Etat  membre  sur  le 
territoire duquel elle réside, conformément aux dispositions de cette seule 
législation. Cette disposition a été introduite par le règlement n° 2195/91 
du 25 juin 1991 (JO L 206 du 29 juillet 1991 p. 2). Avant l'insertion de l'art. 
13  par.  2  let.  f  dans  le  règlement  n°  1408/71,  l'art.  13  par.  2  let.  a  du 
règlement  (principe  de  la  lex  loci  laboris  )  devait  être  interprété  en  ce 
sens  qu'un  travailleur  qui  cesse  ses  activités  exercées  sur  le  territoire 
d'un Etat membre et qui est allé sur  le  territoire d'un autre Etat membre 
sans  y  travailler  reste  soumis  à  la  législation  de  l'Etat  membre  de  son 
dernier emploi, quel que soit le temps qui s'est écoulé depuis la cessation 
des  activités  en  question  et  la  fin  de  la  relation  de  travail  (arrêt  de  la 
CJUE  du  12  juin  1986,  Ten Holder,  302/84,  Rec.  p.  1821,  point  15),  à 
moins que cette cessation soit définitive (arrêts de la CJCE du 21 février 
1991, Noij, C­140/88, Rec. p.  I­387, points 9 et 10, et du 10 mars 1992, 
Twomey, C­215/90, Rec. p. I­1823, point 10).
4.3.3.  L'art.  13  par.  2  let.  f  du  règlement  n°  1408/71,  introduit  dans  le 
règlement  à  la  suite  de  l'arrêt  Ten  Holder  (cf.  exposé  des motifs  de  la 
proposition du 24 juillet 1990 de la Commission de modifier le règlement 
[COM(90)/335FINAL,  JO  C  221  du  5  septembre  1990,  p.  3]),  implique 
désormais qu'une cessation de  toute activité professionnelle, qu'elle soit 
temporaire ou définitive, met la personne concernée en dehors du champ 
d'application de  l'art. 13 par. 2  let. a du  règlement n° 1408/71. L'art.  13 
par. 2  let.  f  du  règlement n° 1408/71 s'applique donc notamment à une 
personne qui a cessé ses activités professionnelles sur  le  territoire d'un 
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Etat membre et a  transféré sa  résidence sur  le  territoire d'un autre Etat 
membre (arrêt Kuusijärvi, précité, point 39 et 40). Aussi bien la législation 
applicable,  en  vertu des  règles générales de  compétence du Titre  II  du 
règlement n° 1408/71, à des personnes à la retraite est en principe celle 
de l'Etat membre de résidence.
4.3.4. Or, selon l'art. 17bis du règlement 1408/71, le titulaire d’une pension 
ou  d’une  rente  due  au  titre  de  la  législation  d’un  Etat  membre  ou  de 
pensions  ou  de  rentes  dues  au  titre  des  législations  de  plusieurs  Etats 
membres,  qui  réside  sur  le  territoire  d’un  autre  Etat membre,  peut  être 
exempté,  à  sa demande,  de  l’application  de  la  législation  de  ce dernier 
Etat, à condition qu’il ne soit pas soumis à cette  législation en raison de 
l’exercice d’une activité professionnelle.
Cet article a également été  introduit par  le  règlement n° 2195/91 du 25 
juin  1991  du  Conseil  qui  a  considéré  qu'il  fallait  insérer  une  nouvelle 
disposition au règlement n° 1408/17 "prévoyant l'exemption des titulaires 
de pensions ou de rentes de  l'application de  la  législation de résidence, 
quand ils ont déjà droit aux prestations d'assurance maladie, de maternité 
et  aux  prestations  familiales  au  titre  de  la  législation  d'un  autre  Etat 
membre" (cf. préambule du règlement n° 2195/91). Dans sa proposition, 
la  Commission  indiquait  que  l'art.  17bis  "vise  à  éviter  des  affiliations 
inutiles.  En  effet,  il  faut  éviter  qu'une  personne  ‘ex­active’  qui  bénéficie 
d'une  pension  suffisante  au  titre  de  la  législation  d'un  Etat  membre, 
laquelle  lui  assure  déjà  des  prestations  de  maladie  et  des  prestations 
familiales, mais  qui  réside  dans  un  autre  Etat membre,  connaissant  un 
régime d'assurance basé sur  la  résidence, soit obligé de payer dans ce 
dernier  Etat  des  cotisations  qui  ne  lui  apportent  pas  les  bénéfices 
correspondants" (COM[90]/335FINAL précité). 
4.3.5. Afin de déterminer  la portée exacte de  l'art. 17bis du  règlement n° 
1408/71,  il  est  nécessaire  d'examiner  le  Titre  III  dudit  règlement,  qui 
contient  des  dispositions  particulières  afférentes  aux  différentes 
catégories de prestations, et qui  renferme plusieurs  règles spéciales de 
rattachement.  Il  en  est  ainsi  par  exemple  du  chapitre  I  qui  concerne  la 
maladie et la maternité. Sous la section 5 de ce chapitre sont énumérées 
les règles pour les titulaires de pension et de rentes et membres de leur 
famille  (art.  27  à  34).  L’article  27  concerne  la  situation  du  titulaire  de 
pensions  ou  de  rentes  dues  au  titre  des  législations  de  plusieurs  États 
membres, dont celle de l’État membre sur le territoire duquel il réside, qui 
a droit aux prestations dans ce dernier. L’article 28 concerne la situation 
du  titulaire de pensions ou de  rentes dues au  titre des  législations d’un 
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seul ou de plusieurs États membres, autres que l’État de résidence, et qui 
n’a pas droit aux prestations dans ce dernier État. L’article 28bis régit une 
situation  comparable  à  celle  visée  par  son  article  28,  mais  avec  cette 
différence  qu’un  droit  aux  prestations  en  nature  existe  dans  l’État  de 
résidence. Les articles 27, 28 et 28bis ont pour objet de déterminer, dans 
les  différentes  situations  qu’ils  considèrent,  d’une  part,  l’institution  à 
laquelle  il  incombe de servir aux  titulaires de pensions ou de  rentes  les 
prestations de maladie et de maternité et, d’autre part, l’institution qui en 
supporte  la  charge.  Dans  le  système  ainsi  mis  en  place  par  ces 
dispositions,  l’institution à  laquelle  incombe la charge des prestations en 
nature  est  toujours  une  institution  d’un  État  membre  compétent  en 
matière de pension, dans la mesure où le titulaire de la pension ou de la 
rente aurait droit à ces prestations en vertu de  la  législation de cet État 
membre  s’il  résidait  sur  son  territoire  (cf.  arrêt  de  la  CJUE  du  10  mai 
2001, Sulo Rundgren, C­389/99, Rec. p. I­3731, point 43, 44 et 46). 
L'art. 33 du règlement n° 1498/71 – dont le titre est "cotisations à charge 
des titulaires de pensions ou de rentes" – dispose en substance que si un 
Etat membre est débiteur d'une pension et que sa législation prévoie des 
retenues  de  cotisations  sur  cette  pension  pour  la  couverture  des 
prestations de maladie et de maternité, il peut opérer ces retenues si les 
prestations servies en vertu des art. 27, 28, 28bis, 29, 31 et 32 sont à sa 
charge  (al.  1);  lorsque  dans  les  cas  visés  à  l'art.  28bis  le  titulaire  de  la 
pension  est  soumis,  du  fait  de  sa  résidence,  à  cotisations  ou  retenues 
équivalentes pour la couverture de prestations de maladie et de maternité 
en  vertu  de  la  législation  de  son  Etat  de  résidence,  ces  cotisations  ne 
sont pas exigibles (al. 2).
En principe,  toute personne domiciliée en Suisse doit s'assurer pour  les 
soins  en  cas  de  maladie  dans  les  trois  mois  qui  suivent  sa  prise  de 
domicile  ou  sa  naissance  en  Suisse  (art.  3  al.  1  de  la  loi  fédérale  du 
18 mars 1994 sur l’assurance­maladie [LAMal, RS 832.10]). Toutefois, le 
Conseil  fédéral  peut  exempter  certaines  catégories  de  personnes  de 
l'obligation de s'assurer (art. 3 al. 2 LAMal). C'est notamment le cas "des 
personnes qui n'ont pas droit à une  rente suisse, mais qui, en vertu de 
l'ALCP et de son annexe II, ont droit à une rente d'un Etat membre de la 
Communauté  européenne  (…)"  (art.  2  al.  1  let.  3  de  l'ordonnance  du 
27 juin  1995  sur  l’assurance­maladie  [OAMal,  RS  832.102]).  Cette 
exemption  concrétise  le  principe  de  l'art.  33  du  règlement  n°  1408/71 
selon lequel le titulaire d'une pension ou d’une rente ne peut pas se voir 
réclamer, du  fait de sa résidence sur  le  territoire d’un État membre, des 
cotisations  d’assuré  obligatoire  pour  la  couverture  de  prestations  prises 
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en charge par une institution d’un autre État membre (arrêt Noij, précité, 
point 14). 
5. L'autorité inférieure affirme que l'art. 17bis du règlement n° 1408/71 vise 
à  empêcher  que  les  pensions  et  rentes  soient  ponctionnées 
simultanément  par  plusieurs  législations  nationales  pour  financer  une 
couverture  identique  des  risques  maladie.  Or,  l'art.  33  dudit  règlement 
interdisait  déjà  ce  cas  de  figure  avant  l'introduction  de  l'art.  17bis.  Dans 
l'affaire  Sulo  Rundgren  précitée,  contrairement  à  ce  qu'affirme  le 
recourant, la CJUE n'a pas donné d'explication générale au sujet de l'art. 
17bis.  Toutefois  –  et  contrairement  cette  fois­ci  à  ce  qu'affirme  l'autorité 
inférieure  –  cet  arrêt  ne  se  limite  pas  à  des  contributions  d'assurance­
maladie.  Il  est  utile  afin  de  bien  comprendre  l'enchevêtrement  des 
dispositions  du  règlement  n°  1408/71,  d'en  restituer  les  principaux 
éléments.
5.1.  Sulo  Rundgren,  originaire  de  Finlande  et  ressortissant  suédois 
depuis le 18 juillet 1975, a établi sa résidence en Suède de 1957 à 1961, 
puis de 1964 à son retour définitif en Finlande le 29 septembre 1989. En 
application de  la  législation suédoise,  il a perçu à partir de 1986, date à 
laquelle il a cessé de travailler, une pension nationale, une retraite en tant 
que fonctionnaire ainsi qu'une rente viagère consécutive à un accident de 
travail. De 1994 à 1996, M. Rundgren n'a pas eu d'autres  revenus que 
lesdites  pensions  et  rente  viagère  servies  par  le  royaume  de  Suède. 
Manifestement, aucune cotisation sociale n'a été acquittée en Suède par 
Sulo Rundgren au titre de ses revenus pendant les années 1994 à 1996, 
mais ces revenus ont été soumis à un prélèvement  fiscal en application 
de la loi sur l'imposition des personnes résidant à l'étranger. La Finlande 
le  déclare  redevable  de  cotisations  au  titre  de  pension  nationale  et 
d'assurance maladie, pour ces années (94 à 96), calculées sur la base de 
ses revenus annuels. En Finlande, du moins à l'époque des faits litigieux, 
toutes  les personnes résidantes sont assurées contre  le  risque maladie. 
Les cotisations sont prélevées dans le cadre de l'impôt mais le droit aux 
prestations  n'est  pas  lié  aux  cotisations  versées.  Dès  16  ans,  les 
personnes  résidant  en  Finlande  sont  assurées  contre  la  vieillesse, 
l'invalidité et le chômage. Elles payent des cotisations basées sur le total 
des revenus pris en compte pour leurs impôts locaux au titre de l'exercice 
fiscal précédent. Mais dès  le 1er  janvier 1996,  il n'est plus demandé aux 
assurés  de  verser  de  cotisations.  Le  droit  à  la  pension  nationale  n'est 
donc  pas  liée  aux  cotisations  versées  ni  à  l'exercice  en  Finlande  d'une 
activité  professionnelle, mais  repose  sur  le  seul  critère  de  la  résidence 
dans cet Etat pendant une période d'au moins 3 ans.
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5.2.  La  demande  de  Sulo  Rundgren  d'exemption  des  cotisations  de 
pension  nationale  et  d'assurance  maladie  mises  à  sa  charge  par  les 
autorités  finlandaises  est  rejetée.  Dans  le  cadre  de  la  contestation  de 
cette décision, l'autorité judiciaire finlandaise compétente saisie soumet à 
la  CJUE  huit  questions  préjudicielles.  La  deuxième  de  ces  questions 
concerne  les  termes  "aucune  pension  ou  rente  n'est  due"  qui  figurent 
notamment à  l'art. 28bis du règlement et qui doit se comprendre selon  la 
CJUE  comme  le  fait  qu'aucune  pension  ou  rente  n'est  effectivement 
versées sans qu'il soit nécessaire de vérifier si l'intéressé ne pourrait pas 
éventuellement  y  prétendre.  Par  sa  troisième  question,  la  juridiction 
nationale  demande  en  substance  si  l'article  33  par.  2  du  règlement  n° 
1408/71,  ou  le  cas  échéant  une  autre  disposition  dudit  règlement, 
s'oppose à ce que l'État membre sur le territoire duquel réside le titulaire 
d'une pension ou d'une rente exige le paiement par celui­ci de cotisations 
ou retenues équivalentes prévues par sa législation pour la couverture de 
prestations de vieillesse, d'incapacité de travail et de chômage. Dans sa 
réponse,  la  CJUE  rappelle  ce  qu'elle  a  énoncé  dans  son  arrêt  Noij 
(précité), à savoir que les règles énoncées par l'article 33 du règlement n° 
1408/71,  relatives  aux  prestations  de  maladie  ou  de  maternité, 
constituent l'application d'un principe plus général selon lequel le titulaire 
d'une pension ou d'une rente ne peut pas se voir réclamer, du fait de sa 
résidence  sur  le  territoire  d'un  État  membre,  des  cotisations  d'assuré 
obligatoire  pour  la  couverture  de  prestations  prises  en  charge  par  une 
institution d'un autre État membre. Or, Sulo Rundgren bénéficie en vertu 
de  la  législation suédoise d'une pension nationale, d'une retraite en  tant 
que fonctionnaire ainsi que d'une rente viagère consécutive à un accident 
de  travail  qui  constituent  des  prestations  ayant  un  objet  analogue  aux 
prestations de vieillesse et d'incapacité de travail dont l'intéressé pourrait 
en  principe  bénéficier  en  vertu  de  la  législation  finlandaise.  La  CJUE 
rajoute  que  si  la  pension nationale  prévue par  cette  dernière  législation 
peut  également  constituer  une  prestation  de  chômage,  une  telle 
prestation  n'est  pas  de  nature  à  concerner  le  cas  d'espèce.  Dans  de 
telles  circonstances,  le  paiement  par Sulo Rundgren  des  cotisations  de 
pension nationale prévues par  la  législation  finlandaise ne  lui  assurerait 
aucune  protection  supplémentaire,  compte  tenu  des  prestations  dont  il 
bénéficie déjà.
5.3.  Ainsi  cet  arrêt  applique  extensivement  l'art.  33  du  règlement  n° 
1408/71 à des  retenues qui  concernent  la  couverture de prestations de 
vieillesse,  d'incapacité  de  travail  et  de  chômage.  Toutefois  cette 
conclusion doit être replacée dans le contexte législatif de l'Etat membre 
concerné. En effet,  l'assurance retraite finlandaise comprend l'assurance 
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pension  nationale  due  au  titre  de  la  résidence  et  destinée  à  assurer  la 
sécurité matérielle de base et l'assurance professionnelle qui dépend des 
salaires. Le montant de la pension de base est proportionnel aux années 
de  résidence  en  Finlande  et  varie  en  fonction  de  la  pension 
professionnelle  et  des  autres  indemnités  comparables.  Si  ces  autres 
ressources atteignent  un  certain montant,  la  pension de base n'est  pas 
versée  (cf.  arrêt Sulo Rundgren,  précité,  point  19). Sulo Rundgren était 
au bénéfice de  ressources qui excédait ce seuil, si bien qu'il ne pouvait 
pas prétendre à une pension de base finlandaise.
5.4.  La  CJUE  ne  s'est  pas  prononcée  sur  la  portée  de  l'art.  17bis  du 
règlement  n°  1408/71  qui  faisait  l'objet  de  la  cinquième  question 
préjudicielle de la juridiction finlandaise. Compte tenu de la réponse à la 
troisième question, la CJUE a estimé qu'il n'y avait plus lieu d'y répondre. 
En effet, les art. 28bis et 33 faisaient déjà obstacle, dans le cas Rundgren, 
à  ce  que  la  Finlande  exige  le  paiement  de  cotisations  de  pension 
nationale et d'assurance­maladie. Le principe général que déduit la CJUE 
de l'art. 33 avait été consacré dans l'arrêt Noij qui a motivé l'introduction 
de  l'art. 17bis du  règlement n° 1408/71. L'application de cette disposition 
aurait abouti au même résultat.
6. 
6.1.    Le  recourant  ne  peut  rien  tirer  à  son  avantage  de  cette 
interprétation.  Il  faut  rappeler  que  le  système  du  renvoi  préjudiciel, 
mécanisme fondamental du droit de l’Union européenne, a pour objet de 
fournir aux juridictions nationales le moyen d’assurer une interprétation et 
une application uniformes de ce droit dans tous les États membres. Il ne 
s'agit  pas  d’appliquer  ce  droit  à  la  situation  de  fait  sous­tendant  la 
procédure au principal,  rôle qui  revient à  la  juridiction nationale (cf. note 
informative  de  la  Cour  de  justice  sur  l’introduction  de  procédures 
préjudicielles par les juridictions nationales [2009/C 297/01], point 1 et 7, 
JO C 297 du 5 décembre 2009, p. 1). La  législation suisse diffère de  la 
finlandaise  en  ce  sens  qu'en  cotisant  à  l'AVS  pendant  au  moins  onze 
mois,  l'assuré – quelque soit ses autres ressources – recevra une rente 
proportionnée à la durée et au montant pris en compte. Ainsi, il bénéficie 
d'une  protection  complémentaire  aux  prestations  qu'il  reçoit  déjà.  Le 
recourant  ne  peut  donc  pas  soutenir  que  les  cotisations  versées  ne  lui 
apportent  pas  de  bénéfices  correspondants.  Cette  solution  est  d'autant 
plus  raisonnable  que  le  recourant  reçoit  également  une  pension 
japonaise  –  qui  n'est  pas  une  "pension  ou  une  rente  due  au  titre  de  la 
législation  d'un  Etat  membre"  au  sens  de  l'art.  17bis  du  règlement  n° 
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1408/71,  et  que  pour  cette  partie  des  revenus,  il  ne  saurait  de  toute 
manière  être  exempté  de  cotisations  AVS.  Du moment  que  l'égalité  de 
traitement est respectée, il est dans l'esprit même du système sur lequel 
repose l'AVS­ assurance sociale basée sur le principe de solidarité ­ que 
toutes personnes domiciliées en Suisse y participent.
6.2.  Pour  être  complet,  il  faut  encore  remarquer  que  certes,  selon  la 
jurisprudence  de  la  CJUE,  des  dispositions  qui  s'appliquent  même 
indépendamment de la nationalité des travailleurs mais qui empêchent ou 
dissuadent  un  ressortissant  d'un  Etat  membre  de  quitter  son  Etat 
d'origine  pour  exercer  son  droit  à  la  libre  circulation  constituent  des 
entraves  à  cette  liberté  (arrêt  de  la  CJUE  du  15  juin  2000,  Seher,  C­
302/98,  Rec.  I­4585,  point  33  et  référence  citée).  Toutefois,  tout 
désavantage ne constitue pas une violation de cette  liberté. En effet,  le 
but  des  articles  du  traité  sur  la  libre  circulation  est  avant  tout  que  les 
travailleurs migrants ne perdent pas, suite à  l'exercice de  leur droit à  la 
libre  circulation,  les  avantages  de  sécurité  sociale  que  leur  assure  la 
législation  d'un  Etat  membre  (cf.  arrêt  de  la  CJUE  du  7  mars  1991, 
Masgio, C­10/90, Rec. I­0119, point 18). Ce qui est le cas en l'espèce. De 
surcroît,  comme  il  a  déjà  été  dit,  si  ce  droit  existe  également  pour  les 
retraités, il est soumis à des conditions particulières (cf. consid. 4.1.1). 
7. 
Il  s'en  suit  qu'en  refusant  d'exempter  le  recourant  de  l'AVS,  l'autorité 
inférieure  n'a  violé  ni  le  droit  suisse  ni  le  droit  conventionnel. 
L'interprétation  ­  au  demeurant  non  étayée  ­  que  donne  le  chef  de  la 
Délégation de la Commission européenne pour la Suisse et la Principauté 
de Liechtenstein de l'art. 17bis du règlement n'est pas de nature à modifier 
l'opinion de la Cour à ce sujet.
8. 
La procédure est gratuite pour les parties (cf. par analogie les art. 85bis al. 
2 LAVS et 61 let. a LPGA) et il n'est pas alloué de dépens (art 64 al. 1 PA 
a contrario).
(dispositif à la page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. 
Le recours est rejeté.
2. 
Il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens.
3. 
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure 
Le président du collège : La greffière :
Johannes Frölicher Valérie Humbert
Indication des voies de droit :
La  présente  décision  peut  être  attaquée  devant  le  Tribunal  fédéral, 
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par la voie du recours en matière de 
droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 
ss et 100 de  la  loi  fédérale du 17 juin 2005 sur  le Tribunal  fédéral  [LTF, 
RS 173.110]). Le mémoire doit indiquer les conclusions, les motifs et les 
moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de 
preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains 
du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :