B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour III
C-1576/2014
A r r ê t d u 2 5 j u i n 2 0 1 4
Composition
Vito Valenti (président du collège),
Madeleine Hirsig-Vouilloz et Beat Weber, juges,
Yannick Antoniazza-Hafner, greffier.
Parties
A._______,
représentée par Maître Jean-Michel Duc, Etude d'avocats
Nouvjur, Rue Etraz 12, Case postale 7027, 1002 Lausanne,
recourante,
contre
SUVA/CNA Caisse nationale suisse d'assurance en cas
d'accidents, Service juridique, Fluhmattstrasse 1, Postfach
4358, 6002 Luzern,
autorité inférieure.
Objet
Assurance-accidents (décision de non-entrée en matière du
20 février 2014).
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Faits :
A.
A._______, sise à I._______, est une entreprise ayant pour but la gestion
et le placement de personnel (doc 1). Elle assure ses employés contre
les accidents professionnels (AAP) et non professionnels (AANP) auprès
de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accident (ci-après:
CNA). A ce titre, elle s'est jointe aux entreprises B._______, C._______,
D._______, E._______, F._______, G._______ et H._______ afin de
former avec celles-ci un groupe pour la détermination du supplément
pour frais administratifs dans l'assurance contre les accidents profession-
nels (AAP) et dans l'assurance contre les accidents non professionnels
(AANP). Selon l'art. 2 de la convention y afférente du 27 février 2013
conclue entre la CNA et les 8 sociétés susmentionnées (doc 84),
B._______ est responsable de la gestion des assurances accidents de
l'ensemble du groupe de sociétés à frais administratifs variables et repré-
sente les intérêts de tous les membres du groupe vis-à-vis de la CNA.
Par ailleurs, en vertu du chiffre 3 de la convention, il est procédé, dans
l'AAP et dans l'AANP, à la détermination d'un supplément pour frais ad-
ministratifs uniforme pour les membres du groupe.
B.
B.a Par décision du 11 octobre 2013 (doc 54), notifiée à la recourante, la
CNA fixe le taux des primes AAP et AANP de A._______ pour l'année
2014.
B.b Par opposition du 13 novembre 2013 (doc 61), la recourante, repré-
sentée par Maître Jean-Michel Duc, conteste les taux des primes retenus
et requiert l'octroi d'un délai pour déposer un mémoire complémentaire
après avoir reçu le dossier de la cause.
B.c La CNA transmet le dossier au représentant de A._______ par cour-
rier du 26 novembre 2013 (doc 64) et lui impartit un délai jusqu'au 6 jan-
vier 2014 pour déposer sa justification. Elle précise que, en vertu de l'art.
10 al. 5 OPGA, elle se réserve le droit de ne pas entrer en matière sur
l'opposition dans l'éventualité où la recourante ne donnait pas suite à cet-
te injonction.
B.d Par courrier du 3 janvier 2014 (doc 65), le représentant de A._______
indiquant agir au nom de la recourante ainsi que des 7 autres sociétés
faisant partie du groupe pour la détermination du supplément pour frais
administratifs (qui ont également fait opposition contre la fixation du taux
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des primes AAP et AANP 2014 les concernant) sollicite l'octroi d'un délai
supplémentaire jusqu'au 3 février 2014 pour déposer sa justification dans
toutes les procédures d'opposition en cours.
B.e Par courrier du 8 janvier 2014 (doc 66), la CNA signale au représen-
tant de la recourante qu'elle peut octroyer le délai demandé dans les pro-
cédures de régularisation en cours et précise qu'elle ne pourra plus ac-
corder de délai supplémentaire par la suite.
B.f Par acte du 3 février 2014 (doc 72), le représentant de la recourante
fait savoir à la CNA que, suite à l'examen des pièces transmises, il se voit
dans l'obligation de réclamer un certain nombre de pièces et d'informa-
tions complémentaires qu'il cite expressément. Pour cette raison, il de-
mande à l'autorité inférieure de lui transmettre ce qu'il sollicite et de le
mettre au bénéfice d'un nouveau délai pour compléter son mémoire d'op-
position.
B.g Par décision du 20 février 2014 (doc 79), l'autorité inférieure n'entre
pas en matière sur l'opposition de la recourante, motif pris que celle-ci n'a
pas été régularisée en temps utile.
C.
C.a A._______ défère cette décision auprès du Tribunal administratif fé-
déral par acte du 21 mars 2014 (pce TAF 1).
C.b Appelée à se déterminer, l'autorité inférieure conclut au rejet du re-
cours dans un préavis du 9 mai 2014 (pce TAF 5).
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le TAF, en
vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens
de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure admi-
nistrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art.
33 LTAF. En particulier, le recours contre une décision de la CNA est re-
cevable si elle ne peut faire ni l'objet d'une opposition ou d'un recours de-
vant une autorité précédente au sens de l'art. 33 let. c à f LTAF, ni d'un
recours devant une autorité cantonale (cf. art. 32 al. 2 let. a et b et art. 33
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let. e LTAF; art. 61 al. 1 de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assu-
rance-accidents [LAA, RS 832.20]).
1.2 En l'espèce, la décision entreprise constitue une décision au sens de
l'art. 5 PA par laquelle l'autorité inférieure n'est pas entrée en matière sur
l'opposition de la recourante concernant le tarif de ses primes. Cette dé-
cision ne pouvant être attaquée que par recours devant le Tribunal admi-
nistratif fédéral (cf. art. 109 LAA), la Cour de céans est dès lors compé-
tente pour traiter de la présente cause.
1.3 Le recours a été déposé en temps utile et dans la forme requise par
la recourante qui a un intérêt digne de protection à l'annulation de l'acte
entrepris (art. 48 ainsi qu'art. 50 et 52 al. 1 PA). Partant, celui-ci est rece-
vable.
2.
L'objet du litige porte sur le point de savoir si c'est à bon droit que la CNA
n'est pas entrée en matière sur l'opposition de la recourante, motifs pris
que le mémoire y afférent n'était pas suffisamment motivé et que l'inté-
ressée n'avait pas remédié au vice dans le délai imparti.
3.
3.1 Selon l'art. 52 al. 1 LPGA, les décisions rendues en matière d'assu-
rance sociale peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'op-
position auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des déci-
sions d'ordonnancement de la procédure. L'art. 10 al. 1 OPGA, édicté sur
la base de la délégation de compétence prévue à l'art. 81 LPGA, prévoit
que l'opposition doit contenir des conclusions et être motivée. Si elle ne
satisfait pas à ces exigences ou si elle n'est pas signée, l'assureur impar-
tit un délai convenable pour réparer le vice, avec l'avertissement qu'à dé-
faut, l'opposition ne sera pas recevable (art. 10 al. 5 OPGA; arrêt du Tri-
bunal fédéral I 158/05 du 2 juin 2006 consid. 2.1).
3.2 En l'espèce, dans son mémoire du 13 novembre 2013 (doc 61), la re-
courante a fait valoir que les pièces communiquées ne lui permettaient
pas de vérifier le bien-fondé des taux de primes nets et bruts fixés et qu'à
tout le moins, ceux-ci apparaissaient trop élevés. Elle concluait à ce que
l'opposition soit admise et que la décision entreprise soit réformée en ce
sens que les taux de primes de l'assurance accidents soient fixés à des
taux inférieurs que ceux indiqués. Par ailleurs, elle sollicitait l'envoi d'une
copie complète "du dossier concernant les primes et les calculs détaillés
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des primes des accidents professionnels et non professionnels de dite
société, de toutes les pièces en rapport avec le système bonus-malus et
de toutes les pièces permettant de calculer les taux de classes de ris-
ques" avec octroi d'un délai pour produire un mémoire d'opposition com-
plémentaire après réception des actes de la cause. Dans un autre mé-
moire du 3 février 2014 (doc 72), elle signalait à la CNA qu'elle avait pris
connaissance des nombreuses pièces transmises mais que, après exa-
men, elle se voyait dans l'obligation de lui demander la production de piè-
ces complémentaires afin de pouvoir compléter et motiver son opposition.
Il s'agissait (1) "[d']une copie des feuilles de base 2013 et 2014 des diffé-
rentes sociétés susmentionnées, qui ne figuraient pas dans les pièces
transmises"; (2) "[d']informations détaillées en rapport avec les données
de base, soit qui justifient le nombre de cas, les frais de traitement, l'in-
demnité journalière, les capitaux de rentes pour les années 2006 à 2012
[… en] communiquant, par société, le nom des assurés concernés, la da-
te d'accident et les détails des coûts par assuré"; (3) "[d'] informations dé-
taillées en rapport avec les charges déterminantes pour le SBM, soit no-
tamment le détail des calculs en rapport avec les coûts occasionnés 2006
à 2012, les provisions de rentes probables, les provisions collectives, les
charges"; (4) "[d'] informations détaillées en rapport avec le calcul bonus
malus"; (5) "[d'] informations détaillées en rapport avec les critères précis
en rapport avec la détermination du supplément administratif, qui est fixé
par la Suva entre 8.75 et 14.5%".
3.3 L'autorité inférieure a toutefois refusé d'accorder la prolongation du
délai requise et a prononcé, le 20 février 2014, une décision de non-
entrée en matière, au motif que l'opposition n'avait pas été régularisée
dans le délai imparti (doc 79). Elle précisait que la recourante possédait
d'ores et déjà l'ensemble des pièces nécessaires à la motivation de la
décision, que somme toute les pièces requises auraient dû être récla-
mées avant l'échéance du délai fixé et qu'au demeurant l'intéressée ne
faisait valoir aucun motif extraordinaire pouvant justifier une nouvelle pro-
longation du délai.
3.4 Dans son mémoire de recours du 21 mars 2014 (pce TAF 1), la re-
courante est d'avis que son opposition satisfaisait aux conditions minima-
les posées par la jurisprudence. Par ailleurs, elle souligne que les docu-
ments et explications qu'elle a sollicités auprès de l'autorité inférieure ne
lui ont toujours pas été communiqués jusqu'à ce jour. Elle relève que les
pièces qui lui ont été transmises seraient soit des brochures et des feuil-
les explicatives, soit des échanges de correspondance, soit encore des
tableaux de chiffres sans explication qui ne lui permettraient pas de com-
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prendre et de vérifier les calculs des primes. Partant, en rendant une dé-
cision de non-entrée en matière à ce stade de la procédure, l'autorité infé-
rieure aurait violé son droit d'être entendu. Sur ces bases, la recourante
invite le Tribunal de céans, sous suite de dépens, à admettre le recours, à
annuler la décision du 20 février 2014 et à renvoyer la cause à la CNA
pour reprendre l'instruction de la procédure d'opposition.
4.
Le Tribunal administratif fédéral prend position comme suit.
4.1 Comme on l'a vu, dans son acte d'opposition du 13 novembre 2013
(doc 61), la recourante a invité la CNA à admettre l'opposition et à réfor-
mer l'acte attaqué en ce sens que le taux des primes d'assurances LAA
soient fixés à un taux inférieur que ceux indiqués. Ce faisant, elle a donc
déposé des conclusions satisfaisant aux conditions de l'art. 10
al. 1 OPGA, ce qui n'est par ailleurs pas contesté par l'autorité inférieure.
En revanche, comme cela ressort de manière implicite de la décision at-
taquée du 20 février 2014, la CNA reproche à l'assurée de ne pas avoir
suffisamment motivé son recours en ce sens que, dans les motifs, elle se
serait limitée à relever que les primes d'assurance apparaissaient à tout
le moins trop élevées sans motiver plus avant son point de vue (voir aussi
préavis du 9 mai 2014 [pce TAF 5, p. 3, chif. III, 2ème paragraphe]). Toute-
fois, l'autorité inférieure omet de prendre en considération le fait que la
recourante, dans ses mémoires des 19 novembre 2013 et 3 février 2014,
ne se limite pas à prétendre de façon succincte que les primes doivent
être fixées à un taux inférieur. Bien plutôt, elle reproche de surcroît ex-
pressément à la CNA de ne pas lui avoir fourni suffisamment d'explica-
tions quant au calcul des primes et d'avoir omis de transmettre toutes les
pièces du dossier indispensables à la défense de ses droits. Partant, elle
fait donc valoir une violation du droit d'être entendu portant d'une part sur
un défaut de motivation de la décision du 11 octobre 2013 quant au mon-
tant des primes et d'autre part sur un défaut de motivation quant à la non-
production de pièces du dossier qu'elle a réclamées (art. 27 PA) respecti-
vement sur la constitution d'un dossier incomplet (cf. consid. 5.1 ci-
après). Or, cette argumentation fait partie intégrante de la motivation pré-
sentée en procédure d'opposition. Dans de telles circonstances, l'autorité
inférieure était donc tenue d'entrer en matière sur ces griefs, sous peine
d'enfreindre de manière grave les droits de procédure de la recourante.
4.2 Compte tenu de ce qui précède, force est de constater que la CNA n'a
pas respecté le droit d'être entendu de la recourante dans la présente af-
faire. Il convient par conséquent d'admettre le recours, d'annuler la déci-
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sion du 20 février 2014 et de renvoyer la cause à l'autorité inférieure afin
qu'elle entre en matière sur l'opposition présentée par la recourante, la
violation grave du droit d'être entendu ne pouvant être réparée en l'espè-
ce (cf. aussi consid. 5 ci-après).
4.3 Cela vaut d'autant plus que la décision (sujette à opposition) du 11 oc-
tobre 2013 contenait une motivation des plus succinctes (cf. consid. 5.2,
2ème paragraphe, ci-après). Or, dans ces circonstances, l'administration
est mal venue d'exiger de la part de la recourante une motivation circons-
tanciée de l'opposition (cf. LORENZ KNEUBÜHLER, Die Begründungspflicht,
Bern Stuttgart Wien 1998, p. 196; 8C_413/2008 du 5 janvier 2009,
consid. 3.3; voir aussi, pour comparaison, UELI KIESER, ATSG-
Kommentar, 2ème éd., Zurich Bâle Genève 2009 ad art. 52 n° 23).
5.
Finalement, on précisera que, selon la jurisprudence, la violation du droit
d'être entendu, pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière,
peut être considérée comme réparée lorsque la partie lésée a la possibili-
té de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pou-
voir d'examen. La réparation du vice en procédure judiciaire doit cepen-
dant rester l'exception (ATF 127 V 431 consid. 3 d) aa; Benoît Bovay,
Procédure administrative, Berne 2000, p. 242 s.; arrêt du Tribunal admi-
nistratif fédéral C-3031/2007 du 11 mai 2009 consid. 5). En l'espèce, le
Tribunal de céans ne saurait faire usage de cette faculté pour les raisons
qui suivent.
5.1 Tout d'abord, on relève que dans la cause C-2789/2010 (concernant
les entreprises B._______ et C._______) conclue par arrêt du Tribunal
administratif fédéral du 16 mai 2011, la CNA avait été tout à fait en mesu-
re de fournir des listes détaillées quand aux coûts intervenus dans l'assu-
rance contre les accidents professionnels pour chaque année détermi-
nante avec à chaque fois mention des numéros d'accident respectifs
(cause C-2789/2010, annexes n° 5 et 13 de la pce TAF 1). Or, en l'état du
dossier, on peine à voir pour quelles raisons l'autorité inférieure ne serait
pas en mesure de rédiger à tout le moins une telle liste en l'espèce et de
la transmettre à la recourante pour consultation, afin que celle-ci soit
mieux à même de vérifier les chiffres retenus, étant relevé que ce point
avait déjà été soulevé par l'intéressée lors d'une réunion avec la CNA en
mai 2012 (cf. supra let. A; dossier C-1577/2014, doc 43 p. 2 let. C, n° 2 et
doc 48 p. 2 n° 2). A tout le moins, il appartiendra à l'autorité inférieure de
motiver de façon circonstanciée son point de vue, dans la mesure où elle
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n'entendait pas donner suite à la requête y afférente de la société recou-
rante.
5.2 Ensuite, en rapport avec la fixation des primes LAA, le Tribunal admi-
nistratif fédéral a retenu dans de nombreux arrêts que les art. 92 LAA et
113 OAA ne fixent que des exigences générales et confèrent un large
pouvoir d'appréciation à la CNA en matière tarifaire. Face à une compé-
tence aussi étendue, il lui revient d'informer clairement les assurés et
d'expliquer comment le taux de prime a été fixé, particulièrement lorsque
ce taux se fonde sur les données propres de l'entreprise considérée (cf.
arrêts C-3174/2006 du 24 avril 2007, consid. 5.2 et C-3031/2007 du 11
mai 2009 consid. 4.3.1 [concernant des décisions sur opposition motivées
de façon insuffisante]). Dans l'arrêt C-2789/2010 du 16 mai 2011, con-
sid. 8, concernant les entreprises B._______ et C._______, le Tribunal
administratif fédéral a relevé que la CNA avait suffisamment motivé les
décisions sur opposition attaquées en constatant que celles-ci illustraient
comment les primes avaient été calculées en indiquant les chiffres con-
crets pour les trois parties d'entreprises de chaque recourante et en fai-
sant la distinction entre les accidents professionnels et non profession-
nels. Par ailleurs, les sociétés recourantes avaient reçu les graphiques et
feuilles de base contenant les explications et les chiffres nécessaires à
l'établissement des primes avant qu'une procédure de recours ne soit en-
tamée.
En l'occurrence, la décision sujette à opposition du 11 octobre 2013 (doc
54) se bornait à donner à la recourante des renseignements d'ordre gé-
néral en renvoyant aux certificats d'assurances (doc 55-56 indiquant les
primes nets et bruts AAP/AANP pour les parties A et B de la société) et à
une feuille de base 2014 (SBM 03) concernant la partie A (doc 57). Il
s'agissait donc d'une argumentation très ténue se limitant à renvoyer à
des tableaux chiffrés sans aucune explication concrète. Partant, elle ne
satisfaisait pas aux exigences de motivation qui valent pour les décisions
sur opposition dans ce domaine. Aussi, la recourante était à tout le moins
habilitée à requérir de la part de l'autorité inférieure qu'elle rende une dé-
cision sur opposition contenant une motivation plus détaillée. Dans ce
contexte, on relèvera qu'un simple renvoi à l'entier des pièces du dossier
ne saurait faire office de motivation.
6.
6.1 Vu l'issue de la cause, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 63
PA).
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6.2 La recourante ayant été représentée par un mandataire profession-
nel, elle a droit à une indemnité globale de dépens fixée en fonction de
l'importance et de la difficulté de la cause (art. 64 PA et art. 7 ss du rè-
glement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités
fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Dans le
calcul du temps nécessaire à la défense des intérêts de la recourante, il
sied de prendre en considération le fait que son mandataire a rédigé 7
mémoires de recours au contenu quasiment identique dans 7 autres affai-
res connexes portant sur un état de fait identique (cf. supra let. B.d) et qui
ont elles aussi abouti à un gain de cause en faveur des parties recouran-
tes. Par ailleurs, aucun échange d'écritures n'a été effectué devant la
présente instance et les questions de droit soulevées à ce stade de la
procédure, limitées au point de l'entrée en matière, ne présentaient pas
de difficultés particulières. Compte tenu de ces circonstances, une in-
demnité globale de dépens de Fr. 300.- (Fr. 2'400.- : 8) paraît justifiée en
l'espèce.
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis, la décision de la CNA du 20 février 2014 est annu-
lée et la cause est renvoyée à l'autorité inférieure afin qu'elle entre en
matière sur l'opposition de la recourante.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3.
Un montant de Fr. 300.-- est alloué à la recourante à titre d'indemnité de
dépens, à charge de l'autorité intimée.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire ; annexe : préavis du 9 mai 2014 [pce
TAF 5])
– à l'autorité inférieure (n° de réf. ; Recommandé)
– à l'Office fédéral de la santé public, secteur assurance-accidents
(Recommandé)
Le président du collège : Le greffier :
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Vito Valenti Yannick Antoniazza-Hafner
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par la voie du recours en matière de
droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90
ss et 100 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF,
RS 173.110]). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, in-
diquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mé-
moire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :