Corte II I
C-149/2006
{T 0/2}
Sentenza del 19 febbraio 2008
Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio),
Andreas Trommer, Blaise Vuille,
cancelliere Graziano Mordasini.
A._______,
patrocinata dall'Avv. Maurizio Zappa, viale Stazione 4,
6500 Bellinzona,
ricorrente,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM), Quellenweg 6,
3003 Berna,
autorità inferiore.
Divieto d'entrata.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
Oggetto
C-149/2006
Fatti:
A.
In data 17 agosto 2006 gli agenti della Polizia cantonale ticinese
hanno effettuato un controllo presso il Bar B._______ di C._______,
noto luogo di pernottamento delle ragazze che esercitano la
prostituzione. In tale occasione vi hanno accertato la presenza di
A._______, cittadina rumena nata il.... Interrogata il giorno successivo,
l'interessata è stata informata che il suo caso sarebbe stato segnalato
all'autorità cantonale di polizia degli stranieri, la quale avrebbe potuto
proporre nei suoi confronti l'adozione di un provvedimento
amministrativo quale il divieto d'entrata.
B.
Con decreto d'accusa del 18 agosto 2006 la Procura Pubblica del
Canton Ticino ha posto A._______ in stato d'accusa, proponendone la
condanna a 10 giorni di detenzione sospesi condizionalmente per un
periodo di prova di 2 anni, in quanto ritenuta colpevole di esercizio
illecito della prostituzione e di infrazione alla legge federale del 26
marzo 1931 concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS;
RS 142.20).
Il 24 agosto 2006 essa ha interposto opposizione avverso il succitato
decreto d'accusa.
C.
L'11 settembre 2006 l'UFM ha pronunciato nei confronti di A._______
un divieto d'entrata valido fino al 10 settembre 2009. L'autorità
inferiore ha motivato la decisione come segue:
"Gravi infrazioni alle prescrizioni di polizia degli stranieri (soggiorno illegale,
abusiva attività). Straniera il cui ritorno in Svizzera è indesiderato a motivo del
suo comportamento (prostituzione)".
L'autorità di prima istanza ha altresì tolto l'effetto sospensivo al
ricorso.
D.
In data 7 ottobre 2006, A._______, agendo per il tramite del suo
patrocinatore, è insorta avverso la suddetta decisione. A mente della
ricorrente la misura adottata è arbitraria e sproporzionata. Essa ha in
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primo luogo rilevato che, sebbene avesse lavorato senza permesso in
Svizzera per soli 7 giorni, l'UFM aveva pronunciato nei suoi confronti
un divieto d'entrata della durata di 3 anni, come per tutte o quasi le
persone coinvolte nel controllo, malgrado la loro evidente differente
situazione personale, di modo che non aveva potuto beneficiare di un
esame individualizzato delle circostanze di fatto. L'interessata ha
osservato poi che, in ragione della sua breve presenza sul territorio
della Confederazione, il suo comportamento non presentava una grave
violazione alle prescrizioni di polizia degli stranieri tale da costituire
una minaccia per l'ordine e la salute pubblica. A._______ ha infine
sottolineato che, in ragione dell'entrata della Romania nella Comunità
Europea dal 1° gennaio 2007 e non appena la Svizzera avrà
approvato le misure necessarie, essa potrà chiedere un regolare
permesso di lavoro.
E.
Con preavviso del 30 novembre 2006, l'autorità di prime cure ha
confermato la propria posizione e concluso al mantenimento del
provvedimento amministrativo.
F.
Con osservazioni del 15 dicembre 2006, la ricorrente si è
sostanzialmente riconfermata nelle proprie allegazioni di fatto e di
diritto.
Delle ulteriori argomentazioni ricorsuali si dirà, nella misura in cui utile
ai fini del presente giudizio, nei considerandi di diritto.
Diritto:
1.
Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge federale del 17
giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32),
giusta l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito:
TAF o il Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5
della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura
amministrativa (PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate agli
art. 33 e 34 LTAF.
In particolare, le decisioni in materia di divieto d'entrata in Svizzera
rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione
federale come definita all'art. 33 let. d LTAF - possono essere
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impugnate dinanzi al TAF, il quale statuisce in via definitiva (cfr. art. 1
cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 let. c cifra 1 della legge federale
del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF, RS 173.110]).
I ricorsi pendenti presso le commissioni federali di ricorso o d'arbitrato
o presso i servizi dei ricorsi dei dipartimenti al 1° gennaio 2007 sono
trattati dal TAF sulla base del nuovo diritto processuale (art. 53 cpv. 2
LTAF).
2.
L'entrata in vigore, il 1° gennaio 2008, della legge federale sugli
stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr, RS 142.20) ha comportato
l'abrogazione della legge federale del 26 marzo 1931 concernente la
dimora e il domicilio degli stranieri (vLDDS del 1931, CS 1 117)
conformemente all'art. 125 LStr (in relazione con la cifra I del suo
allegato), e di alcune ordinanze d'esecuzione quali, in particolare, in
virtù dell'art. 39 dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 concernente la
procedura d'entrata e di rilascio del visto (OPEV, RS 142.204) nonché
dell'art. 91 dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il
soggiorno e l'attività lucrativa (OASA, RS 142.201), l'ordinanza
d'esecuzione del 1° marzo 1949 della legge federale concernente la
dimora e il domicilio degli stranieri (vODDS del 1949, RU 1949 I 233),
l'ordinanza del 14 gennaio 1998 concernente l'entrata e la
notificazione degli stranieri (vOEnS, RU 1998 194) e l'ordinanza del 6
ottobre 1986 che limita l'effettivo degli stranieri (vOLS, RU 1986 1791).
Conformemente all'art. 126 cpv. 1 LStr, alle procedure introdotte prima
del 1° gennaio 2008 rimangono tuttavia applicabili le vecchie
disposizioni di legge (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo
federale C-3912/2007 del 14 febbraio 2008 consid. 2). La decisione
impugnata è stata emessa prima dell'entrata in vigore della LStr; per la
valutazione materiale del suddetto ricorso ci si deve quindi riferire alla
vecchia normativa, segnatamente all'art. 13 cpv. 1 vLDDS, come pure
alle corrispondenti disposizioni d'applicazione.
Conformemente alla regolamentazione transitoria di cui all'art. 126
cpv. 2 LStr, la procedura inerente le domande presentate prima
dell'entrata in vigore, il 1° gennaio 2008, della LStr è retta dal nuovo
diritto.
Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura
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davanti al Tribunale amministrativo federale è retta dalla PA (art. 37
LTAF).
3.
A._______, toccata direttamente dalla decisione impugnata, ha diritto
di ricorrere (art. 48 PA) e il suo ricorso, presentato nella forma e nei
termini prescritti dalla legge, è ricevibile (cfr. art. 50 e 52 PA).
4.
Preliminarmente occorre rilevare come la ricorrente, cittadina rumena,
non possa avvalersi dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la
Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i
suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone
(ALCP, RS 0.142.112.681), in quanto tale normativa non trova
applicazione per quanto attiene la Romania e la Bulgaria, Stati entrati
a far parte della Comunità europea dal 1° gennaio 2007.
5.
Secondo l'art. 1a vLDDS ha diritto di risiedere in Svizzera ogni
straniero che sia al beneficio di un permesso di dimora o domicilio,
ovvero che, secondo la presente legge, non abbia bisogno di un
permesso siffatto.
Entro tre mesi da che si trova in Svizzera, lo straniero deve notificare il
suo arrivo alla polizia degli stranieri del luogo dove risiede allo scopo
di regolare le condizioni della sua residenza. Gli stranieri venuti in
Svizzera con l'intenzione di stabilirvisi o di esercitare un'attività
lucrativa, devono fare questa notificazione entro otto giorni, in ogni
caso prima di assumere un impiego (art. 2 cpv. 1, 1a e 2a frase
vLDDS).
Lo straniero che non è al beneficio di alcun permesso può in ogni
tempo essere obbligato a lasciare la Svizzera (art. 12 cpv. 1 vLDDS).
6.
L'autorità federale può vietare l'entrata in Svizzera di stranieri
indesiderabili. Essa può parimenti, ma per una durata non superiore a
tre anni, vietare l'entrata in Svizzera di stranieri che abbiano
contravvenuto gravemente o più volte alle prescrizioni sulla polizia
degli stranieri, ad altre disposizioni di legge o a decisioni prese
dall'autorità in base a queste disposizioni (art. 13 cpv. 1 1a e 2a frase
vLDDS). Fintanto che vale questo divieto, lo straniero non potrà
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varcare il confine, senza il permesso esplicito dell'autorità che l'ha
emanato (art. 13 cpv. 1 3a frase vLDDS).
Secondo la giurisprudenza relativa alla suddetta disposizione (cfr. DTF
129 IV 246 consid. 3.2 e riferimenti ivi citati) è considerato
indesiderabile lo straniero che ha commesso un crimine o un delitto.
Lo stesso dicasi per lo straniero il cui comportamento e la cui
mentalità non lasciano sperare in quella correttezza che costituisce il
presupposto dell'ospitalità, o che abbia rivelato incapacità di
adattamento all'ordinamento vigente nel paese a cui chiede ospitalità
o ancora i cui antecedenti permettono di concludere che non si
comporterà com'è giustificato attendersi da ogni straniero che
desidera soggiornare temporaneamente o durevolmente in Svizzera.
Il divieto d'entrata previsto all'art. 13 cpv. 1 vLDDS non costituisce una
pena né riveste carattere infamante, bensì configura un provvedimento
amministrativo di controllo, destinato ad impedire che uno straniero
ritorni in Svizzera all'insaputa dell'autorità (cfr. Giurisprudenza delle
autorità amministrative della Confederazione [GAAC] 63.38 consid. 13;
63.1 consid. 12a e riferimenti ivi citati). Il divieto d'entrata è infatti una
misura di sicurezza il cui scopo è quello di prevenire un probabile
perturbamento dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza e non di
punire un determinato comportamento.
7.
Dagli atti si evince che A._______ è stata fermata in data 17 agosto
2006 dalle autorità di polizia presso il Bar B._______ di C._______.
Nel corso dell'interrogatorio tenutosi il giorno successivo, essa ha
dichiarato di essere giunta in Svizzera l'11 agosto 2006 in provenienza
dalla Spagna con l'espressa intenzione di prostituirsi, attività poi svolta
fino al momento del suddetto controllo di polizia.
7.1 La ricorrente ha quindi riconosciuto di avere soggiornato e
lavorato illegalmente in Svizzera senza essere al beneficio di alcuna
autorizzazione. Essa ha quindi contravvenuto alle succitate
prescrizioni legali che regolano la dimora e domicilio degli stranieri. In
effetti, le prescrizioni vigenti in materia di polizia degli stranieri
impongono ad ogni straniero che desidera soggiornare e/o lavorare in
Svizzera di preoccuparsi di regolare le proprie condizioni di soggiorno
e/o lavoro, cioè di richiedere tempestivamente il rilascio delle idonee
autorizzazioni, in modo tale da evitare di trovarsi in situazione
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irregolare in questo paese. Queste pratiche devono essere intraprese
prima di assumere un impiego (cfr. art. 2 cpv. 1 vLDDS). Dalle
considerazioni che precedono e nella misura in cui A._______ non si è
rivolta alle autorità competenti per regolarizzare le proprie condizioni
di soggiorno e di lavoro, si constata che essa non ha avuto il
comportamento che è giustificato attendersi da ogni straniero che
desidera dimorare in questo paese. Secondo la prassi costante tale
attitudine deve essere qualificata come grave nell'ottica della polizia
degli stranieri (GAAC 63.38 consid. 13 e 63.2 consid. 14.2 e art. 13
cpv. 1 2a frase vLDDS), di modo che l'UFM ha ritenuto a buon diritto la
ricorrente una straniera indesiderabile (cfr. GAAC 63.1, 60.4, 58.53 e
art. 13 cpv. 1, 1a frase vLDDS).
7.2 D'altronde si rileva che la prostituzione di per sé non è proibita in
Svizzera. Si sottolinea nondimeno che essa attira, spesso
indipendentemente della volontà delle persone che la esercitano, una
nebulosa criminalità. In effetti, non è raro che l'ambiente della
criminalità organizzata estenda la propria attività in quello della
prostituzione, per mezzo del prossenetismo e della tratta di esseri
umani. Si rileva che in questo contesto, cittadini stranieri che si
ritrovano abbandonati a loro stessi in un paese che non è il loro sono
specialmente vulnerabili. Di conseguenza, con il suo comportamento
la ricorrente ha concorso ad incrementare un rischio per l'ordine
pubblico e la pubblica sicurezza, ed in considerazione dei motivi
preventivi di polizia, l'UFM aveva fondati motivi per qualificare
A._______ di straniera indesiderabile.
Ne consegue che nella fattispecie oggetto di disanima il divieto
d'entrata, in considerazione dell'aspetto preventivo e di controllo dello
stesso provvedimento amministrativo che in questa sede va sostenuto,
appare giustificato.
8.
Essendo la decisione di divieto d'entrata in Svizzera confermata nel
suo principio, resta ora da stabilire se la durata della misura di
allontanamento adottata dall'UFM, prevista per un periodo di 3 anni, è
adeguata alle circostanze del caso concreto (cfr. art. 49 lett. c PA).
8.1 Qualora l'autorità amministrativa pronuncia un divieto d'entrata in
Svizzera, essa è tenuta a rispettare i principi dell'uguaglianza, della
proporzionalità e di astenersi da qualsiasi arbitrio (cfr. ANDRÉ GRISEL,
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Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel, 1984, pag. 348, 358 seg.
e 364 seg; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, Basilea, 1991,
pag. 103 seg., 113 seg., 124 seg.). Rilevanti sono le particolarità del
comportamento illecito, la situazione personale della ricorrente e una
corretta valutazione dell'interesse pubblico e privato. In particolare è
necessario che il provvedimento appaia essenziale ed idoneo a
raggiungere lo scopo perseguito dalla misura amministrativa e che
sussista un rapporto ragionevole fra lo scopo perseguito e la
restrizione alla libertà personale che ne consegue (DTF 130 I 65
consid. 3.5.1; 128 II 292 consid. 5.1; 126 I 219 consid. 2c; GAAC 64.36
consid. 4b, 63.1 consid. 12c).
8.2 Nella fattispecie A._______ non ha contestato la fondatezza del
comportamento illegale ritenuto nei suoi confronti, limitandosi a
rilevare di aver soggiornato e svolto un'attività lucrativa senza
autorizzazione alcuna tra l'11 ed il 17 agosto 2006, dunque per soli 7
giorni, di modo la pronuncia nei suoi confronti di un divieto d'entrata
della durata di 3 anni appare sproporzionata.
In primo luogo le infrazioni di cui si è resa protagonista la ricorrente
rivestono un carattere di gravità certo in quanto sono espressamente
sanzionate dalle disposizioni penali di cui all'art. 23 cpv. 1 vLDDS.
Soggiornando e lavorando in modo illegale in Svizzera essa ha
indiscutibilmente violato le norme relative al soggiorno ed al domicilio
degli stranieri. Giusta la prassi un tale comportamento configura una
grave violazione alle norme di polizia degli stranieri summenzionate
(cfr. GAAC 63.38 consid. 13 e 63.2 consid. 14.2). Giova poi
sottolineare come il fatto che il comportamento illecito dell'interessata
si sia protratto per soli 7 giorni sia riconducibile ad una mera causalità,
che nulla toglie all'illegalità del suo comportamento.
Quo alla situazione personale, la ricorrente non risulta avere
particolari legami con la Svizzera. Si può pertanto affermare che il suo
rapporto con la Svizzera non è irrinunciabile e l'autorità di prime cure
non ha violato il principio della proporzionalità.
È inoltre incontestabile che la prostituzione e tutto ciò che tocca tale
attività può costituire un rischio per la salute, la sicurezza e l'ordine
pubblico. Come già sottolineato, le misure di allontanamento sono
anche destinate a proteggere gli interessati stessi, spesso vittime di
una forma di commercio d'esseri umani per il tramite appunto dello
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sfruttamento diretto od indiretto della prostituzione.
Dalle considerazioni che precedono, ne deriva che l'interesse pubblico
all'allontanamento di A._______ dalla Svizzera prevale su quello
privato di quest'ultima ad entrarvi. Di conseguenza, da una corretta
valutazione degli interessi pubblici e privati in gioco, emerge che il
divieto d'entrata di tre anni è adeguato alle circostanze del caso
concreto (art. 49 lett. c PA).
9.
Ne discende che l'UFM con decisione dell'11 settembre 2006 non ha
violato il diritto federale, nè abusato del suo potere di apprezzamento;
l'autorità di prime cure non ha accertato in modo inesatto o incompleto
i fatti giuridicamente rilevanti ed inoltre la decisione non è inadeguata
(art. 49 PA). Per questi motivi il ricorso va respinto.
10.
Visto l'esito della procedura, le spese processuali vengono poste a
carico della ricorrente (art. 63 cpv. 1 PA in relazione con gli art. 1-3 del
regolamento dell'11 dicembre 2006 sulle tasse e sulle spese ripetibili
nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS
173.320.2]).
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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Le spese processuali, di fr. 800.-, sono poste a carico della ricorrente
e sono computate con l'anticipo dello stesso importo versato in data
13 novembre 2006.
3.
Comunicazione a:
- ricorrente (Raccomandata)
- autorità inferiore (n° di rif. 2 250 385 di ritorno)
- Sezione dei permessi e dell'immigrazione, Bellinzona, per
informazione (incarto cantonale di ritorno)
La presidente del collegio: Il cancelliere:
Elena Avenati-Carpani Graziano Mordasini
Data di spedizione:
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