Abtei lung II I
C-178/2008/mes/mas
{T 1/2}
U r t e i l v o m 1 0 . O k t o b e r 2 0 0 8
Richter Stefan Mesmer (Vorsitz),
Richterin Elena Avenati-Carpani,
Richter Johannes Frölicher,
Gerichtsschreiberin Susanne Marbet Coullery.
Dignitas – Menschenwürdig leben – Menschenwürdig
sterben, Verein gemäss Art. 60 ff. ZGB, Hans-Rölli-
Strasse 14, Postfach 9, 8127 Forch,
vertreten durch Herrn Ludwig A. Minelli, Postfach 10,
8127 Forch,
Beschwerdeführer,
gegen
Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut,
Hallerstrasse 7, Postfach, 3000 Bern 9,
Vorinstanz.
Bewilligung für den Umgang mit Betäubungsmitteln
(Natrium-Pentobarbital).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-178/2008
Sachverhalt:
A.
Am 7. August 2007 stellte der Verein "Dignitas – Menschenwürdig le-
ben – Menschenwürdig sterben" dem Bundesrat ein Gesuch um Ertei-
lung einer befristeten Bewilligung gemäss Art. 14a Abs. 1 des Betäu-
bungsmittelgesetzes vom 3. Oktober 1951 (BetmG, SR 812.121) zum
Umgang mit Natrium-Pentobarbital (im Folgenden: NAP). Das Gesuch
wurde in der Folge an das Schweizerische Heilmittelinstitut (im Fol-
genden: Institut) als zuständige Behörde zur Erteilung von Betäu-
bungsmittelbewilligungen für nationale und internationale Organisatio-
nen weitergeleitet (vgl. Art. 2 Abs. 2 und Art. 12 der Betäubungs-
mittelverordnung vom 29. Mai 1996 [BetmV; SR 812.121.1]).
B.
Mit Verfügung vom 21. November 2007 wies das Institut das Gesuch
ab mit der Begründung, Bewilligungen gemäss Art. 14a BetmG könn-
ten nur an Organisationen des schweizerischen Rechts oder des Völ-
kerrechts wie das Rote Kreuz, die Vereinten Nationen oder ihre Spezi-
alorganisationen erteilt werden. Diesen Organisationen sei gemein-
sam, dass sie ihre Tätigkeiten bei notfallmässigen Einsätzen, zuguns-
ten breiter Bevölkerungsschichten und als Überlebenshilfe bei Kata-
strophen natürlichen oder menschlichen Ursprungs ausübten. Die Tä-
tigkeit von Sterbehilfeorganisationen wie der Dignitas erfülle indes kei-
nes dieser drei Kriterien.
C.
Gegen diese Verfügung erhob der Verein "Dignitas – Menschenwürdig
leben – Menschenwürdig sterben" (im Folgenden: Beschwerdeführer)
am 7. Januar 2008 Beschwerde bei Bundesverwaltungsgericht und be-
antragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, die angefochtene
Verfügung sei aufzuheben, und das Institut sei anzuweisen, die bean-
tragte Bewilligung zu erteilen.
Zur Begründung führte er vorab aus, die Verweigerung der beantrag-
ten Bewilligung prolongiere den Zustand der Rechtsunsicherheit und
schaffe unnötige sowie unhaltbare Risiken; zudem stehe sie im Wider-
spruch zu Sinn und Zweck des Betäubungsmittelrechts.
Nach einer umfassenden Erläuterung der Bedeutung der Suizid-Be-
gleitung, des regulären Ablaufes des Medikamenteneinsatzes bei Sui-
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zid-Beihilfe sowie der Vorteile des Einsatzes von NAP gegenüber an-
deren Methoden machte er im Weiteren geltend, bei konsequenter
Durchsetzung des geltenden Betäubungsmittelrechts wäre der Einsatz
nichtmedizinischen Personals für die Freitod-Begleitung nicht mehr
möglich, da der nach heutiger Praxis geduldete Einsatz des Betäu-
bungsmittels NAP ausgeschlossen wäre.
Bei der Beurteilung des Gesuches müsse von Art. 8 Abs. 1 der Kon-
vention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) ausgegangen werden, wonach je-
dermann Anspruch auf Achtung seines Privat- und Familienlebens,
seiner Wohnung und seines Briefverkehrs habe. Dieser Artikel schütze
das Verfügungsrecht des Menschen über sich selbst in weitgehendem
Ausmass. Das Bundesgericht habe denn auch in seinem Entscheid
vom 3. November 2006 (BGE 133 I 58) ausdrücklich festgehalten, das
Recht eines Menschen, selbst über Art und Zeitpunkt seines eigenen
Todes zu bestimmen, gehöre zum Selbstbestimmungsrecht des Men-
schen, welches durch Art. 8 Abs. 1 EMRK garantiert sei. Damit habe
es eine Freiheit, wenn nicht gar ein Recht auf Suizid anerkannt. Im Zu-
sammenhang mit der Frage, wie das für einen begleiteten Suizid
erforderliche NAP zu beschaffen sei, habe das Bundesgericht erklärt,
es bedürfe dazu stets eines Rezepts eines Arztes. Damit habe es den
bisher in der Praxis bloss geduldeten Zustand, dass ein Arzt das Re-
zept für diesen Stoff zum Zwecke eines durch nichtmedizinisches Per-
sonal begleiteten Suizids ausstellt, implizit für rechtmässig erklärt.
Allerdings fehle es nach wie vor an einer Regelung für den Umgang
mit NAP durch Personen, die im Dienste einer Organisation stünden
und Freitodhilfe leisteten. Die beantragte Bewilligung im Sinne von Art.
14a BetmG bewirke nicht eine Ausweitung der heute seitens des Be-
schwerdeführers schon ausgeübten Tätigkeit, sondern deren Ein-
schränkung und Regulierung. Die beantragte Bewilligung würde zu
klaren Regeln für den Umgang mit NAP durch den Beschwerdeführer
(und andere Sterbehilfeorganisationen) führen.
Anlass für den Erlass von Art. 14a BetmG seien faktische Notwendig-
keiten gewesen, welche einen Einsatz von Betäubungsmitteln über die
Grenzen des bis dahin geltenden Betäubungsmittelrechts hinaus er-
forderlich gemacht hätten. Es sei darum gegangen, die Erteilung von
Bewilligungen extra legem überflüssig werden zu lassen. Solche fak-
tischen Notwendigkeiten ergäben sich heute auch im Bereich der Frei-
tod-Begleitung: Der zur Zeit nur geduldete Zustand müsse durch die
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Erteilung einer Bewilligung gemäss Art. 14a BetmG rechtlich geregelt
werden.
In concreto gehe es darum, dem Beschwerdeführer zu erlauben, die
von einem Arzt für eine bestimmte Person verschriebene NAP-Dosis in
Vertretung des Arztes bzw. des Patienten in einer Apotheke zu bezie-
hen, diese bis zum Einsatz aufzubewahren (somit zu lagern) und der
betreffenden Person zu verabreichen bzw. bei deren Freitod-Beglei-
tung zu verwenden, oder – wenn die verschriebene Dosis etwa bei
einem Rücktritt vom Sterbewunsch nicht benötigt werde – später für
eine andere Person einzusetzen, für welche wiederum ein entspre-
chendes Rezept eines Arztes vorliege. Zudem wäre auch die Lagerung
von entsprechenden Dosen im Sinne einer Reserve zu bewilligen, da
die Möglichkeit bestehe, dass ein Patient aufgrund seiner Krankheit
stark zittere, durch eine Ungeschicklichkeit das Mittel verschütte oder
einen Teil der Dosis heraushuste oder erbreche. Falls nur ein Teil der
Dosis aufgenommen werde, bestehe das Risiko, dass der Patient ins
Koma falle und sich bei einer Unterversorgung des Gehirns mit Sauer-
stoff schwere Schädigungen zuziehe. Die Bewilligung müsse mit den
notwendigen Kautelen in Bezug auf Verschluss, Lagerbuchhaltung,
Berichterstattung und Kontrolle versehen werden.
D.
In seiner Vernehmlassung vom 7. Februar 2008 beantragte das Institut
die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.
Zur Begründung führte es aus, es sei unbestritten, dass der Gesetz-
geber mit Art. 14a BetmG eine geeignete gesetzliche Grundlage habe
schaffen wollen, um Organisationen des schweizerischen Rechts oder
des Völkerrechts eine Bewilligung zum Umgang mit Betäubungsmitteln
erteilen zu können. Er habe zwar nicht explizit festgelegt, welche Or-
ganisationen in den Genuss einer solchen Bewilligung gelangen könn-
ten, jedoch konkrete Beispiele wie das Rote Kreuz, die Vereinten Na-
tionen oder ihre Spezialorganisationen genannt. Diesen Organisatio-
nen seien folgende Merkmale gemeinsam: Notfallmässige Einsätze,
Erreichen breiter Bevölkerungsschichten und Überlebenshilfe bei Kata-
strophen natürlichen oder menschlichen Ursprungs. Die Tätigkeit der
Sterbehilfeorganisationen erfülle jedoch keines dieser Kriterien. Es be-
stehe keine Dringlichkeit, aufgrund derer die Anlegung eines eigenen
Lagers geboten wäre. Vielmehr werde laut Stellungnahme der Nationa-
len Ethikkommission im Bereich Humanmedizin (NEK) über die "Beihil-
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fe zum Suizid" empfohlen, eine gewisse Frist zwischen dem Ersuchen
um Sterbehilfe und dem Akt an sich einzuhalten, da dies der Überprü-
fung des authentischen Willens des Suizidkandidaten diene. Es sei
durchaus möglich, dass ein einmal geäusserter Sterbewunsch auf-
grund veränderter Umstände widerrufen werde. Im Weiteren habe die
Tätigkeit der Sterbehilfeorganisationen keinen kollektiven Hilfscharak-
ter, da sie bestimmte, im Voraus bekannte Personen individuell unter-
stützten. Schliesslich unterscheide sich auch der Zweck der Tätigkeit:
Während die in Art. 14a BetmG erwähnten Organisationen den Zweck
verfolgten, Menschen zu helfen eine Katastrophe zu überleben, beab-
sichtigten die Sterbehilfeorganisationen, das Leiden einer Person
durch den Tod zu verkürzen.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers bestehe heute im
Bereich der Freitod-Begleitung keine faktische Notwendigkeit, abwei-
chend vom Gesetz und seiner Logik eine Bewilligung zu erteilen. Ster-
behilfeorganisationen könnten schon heute – auch ohne Bewilligung
gemäss Art. 14a BetmG – völlig legal ihre Tätigkeiten ausüben, sofern
die mit ihnen zusammenarbeitenden Ärzte aufgrund einer sorgfältigen
Untersuchung ein Rezept auf den Namen des Patienten ausstellten,
mit welchem das für den Suizid benötigte Arzneimittel in einer Apothe-
ke bezogen werden könne. Es bestehe daher kein Anlass, vom klaren
Gesetzestext abzuweichen und vorliegend eine Bewilligung gemäss
Art. 14a BetmG zu erteilen.
Zum gleichen Schluss sei auch der Bundesrat gekommen, der am
29. August 2007 nach Kenntnisnahme des Ergänzungsberichts des
Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) vom Juli
2007 zum Bericht "Sterbehilfe und Palliativmedizin – Handlungsbedarf
für den Bund?" ( im Fol-
genden: Ergänzungsbericht des EJPD über Sterbehilfe) beschlossen
habe, auf eine gezielte Revision des Betäubungsmittelrechts zu ver-
zichten.
E.
In der Replik vom 25. März 2008 bestätigte der Beschwerdeführer
seine Anträge und hielt im Weiteren präzisierend fest, es sei nicht
beantragt worden, die Bewilligung extra legem zu erteilen. Vielmehr sei
darauf hingewiesen worden, dass Art. 14a BetmG erlassen worden
sei, um die Erteilung von Bewilligungen extra legem bei bestehender
faktischer Notwendigkeit zu vermeiden. Die betreffende Norm sei an
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sich offen formuliert, indem sie "in- und ausländische Organisationen"
anspreche. Die Nennung des Roten Kreuzes und der UNO sei bei-
spielhaft – im Sinne einer Teil-Enumeration – zu verstehen. Im Bereich
der Suizidhilfe bestehe heute die faktische Notwendigkeit zur Erteilung
einer Bewilligung, die sich auf Art. 14a BetmG stützen lasse.
F.
Mit Schreiben vom 9. April 2008 verzichtete die Vorinstanz auf die Ein-
reichung einer Duplik.
G.
Am 10. April 2008 reichte der Beschwerdeführer unaufgefordert eine
weitere Stellungnahme sowie ein Schreiben der Gesundheitsdirektion
des Kantons Zürich vom 4. April 2008 ein, in welchem erläutert wird,
welche Punkte bei der Abgabe von NAP an Sterbewillige zu beachten
sind.
In seiner Stellungnahme vom 25. April 2008 hielt das Institut fest, dass
der Beschwerdeführer aus dem Schreiben der Gesundheitsdirektion
des Kantons Zürich nichts zu seinen Gunsten ableiten könne, werde
darin doch ausdrücklich festgehalten, dass Sterbehilfeorganisationen
nach geltender Rechtsordnung keine eigene Berechtigung hätten,
NAP zu beziehen, zu lagern und abzugeben.
H.
Mit Verfügung vom 6. Mai 2008 wurde der Schriftenwechsel geschlos-
sen.
I.
Auf die Ausführungen der Parteien sowie die eingereichten Unterlagen
wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen näher
eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Zu beurteilen ist die Beschwerde vom 7. Januar 2008 gegen die Ver-
fügung des Instituts vom 21. November 2007, mit welcher das Gesuch
des Beschwerdeführers um Erteilung einer Bewilligung gemäss Art.
14a BetmG zum Umgang mit dem Betäubungsmittel NAP abgewiesen
wurde.
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1.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich im
Wesentlichen nach den Vorschriften des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und
des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungs-
gericht (VGG, SR 173.32), wobei das neue, am 1. Januar 2007 in Kraft
getretene Verfahrensrecht anwendbar ist (vgl. Art. 53 Abs. 2 VGG).
1.2 Die Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache be-
stimmt sich nach Art. 31 ff. VGG. Danach ist das Bundesverwaltungs-
gericht insbesondere zuständig zur Beurteilung von Beschwerden
gegen Verfügungen der Anstalten und Betriebe des Bundes (Art. 33
Bst. e VGG).
Da das Institut eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes darstellt
(Art. 68 Abs. 2 des Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 2000 (HMG,
SR 812.21), der angefochtene Verwaltungsakt ohne Zweifel als Verfü-
gung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG zu qualifizieren ist und zudem
keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwal-
tungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Sache zuständig.
1.3 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem
Bundesverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Ver-
fahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat.
Der Beschwerdeführer hat als Gesuchsteller am vorinstanzlichen Ver-
fahren teilgenommen, ist als Adressat durch den angefochtenen Ent-
scheid besonders berührt und hat an dessen Aufhebung ein schutz-
würdiges Interesse (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Nachdem der Beschwerde-
führer den einverlangten Verfahrenskostenvorschuss fristgemäss ge-
leistet hat, ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens
die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs
oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvoll-
ständige Feststellung des Sachverhalts sowie die Unangemessenheit
des Entscheids rügen (Art. 49 VwVG).
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C-178/2008
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft nur den Entscheid der
unteren Instanz und setzt sich nicht an deren Stelle. Insbesondere
dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung unbestimmter
Rechtsbegriffe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehende, spe-
zialisierte technische oder wissenschaftliche Kenntnisse erfordert, ist
eine Zurückhaltung des Gerichts bei der Überprüfung vorinstanzlicher
Bewertungen angezeigt (vgl. BGE 130 II 449 E. 4.1, BGE 126 II 43
E. 4c, BGE 121 II 384 E. 1, BGE 108 V 130 E. 4c/dd; vgl. auch VPB
67.31 E. 2, VPB 68.133 E. 2.4; Sozialversicherungsrecht – Rechtspre-
chung [SVR] 1994 KV Nr. 3 E. 3b; YVO HANGARTNER, Behördenrechtliche
Kognitionsbeschränkungen in der Verwaltungsrechtspflege, in: Benoît
Bovay/Minh Son Nguyen [Hrsg.], Mélanges en l'honneur de Pierre
Moor, Bern 2005, S. 326f., BEATRICE WAGNER PFEIFFER, Zum Verhältnis
von fachtechnischer Beurteilung und rechtlicher Würdigung im Verwal-
tungsverfahren, in: ZSR, NF 116, I. Halbbd., S. 442 f.).
2.2 Gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen
ist das Bundesverwaltungsgericht nicht an die Begründung der Begeh-
ren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Be-
schwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gut-
heissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Be-
gründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212).
3.
Im Folgenden ist vorab die geltende Rechtslage im Zusammenhang
mit der Verwendung von NAP im Rahmen des begleiteten Suizids kurz
darzustellen.
3.1 NAP ist ein abhängigkeitserzeugender psychotroper Stoff vom
Wirkungstyp der Barbiturate. NAP unterliegt somit der Betäubungsmit-
telgesetzgebung des Bundes (vgl. Art. 1 Abs. 3 Bst. c BetmG). Er ist im
Verzeichnis der Betäubungsmittel aufgeführt, das auf der Liste III des
internationalen Übereinkommens vom 21. Februar 1971 über psycho-
trope Stoffe (SR 0.812.121.02; für die Schweiz i. K. seit dem 21. Juli
1996) basiert. Nach Art. 5 Ziff. 2 des Übereinkommens ist die Schweiz
gehalten, durch geeignete Massnahmen die Herstellung, die Ausfuhr,
die Einfuhr, die Verteilung, die Vorratshaltung, die Verwendung und
den Besitz derartiger Stoffe sowie den Handel damit auf medizinische
und wissenschaftliche Zwecke zu beschränken. Sie dürfen gemäss
Art. 9 Ziff. 1 des Übereinkommens zur Verwendung durch Einzelper-
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sonen grundsätzlich nur gegen ärztliches Rezept geliefert oder abge-
geben werden (Verschreibungspflicht).
Für den Umgang mit Betäubungsmitteln gilt das Heilmittelgesetz, "so-
weit sie als Heilmittel verwendet werden" (Art. 2 Abs. 1 Bst. b HMG);
wenn dieses keine oder eine weniger weit gehende Regelung trifft, ist
das Betäubungsmittelgesetz anwendbar (Art. 2 Abs. 1bis BetmG). Der
Verkehr mit Betäubungsmitteln steht nach den Vorschriften der Betäu-
bungsmittelgesetzgebung unter einem Verbot mit Bewilligungsvorbe-
halt. So sind insbesondere die Herstellung, die Ein- und Ausfuhr, das
Verarbeiten und der Handel mit Betäubungsmitteln bewilligungspflich-
tig (Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 BetmG). Von dieser Bewilligungs-
pflicht sind einzig die Medizinalpersonen ausgenommen, denen der
Umgang mit Betäubungsmitteln nach Massgabe der vorschriftsgemäs-
sen Berufsausübung gestattet ist (Art. 9 BetmG). Unter Strafe steht
dagegen der unbefugte – insbesondere nicht bewilligte – Umgang mit
Betäubungsmitteln, insbesondere auch das unbefugte Aufbewahren
(Art. 19 Abs. 1 BetmG, insb. Alinea 5).
Als verschreibungspflichtige Arzneimittel dürfen Betäubungsmittel in
Apotheken – von "begründeten Ausnahmefällen" abgesehen – nur auf
ärztliches Rezept hin abgegeben werden (Art. 24 Abs. 1 Bst. a HMG;
vgl. zum Begriff des Abgebens Art. 4 Bst. f HMG). Abgabeberechtigt
sind zudem weitere Medizinalpersonen im Rahmen der Bestimmungen
über die Selbstdispensation sowie entsprechend ausgebildete Fach-
personen unter der Kontrolle von Medizinalpersonen. Zur Verschrei-
bung (bzw. zum Verordnen) von Betäubungsmitteln sind nur Ärzte und
Tierärzte befugt (Art. 10 BetmG). Bei der Verschreibung und der Ab-
gabe von Arzneimitteln müssen die anerkannten Regeln der medi-
zinischen und pharmazeutischen Wissenschaften beachtet werden
(Art. 26 Abs. 1 HMG); insbesondere dürfen Betäubungsmittel nur in
dem Umfange verwendet, abgegeben und verordnet werden, als dies
nach den anerkannten Regeln der medizinischen Wissenschaften not-
wendig ist (Art. 11 BetmG). Ein Arzneimittel darf nur verschrieben wer-
den, wenn der Gesundheitszustand des Patienten bekannt ist (Art. 26
Abs. 2 HMG; THOMAS POLEDNA/BRIGITTE BERGER, Öffentliches Gesundheits-
recht, Bern 2002, Rz. 324), wobei bei Betäubungsmitteln die verschrei-
bende Medizinalperson den Patienten selbst untersucht haben muss
(Art. 43 Abs. 1 der Betäubungsmittelverordnung vom 29. Mai 1996
[BetmV, SR 812.121.1]). Soweit Betäubungsmittel als Arzneimittel zu
qualifizieren sind, also als Produkte chemischen oder biologischen Ur-
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sprungs zur medizinischen Einwirkung auf den menschlichen Organis-
mus bestimmt sind, dürfen sie – sofern verwendungsfertig – nur in Ver-
kehr gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen sind (Art. 9
Abs. 1 HMG, vgl. Art. 4 Abs. 1 Bst. a HMG). Im Rahmen ihrer Thera-
piefreiheit können Ärzte allerdings auch nicht zugelassene Arzneimittel
(und Betäubungsmittel) verschreiben und abgeben (vgl. etwa Art. 9
Abs. 2 Bst. a HMG).
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass nach der einschlägigen be-
täubungs- und heilmittelrechtlichen Gesetzgebung der Umgang mit
NAP bewilligungspflichtig und seine Abgabe nur aufgrund eines ärztli-
chen Rezeptes zulässig ist (vgl. auch FRANK TH. PETERMANN, Rechtliche
Überlegungen zur Problematik der Rezeptierung und Verfügbarkeit von
Natrium-Pentobarbital, in AJP 2006 S. 439 ff., dort S. 443).
3.2 Aus strafrechtlicher Sicht besteht ein klares Verbot der aktiven
Tötung und damit grundsätzlich auch der direkten aktiven Sterbehilfe
(vgl. Art. 111 ff. des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. De-
zember 1937 [StGB, SR 311.0]; dazu etwa CHRISTIAN SCHWARZENEGGER,
in: Marcel Alexander Niggli/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kom-
mentar Strafrecht II, 2. Aufl., Basel 2007, Vor Art. 111, Rz. 1 f. und 26).
Dieses Verbot richtet sich an jedermann, insbesondere auch an den
behandelnden Arzt und das Pflegepersonal. Nach Art. 115 StGB wird
allerdings nur bestraft, "wer aus selbstsüchtigen Beweggründen" je-
mandem beim Selbstmord Hilfe leistet oder ihn dazu verleitet. Hieraus
folgt, dass Beihilfe zum Selbstmord nicht strafbar ist, soweit keine
eigenen – materiellen oder affektiven – Bedürfnisse des Beihelfers vor-
liegen. Die Straflosigkeit gilt sowohl für ärztliches Handeln als auch für
die Unterstützung beim Vollzug des Sterbewunsches durch andere
damit betraute Personen. Zentraler Punkt ist das Merkmal der Tatherr-
schaft: so führt beim zulässigen begleiteten Suizid der Sterbewillige
bis zuletzt jeden Schritt selbst aus; der Beihelfer bestimmt weder den
Geschehensablauf noch den Eintritt der Tötungshandlung (vgl. JUSTYNA
GORA, Ausgewählte Fragen der Sterbehilfe in der Schweiz, in: Bianka
S. Dörr/Margot Michel (Hrsg.), Biomedizinrecht: Herausforderungen,
Entwicklungen, Perspektiven, Zürich 2007, S. 282). Von der sogenann-
ten indirekten aktiven Sterbehilfe hingegen wird in jenen Fällen ge-
sprochen, in denen der Tod des Patienten die unbeabsichtige, aber in
Kauf genommene Nebenwirkung medizinisch gebotener Therapie oder
Schmerzstillung darstellt. Sofern es Ziel des Beihelfers ist, in der End-
phase des Lebens den sich ankündigenden Sterbeprozess zu erleich-
Seite 10
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tern, um z.B. durch die Gabe von Medikamenten die Schmerzen zu
dämpfen, gilt das Handeln als straflos – auch wenn die Lebensverkür-
zung als mögliche oder sichere Nebenfolge der Medikamentengabe in
Kauf genommen wird (vgl. MORITZ W. KUHN/TOMAS POLEDNA, Arztrecht in
der Praxis, Zürich/Basel/Genf 2007, S. 736 f.; GORA, a.a.O., S. 283).
Eine wesentliche Problematik besteht in der Praxis darin, dass einer-
seits die Beihilfe zum Suizid nicht Teil der ordentlichen ärztlichen Tä-
tigkeit ist, weil sie den Zielen der Medizin widerspricht, dass aber an-
dererseits die Achtung des Patientenwillens grundlegend für die Arzt-
Patienten-Beziehung ist. Falls sich ein Arzt zur Beihilfe zum Suizid ent-
schliesst, trägt er gemäss Ziff. 4.1 der Richtlinien vom 25. November
2004 der Schweizerischen Akademie der medizinischen Wissenschaf-
ten (SAMW) zur "Betreuung von Patientinnen und Patienten am Le-
bensende" (vgl. /content/d_Ethik_Richtlinien.php) die
Verantwortung für die Prüfung der folgenden Voraussetzungen:
- Die Erkrankung des Patienten rechtfertigt die Annahme, dass das
Lebensende nahe ist.
- Alternative Möglichkeiten der Hilfestellung wurden erörtert und soweit
gewünscht auch eingesetzt.
- Der Patient ist urteilsfähig, sein Wunsch ist wohlerwogen, ohne äus-
seren Druck entstanden und dauerhaft. Dies wurde von einer unab-
hängigen Drittperson überprüft, wobei diese nicht zwingend Arzt sein
muss.
Auch wenn die Richtlinien der SAMW grundsätzlich unverbindlich sind,
so kommt ihnen in der Praxis doch grosse Bedeutung zu (vgl. Ergän-
zungsbericht des EJPD über Sterbehilfe, S. 4 f.; BGE 133 I 58 E.
6.3.4).
4.
Unbestritten ist im vorliegenden Verfahren, dass es sich bei NAP um
ein Betäubungsmittel handelt, für dessen Lagerung und Verwendung
eine Bewilligung erforderlich ist und das nur auf ärztliche Verschrei-
bung hin abgegeben werden darf. Der Beschwerdeführer beantragt
daher die Erteilung einer Bewilligung gemäss Art. 14a BetmG, die ihm
einen erleichterten Umgang mit NAP – insbesondere die Lagerung
und die Verabreichung durch Nicht-Medizinalpersonen – im Zusam-
menhang mit dem begleiteten Suizid ermöglichen soll.
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4.1 Gemäss Art. 14a BetmG kann der Bundesrat gewissen Organi-
sationen den Umgang mit Betäubungsmitteln bewilligen. Diese Bewilli-
gungskompetenz hat der Bundesrat dem Institut übertragen (Art. 2
Abs. 2 BetmV).
Umstritten ist, ob der Beschwerdeführer als Organisation im Sinne von
Art. 14a BetmG zu gelten hat. Der Beschwerdeführer stellt sich auf
den Standpunkt, die Aufzählung in Art. 14a BetmG sei nicht abschlies-
send, und durch Auslegung dieser Norm könne auch einer Sterbehilfe-
organisation eine Bewilligung für den Umgang mit NAP erteilt werden,
zumal dafür im Bereich des assistierten Suizids eine faktische Not-
wendigkeit bestehe.
4.2 Art. 14a Abs. 1 BetmG lautet wie folgt:
"Der Bundesrat kann nationalen oder internationalen Organisationen
wie jenen des Roten Kreuzes, der Vereinten Nationen oder ihren Spe-
zialorganisationen bewilligen, Betäubungsmittel im Rahmen ihrer Tä-
tigkeit zu beziehen, einzuführen, aufzubewahren, zu verwenden, zu
verordnen, abzugeben oder auszuführen."
Es ist offensichtlich, dass die Aufzählung der Organisationen, denen
eine Bewilligung erteilt werden kann, nicht abschliessend ist. Anhand
der anerkannten Auslegungsmethoden und -kriterien ist daher zu er-
mitteln, welche Organisationen bewilligungsfähig sind.
4.2.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist die grammatikalische Ausle-
gung, die auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachgebrauch abstellt (vgl. da-
zu ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2005, Rz. 91).
In Art. 14a BetmG ist die Rede von nationalen oder internationalen
Organisationen, wie jenen des Roten Kreuzes, der Vereinten Nationen
oder ihren Spezialorganisationen. Den Grundsätzen des Schweize-
rischen Roten Kreuzes ist zu entnehmen, dass sich die Internationale
Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung, entstanden aus dem Willen,
den Verwundeten der Schlachtfelder unterschiedslos Hilfe zu leisten,
bemüht, in ihrer internationalen und nationalen Tätigkeit menschliches
Leiden überall und jederzeit zu verhüten und zu lindern. Sie ist be-
strebt, Leben und Gesundheit zu schützen und der Würde des Men-
schen Achtung zu verschaffen. Sie fördert gegenseitiges Verständnis,
Freundschaft, Zusammenarbeit und einen dauerhaften Frieden unter
Seite 12
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allen Völkern (vgl. /org/portrait/prin/index-de.php).
Auch bei Organisationen der Vereinten Nationen (UNO), die in Art. 1
der Charta als erstes Ziel den Weltfrieden und die Wahrung der inter-
nationalen Sicherheit nennt (vgl. /eda/de/home/top
ics/intorg.html), geht es (u.a.) um die Linderung von Not und Armut in
der Welt und um die Achtung der Menschenrechte. Von zentraler Be-
deutung bei den Organisationen des Roten Kreuzes und der Vereinten
Nationen ist zweifellos die humanitäre Hilfe. Darunter ist alles zu ver-
stehen, das unternommen werden muss, um das Leben der in Not ge-
ratenen Menschen zu schützen, ihr Leiden zu lindern und ihre Würde
zu wahren und zwar unabhängig davon, ob das Leid aufgrund von
Konflikten oder Naturkatastrophen entstanden ist. Denkbar ist dabei
jede Form von Unterstützung, solange sie den Zielen dient, Leben zu
erhalten und Leiden zu verringern (zur Definition der humanitären Hilfe
vgl. etwa /media_features/pdf/school/Humanitae
reHilfe_Infomappe.pdf).
Auch wenn der Beschwerdeführer statutengemäss zum Zweck hat,
seinen Mitgliedern ein menschenwürdiges Leben wie auch ein men-
schenwürdiges Sterben zu sichern, und die Wahrung der Menschen-
würde und Menschenrechte seiner Mitglieder im Leben und im Sterben
im Mittelpunkt steht (vgl. /index.php?option=com_con
tent&task=view&id=80&Itemid=121), liegt doch das Haupttätigkeitsge-
biet dieser Sterbehilfeorganisation nicht in der Erhaltung des Lebens,
sondern in der Beendigung desselben durch einen begleiteten Suizid,
insbesondere mit Hilfe einer letalen Dosis NAP. Ausgehend vom Wort-
laut von Art. 14a BetmG ist daher davon auszugehen, dass unter "na-
tionalen und internationalen Organisationen, wie jenen des Roten
Kreuzes, der Vereinten Nationen oder ihren Spezialorganisationen"
solche mit humanitärem Charakter gemeint sind, die in der Überle-
benshilfe in Konflikt- und Katastrophenfällen tätig sind.
4.2.2 Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechts-
norm bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und
durch den systematischen Zusammenhang, in dem sie sich in einem
Gesetz präsentiert (vgl. dazu HÄFELIN/HALLER, a.a.O., Rz. 97 ff.).
Aus diesem Blickwinkel ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber
beabsichtigte, den Umgang mit Betäubungsmitteln nur unter äusserst
restriktiven Bedingungen und unter engmaschiger staatlicher Kontrolle
zuzulassen. Die Herstellung, die Abgabe, der Bezug und die Verwen-
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dung von Betäubungsmitteln ist im 2. Kapitel des BetmG geregelt. Im
1. Abschnitt (Art. 4 – 8a BetmG) wird der Umgang mit Betäubungsmit-
teln durch Fabrikations- und Handelsfirmen geregelt, im 2. Abschnitt
(Art. 9 – 13 BetmG) der Umgang durch Medizinalpersonen, im 3. Ab-
schnitt (Art. 14) der Umgang durch Krankenanstalten und Institute und
schliesslich im Abschnitt 3a der Umgang durch Organisationen (Art.
14a BetmG). Allen ist gemeinsam, dass ein wirksamer Kontrollmecha-
nismus besteht, damit möglicher Missbrauch im Umgang mit den Be-
täubungsmitteln verhindert und so die öffentliche Gesundheit ge-
schützt werden kann.
Angesichts der Organisation der Sterbehilfe durch den Beschwerde-
führer kann nicht davon ausgegangen werden, dass eine dem Roten
Kreuz oder der UNO entsprechende Sicherstellung eines geordneten
Umgangs mit Betäubungsmitteln besteht. Der Beschwerdeführer setzt
in der Regel bei der (eigentlichen) Sterbebegleitung kein medizini-
sches Personal ein, sondern zieht Ärzte nur zur einzelfallweisen Ver-
schreibung von NAP bei. Würde ihm ermöglicht, NAP in grösseren
Mengen zu beziehen und zu lagern, wäre die vom Gesetzgeber gefor-
derte enge Kontrolle in Frage gestellt.
4.2.3 Bei der historischen Auslegung wird auf den Sinn abgestellt, den
man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab: bei der subjektiv-histo-
rischen Auslegung ist der subjektive Wille des konkreten historischen
Gesetzgebers massgebliches Element, während bei der objektiv-histo-
rischen Auslegung die Bedeutung, die einer Norm durch die allge-
meine Betrachtung zur Zeit ihrer Entstehung gegeben wird, massgeb-
lich ist (vgl. dazu HÄFELIN/HALLER, a.a.O., Rz. 101 ff.).
Wie der Botschaft vom 20. März 1968 des Bundesrates an die Bun-
desversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Ände-
rung des Bundesgesetzes über die Betäubungsmittel (BBl 1968 I 737)
zu entnehmen ist, war es aus "dringenden sachlichen Gründen" nötig,
"sowohl das Internationale Komitee vom Roten Kreuz [Bundesratsbe-
schluss vom 30. Dezember 1953 (AS 1953, 1309)] als auch das
Schweizerische Rote Kreuz [Bundesratsbeschluss vom 5. Juli 1963,
599)] zu ermächtigen, Betäubungsmittel im Rahmen ihrer Hilfstätigkeit
zu beziehen, aufzubewahren und auszuführen, [...]". Der Gesetzgeber
war zweifellos davon überzeugt, dass ein Betäubungsmitteleinsatz nur
im Rahmen der Hilfstätigkeit, bei dringenden humanitären Einsätzen
der entsprechenden Organisation erfolgen wird (vgl. BBl 1968 I 742).
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In Bezug auf die Vereinten Nationen und ihre Spezialorganisationen ist
er davon ausgegangen, dass sie zu Untersuchungszwecken Betäu-
bungsmittel benötigten. Für solche Fälle sollte mit Art. 14a BetmG
(Art. 14bis des Entwurfes) die gesetzliche Grundlage geschaffen wer-
den (vgl. BBl 1968 I 742). Was das Tätigkeitsgebiet dieser Organi-
sationen angeht, kann auf die vorangehenden Ausführungen verwie-
sen werden (Erw. 4.2.1 hiervor).
4.2.4 Wird abgestellt auf das Normverständnis und die Verhältnisse,
wie sie gegenwärtig, d.h. zur Zeit der Rechtsanwendung bestehen
(sog. zeitgemässe Auslegung, vgl. dazu HÄFELIN/HALLER, a.a.O., Rz. 114
ff.), kommt man zu keinem anderen Ergebnis.
So wurde etwa im Ergänzungsbericht des EJPD über Sterbehilfe fest-
gehalten, dass von einer direkten Abgabe von NAP an Suizidhilfeor-
ganisationen abzusehen sei, da sonst keine Gewähr bestehe, dass die
rein privatrechtlich organisierten und keiner öffentlichen Kontrolle un-
terstehenden Suizidhilfeorganisationen die ihnen zugedachten Funk-
tionen korrekt wahrnähmen. Auch die Erteilung einer Bewilligung nach
Art. 14a BetmG falle nicht in Betracht, da dies Sinn und Zweck von Art.
14a BetmG widerspreche, und damit die Verschreibungspflicht durch
die Ärzteschaft, welche der Verhinderung von Straftaten bzw. der Be-
kämpfung damit verbundener Missbrauchsgefahren diene, wegfallen
würde. Zusammenfassend wurde im Bericht zu Handen des Bundes-
rates schliesslich festgehalten, dass die bestehenden Vorschriften zur
Verschreibung und Abgabe von NAP in letaler Dosis im Betäubungs-
mittelrecht als ausreichend zu bewerten seien.
4.2.5 Die teleologische Auslegung schliesslich stellt ab auf die Zweck-
vorstellung, die mit einer Rechtsnorm verbunden ist. Der Wortlaut von
Art. 14a BetmG soll demnach nicht isoliert, sondern im Zusammen-
hang mit den Zielvorstellungen des Gesetzgebers betrachtet werden.
Dabei kann sich die teleologische Auslegung allerdings sowohl mit der
historischen wie auch mit der zeitgemässen Auslegung verbinden (vgl.
dazu HÄFELIN/HALLER, a.a.O., Rz. 120 ff.).
In der Botschaft des Bundesrats zur Änderung des BetmG wird wie-
derholt auf die Suchtgefahr und damit die Missbrauchsgefahr im Zu-
sammenhang mit Betäubungsmitteln hingewiesen (BBl 1968 I 742),
weshalb eine kontrollierte Abgabe nur durch Fachpersonen selbst (vgl.
Art. 9 BetmG) oder aber durch Institutionen und Organisationen, die
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über die entsprechenden Fachpersonen verfügen, erfolgen sollte (vgl.
Art. 14 Abs. 1 BetmG, wonach Krankenanstalten eine Bewilligung er-
halten, sofern für die Lagerung und die Verwendung der Betäubungs-
mittel eine der in Art. 9 BetmG genannten Personen verantwortlich ist;
vgl. auch Art. 4 BetmG, wo in Bezug auf Fabrikations- und Handels-
firmen eine Bewilligung des Instituts nötig ist, die u.a. auch das Vor-
handenseins einer fachtechnisch verantwortlichen Person erfordert).
Dadurch soll ein verantwortungsbewusster Umgang mit Betäubungs-
mitteln gewährleistet werden. So hat der Bundesrat in seinem Be-
schluss vom 5. Juli 1963 im Zusammenhang mit der Bewilligung nach
Art. 14a BetmG für das Schweizerische Rote Kreuz ausdrücklich fest-
gehalten, dass der Umgang mit Betäubungsmitteln nur im Rahmen der
Hilfstätigkeit im Ausland möglich sein soll, und zudem der Armee-
apotheker als "Fachexperte für Pharmazeutika" für den Verkehr mit
Betäubungsmitteln beim Schweizerischen Roten Kreuz verantwortlich
sein soll (vgl. AS 1963 599). Auch schon im Beschluss vom 30. De-
zember 1953 für das Internationale Komitee vom Roten Kreuz war die
Rede davon, dass der Umgang mit Betäubungsmitteln nur im Rahmen
der Ausübung der Hilfstätigkeit und unter dem Vorbehalt, dass die
zuständigen Organe einen eidgenössisch diplomierten Apotheker als
für den Verkehr mit Betäubungsmittel verantwortlich bezeichnen, er-
laubt wird (vgl. AS 1953 1309).
4.2.6 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass sämtliche Ausle-
gungsmethoden bzw. -kriterien zum Schluss führen, dass der Umgang
mit Betäubungsmitteln wegen der vorhandenen Missbrauchsgefahr nur
bestimmten Medizinalpersonen mit den nötigen Fachkenntnissen so-
wie Institutionen, welche über entsprechend ausgebildetes Fachperso-
nal verfügen, ermöglicht werden soll. Nationalen und internationalen
Organisationen nach Art. 14a BetmG wird eine Bewilligung für den
Umgang mit Betäubungsmitteln nur erteilt, wenn dies für ihre Hilfstä-
tigkeit im humanitären Bereich – insbesondere für die Überlebens-
hilfe – erforderlich ist und diese Organisationen zudem über entspre-
chende Fachpersonen verfügen, welche den korrekten und verantwor-
tungsbewussten Umgang mit den Betäubungsmitteln auch gewähr-
leisten.
4.3 Nach Art. 14a BetmG kann der Bundesrat resp. das Institut (vgl.
Art. 2 Abs. 2 BetmV) nationalen oder internationalen Organisationen
eine Bewilligung für den Bezug, die Einführung, die Aufbewahrung, die
Verwendung, die Verordnung, die Abgabe oder die Ausführung von
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Betäubungsmitteln erteilen (Abs. 1), und – sofern besondere Umstän-
de es erfordern – auch wieder entziehen (Abs. 2). Demnach steht dem
Institut bei der Erteilung resp. dem Entzug der Bewilligung ein relativ
weites Ermessen zu, welches pflichtgemäss, d.h. verfassungs- und ge-
setzeskonform auszuüben ist. Die Ermessensausübung hat willkürfrei,
in Beachtung des Gleichbehandlungsgebotes sowie verhältnismässig
zu erfolgen und hat sich nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Ord-
nung zu richten (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 26 Rz. 11).
Bei der Bewilligung nach Art. 14a BetmG handelt es sich um eine
Polizeibewilligung, welche nur erteilt wird, wenn die gesuchstellende
Person die persönlichen und sachlichen Voraussetzungen erfüllt.
Grundsätzlich besteht ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Bewilli-
gung, wenn die gesetzlich festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind.
Werden indes die Voraussetzungen für die Polizeibewilligung durch un-
bestimmte Rechtsbegriffe umschrieben, so verfügt die Bewillligungsbe-
hörde über einen gewissen Beurteilungsspielraum (vgl. ULRICH HÄFELIN/
GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl.,
Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 2531 ff.). Im vorliegenden Fall ist die Liste
der nationalen oder internationalen Organisationen in Art. 14a BetmG
nicht abschliessend, vielmehr werden das Rote Kreuz, die Vereinten
Nationen oder ihre Spezialorganisationen nur beispielhaft erwähnt, so
dass der Vorinstanz insofern ein Beurteilungsspielraum zusteht, als sie
die Kriterien bestimmen kann, welche von den Organisationen zu er-
füllen sind, die um eine Bewilligung nachsuchen.
Nach den vom Institut aufgestellten Kriterien wird eine Bewilligung
nach Art. 14a BetmG nur an Organisationen erteilt, die notfallmässige
Einsätze leisten, breite Bevölkerungsschichten erreichen müssen und
Überlebenshilfe bei Katastrophen natürlichen oder menschlichen Ur-
sprungs leisten. Diese Kriterien entsprechen dem Sinn der Norm und
dem Willen des Gesetzgebers (vgl. E. 4.2.1 – 4.2.6 hiervor), tragen
dem Gleichbehandlungsgebot hinreichend Rechnung und sind verhält-
nismässig (vgl. auch E. 5.4 hiernach).
Der Beschwerdeführer erfüllt diese Kriterien ganz offensichtlich nicht,
leistet er doch nicht Überlebens-, sondern vielmehr Sterbehilfe, erfol-
gen seine Einsätze nicht notfallmässig und kommen sie nicht einer
Vielzahl von Hilfsbedürftigen in Katastrophenfällen, sondern nur Ein-
zelpersonen zu Gute, welche die Unterstützung individuell verlangen.
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4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die mass-
gebliche Gesetzesbestimmung richtig ausgelegt und auch das ihr zu-
stehende Ermessen korrekt ausgeübt hat.
5.
Der Beschwerdeführer macht allerdings geltend, durch die geltende
Regelung und ihre Anwendung werde Art. 8 Abs. 1 EMRK tangiert,
welcher das Selbstbestimmungsrecht des Menschen und damit auch
das Grundrecht auf Suizid garantiere.
5.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird die persön-
liche Freiheit bzw. der Schutz des Privatlebens in Art. 10 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (BV, SR 101) garantiert und umfasst alle Aspekte, die
elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung bilden. Aller-
dings liegt darin keine allgemeine Handlungsfreiheit, auf die sich der
Einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persön-
liche Freiheit auswirkt, berufen kann; die persönliche Freiheit schützt
nicht vor jeglichem physischen oder psychischen Missbehagen (BGE
133 I 58 E. 6.1, BGE 127 I 6 E. 5a).
Einen ähnlichen Schutz gewährt Art. 8 EMRK, in dessen Geltungsbe-
reich sich die Garantien der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV)
und der Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV) überschneiden. So sichert
Art. 8 Ziff. 1 EMRK dem Individuum einen Freiraum zu, in dem es sei-
ne Persönlichkeit entwickeln und verwirklichen kann; es soll unter Aus-
schluss des Staates im Rahmen der privaten Sphäre über die eigene
Person und die Gestaltung des Lebens verfügen können. Zum Selbst-
bestimmungsrecht im Sinne von Art. 8 Ziff. 1 EMRK gehört auch das
Recht, über Art und Zeitpunkt der Beendigung des eigenen Lebens zu
entscheiden. Diese auch durch Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 BV
geschützte Entscheidungsfreiheit setzt allerdings voraus, dass die
betroffene Person in der Lage ist, ihren Willen frei zu bilden und da-
nach zu handeln (vgl. zum Ganzen JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in
der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 59 f; MARKUS SCHEFER, Grundrechte
in der Schweiz, Ergänzungsband, Bern 2005, S. 45 f.; BGE 133 I 58 E.
6.1).
Zu prüfen ist im Folgenden, ob der grundrechtliche Schutz der indivi-
duellen Selbstbestimmung durch den Entscheid der Vorinstanz, dem
Beschwerdeführer die Bewilligung für den Umgang mit Betäubungs-
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mitteln zu verwehren, in unzulässiger Weise eingeschränkt wird (vgl.
Art. 36 BV).
5.2 Gesetzliche Grundlage für den Entscheid der Vorinstanz bildet
Art. 14a BetmG, der zwar verfassungskonform auszulegen, für das
Bundesverwaltungsgericht aber massgebend ist (Art. 190 BV, in der
am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Fassung).
5.3 Da dem Beschwerdeführer keine Ausnahmebewilligung nach Art.
14a BetmG erteilt wurde, besteht für die Abgabe von NAP im Rahmen
der begleiteten Sterbehilfe eine ärztliche Rezeptpflicht (vgl. oben Erw.
3.1). Die Verschreibungspflicht dient generell dem Schutz der Gesund-
heit und Sicherheit der Bevölkerung sowie – im Zusammenhang mit
der Sterbehilfe – der Verhinderung von Straftaten resp. der Bekämp-
fung damit verbundener Missbrauchsgefahren (BGE 133 I 58 E. 6.3.2).
Für eine restriktive Anwendung von Art. 14a BetmG besteht somit
zweifellos ein gewichtiges öffentliches Interesse.
5.4 Ein Stoff, dessen Einnahme zum Tod führen soll, darf durch den
Apotheker oder einen Handelsbetrieb nicht auf Vorrat hin, in Unkennt-
nis der Umstände des Einzelfalls zur Lagerhaltung an Nicht-Medizinal-
personen abgegeben werden. Vielmehr bedarf die Aushändigung von
NAP im Interesse des Patienten einer vorgängigen, individuellen ärztli-
chen Untersuchung und Verschreibung. Die Medikation setzt eine den
ärztlichen Berufs- und Sorgfaltspflichten entsprechend vorgenommene
Diagnose, Indikationsstellung und ein Aufklärungsgespräch voraus.
Die Prüfung der Urteilsfähigkeit, der medizinischen Unterlagen und der
Beurteilung, ob alle möglichen Behandlungsmassnahmen getroffen
wurden, obliegt dem behandelnden Arzt. Da der Beschwerdeführer
nicht über die entsprechenden Fachpersonen verfügt, ist das Festhal-
ten an der Rezeptpflicht für die Abgabe von NAP und somit die Verwei-
gerung der Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 14a BetmG
geeignet, allfällige Missbräuche zu verhindern. Da kein milderes Mittel
ersichtlich ist, um dieses Ziel zu erreichen, ist die Massnahme auch
erforderlich.
Die Rezeptpflicht und auch das Verbot der Lagerhaltung dienen dem
Schutz vor unüberlegten, voreiligen Entschlüssen und garantieren eine
medizinische Rechtfertigung der Sterbebegleitung in jedem Einzelfall.
Bei einer Abgabe von NAP aus einem Lager durch Nicht-Medizinal-
personen – wie vom Beschwerdeführer vorgesehen – fiele dieser Kon-
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trollmechanismus weg. Angesichts der Missbrauchsrisiken im Zusam-
menhang mit der (unter Umständen) fraglichen Tatherrschaft und
Eigenverantwortlichkeit des Suizidwilligen, mit seiner allenfalls nur
schwer erstell- und nachweisbaren Urteilsfähigkeit (etwa in Abhängig-
keitssituationen oder bei Beeinflussungen durch Dritte) sowie mit der
weder staatlich noch durch Medizinalpersonen überwachten Lauterkeit
der Beweggründe der Suizidhelfer ist es gerechtfertigt, an der ärzt-
lichen Verschreibungspflicht von NAP für Suizidwillige und dem Verbot
der Lagerhaltung festzuhalten. Es ist mit den Grundgedanken des Be-
täubungsmittelrechts und seinem bedeutenden gesundheitspolizeili-
chen Zweck nicht vereinbar, die entsprechende Verantwortlichkeiten
weitestgehend in die Hände privater Suizidhilfeorganisationen zu le-
gen. Der Entscheid der Vorinstanz erweist sich somit auch als zumut-
bar, wird doch dem Sterbewilligen nach einer eingehenden, sorgfälti-
gen medizinischen Untersuchung und Diagnosestellung bzw. im Hin-
blick auf die Beständigkeit seines Todeswunsches ein entsprechendes
ärztliches Rezept für eine letale Dosis NAP ausgestellt. Der Entscheid
der Vorinstanz, dem Beschwerdeführer keine Bewilligung nach Art.
14a BetmG für den Bezug von NAP zu erteilen, um die generelle Re-
zeptpflicht und das Verbot der Lagerhaltung weiterhin durchsetzen zu
können, erweist sich damit als verhältnismässig.
5.5 Eine Verletzung des Kerngehalts des Rechts auf individuelle
Selbstbestimmung ist nicht auszumachen, da es mit der derzeitigen
Lösung dem Einzelnen keineswegs so sehr erschwert oder gar ver-
unmöglicht wird, sein Recht, über die Beendigung des eigenen Lebens
entscheiden zu können, in Anspruch zu nehmen, dass es illusorisch
würde. Ebenso wenig trifft es zu, dass der Einzelne sein Recht nicht
ohne eine schwere Beeinträchtigung seiner Befindlichkeit oder seiner
Würde in Anspruch nehmen könnte (zur Problematik vgl. PETERMANN,
a.a.O., S. 457).
5.6 Damit steht fest, dass es auch aus grundrechtlicher Sicht nicht
angezeigt und erforderlich ist, Art. 14a BetmG in dem Sinne aus-
zulegen und anzuwenden, dass Sterbehilfeorganisationen eine Bewilli-
gung zu erteilen wäre. Es kann damit offen bleiben, ob sich der Be-
schwerdeführer überhaupt auf die grundrechtlichen Schutzansprüche
der von ihm begleiteten Suizidwilligen berufen kann.
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6.
Gestützt auf diese Erwägungen kommt das Bundesverwaltungsgericht
zum Schluss, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Bewilli-
gung nach Art. 14a BetmG zu Recht verweigert hat. Die Beschwerde
ist demnach vollumfänglich abzuweisen.
7.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige
Parteientschädigung.
7.1 Als unterliegende Partei hat der Beschwerdeführer die Verfahrens-
kosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG), die sich aus der Gerichts-
gebühr und den Auslagen zusammensetzen. Sie werden unter Berück-
sichtigung des Umfanges und der Schwierigkeit der Streitsache im
vorliegenden Verfahren auf pauschal Fr. 800.– festgesetzt (Art. 63 Abs.
4bis VwVG, Art. 1, 2 und 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]) und mit dem bereits geleisteten Verfahrens-
kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
7.2 Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Be-
gehren eine Entschädigung für ihr erwachsene und verhältnismässig
hohe Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Als Bun-
desbehörde hat das Institut jedoch keine Anspruch auf eine Partei-
entschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 800.– werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher
Höhe verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Seite 21
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4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 200-2008-26; Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Departement des Innern
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Stefan Mesmer Susanne Marbet Coullery
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, bei-
zulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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