Abtei lung II I
C-1383/2008
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 5 . M a i 2 0 0 9
Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz),
Richter Antonio Imoberdorf, Richterin Ruth Beutler,
Gerichtsschreiber Rudolf Grun.
M._______ und T._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Verweigerung der Einreisebewilligung in Bezug auf
E._______.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-1383/2008
Sachverhalt:
A.
Die aus dem Kosovo stammende E._______ (geb. 1988, Nachfolgend:
Gesuchstellerin) beantragte am 17. Dezember 2007 bei der Schweize-
rischen Vertretung in Pristina ein Visum für einen einmonatigen Be-
suchsaufenthalt bei ihrer Tante T._______ und deren Ehemann
M._______ (im Folgenden: Gastgeber bzw. Beschwerdeführer) in Heri-
sau (AR). Die Schweizer Vertretung lehnte es formlos ab, ein Visum in
eigener Kompetenz zu erteilen und leitete das Gesuch zur Prüfung
und zum Entscheid an die Vorinstanz weiter.
B.
Nachdem die Migrationsbehörde des Kantons Appenzell Ausserrhoden
bei den Beschwerdeführern ergänzende Auskünfte eingeholt und an
das BFM weitergeleitet hatte, wies die Vorinstanz das Einreisegesuch
mit Verfügung vom 1. Februar 2008 ab. Dies im Wesentlichen mit der
Begründung, die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise nach
einem Besuchsaufenthalt könne nicht als gesichert betrachtet werden.
Die Gesuchstellerin stamme aus einer Region, aus der als Folge der
dort herrschenden wirtschaftlichen und soziokulturellen Verhältnisse
ein anhaltend starker Zuwanderungsdruck festzustellen sei. Bei der
Gesuchstellerin selbst seien weder berufliche noch gesellschaftliche
Verpflichtungen, aber auch keine familiären Verantwortlichkeiten er-
kennbar, die trotz dieser Verhältnisse besondere Gewähr für eine frist-
gerechte Rückkehr bieten könnten.
C.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 28. Februar 2008 beantragen die Be-
schwerdeführer die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und die
Erteilung des gewünschten Besuchervisums. Zur Begründung bringen
sie vor, dass sie für die Wiederausreise der Gesuchstellerin nach Ab-
lauf des Besuchsaufenthaltes garantieren würden. Ferner könne es
nicht angehen, dass die Schweiz, die den Kosovo nun als selbständi-
gen Staat anerkannt habe, einem Bürger dieses Staates die Einreise
zu einem Besuchsaufenthalt verweigere.
D.
Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 25. März 2008 an der
angefochtenen Verfügung fest und beantragt die Abweisung der Be-
schwerde.
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E.
Die Beschwerdeführer machten von dem ihnen eingeräumten Recht
auf Replik keinen Gebrauch.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden ge-
gen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
fallen u.a. Verfügungen des BFM, mit denen die Erteilung eines Besu-
chervisums verweigert wird. In dieser Materie urteilt das Bundesver-
waltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsge-
setzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt,
richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach
dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführer sind gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde legitimiert. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist
einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
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3.
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf
Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten
auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern
die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtun-
gen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Bot-
schaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom
8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
4.
Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005
über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die
dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom
24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumverfahren [VEV, AS
2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni
2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die
Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwi-
schen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen
und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden Assoziie-
rungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwi-
schen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Uni-
on und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses
Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schen-
gen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz
am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist die
Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand anzu-
wenden und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur gemeinsa-
men Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwiesen
wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden im
AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4
AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über
die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine
abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total
revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise
und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember
2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen,
übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden. Das bedeutet,
dass die Schweiz ungeachtet der übergangsrechtlichen Bestimmung
von Art. 126 Abs. 1 AuG völkerrechtlich verpflichtet ist, auf Verfahren,
die am 12. Dezember 2008 hängig sind, das neue Recht anzuwenden
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(zum Vorrang des internationalen Rechts: vgl. BGE 131 II 352 E. 1.3.1
[mit Hinweis auf die Rechtsprechung und zitierte Doktrin], 119 V 171
E. 4; RAINER J. SCHWEIZER, Zur Einleitung: Das Bundesverwaltungsgericht
im System der öffentlich-rechtlichen Rechtspflege des Bundes, in:
Bernhard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Das Bundesver-
waltungsgericht: Stellung und Aufgaben, St. Gallen 2008, S. 24).
5.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von
höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung
(EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten
der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl.
L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Ein-
reisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur
Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und – sofern sie
der Visumspflicht unterliegen – ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie
müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts
belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen
(Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssys-
tem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine
Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentli-
che Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitglied-
staats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex
entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a–d AuG. Das in Art. 5
Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des ge-
planten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit
erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle ei-
nes nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederausrei-
se Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im natio-
nalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im Wi-
derspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorüberge-
henden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklä-
rung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen.
Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufent-
haltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der je-
weilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Auf-
enthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne
äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die
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diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die
von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom
22.12.2005, S. 1–149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI
verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Ein-
schätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der An-
tragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit
Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbe-
suchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort nie-
derzulassen“ (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur
Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Bele-
ge werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex auf-
gelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten,
dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des
Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung
des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wieder-
ausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung
bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
6.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Vi-
sumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG)
Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom
21.03.2001, S. 1–7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I
und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In An-
hang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige
beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten
im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejeni-
gen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht be-
freit sind. Aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit unterliegt die Gesuch-
stellerin damit der Visumspflicht. Daran hat auch die durch die
Schweiz erfolgte Anerkennung des Kosovo als Staat nichts geändert.
7.
7.1 Zur Prüfung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise muss
ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu lassen sich in der Re-
gel keine gesicherten Feststellungen, sondern lediglich Voraussagen
treffen. Dabei sind sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu
würdigen.
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7.2 Anhaltspunkte zur Beurteilung der fristgerechten Wiederausreise
können sich aus der allgemeinen Lage im Herkunftsland der Besuche-
rin oder des Besuchers ergeben.
7.3 Die Gesuchstellerin lebt im inzwischen unabhängigen und von der
Schweiz als Staat anerkannten Kosovo. Die Sicherheitslage in dieser
Region konnte zwar im Verlaufe der letzten Jahre weitgehend stabili-
siert werden und der Wiederaufbau von Administration und Infrastruk-
tur ist unter Beteiligung internationaler Organisationen und Staatenge-
meinschaften in Gang gekommen. Aus wirtschaftlicher Sicht ist es
aber trotz grosser internationaler Unterstützung bisher nicht gelungen,
eine Wachstumsdynamik im Kosovo einzuleiten; es herrscht wirtschaft-
liche Stagnation und die Arbeitslosigkeit bleibt hartnäckig hoch. So
sind mehr als die Hälfte der Erwerbsfähigen ohne oder zumindest
ohne regelmässiges Einkommen. Der Armutsanteil der Bevölkerung im
Kosovo lag im Jahr 2008 bei 45%; 15% der Staatsbürger leben sogar
in extremer Armut (vgl. , Countries > Euro-
pe and Central Asia > Kosovo > Overview > Kosovo Brief – April 2009,
besucht am 12. Mai 2009). Der Zuwanderungsdruck aus dieser Region
ist dementsprechend hoch, was sich auch in der schweizerischen
Asylstatistik widerspiegelt. So stammten im Jahr 2008 7.8% der Asyl-
suchenden aus dem Gebiet von Serbien und dem Kosovo. Diese Re-
gion steht damit in der Statistik der Asylgesuche nach Nationen an
vierter Stelle (vgl. kommentierte BFM-Asylstatistik 2008, S. 9). Seit
dem 1. April 2009 gelten Serbien und Kosovo zwar als verfolgungssi-
chere Staaten (so genannte Safe Countries), dies gemäss Beschluss
des Bundesrats vom 6. März 2009. Es wird sich aber zeigen müssen,
ob und falls ja, welchen Einfluss dies auf künftige Asylbewerberzahlen
haben wird.
7.4 In Anbetracht der vorerwähnten Verhältnisse im Kosovo und unter
Berücksichtigung der Tatsache, dass die Bereitschaft zur Emigration
erfahrungsgemäss dort begünstigt wird, wo bereits Verwandte oder
Bekannte im Ausland leben, ist die Beurteilung der Vorinstanz, die das
Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise als relativ hoch ein-
schätzte, nicht zu beanstanden. Es wäre jedoch zu schematisch und
nicht haltbar, generell und ohne spezifische Anhaltspunkte aus-
schliesslich aufgrund der allgemeinen Lage in der Herkunftsregion auf
eine nicht hinreichend gesicherte Wiederausreise zu schliessen. Die
vorerwähnten Verhältnisse entbinden die Vorinstanz nicht von einer
einzelfallbezogenen Beurteilung. Namentlich können berufliche, gesell-
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schaftliche oder familiäre Verpflichtungen die Prognose einer an-
standslosen Wiederausreise begünstigen.
8.
8.1 Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine 21-jährige, ledige
Frau. Gemäss Angaben der Beschwerdeführer leben die nächsten Ver-
wandten der Gesuchstellerin (Eltern, Geschwister) im Kosovo. Eigentli-
che familiäre oder persönliche Verpflichtungen, welche die Prognose
einer fristgerechten Wiederausreise nach einem Besuchsaufenthalt
begünstigen könnten, sind daraus aber nicht abzuleiten und ergeben
sich auch sonst nicht aus den Akten.
8.2 Die Gesuchstellerin hat anscheinend keine berufliche Ausbildung
absolviert. Während sie als berufliche Tätigkeit Hausfrau angibt (vgl.
Visumantrag vom 17. Dezember 2007), machen die Beschwerdeführer
geltend, dass sie im Kosovo eine Arbeitsstelle habe (vgl. das beim
BFM eingereichte Schreiben der Beschwerdeführer vom 11. Februar
2008). Angaben über die Arbeitsstelle (Beschreibung der Tätigkeit, Be-
schäftigungsgrad usw.) sowie über die Höhe eines allfälligen Erwerbs-
einkommens werden jedoch nicht gemacht. Darüber hinaus ist nicht
bekannt, in welchen wirtschaftlichen Verhältnissen ihre Eltern leben. In
Anbetracht der schlechten beruflichen und ökonomischen Zukunftsper-
spektiven vor Ort kann jedoch auch eine Arbeitsstelle, die allenfalls
erst vor kurzer Zeit angetreten wurde, nicht verlässlich davon abhalten,
den Entscheid für eine Emigration zu fällen.
8.3 Die Vorinstanz durfte vor dem aufgezeigten allgemeinen und per-
sönlichen Hintergrund demnach davon ausgehen, dass keine hinrei-
chende Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausrei-
se der Gesuchstellerin nach einem Besuchsaufenthalt besteht. An die-
ser Beurteilung vermag die Zusicherung der Beschwerdeführer schon
deshalb nichts zu ändern, weil sie rechtlich nicht verbindlich und fak-
tisch auch nicht durchsetzbar ist. Als Gastgeber können die Beschwer-
deführer zwar für gewisse finanzielle Risiken im Zusammenhang mit
dem Besuchsaufenthalt, aus nahe liegenden Gründen aber nicht für
ein bestimmtes Verhalten ihres Gastes garantieren (anstelle vieler vgl.
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-3243/2007 vom 10. Juni 2008
E. 5.5).
9.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung recht-
mässig ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
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10.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend werden die unterliegen-
den Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Ver-
fahrenskosten sind auf Fr. 600.- festzusetzen (Art. 1, 2 und 3 Bst. b
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschä-
digungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden den Beschwerdeführern
auferlegt und mit dem am 11. März 2008 geleisteten Kostenvorschuss
gleicher Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführer (Einschreiben)
- die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] zurück)
- das Migrationsamt des Kantons Appenzell Ausserrhoden
- das Ausländeramt des Kantons St. Gallen
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Marianne Teuscher Rudolf Grun
Versand:
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