Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-1667/2010
Urteil vom 21. März 2011
Besetzung Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz),
Richter Jean-Daniel Dubey, Richter Andreas Trommer,
Gerichtsschreiber Jürg Tiefenthal.
Parteien B._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Einreiseverbot.
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Sachverhalt:
A.
Am 17. August 2009 reiste die kanadische Staatsangehörige B._______
(geb. 1986; nachfolgend: Beschwerdeführerin) via Frankfurt a. M.
(Deutschland) in den Schengenraum ein. Nach Verbringen eines 12-
wöchigen Aufenthalts in der Romandie zwecks Seminarbesuchs
beabsichtigte die Beschwerdeführerin am 18. Dezember 2009 von Zürich
nach Kairo (Ägypten) zu fliegen. Dabei wurde sie von der Kantonspolizei
Zürich angehalten und es wurde festgestellt, dass sie ihren
bewilligungsfreien Aufenthalt von 90 Tagen um mehr als 30 Tage
überzogen hatte. Zu einer allfälligen Fernhaltemassnahme wurde ihr das
rechtliche Gehör gewährt.
B.
Mit Strafverfügung vom 14. Januar 2010 verurteilte das Statthalteramt
Bülach die Beschwerdeführerin wegen widerrechtlichen Verweilens in der
Schweiz nach Ablauf des bewilligten Aufenthaltes und Missachtens der
Meldepflicht mit einer Busse von Fr. 350.- zuzüglich Gebühren. Die
Strafverfügung erwuchs per 5. Februar 2010 in Rechtskraft.
C.
Auf Grundlage der obgenannten Strafverfügung verhängte die Vorinstanz
am 1. Februar 2010 über die Beschwerdeführerin ein zweijähriges
Einreiseverbot. Die Massnahme wurde damit begründet, die Betroffene
habe wegen illegalen Aufenthalts gegen die öffentliche Sicherheit und
Ordnung verstossen. Einer allfälligen Beschwerde entzog die Vorinstanz
vorsorglich die aufschiebende Wirkung.
D.
Am 3. Februar 2010 wollte die Beschwerdeführerin wieder in die Schweiz
einreisen, um via Zürich nach London weiterzufliegen. Sie wurde erneut
von der Flughafenpolizei angehalten und kontrolliert. Dabei wurde
festgestellt, dass sie mit einem Einreiseverbot belegt und im Schengener
Informationssystem (SIS) ausgeschrieben ist. Die bestehende
Fernhaltemassnahme wurde ihr zur Kenntnis gebracht.
E.
Gegen diese Verfügung gelangte die Beschwerdeführerin mit
Rechtsmitteleingaben vom 2. und 23. März 2010 an das
Bundesverwaltungsgericht. Sie ersucht darin um Aufhebung des über sie
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verhängten Einreiseverbots und macht zudem sinngemäss die Verletzung
des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 29. Juni 2010 schliesst die Vorinstanz auf
Abweisung der Beschwerde.
G.
Die Beschwerdeführerin machte vom gewährten Recht zur
Stellungnahme (Replik) innert angesetzter Frist keinen Gebrauch.
H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als
Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Dazu
gehört auch das BFM, das mit der Anordnung eines Einreiseverbotes
eine Verfügung im erwähnten Sinne und daher ein zulässiges
Anfechtungsobjekt erlassen hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt
nicht vor.
1.2. Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts
anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3. Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsbetroffene legitimiert
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist einzutreten.
1.4. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet endgültig (Art. 83 Bst. c
Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR
173.110]).
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2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes sowie – soweit nicht eine kantonale
Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit
gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet
das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4
VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die
Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sach- und
Rechtslage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in
BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils des Bundesgerichts
2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
3.1. Das in Art. 67 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die
Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) geregelte
Einreiseverbot entspricht der altrechtlichen Einreisesperre des Art. 13 des
Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung
der Ausländer (ANAG, BS 1 121). Auf den 1. Januar 2011 trat als Folge
der Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes eine neue Fassung
in Kraft (zum Ganzen vgl. BBl 2009 8881 und AS 2010 5925). Nach Art.
67 Abs. 1 AuG wird ein Einreiseverbot vom BFM unter Vorbehalt von
Abs. 5 nun gegenüber weggewiesenen Ausländerinnen und Ausländern
verfügt, wenn die Wegweisung nach Art. 64d Abs. 2 Bst. a – c AuG sofort
vollstreckt wird (Art. 67 Abs. 1 Bst. a AuG) oder die betroffene Person der
Ausreiseverpflichtung nicht nachgekommen ist (Art. 67 Abs. 1 Bst. b
AuG). Es kann nach Art. 67 Abs. 2 AuG sodann gegen ausländische
Personen erlassen werden, die gegen die öffentliche Sicherheit und
Ordnung in der Schweiz oder im Ausland verstossen haben oder diese
gefährden (Art. 67 Abs. 2 Bst. a), Sozialhilfekosten verursacht haben
(Art. 67 Abs. 2 Bst. b) oder in Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder
Durchsetzungshaft genommen werden mussten (Art. 67 Abs. 2 Bst. c).
Das Einreiseverbot wird für eine Dauer von höchstens fünf Jahren
verhängt. Es kann für eine längere Dauer verfügt werden, wenn die
betroffene Person eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche
Sicherheit und Ordnung darstellt (Art. 67 Abs. 3 AuG). Schliesslich kann
die verfügende Behörde aus humanitären oder anderen wichtigen
Gründen von der Verhängung eines Einreiseverbots absehen oder ein
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Einreiseverbot vollständig oder vorübergehend aufheben (Art. 67 Abs. 5
AuG).
3.2. Die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 67 Abs. 2
Bst. a AuG umfasst neben anderen polizeilichen Schutzgütern die
Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung (Botschaft zum
Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März
2002, BBl 2002 3809; vgl. auch RAINER J. SCHWEIZER / PATRICK SUTTER /
NINA WIDMER, in: Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Sicherheits- und
Ordnungsrecht des Bundes, SBVR Bd. III/1, Basel 2008, Teil B Rz. 13 mit
Hinweisen). Somit kann eine Zuwiderhandlung gegen ausländerrechtliche
Bestimmungen als Teil der objektiven Rechtsordnung ein Einreiseverbot
nach sich ziehen, jedoch nicht als Sanktion, sondern als Massnahme zum
Schutz vor künftigen Störungen (vgl. BBl 2002 3813).
3.3. Wird gegen eine Person, die nicht das Bürgerrecht eines
Mitgliedstaates der Europäischen Union besitzt (Drittstaatsangehörige),
ein Einreiseverbot nach Art. 67 AuG verhängt, wird diese Person gestützt
auf Art. 94 Abs. 1 und Art. 96 des Übereinkommens vom 19. Juni 1990
zur Durchführung des Übereinkommens betreffend den schrittweisen
Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (Schengener
Durchführungsübereinkommen [SDÜ], ABl L 239 vom 22. September
2000, S. 19–62) und Art. 16 Abs. 2 und 4 des Bundesgesetzes vom
13. Juni 2008 über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes
(BPI, SR 361) in der Regel im Schengener Informationssystem ([SIS], vgl.
dazu Art. 92 ff. SDÜ) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben. Diese
Ausschreibung bewirkt dem Grundsatz nach, dass der betroffenen
Person die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten verboten ist
(vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. d und Art. 13 Abs. 1 der Verordnung [EG] Nr.
562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März
2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen
durch Personen [Schengener Grenzkodex bzw. SGK, ABl L 105 vom 13.
April 2006, S. 1–32]). Vorbehalten bleibt die Zuständigkeit der
Mitgliedstaaten, einer solchen Person aus humanitären Gründen oder
Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler
Verpflichtungen die Einreise in das eigene Hoheitsgebiet zu gestatten
(Art. 13 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK) bzw. ihr zu diesem Zweck
ein Schengen-Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit auszustellen
(Art. 25 Abs. 1 Bst. a [ii] der Verordnung [EG] Nr. 810/2009 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen
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Visakodex der Gemeinschaft [Visakodex], ABl L 243 vom 15. September
2009).
4.
4.1. Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, sie habe durch ihre
Anwesenheit, welche sich über den bewilligungsfreien Zeitrahmen hinaus
erstreckt haben soll, die ausländerrechtlichen Vorschriften über den
bewilligungsfreien Aufenthalt verletzt.
4.2. Das Bundesamt für Migration erliess ein zweijähriges Einreiseverbot
gegen die Beschwerdeführerin gestützt auf den Rapport der
Kantonspolizei Zürich vom 26. Dezember 2009 sowie auf die am
Anschluss daran ergangene Strafverfügung des Statthalteramtes Bülach
vom 14. Januar 2010.
4.2.1. Gemäss ihrer eigenen Aussage vom 18. Dezember 2009
gegenüber der Flughafenpolizei besuchte die Beschwerdeführerin nach
ihrer Einreise am 17. August 2009 in den Schengenraum eine Schule in
Genf und hielt sich die ganze Zeit auch dort auf. In ihrer
Rechtsmitteleingabe vom 23. März 2010 spricht sie dagegen von einer
Jugendorganisation in Lausanne, bei welcher sie einen 12-wöchigen
Seminarkurs besuchte. Ungeachtet dieser teils widersprüchlichen
Aussagen behauptet die Beschwerdeführerin, nicht über die
Aufenthaltsbestimmungen informiert gewesen zu sein. Sie sei im
Gegenteil davon überzeugt gewesen, eine Bestätigung der Schule reiche
für ihren touristischen Aufenthalt zeitlich bis über das Seminarende aus.
4.2.2. Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Rechtsmitteleingabe vom
23. März 2010 sinngemäss die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör geltend. Auf ihre diesbezüglichen Ausführungen ist an dieser
Stelle jedoch nicht näher einzugehen, ist die Beschwerdeführerin doch
durch die Flughafenpolizei am 18. Dezember 2009 anlässlich ihrer
Vernehmung explizit darauf hingewiesen worden, die zuständige Behörde
könne aufgrund des festgestellten Sachverhalts die Verhängung einer
Fernhaltemassnahme gegen sie prüfen. Somit wurde ihr das rechtliche
Gehör korrekt gewährt (vgl. Formular "Rechtliches Gehör" der
Flughafenpolizei, unterschrieben von der Beschwerdeführerin mit Datum
vom 18. Dezember 2009). Bei der erneuten Wiedereinreise in die
Schweiz am 3. Februar 2010 – von Kairo zurückkehrend – wurde die
Betroffene von der Kantonspolizei wiederum angehalten. Die Beamten
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brachten ihr dabei offiziell das am 1. Februar 2010 durch die Vorinstanz
erlassene Einreiseverbot zur Kenntnis.
4.2.3. Gemäss Eintrag in ihrem Reisepass reiste die Beschwerdeführerin
am 17. August 2009 via Frankfurt a. M. in den Schengenraum ein, womit
der bewilligungsfreie 90-tägige Aufenthalt am 14. November 2009 ablief.
Es ist somit erwiesen, dass sie die bewilligungsfreie Aufenthaltsdauer um
über 30 Tage überschritt und sich dadurch widerrechtlich in der Schweiz
bzw. im Schengenraum aufhielt. Hinsichtlich dieses Sachverhalts wurde
sie denn auch strafrechtlich rechtskräftig verurteilt (vgl. vorne Bst. B).
4.3. Es bleibt zu prüfen, ob die angeordnete Massnahme in richtiger
Ausübung des Ermessens ergangen und angemessen ist. Der Grundsatz
der Verhältnismässigkeit steht dabei im Vordergrund. Unter diesem
Gesichtspunkt ist eine wertende Abwägung vorzunehmen zwischen dem
öffentlichen Interesse an der Massnahme einerseits und den von der
Massnahme beeinträchtigten privaten Interessen des Betroffenen
andererseits. Die Stellung der verletzten oder gefährdeten Rechtsgüter,
die Besonderheiten des ordnungswidrigen Verhaltens und die
persönlichen Verhältnisse des Verfügungsbelasteten bilden dabei den
Ausgangspunkt der Überlegungen (vgl. statt vieler ULRICH HÄFELIN /
GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl.,
Zürich / St. Gallen 2006, Rz. 613 ff.).
4.4. Die Beschwerdeführerin hat ausländerrechtliche Bestimmungen
verletzt, indem sie nach ihrer Einreise – gemäss eigenen Angaben zwar
nicht vorsätzlich – deutlich über die erlaubte Aufenthaltsdauer hinaus
widerrechtlich in der Schweiz verweilte. Wenn auch die
Beschwerdeführerin gewissermassen einräumt, sie sei über die
gesetzlichen Aufenthaltsbedingungen und –fristen nicht genau im Bild
gewesen, so besteht trotz ihrer Einsicht ein generalpräventiv motiviertes
öffentliches Interesse an ihrer Fernhaltung, dies nicht zuletzt auch im
Sinne einer kontinuierlichen Praxis sowie der Gleichbehandlung. Nichts
zu ihren Gunsten kann die Beschwerdeführerin schliesslich aus ihrem
Vorbringen ableiten, sie sei der Meinung gewesen, mit der Bezahlung der
Busse sei alles geregelt.
4.5. Eine Beeinträchtigung der persönlichen Interessen macht die
Beschwerdeführerin insoweit geltend, als sie behauptet, das
Einreiseverbot verunmögliche es ihr, ihr humanitäres Engagement in
Europa während der Dauer von zwei Jahren aufrecht zu erhalten.
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4.6. In diesem Zusammenhang ist darauf zu verweisen, dass das
Einreiseverbot keineswegs absolut gilt. Einerseits können die
schweizerischen Behörden auf Gesuch hin und bei Vorliegen stichhaltiger
Gründe die Wirkungen des Einreiseverbots für bestimmte Zeit aussetzen
(Art. 67 Abs. 5 AuG). Andererseits haben die übrigen Schengen-Staaten
in ähnlicher Weise die Möglichkeit, der Beschwerdeführerin ungeachtet
des Einreiseverbots die Einreise in das eigene Hoheitsgebiet unter
bestimmten Voraussetzungen zu gestatten (vgl. dazu vorne Ziff. 3.3).
Folglich steht es der Beschwerdeführerin nötigenfalls frei, bei der
Vorinstanz ein Gesuch um Suspension zu stellen.
4.7. Eine wertende Gewichtung der sich entgegenstehenden öffentlichen
und privaten Interessen führt das Bundesverwaltungsgericht zum
Schluss, dass das auf zwei Jahre befristete Einreiseverbot sowohl vom
Grundsatz her als auch in Bezug auf seine Dauer eine verhältnismässige
und angemessene Massnahme zum Schutz der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung darstellt. Es liegen keine besonderen Gründe vor, die es
rechtfertigen würden, in casu von der bisherigen Praxis abzuweichen.
5.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt und den rechtserheblichen Sachverhalt richtig
und vollständig feststellt; sie ist auch angemessen (Art. 49 VwVG). Die
Beschwerde ist daher abzuweisen.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin die
Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1, Art. 2 und Art. 3
Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]).
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem am 1. Juni 2010 in gleicher Höhe
geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Akten ZEMIS […] retour)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Antonio Imoberdorf Jürg Tiefenthal
Versand: