Cour III
C-138/2009
{T 0/2}
A r r ê t d u 9 d é c e m b r e 2 0 0 9
Bernard Vaudan (président du collège),
Antonio Imoberdorf, Jean-Daniel Dubey, juges,
Cédric Steffen, greffier.
Y._______,
recourante,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Refus d'autorisation d'entrée de X._______.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-138/2009
Faits :
A.
X._______, ressortissante kosovare née le 1er février 1942, s'est
rendue en Suisse en 1996 au bénéfice d'un visa de tourisme pour
effectuer une visite familiale à sa fille, Y._______, établie de longue
date à Martigny.
B.
Le 5 août 2003, X._______ a déposé, pour des motifs identiques, une
nouvelle demande d'autorisation d'entrée en Suisse. Par décision du
12 novembre 2003, l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et
de l'émigration (IMES, actuellement: ODM) a rejeté sa requête. L'IMES
a considéré que la sortie de Suisse n'était pas assurée, la requérante
étant une personne sans emploi, originaire d'un pays à la situation
socio-économique difficile.
C.
Le 31 octobre 2008, X._______ a sollicité auprès de la Représentation
suisse à Pristina, l'octroi d'un visa de deux mois pour revoir sa fille et
ses petits-enfants. Y._______ et son époux se sont engagés à
assumer les frais liés au séjour de leur invitée.
Le 1er décembre 2008, le Service de la population et des migrations du
canton du Valais a préavisé défavorablement la requête de X._______,
celle-ci étant veuve et ne présentant pas de garantie financière
concrète.
Par décision du 10 décembre 2008, l'ODM a refusé d'autoriser l'entrée
en Suisse de X._______, veuve et retraitée, dont il ne pouvait exclure
qu'elle ne s'établisse durablement auprès de sa fille.
D.
Le 8 janvier 2009, Y._______ a recouru contre cette décision devant le
Tribunal administratif fédéral (ci-après: le TAF ou le Tribunal),
concluant à son annulation et à l'octroi d'un visa en faveur de sa mère.
Elle a relevé que X._______ était déjà venue une première fois en
Suisse en 1996, que son séjour s'était déroulé sans incident et qu'elle
avait quitté la Suisse au terme de son visa. Sa mère n'avait
aucunement l'intention de demeurer en Suisse, son centre d'intérêt
étant dans son pays d'origine. La recourante a indiqué avoir toujours
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respecté l'ordre juridique suisse, être installée à Martigny depuis 20
ans et avoir cinq enfants qui se réjouissaient de pouvoir accueillir leur
grand-mère le temps d'un séjour.
E.
Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet par
préavis du 13 mars 2009. Il a estimé que depuis 1996, les
circonstances qui avaient présidé à la délivrance du visa s'étaient
modifiées, notamment suite au conflit qui avait touché le pays.
Dans sa réplique du 20 avril 2009, la recourante a expliqué que sa
mère était veuve depuis plus de 30 ans, qu'elle vivait dans la maison
familiale avec sa fille célibataire et sa belle-fille et qu'elle touchait des
revenus de l'exploitation d'un vidéo-club. Elle s'est implicitement
plainte d'une violation de l'égalité de traitement.
F.
Par ordonnance du 30 avril 2009, le TAF a invité la recourante à
préciser quels étaient les dossiers qui auraient bénéficié de la part de
l'ODM d'un traitement plus favorable au sien. Y._______ a
communiqué deux noms au Tribunal par courrier du 25 mai 2009.
Le 3 juin 2009, le TAF a ordonné un deuxième échange d'écritures
avec l'ODM afin que cet Office se prononce sur le grief d'inégalité de
traitement. Dans ses observations du 16 juin 2009, l'ODM a précisé
que seul un des cas avait pu être vérifié. S'il a reconnu que des visas
avaient bel et bien été octroyés à la personne concernée, ceux-ci
avaient été délivrés par la Représentation suisse à Pristina dans le
cadre de sa propre compétence, sans que l'ODM n'en ait
connaissance. Cette réponse a été transmise à la recourante, qui a
maintenu sa position par pli du 21 juillet 2009.
G.
Le 24 septembre 2009, le TAF s'est adressé à la recourante afin
d'obtenir, notamment, des renseignements complémentaires sur la
situation financière de l'invitée. La recourante y a répondu le 12
octobre 2009; elle a également versé au dossier plusieurs pièces
justificatives.
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Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le TAF, en
vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au
sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités
mentionnées à l'art. 33 LTAF.
En particulier, les décisions en matière de refus d'autorisation d'entrée
prononcées par l'ODM - lequel constitue une unité de l'administration
fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF - sont susceptibles de
recours au Tribunal qui statue définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en
relation avec l'art. 83 let. c ch. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral [LTF, RS 173.110]).
1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant
le Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.3 Y._______ a qualité pour recourir (art. 48 al. 1 PA). Présenté dans
la forme et les délais prescrits par la loi, le recours est recevable (cf.
art. 50 et 52 PA).
2.
Le recourant peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que
l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité
cantonale a statué comme autorité de recours (cf. art. 49 PA). Dans le
cadre de la procédure de recours, le Tribunal applique d'office le droit
fédéral. Conformément à l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de recours n'est
pas liée par les motifs invoqués à l'appui du recours. Aussi peut-elle
admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués.
Dans son arrêt, elle prend en considération l'état de fait et de droit
régnant au moment où elle statue (cf. consid. 1.2 de l'arrêt du Tribunal
fédéral 2A.451/2002 du 28 mars 2003, partiellement publié in ATF 129
II 215).
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3.
La politique des autorités suisses en matière de visa joue un rôle très
important dans la prévention de l'immigration clandestine (cf. à ce
sujet le Message concernant la loi sur les étrangers du 8 mars 2002,
FF 2002, p. 3493). Aussi, elles ne peuvent accueillir tous les étrangers
qui désirent venir dans ce pays, que ce soit pour des séjours de courte
ou de longue durée et peuvent donc légitimement appliquer une
politique restrictive d'admission (cf. ATF 122 II 1 consid. 3a;
ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en
matière de police des étrangers, Revue de Droit administratif et de
Droit fiscal [RDAF] 1997 I, p. 287).
La législation suisse sur les étrangers ne garantit aucun droit ni quant
à l'entrée en Suisse, ni quant à l'octroi d'un visa. Comme tous les
autres Etats, la Suisse n'est en principe pas tenue d'autoriser l'entrée
de ressortissants étrangers sur son territoire. Sous réserve des
obligations découlant du droit international, il s'agit d'une décision
autonome (cf. Message précité, FF 2002, p. 3531; voir également ATF
133 I 185 consid. 2.3).
4.
Lors de la votation du 5 juin 2005, le peuple suisse a accepté l'arrêté
fédéral du 17 décembre 2004 portant approbation et mise en œuvre
des accords bilatéraux d'association à l'Espace Schengen et à
l'Espace Dublin (RS 362). Les accords d'association correspondants
sont entrés en vigueur pour la Suisse le 12 décembre 2008.
La reprise de l'acquis de Schengen a nécessité une révision complète
de l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur la procédure d'entrée et de
visas (OPEV, RO 2007 5537) qui a été remplacée par l'ordonnance du
22 octobre 2008 sur l'entrée et l'octroi de visas (OEV, RS 142.204),
entrée en vigueur le 12 décembre 2008 également. Selon l'art. 57
OEV, le nouveau droit s'applique aux procédures pendantes à la date
de l'entrée en vigueur de l'OEV.
5.
5.1 S'agissant des conditions d'entrée en Suisse pour un séjour
n'excédant pas trois mois, l'art. 2 al. 1 OEV renvoie au Règlement (CE)
no 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006
établissant un code communautaire relatif au franchissement des
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frontières par les personnes (code frontières Schengen [JO L 105 du
13.04.2006 p. 1-32]). Les conditions d'entrée prévues par le code
frontières Schengen correspondent, pour l'essentiel, à celles posées à
l'art. 5 al. 1 let. a à d de la loi fédérale sur les étrangers du 16
décembre 2005 (LEtr, RS 142.20). Aussi la pratique et la jurisprudence
appliquées à cette dernière disposition peuvent-elles être reprises (cf.
arrêt du Tribunal administratif fédéral C-8386/2008 du 16 septembre
2009 consid. 5.1 et références citées).
5.2 Le Règlement (CE) no 539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 (JO
L 81 du 21 mars 2001, p. 1-7) différencie, en son art. 1 par. 1 et 2, les
ressortissants des Etats tiers selon qu'ils sont soumis ou non à
l'obligation du visa. En sa qualité de ressortissante kosovare,
X._______ est soumise à l'obligation du visa.
6.
Dans la décision querellée, l'ODM a refusé d'autoriser l'entrée de
X._______, au motif que sa sortie de ce pays au terme de son séjour
ne pouvait pas être considérée comme suffisamment garantie. Il
convient par conséquent d'examiner l'objet et les conditions du séjour
envisagé, au sens de l'art. 5 par. 1 let. c du code frontières Schengen,
afin de déterminer si l'intéressée est disposée à quitter l'Espace
Schengen à l'échéance de son séjour ou s'il apparaît, au contraire,
qu'elle cherche à pénétrer et à s'établir dans le territoire des Etats
membres sous le couvert d'un visa pour visite familiale.
7.
In casu, le Tribunal ne saurait d'emblée écarter les craintes émises par
l'ODM quant à une éventuelle prolongation du séjour de X._______
au-delà de la durée de validité du visa sollicité, eu égard en particulier
aux disparités économiques importantes existant entre la Suisse et le
Kosovo.
La situation dans le pays d'origine de la requérante ne suffit toutefois
pas à conclure à l'absence de garantie quant à la sortie de Suisse à
l'issue du séjour projeté, toutes les particularités du cas d'espèce
devant être prises en considération.
En l'occurrence, X._______ (veuve) est établie dans la commune de
Gjilan. Elle partage son quotidien au Kosovo avec l'une de ses filles
(célibataire) et sa belle-fille (veuve également). Ces trois personnes
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s'entraident et se soutiennent mutuellement, de sorte que X._______
ne se retrouverait nullement isolée au moment de regagner le Kosovo
après des vacances passées chez sa fille à Martigny. En outre, les
enfants de son défunt fils (de 8 et 12 ans) vivent sous son toit, ce qui
crée pour X._______ des attaches familiales certaines avec son pays
d'origine ainsi qu'une source de motivation pour y retourner au terme
du séjour sollicité.
L'invitée dispose également de biens immobiliers au Kosovo: elle est
propriétaire de son logement et possède une seconde habitation, dont
la location à des tiers lui procure un revenu qui vient compléter sa
rente de veuve. Elle retire encore quelques gains de l'exploitation d'un
vidéo-club qui appartenait auparavant à son défunt fils. Certes, on ne
saurait déduire de ces éléments que la requérante profite d'une
situation aisée ou d'une fortune importante. Il ne faut toutefois pas
perdre de vue qu'à 67 ans X._______ a atteint l'âge de la retraite. Si
l'on se fie aux attestations présentes au dossier et aux explications
livrées en cours de procédure, les moyens d'existence de l'intéressée
suffisent à lui assurer un cadre de vie décent. Un fils, qui réside en
Allemagne, ainsi que la recourante veillent également à ce que leur
mère ne tombe pas dans le besoin. Aussi, sa situation matérielle au
Kosovo est suffisamment stable et pérenne pour que la requérante ne
cherche pas à échapper à ses conditions de vie en s'établissant en
Suisse ou dans un autre Etat membre de l'Espace Schengen.
Le Tribunal est ainsi d'avis que le risque que X._______ – qui a
toujours vécu dans son pays natal – choisisse, à son âge, de s'exiler
dans un environnement qui lui est étranger et dont elle ne maîtrise pas
la langue, paraît plus théorique que réel (cf. arrêt du Tribunal
administratif fédéral C-8386/2008 du 16 septembre 2009 consid. 9.1).
A cela s'ajoute que la requérante avait déjà effectué une visite en
Suisse en 1996 et qu'elle avait quitté le pays en respectant les
échéances convenues. Dans ce contexte, le Tribunal notera encore
que l'octroi d'un visa pour une durée de deux mois à des fins
strictement familiales n'est pas excessif, si l'on songe que le dernier
voyage de la requérante auprès de sa fille remonte à plus de 13 ans.
Enfin, il convient de relever que la recourante s'est engagée à ce que
sa mère regagne sa patrie au terme de son séjour. Or, le Tribunal ne
décèle aucun indice permettant de mettre en cause la bonne foi de
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l'invitée ou de douter de la volonté de son hôte de respecter les
termes du visa sollicité. Les craintes émises par l'autorité intimée ne
sauraient dès lors être partagées.
Par ailleurs, il est manifeste que les autres conditions cumulatives de
l'art. 5 LEtr sont remplies, respectivement qu'aucun motif de refus au
sens de l'art. 12 al. 2 OEV n'est réalisé.
Eu égard aux liens sociaux et familiaux qui rattachent la requérante à
son pays ainsi qu'à la situation matérielle qui est la sienne, le Tribunal
est amené à considérer que son retour au Kosovo à l'échéance du
visa requis peut être tenu, avec un haut degré de probabilité, pour
garanti, conformément aux exigences posées par l'art. 5 al. 2 LEtr.
Cela étant, et dans la mesure où X._______ remplit les conditions
d'entrée en Suisse, il est superflu d'examiner un éventuel grief tiré
d'une inégalité de traitement.
8.
Le recours est en conséquence admis, la décision attaquée annulée et
la cause renvoyée pour nouvel examen à l'ODM, lequel devra
déterminer si X._______ remplit les conditions d'entrée posées par le
code frontières Schengen ou s'il convient, le cas échéant, de lui
octroyer un visa à validité territoriale limitée en application de l'art. 2
al. 4 OEV.
Obtenant gain de cause, la recourante n'a pas à supporter de frais de
procédure (art. 63 al. 1 PA a contrario et art. 63 al. 3 PA).
Bien qu'elle succombe, l'autorité inférieure n'a pas à supporter de frais
de procédure (art. 63 al. 2 PA).
Il ne se justifie par ailleurs pas d'allouer des dépens, dès lors que la
recourante a agi dans la présente cause sans l'assistance d'un
mandataire professionnel (cf. ATF 134 I 184 consid. 6.3, 113 Ib 357
consid. 6b, 107 Ib 283) et que l'on ne saurait considérer comme élevés
les frais éventuels qu'elle a eu à supporter (cf. art. 64 al. 1 PA en
relation avec l'art. 7 al. 4 du règlement du 21 février 2008 concernant
les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif
fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis.
2.
La décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à l'ODM pour
nouvel examen au sens des considérants.
3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de Fr. 600.--, versée
le 5 février 2009, sera restituée à la recourante par la Caisse du
Tribunal.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
5.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (Recommandé; annexe: formulaire de
remboursement)
- à l'autorité inférieure, avec dossier SYMIC 2361977.5
- en copie pour information au Service de la population et des
migrations du canton du Valais, avec dossier cantonal en retour.
Le président du collège : Le greffier :
Bernard Vaudan Cédric Steffen
Expédition :
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