Corte II I
C-1438/2008
{T 0/2}
S e n t e n z a d e l 1 9 a g o s t o 2 0 0 9
Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio),
Andreas Trommer, Blaise Vuille,
cancelliera Mara Vassella.
A._______,
patrocinata dall'avvocato Rupen Nacaroglu,
ricorrente,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Divieto d'entrata in Svizzera.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
Oggetto
C-1438/2008
Fatti:
A.
In data 22 ottobre 2007, la Procura Pubblica ticinese ha emesso un
decreto d'accusa nei confronti di A._______, cittadina russa nata il ...,
per avere da dicembre 2005 fino al 22 ottobre 2007 soggiornato
illegalmente in Svizzera, dapprima presso la Residenza B._______ e
successivamente in C._______, condannandola alla pena pecuniaria
di Fr. 1'500.-, sospesa condizionalmente per un periodo di prova di due
anni e alla multa di Fr. 400.-. Il decreto d'accusa è cresciuto in
giudicato in data 21 dicembre 2007.
B.
Interrogata il 26 ottobre 2007 dalla Polizia Cantonale ticinese, l'interes-
sata ha dichiarato di intrattenere una relazione con un cittadino
italiano dal 1999, con il quale ha contratto matrimonio religioso con rito
ortodosso a Firenze nel 2002. Ha poi asserito di essersi trasferita in
Ticino assieme al compagno verso la fine del 2005 (cfr. verbale d'in-
terrogatorio del 25 ottobre 2007, [data corretta: 26 ottobre 2007]),
sottolineando che lo scopo principale del loro trasferimento era dovuto
al desiderio comune di avere un figlio. A causa dell'insuccesso riscon-
trato nelle cure svolte in Italia, la coppia si è rivolta a delle cliniche
specializzate in medicina della riproduzione con sede in Ticino.
L'interessata ha dichiarato di non aver mai lavorato in Svizzera
siccome il suo compagno, essendo in possesso di un regolare per-
messo di lavoro, provvedeva al suo mantenimento ed ha riconosciuto
di essere stata a conoscenza dell'obbligo di richiesta di un permesso
di soggiorno.
C.
In data 14 gennaio 2008, l'Ufficio federale della migrazione (UFM) ha
pronunciato un divieto d'entrata nei confronti dell'interessata, valido
fino al 13 gennaio 2010, motivandolo come segue:
"Violazione e minaccia della sicurezza e dell'ordine pubblici per entrata e
dimora illegali (art. 67 cpv. 1 lett. a LStr)."
L'autorità inferiore ha altresì tolto l'effetto sospensivo.
D.
In data 3 marzo 2008, agendo per il tramite del suo patrocinatore,
Pagina 2
C-1438/2008
A._______ è insorta avverso la suddetta decisione, postulandone
l'annullamento e richiedendo la restituzione dell'effetto sospensivo. A
sostegno del proprio gravame la ricorrente ha in primo luogo fatto
valere l'applicazione dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la
Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i
suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone
(ALC, RS 0.142.112.681), sostenendo in particolare che in conformità
alla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee
(CGCE), le deroghe alla libera circolazione delle persone possono es-
sere considerate unicamente in presenza di una minaccia effettiva,
attuale e grave agli interessi fondamentali della società. La ricorrente
ha rilevato che la decisione impugnata non rispetta né le condizioni
poste all'art. 67 cpv. 1 della legge federale del 16 dicembre 2005 sugli
stranieri (LStr, RS 142.20) né le condizioni restrittive stabilite dalla nor-
mativa e dalla giurisprudenza europea. L'insorgente ha poi sottolineato
che il reato commesso non costituisce una minaccia concreta agli inte-
ressi nazionali e pertanto la protezione della collettività non può
essere considerata preponderante nei confronti della sua libertà di
movimento, sottolineando di essere stata fino alla detta condanna
incensurata e che una prognosi negativa nei suoi confronti non
avrebbe potuto essere pronunciata.
E.
Mediante decisione incidentale del 18 marzo 2008 la richiesta di
restituzione dell'effetto sospensivo è stata accolta.
F.
Chiamato ad esprimersi in merito al suddetto ricorso, con preavviso
del 15 aprile 2008, l'UFM ha postulato la reiezione del gravame.
L'autorità di prime cure ha in primo luogo rilevato come il
provvedimento amministrativo nei confronti dell'interessata fosse stato
pronunciato in ragione del soggiorno illegale in Svizzera, il quale rap-
presenta una violazione dell'ordine pubblico. L'UFM ha poi precisato
che la ricorrente, in qualità di cittadina russa, non avrebbe potuto av-
valersi delle disposizioni dell'ALC.
G.
Invitata a prendere posizione in merito al preavviso dell'autorità intima-
ta, con replica del 21 maggio 2008, la ricorrente ha affermato che
l'UFM non ha considerato la sua situazione personale, pronunciando il
suddetto provvedimento in assenza di motivi reali. Essa ha poi
Pagina 3
C-1438/2008
sostenuto che in base alla sentenza del Tribunale federale DTF 131 II
352 una decisione di divieto d'entrata dev'essere pronunciata
valutando il comportamento personale dell'individuo, escludendo
misure di prevenzione generale e che la sola esistenza di condanne
penali non può automaticamente legittimare l'adozione di
provvedimenti limitanti la libera circolazione. La ricorrente ha poi
asserito che, tenuto conto della Convenzione del 4 novembre 1950 per
la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU,
RS 0.101) e del principio di proporzionalità, una seria ponderazione
degli interessi in gioco non avrebbe potuto portare ad un tale
provvedimento amministrativo.
H.
Chiamato ad esprimersi in merito alla suddetta replica, con duplica del
4 giugno 2008, l'UFM ha ritenuto che le argomentazioni addotte in
sede di ricorso non erano tali da giustificare la modifica della decisione
pronunciata nei confronti dell'interessata.
I.
Con scritto del 30 giugno 2008, la ricorrente ha prodotto i documenti
dimostranti l' attendibilità dei trattamenti medici ai quali si è sottoposta
nonché l'estratto di due società con sede in Italia delle quali è iscritta
in qualità di amministratrice unica.
J.
Chiamato ad esprimersi in merito alla suddetta documentazione, con
scritto del 25 luglio 2008 l'UFM ha dichiarato di non poter modificare il
proprio apprezzamento della fattispecie.
K.
Con complemento d'istruttoria dell'11 giugno 2009, impartendo un ter-
mine fino al 30 giugno 2009, l'interessata è stata invitata a fornire de-
lucidazioni relative alla sua situazione personale, a quella del compa-
gno nonché alla loro relazione sentimentale, in particolare per quanto
concerne il loro matrimonio religioso. A tale richiesta l'interessata non
ha dato seguito né entro il termine impartito né sino ad oggi.
Pagina 4
C-1438/2008
Diritto:
1.
1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta
l'art. 31 LTAF il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi
dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura
amministrativa (PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate
all'art. 33 LTAF. In particolare, le decisioni in materia di divieto
d'entrata in Svizzera rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità
dell'amministrazione federale come definita all'art. 33 let. d LTAF - pos-
sono essere impugnate dinanzi al Tribunale amministrativo federale (di
seguito: TAF o il Tribunale), il quale statuisce in via definitiva (cfr. art. 1
cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 let. c cifra 1 della legge del
17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF, RS 173.110]).
1.2 Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura
davanti al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
1.3 La ricorrente ha diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA) e il suo ricor-
so, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevi-
bile (cfr. art. 50 e 52 PA).
2.
Ai sensi dell'art. 49 PA, la ricorrente può invocare la violazione del di-
ritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezza-
mento, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente
rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità canto-
nale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica
d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato
in nessun caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti
sono in primo luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del
giudizio (cfr. consid. 1.2 della sentenza 2A.451/2002 del 28 marzo
2003 pubblicata parzialmente in DTF 129 II 215).
3.
3.1 Conformemente agli art. 94 cpv. 1 e 96 della Convenzione
d'applicazione del 19 giugno 1990 dell'Accordo di Schengen del 14
giugno 1985 relativo all'eliminazione graduale dei controlli alle
frontiere comuni (Convenzione di applicazione dell'Accordo di
Pagina 5
C-1438/2008
Schengen [CAS], GU L 239 del 22 settembre 2000, pagg. 19-62) e
all'art. 16 cpv. 2 e 4 della legge federale del 13 giugno 2008 sui sistemi
d’informazione di polizia della Confederazione (LSIP, RS 361), i cittadi-
ni di Stati non membri degli Accordi di associazione alla normativa di
Schengen (elencati nell'allegato 1 cifra I LStr), i quali sono stati ogget-
to di un divieto d'entrata vengono generalmente segnalati ai fini della
non ammissione nel Sistema d'informazione Schengen ([SIS], cfr. an-
che art. 92 segg. CAS). Una segnalazione nel SIS comporta di conse-
guenza il divieto d'entrata in tutti gli stati membri dello spazio di
Schengen (cfr. art. 13 cpv. 1 del regolamento (CE) n. 562/2006 del par-
lamento europeo e del consiglio del 15 marzo 2006 che istituisce un
codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere
da parte delle persone [codice frontiere Schengen, GU L 105 del 13
aprile 2006, pagg.1-32]).
3.2 Secondo la prassi d'attuazione della normativa di Schengen appli-
cata dell'UFM, non è segnalato nel SIS un divieto d'entrata per il terri-
torio elvetico pronunciato prima dell'entrata in vigore - il 12 dicembre
2008 - degli Accordi d'associazione alla normativa di Schengen, che si
protrae a partire dalla detta data ancora per una durata di tre anni al
massimo.
In concreto, conformemente a questa prassi, se il divieto d'entrata nei
confronti dell'interessata verrà mantenuto, avrà effetto unicamente per
la Svizzera, la ricorrente potrà dunque circolare negli altri Stati membri
della normativa Schengen.
4.
4.1 Il divieto d'entrata dello straniero il cui soggiorno in Svizzera è in-
desiderabile, è disciplinato all'art. 67 LStr che corrisponde al previgen-
te art. 13 della legge federale concernente la dimora e il domicilio degli
stranieri (LDDS, RS 142.20). Come in precedenza, il divieto d'entrata
non ha carattere penale bensì mira a lottare contro le perturbazioni
della sicurezza e dell’ordine pubblici; si tratta dunque di una misura a
carattere preventivo e non repressivo (cfr. Messaggio relativo alla leg-
ge sugli stranieri dell'8 marzo 2002, FF 2002 pag. 3428).
4.2 Ai sensi dell'art. 67 LStr, l’UFM può vietare l’entrata in Svizzera
allo straniero che ha violato o espone a pericolo l’ordine e la sicurezza
pubblici in Svizzera o all’estero (let. a), che ha causato spese d'aiuto
sociale (let. b), che è stato allontanato o espulso (let. c) o che ha dovu-
Pagina 6
C-1438/2008
to essere oggetto di carcerazione preliminare, in vista di un rinvio coat-
to o cautelativa (let. d). Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata
determinata o, in casi gravi, indeterminata (art. 67 cpv. 3 LStr). Durante
la durata del divieto d'entrata, la persona interessata non può varcare
la frontiera svizzera. L’Ufficio federale di polizia può, per motivi gravi,
sospendere temporaneamente il divieto (art. 67 cpv. 4 LStr).
La sicurezza e l'ordine pubblici - oltre ad altri beni da proteggere –
comprendono l'inviolabilità dell'ordine giuridico obiettivo, dei beni giuri-
dici individuali (vita, salute, liberà, proprietà, ecc.) nonché delle istitu-
zioni dello stato. Vi è violazione della sicurezza e dell'ordine pubblici
segnatamente se sono commesse infrazioni gravi o ripetute di prescri-
zioni di legge o di decisione delle autorità nonché in caso di mancato
adempimento di doveri di diritto pubblico o privato (cfr. art. 80 cpv. 1
dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'atti-
vità lucrativa [OASA, RS 142.201] in relazione con l'osservazione
all'art. 66 in: Messaggio precitato FF 2002 pag. 3428, sentenze del
TAF C-707/2008 del 18 marzo 2009 consid. 4.1 e C-6528/2008 del 14
maggio 2009 consid. 4).
4.3 Dagli atti in causa emerge che la ricorrente è stata condannata
con decreto d'accusa del 22 ottobre 2007 per essere entrata e aver
soggiornato illegalmente in Ticino dal dicembre 2005 al 22 ottobre
2007. Nel verbale d'interrogatorio del 26 ottobre 2007 l'interessata ha
d'altronde dichiarato di essere stata al corrente che per risiedere in
Svizzera avrebbe dovuto richiedere un permesso di soggiorno. Tenuto
conto della ripetuta infrazione alle disposizioni in materia di diritto sugli
stranieri perpetuate sull'arco temporale di quasi due anni, il divieto
d'entrata pronunciato dall'UFM appare giustificato.
5.
Nel suo gravame la ricorrente, cittadina russa al beneficio di un
permesso di soggiorno italiano, si prevale dell'applicazione dell'ALC e
della corrispondente giurisprudenza, secondo la quale una deroga alla
libera circolazione delle persone può essere considerata unicamente
in presenza di una minaccia effettiva, attuale e sufficientemente grave
per la società.
5.1 Ai sensi dell'art. 1 par. 1 allegato I ALC in relazione con l'art. 3
ALC le parti contraenti ammettono nel rispettivo territorio i cittadini
dell’altra parte contraente nonché i membri della loro famiglia dietro
semplice presentazione di una carta d’identità o di un passaporto vali-
Pagina 7
C-1438/2008
di. Sono considerati membri della famiglia, qualunque sia la loro
cittadinanza il coniuge, e i loro discendenti minori di 21 anni o a carico,
gli ascendenti di tale lavoratore e del suo coniuge che siano a suo
carico, nel caso di studenti, il coniuge e i loro figli a carico (cfr. art. 3
par. 2 dell'allegato I ALC).
5.2 In concreto, dagli atti in causa risulta che l'interessata è divorziata
(cfr. decreto d'accusa del 22 ottobre 2007, divieto d'entrata del 14
gennaio 2008) o nubile (cfr. permesso di soggiorno per stranieri
italiano del 27 settembre 2006 valido fino al 21 aprile 2008) ed il
compagno, cittadino italiano, sarebbe al beneficio di un permesso in
Svizzera. Nel corso dell'interrogatorio del 26 ottobre 2007, la ricorrente
ha tuttavia dichiarato di essersi unita in matrimonio in Italia nel 2002
secondo il rito religioso ortodosso. Ora, nonostante esplicita richiesta
della scrivente autorità, nessun elemento di prova è stato fornito dalla
ricorrente né in merito all'eventuale matrimonio né in merito alla
situazione del compagno.
Visto quanto precede, ai sensi dell'art. 3 par. 2 dell'allegato I ALC l'in-
teressata non può pertanto essere ritenuta un membro della famiglia
di un cittadino italiano e, pertanto, l'ALC non trova applicazione.
6.
Essendo la decisione di divieto d'entrata confermata nel suo principio,
resta ora da stabilire se la durata della misura di allontanamento
adottata dall'UFM, prevista per un periodo di due anni, è adeguata alle
circostanze del caso concreto (cfr. art. 49 lett. c PA) e se è conforme
all'art. 8 CEDU.
6.1 Qualora l'autorità amministrativa pronuncia un divieto d'entrata in
Svizzera, essa è tenuta a rispettare i principi dell'uguaglianza, della
proporzionalità e di astenersi da qualsiasi arbitrio (cfr. ANDRÉ GRISEL,
op.cit., pag. 348, 358 seg. e 364 seg; BLAISE KNAPP, Précis de droit ad-
ministratif, Basilea, 1991, pag. 103 seg., 113 seg., 124 seg.). Rilevanti
sono le particolarità del comportamento illecito, la situazione persona-
le della ricorrente e una corretta valutazione dell'interesse pubblico e
privato. In particolare è necessario che il provvedimento appaia essen-
ziale ed idoneo a raggiungere lo scopo perseguito dalla misura ammi-
nistrativa e che sussista un rapporto ragionevole fra lo scopo persegui-
to e la restrizione alla libertà personale che ne consegue (DTF 130 I
65 consid. 3.5.1; 128 II 292 consid. 5.1; 126 I 219 consid. 2c).
Pagina 8
C-1438/2008
6.2 Uno straniero può, secondo le circostanze, prevalersi del diritto al
rispetto della sua vita privata e familiare garantito dall'8 CEDU per
impedire la divisione della sua famiglia ed opporsi ad un'ingerenza
delle autorità nel diritto garantitogli. Tuttavia, affinché possa prevalersi
di tale norma, egli deve intrattenere una relazione stretta, effettiva ed
intatta con una persona della sua famiglia a beneficio di un diritto di
presenza duraturo in Svizzera ("ein gefestigtes Anwesenheitsrecht"),
quindi di un diritto sicuro all'ottenimento od al rinnovo di un permesso
di dimora, vale a dire possedere in principio la nazionalità svizzera o
disporre di un permesso di domicilio (cfr. in particolare DTF 131 II 265
consid. 5; 130 II 281 consid. 3.1; 129 II 193 consid. 5.3.1; 127 II 60
consid. 1d/aa; 126 II 335 consid. 2a; cfr. inoltre ALAIN WURZBURGER, La
jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des
étrangers, Revue de Droit Administratif et de Droit Fiscal [RDAF] 1997,
p. 285). Inoltre si deve aggiungere che l'art. 13 Cst, il quale garantisce
anch'esso il diritto al rispetto della vita privata e familiare, corrisponde,
quanto al suo contenuto, all'art. 8 cpv. 1 CEDU e che nel quadro della
polizia degli stranieri non conferisce alcun diritto o protezione
particolare (DTF 129 II 215 consid. 4.2).
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, le relazioni familiari
garantite dall'art. 8 cpv. 1 CEDU sono innanzitutto i rapporti tra i
coniugi, nonché quelli tra genitori e figli minorenni che vivono in
comunione (DTF 129 II 193 consid. 5.3.1; 127 II 60 consid. 1d/aa; 122
II 289 consid. 1c). Il fidanzamento e la vita in concubinato non
permettono di principio di invocare il diritto al rispetto della vita privata
e familiare garantito da tale disposizione, salvo circostanze particolari.
Tale è il caso allorquando la coppia intrattiene da parecchio tempo
delle relazioni strette ed effettivamente vissute e qualora esistano
degli indizi concreti in merito ad un matrimonio preso seriamente in
considerazione ed imminente (cfr. sentenze del Tribunale federale
2C_90/2007 del 27 agosto 2007 consid. 4.1 e 2A.305/2006 del 2 ago-
sto 2006 consid. 5.2 e riferimenti ivi citati).
Dagli atti in causa non sussiste la prova che la ricorrente, pur essendo
divorziata (o nubile) abbia contratto matrimonio con il compagno né
risultano elementi concreti in merito alla sua relazione attuale con il
compagno. L'art. 8 CEDU non può pertanto essere applicato nel caso
di specie.
Pagina 9
C-1438/2008
6.3 Gli interessi personali della ricorrente consistono in particolare
nella necessità di continuare le cure mediche iniziate nel 2006 alle
quali essa si è sottoposta in Ticino al fine di poter avere un figlio. Ora,
il proseguimento di tali cure mediche, che per altro risultano essere
possibili anche nella vicina Penisola, non è stato comprovato dopo il
maggio 2008 di modo che la sua presenza in Svizzera non può essere
ritenuta indispensabile.
7.
Tenuto conto dell'insieme degli elementi oggettivi e soggettivi della
causa, il Tribunale ritiene quindi che l'interesse pubblico all'allontana-
mento di A._______ dalla Svizzera prevale su quello privato di
quest'ultima ad entrarvi. Vista la pratica adottata dalle autorità ammini-
strative in casi analoghi, il suo allontanamento dal territorio della Con-
federazione per una durata di due anni appare proporzionato e ade-
guato alle circostanze del caso concreto (art. 49 lett. c PA).
Ne discende che l'UFM con la decisione del 14 gennaio 2008 non ha
violato il diritto federale, né abusato del suo potere di apprezzamento;
l'autorità di prime cure non ha accertato in modo inesatto o incompleto
i fatti giuridicamente rilevanti ed inoltre la decisione non è inadeguata
(art. 49 PA). Per questi motivi il ricorso va respinto.
8.
Visto l'esito della procedura, le spese processuali vengono poste a
carico della ricorrente (art. 63 cpv. 1 PA in relazione con gli art. 1 a 3
del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese
ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-
TAF, RS 173.320.2]).
Pagina 10
C-1438/2008
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Le spese processuali di Fr. 700.-, sono poste a carico della ricorrente
e sono computate con l'anticipo spese dello stesso importo versato in
data 1° luglio 2008.
3.
Comunicazione a:
- ricorrente (Raccomandata)
- autorità inferiore (incarto di rif. n. ... di ritorno)
- Sezione dei permessi e dell'immigrazione, Bellinzona, per
informazione (incarto cantonale di ritorno)
La presidente del collegio: La cancelliera:
Elena Avenati-Carpani Mara Vassella
Data di spedizione:
Pagina 11