C-1795/2009 - Abteilung III - Werbung - Arzneimittelwerbung, Botox & Vistabel, Verfügung v...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung III
C­1795/2009
U r t e i l   v om   1 7 .   O k t ob e r   2 0 1 1
Besetzung Richter Stefan Mesmer (Vorsitz),
Richter Francesco Parrino, 
Richterin Elena Avenati­Carpani,   
Gerichtsschreiber Marc Wälti.
Parteien X_______, 
vertreten durch Y._______,
Beschwerdeführerin, 
gegen
Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut, 
Hallerstrasse 7, Postfach, 3000 Bern 9, 
Vorinstanz. 
Gegenstand Arzneimittelwerbung, Botox & Vistabel, Verfügung vom 
13. Februar 2009.
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Sachverhalt:
A. 
Die X._______, C._______ (im Folgenden: Beschwerdeführerin), betreibt 
seit  2007  unter  dem Namen  "X._______"  in  C._______  eine  Praxis  für 
"F.________".  Mit  einem  im  öffentlichen  Raum  (auf  dem  Trottoir) 
platzierten  Ständer  (Steller)  vor  der  Liegenschaft  am  _______in 
C._______ wurden "ärztliche Behandlungen mit Botox" angepriesen und 
auf die Website www. X._______.ch hingewiesen. Aus einem Dispenser, 
der  oben  am  Ständer  angebracht  war,  konnte  zudem  ein  Flyer 
"N._______" entnommen werden. Am 10. November 2008 (vgl. Vorakten) 
eröffnete  das  Schweizerische  Heilmittelinstitut,  Swissmedic  (im 
Folgenden:  Institut  oder  Vorinstanz),  ein  Verwaltungsverfahren  zur 
Prüfung  der  Frage,  ob  Verwaltungsmassnahmen  wegen  unzulässiger 
Werbung  für die verschärft  zulassungspflichtigen Arzneimittel Botox und 
Vistabel  zu  ergreifen  sind.  Dabei  wurde  in  Erwägung  gezogen,  die 
weitere Veröffentlichung bestimmter Rubriken auf der Website wie auch 
eine  Verbreitung  in  anderer  Form  (z.B.  Ständer/Steller,  Broschüren, 
Flyers,  u.a.m.)  und  die  Fortführung  der  Spezialaktion  "D._______"  zu 
verbieten  sowie  gegebenenfalls  die  Domain  X._______.ch  bei  der 
zuständigen  Registrierungsstelle  sperren  und  die  Ständer  und 
Drucksachen zu beschlagnahmen und vernichten zu lassen. 
Mit Schreiben vom 27. November 2008  (vgl. Vorakten) erklärte  sich die 
Beschwerdeführerin  bereit,  diverse  Textpassagen  auf  ihrer  Website  zu 
ändern resp. zu streichen.
Am 9. Dezember 2008 forderte das Institut die Beschwerdeführerin unter 
Androhung der Sperrung der Domain X._______.ch bei der zuständigen 
Registrierungsstelle  und  der  Beschlagnahmung  und  Vernichtung  der 
Ständer und Drucksachen auf, die entfernten Ständer und Flyer ab sofort 
nicht  wieder  zu  verwenden,  die  Werbung  für  die  "D._______" 
Spezialaktion  bis  spätestens  17.  Dezember  2008  von  der  Website 
www.X._______.ch  zu  entfernen,  die  Texte  dieser  Website  unter 
Beachtung  der  gesetzlichen  Verbote  für  Arzneimittelwerbung  im  Sinne 
der Ausführungen des Instituts bis zum 13. Januar 2009 vorzulegen und 
schliesslich bis spätestens 14 Tage nach Prüfung und Genehmigung der 
deutschen  Texte  durch  das  Institut  diese  Texte  in  denjenigen 
Fremdsprachen  vorzulegen,  welche  die  Beschwerdeführerin  auf  der 
Website  zu  verwenden  gedenke.  Gleichzeitig  wurde  der 
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Beschwerdeführerin  die  Gelegenheit  eingeräumt,  zum  Sachverhalt  und 
zu den Ausführungen des Instituts Stellung zu nehmen.
Per  Fax  liess  die  Beschwerdeführerin  dem  Institut  am  13.  Januar  2009 
eine ausführliche Stellungnahme zukommen.
B. 
Am 13. Februar 2009 erliess das Institut folgende Verfügung:
1. Der X._______, ihren Organen und Angestellten sowie allen weiteren für sie oder die 
Arztpraxis  "X._______"  in  irgendeiner  Weise  tätigen  Personen  wird  verboten,  die 
Arzneimittel  Botox  und  Vistabel  auf  der  Website  www.X._______.ch  oder  anderen 
Informations­ und Werbeträgern zu bewerben. Als Werbung gelten alle Informationen 
über  diese  beiden  Arzneimittel,  welche  über  die  im  Anhang  zur  vorliegenden 
Verfügung genehmigten Texte hinausgehen.
2. Die  X._______  wird  verpflichtet,  innert  14  Tagen  nach  Erhalt  der  vorliegenden 
Verfügung  die  gemäss  Anhang  genehmigten  deutschen  Texte  auf  der  Website 
www.X._______.ch aufzuschalten.
3. Die  X._______  wird  verpflichtet,  innert  14  Tagen  nach  Erhalt  der  vorliegenden 
Verfügung  die  Texte  in  denjenigen  Fremdsprachen  vorzulegen,  welche  künftig 
ebenfalls  (neben deutsch) auf der Website www.X._______.ch aufgeschaltet werden 
sollen.
4. Zuwiderhandlungen gegen die Ziffern  1,  2  oder  3  dieser Verfügung  können gemäss 
Artikel 87 Absatz 1 Buchstage g HMG mit Busse bis zu CHF 50'000.­ bestraft werden.
5. Das Verwaltungsmassnahmeverfahren gegen die Firma X._______ wegen Verstosses 
gegen das Heilmittelgesetz und die Arzneimittel­Werbeverordnung wird geschlossen.
6. Die Gebühr wird auf CHF 7'000.­ festgesetzt und der Firma X._______ zur Bezahlung 
auferlegt. Sie ist innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieser Verfügung zu begleichen.
Zur  Begründung  dieser  Anordnungen  führte  das  Institut  aus,  das 
Argument der Beschwerdeführerin, der Begriff  "Botox­Behandlung" habe 
sich  unabhängig  von  der  genauen  Bezeichnung  des  verwendeten 
Medikamentes  als  Begriff  für  das  Therapieverfahren  durchgesetzt,  sei 
nicht  stichhaltig. Bei Botox  handle  es  sich  um ein Arzneimittel, welches 
nicht  beim  Publikum  beworben  werden  dürfe.  Es  treffe  auch  nicht  zu, 
dass bei Arzneimitteln, die zu kosmetischen Zwecken zugelassen seien, 
die  Gefahr  eines  übermässigen,  missbräuchlichen  oder 
unzweckmässigen  Einsatzes  nicht  entstehen  könne,  da  sämtliche 
Arzneimittel  ein  Nebenwirkungspotential  hätten.  Damit  die  Website 
www.X._______.ch  den  Ansprüchen  an  die  werberechtlichen 
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Bestimmungen  genüge,  müsse  jede  Hervorhebung  und  somit  jeder 
direkte  Bezug  zu  verschreibungspflichtigen  Arzneimitteln  (Vistabel  resp. 
Botox) gestrichen werden – entsprechend den im Anhang zur Verfügung 
angeführten Texten. Akzeptiert werden könne einzig eine Erklärung des 
Begriffs  "Botox­Behandlung"  in  nicht  werberischer  Sprache.  Ebenfalls 
zulässig  seien  die  Bezeichnungen  "Faltenbehandlungen", 
"Botulinumtoxin­Behandlungen"  und/oder  "Behandlungen  mit 
Botulinumtoxin".  Damit  die  Indikationen  im  Einklang  mit  der 
Arzneimittelinformation  stünden,  sei  auch  nur  die  Erwähnung  der 
Behandlung  bei  Zornesfalten  zulässig.  In  Bezug  auf  die  maximale 
Wirkung  sowie  die  möglichen  Nebenwirkungen  sei  ebenfalls  eine 
Übereinstimmung mit der Arzneimittelinformation erforderlich.
C. 
Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 18. März 2009 
beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde und stellte folgende 
Anträge:
1.  Es sei die Verfügung vom 13. Februar 2009 aufzuheben;
2.  Eventuell sei die Sache zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; und
3.  Die Vorinstanz sei anzuweisen, von einem Verwaltungsstrafverfahren abzusehen.
Prozessuale Anträge:
4.  Es  sei  der  Beschwerde  die  aufschiebende  Wirkung  zu  erteilen,  insbesondere 
bezüglich Ziffern 2 und 3 Verfügungsdispositiv;
5.  Eventuell  sei  der  Beschwerdeführerin  zu  gestatten,  während  der  Dauer  des 
Verfahrens  den  im  Anhang  zu  dieser  Beschwerde  aufgeführten  Text  und  die 
entsprechenden Übersetzungen auf ihrer Website X._______.ch aufzuschalten; und
6.  Es  sei  die  Vorinstanz  für  die  Dauer  dieses  Verfahrens  anzuweisen,  keine 
Strafverfügung zu erlassen.
Alles unter Kosten­ und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz.
Zur  Begründung  wurde  insbesondere  ausgeführt,  der  Ausdruck  "Botox­
Behandlung"  stehe  umgangssprachlich  für  Faltenbehandlung.  Daneben 
sei  Botox  einerseits  die  Bezeichnung  für  das  verschreibungspflichtige 
Arzneimittel  und  andererseits  die  Kurzbezeichnung  für  den  Wirkstoff 
Botulinumtoxin,  der  in  Botox  und  weiteren  Arzneimitteln  wie  Vistabel 
enthalten  sei.  Die  überwiegende Mehrheit  der  Bevölkerung  denke  nicht 
an  ein  spezifisches  Präparat.  Die  Gesundheitsinformationen  der 
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Beschwerdeführerin wiesen denn auch keinen Werbecharakter  im Sinne 
des  Heilmittelrechts  auf.  Selbst  wenn  die  Äusserungen  als  werbend 
eingestuft würden, müssten sie als Bagatellfall qualifiziert werden, werde 
doch der Steller mit der Informationsbroschüre nur von Passantinnen und 
Passanten  wahrgenommen,  und  auch  die  Website  erreiche  kein 
Massenpublikum. Da keine akute und konkrete Gefahr für die öffentliche 
Gesundheit  bestehe,  gebe  es  keine  Gründe  für  eine  sofortige 
Durchsetzung der angefochtene Verfügung (Ziff. 2 und 3 des Dispositivs). 
Diese  sei  unverhältnismässig,  da  sie  über  das  aus  der  Sicht  des 
Gesundheitsrechts  Erforderliche  hinausgehe.  Indem  die  Vorinstanz 
vorschreibe, wie die Textpassagen auf der Website zu formulieren seien, 
werde  gegen  die  Meinungsfreiheit  verstossen.  Schliesslich  seien  die 
Informationen  der  unterschiedlichen  Anbieter  von  Botox­Behandlungen 
durchaus  vergleichbar,  weshalb  ein  Vorgehen  gegen  die 
Beschwerdeführerin gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstosse.
D. 
In seiner Stellungnahme zu den prozessualen Anträgen (Nr. 4 bis 6) vom 
2.  April  2009  machte  das  Institut  geltend,  der  Beschwerde  ans 
Bundesverwaltungsgericht  komme  von  Gesetzes  wegen  die 
aufschiebende Wirkung  zu.  Im  Dispositiv  der  angefochtenen  Verfügung 
sei  diese  nicht  entzogen  worden,  so  dass  die  Durchsetzung  der 
Verfügung und  insbesondere die darin gesetzten Fristen bis zum Eintritt 
der  Rechtskraft  des  Urteils  des  Bundesverwaltungsgerichts 
aufgeschoben würden. Was den Antrag auf Erlass einer Weisung an das 
Institut  angehe,  von  einem  Verwaltungsstrafverfahren  abzusehen  bzw. 
keine  Strafverfügung  zu  erlassen,  sei  das  Bundesverwaltungsgericht 
nicht  zuständig.  Zudem  werde  die  Spezialaktion  "D._______"  von  der 
angefochtenen Verfügung gar nicht erfasst. Aus diesen Gründen sei auf 
die prozessualen Anträge nicht einzutreten.
E. 
Mit  Verfügung  vom  7.  April  2009  trat  der  Instruktionsrichter  auf  das 
Gesuch  um  Erteilung  bzw.  Wiederherstellung  der  aufschiebenden 
Wirkung  der  Beschwerde mangels  schutzwürdigen  Interesses  nicht  ein. 
Auf  das  Gesuch  um  Anordnung  vorsorglicher  Massnahmen  wurde 
ebenfalls nicht eingetreten, da über die Frage nach der Rechtmässigkeit 
eines  von  der  Beschwerdeführerin  verfassten  Textes  in  der 
angefochtenen Verfügung  nicht  befunden wurde  und  somit  diese  Frage 
nicht  zum  Streitgegenstand  gehöre.  Zudem  fielen  Anordnungen  im 
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Bereiche  des  Verwaltungsstrafverfahrens  nicht  in  den 
Zuständigkeitsbereich des Bundesverwaltungsgerichts.
F. 
In seiner Vernehmlassung zur Hauptsache vom 19. Mai 2009 beantragte 
das Institut unter Kostenfolge:
Die Beschwerde sei  abzuweisen,  soweit  sie über die Anfechtung  von Ziffer  4.1.2.  (betr. 
Verpflichtung zur Verwendung des Ausdrucks "Botulinumtoxin­Behandlungen" oder "über 
Behandlungen mit Botulinumtoxin" statt "Über Botox­Behandlungen") und eines Teils von 
Ziffer  4.1.2.1.  (betr.  Verpflichtung  zur  Verwendung  des  Wortes  "bei"  statt  "gegen" 
[übermässiges  Schwitzen  unter  den  Armen])  gemäss  Anhang  zur  Verfügung  vom  13. 
Februar 2009 hinausgeht.
Zur  Begründung  führte  es  aus,  bei  der  Werbeaktion  der 
Beschwerdeführerin  handle  es  sich  um  Publikumswerbung  für  ein 
verschreibungspflichtiges Arzneimittel, die selbst dann rechtswidrig wäre, 
wenn sie als ausgewogen bezeichnet werden könnte. Weiter  nahm das 
Institut  zu  den  Ausführungen  in  der  Beschwerde  sowie  den 
beanstandeten Textpassagen eingehend Stellung.
G. 
Am  31.  Juli  2009  reichte  die  Beschwerdeführerin  ihre  Replik  ein.  Darin 
führte  sie  präzisierend  aus,  die  Verabreichung  von  Botox  stelle 
keineswegs ihre Haupttätigkeit dar. Auch habe sie kein Interesse an einer 
Absatzsteigerung. Die Verabreichung der Präparate Botox oder Vistabel 
spiele gemessen an ihrer gesamten Tätigkeit nur eine sehr geringe Rolle. 
Werde ihr die Auskündung ihrer Behandlungen mit dem Ausdruck "Botox" 
verboten,  so  könne  sie  die  angebotenen  Behandlungen  nicht  mehr 
sinnvoll vermitteln, was dem ärztlichen Berufswerberecht gemäss Art. 40 
Bst. d  des  Bundesgesetzes  vom  23. Juni  2006  über  die  universitären 
Medizinalberufe  (MedBG,  SR  811.11)  widerspreche.  Im Weiteren  habe 
die Vorinstanz nicht  berücksichtigt,  dass eine private Website  bezüglich 
Publikumsreichweite, Umfang und Intensität in keinem Vergleich etwa zu 
Rundfunkwerbung  oder  Mailings  stehe.  Auch  handle  es  sich  bei  ihrer 
Website  um  eine  passive  Darstellungsform,  und  die  beanstandeten 
Passagen  stünden  zudem meist  in Unterrubriken. Schliesslich  habe der 
beanstandete  Steller  von  vornherein  nur  beschränkte  Aufmerksamkeit 
erwecken  können,  befinde  sich  der  Eingang  zur  Praxis  doch  im 
Durchgang zum Hinterhof der Liegenschaft Q._______.
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H. 
In  seiner  Duplik  vom  25.  September  2009  hielt  das  Institut  im 
Wesentlichen an den bisherigen Ausführungen fest. 
I. 
Mit  Verfügung  vom  29.  September  2009  wurde  der  Schriftenwechsel 
geschlossen.
J. 
Auf  die  Ausführungen  der  Parteien  ist  –  soweit  erforderlich  –  in  den 
nachfolgenden Erwägungen näher einzugehen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
Angefochten  ist  die  Verfügung  des  Instituts  vom  13.  Februar  2009, mit 
welcher  der  Beschwerdeführerin  unter  Strafandrohung  verboten  wurde, 
die Arzneimittel Botox und Vistabel auf ihrer Website www.X._______.ch 
oder mit anderen Informations­ und Werbeträgern zu bewerben, und die 
Beschwerdeführerin  verpflichtet  wurde,  die  gemäss  Anhang  der 
Verfügung  genehmigten  deutschen  Texte  innert  14  Tagen  auf  der 
Website  www.X._______.ch  aufzuschalten  sowie  allfällige 
anderssprachige Texte innert 14 Tagen vorzulegen.
1.1. Die Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache richtet 
sich  nach  Art.  31  ff.  des  Bundesgesetzes  vom  17.  Juni  2005  über  das 
Bundesverwaltungsgericht  (VGG,  SR  173.32).  Danach  beurteilt  das 
Gericht  insbesondere  Beschwerden  gegen  Verfügungen  der  Anstalten 
und  Betriebe  des  Bundes  (Art.  33  Bst.  e  VGG).  Da  das  Institut  eine 
öffentlich­rechtliche  Anstalt  des  Bundes  bildet  (Art.  68  Abs.  2  des 
Bundesgesetzes  vom  15.  Dezember  2000  über  Arzneimittel  und 
Medizinprodukte  (HMG, SR 812.21),  die angefochtene Anordnung ohne 
Zweifel  als  Verfügung  im  Sinne  von  Art. 5  Abs.  1  des  Bundesgesetzes 
vom  20.  Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR 
172.021) zu qualifizieren ist und zudem keine Ausnahme gemäss Art. 32 
VGG  vorliegt,  ist  das  Bundesverwaltungsgericht  grundsätzlich  zur 
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Zu beachten  ist  allerdings,  dass die Beschwerdeführerin  unter  anderem 
beantragt,  die  Vorinstanz  sei  anzuweisen,  von  einem 
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Verwaltungsstrafverfahren  abzusehen  (Beschwerdeantrag  3). 
Anordnungen  im  Bereiche  des  Strafrechts  und  auch  des 
Verwaltungsstrafverfahrens  (vgl.  VPB  95.35  E.  1)  sind  nicht  dem 
öffentlichen Recht  des Bundes  im Sinne  von Art.  5  VwVG  zuzuordnen. 
Verwaltungsstrafrechtliche Anordnungen der Vorinstanz, die gestützt auf 
Art.  90  HMG  ergehen,  sind  nach  den  Bestimmungen  des 
Bundesgesetzes  vom  22.  März  1974  über  das  Verwaltungsstrafrecht 
(VStrR;  SR  313.0)  anfechtbar  (insb.  beim  Bundesstrafgericht,  vgl.  etwa 
Art. 25 Abs. 1 und Art. 26 Abs. 1 VStrR; vgl. zum Ganzen etwa ALFRED 
KÖLZ/ISABELLE  HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und 
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 506). Das 
Bundesverwaltungsgericht  ist  im  Rahmen  von  Beschwerdeverfahren 
sachlich nicht zum Erlass von Anweisungen an die Vorinstanz betreffend 
verwaltungsstrafrechtliche  Verfahren  zuständig,  so  dass  auf  den 
Beschwerdeantrag 3 nicht eingetreten werden kann. 
1.2.  Die  Beschwerdeführerin,  welche  als  Partei  am  vorinstanzlichen 
Verfahren  teilgenommen  hat,  ist  durch  die  angefochtene  Verfügung 
besonders  berührt  und  hat  an  deren  Aufhebung  ein  schutzwürdiges 
Interesse  (vgl.  Art. 48  Abs.  1  VwVG).  Nachdem  der 
Verfahrenskostenvorschuss  fristgerecht  geleistet  worden  ist,  kann  im 
Übrigen  auf  die  frist­  und  formgerecht  eingereichte  Beschwerde 
eingetreten werden.
1.3.  Das  Anfechtungsobjekt  im  Beschwerdeverfahren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht  bildet  die  angefochtene  Verfügung.  Ihr  Inhalt 
bestimmt  den  Anfechtungsgegenstand  und  den  möglichen,  durch  die 
Rechtsbegehren beschränkten Streitgegenstand. 
Gegenstand  des  Beschwerdeverfahrens  kann  deshalb  nur  sein,  was 
Gegenstand  des  vorinstanzlichen  Verfahrens  war  oder  bei  richtiger 
Rechtsanwendung hätte sein sollen. Fragen, über welche die verfügende 
Behörde  nicht  entschieden  hat,  dürfen  somit  grundsätzlich  im 
Beschwerdeverfahren  nicht  beurteilt  werden  (vgl.  etwa  ANDRÉ  MOSER/ 
MICHAEL  BEUSCH/LORENZ  KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.1  ff.; CHRISTOPH AUER,  in: 
Auer/  Müller/Schindler,  Kommentar  zum  Bundesgesetz  über  das 
Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Rz. 10 zu Art. 12).
Die  im  vorinstanzlichen  Verfahren  vom  Institut  beanstandete 
Spezialaktion  "D._______"  wird  zwar  in  den  Erwägungen  der 
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angefochtenen Verfügung erwähnt.  Im Dispositiv der Verfügung hat das 
Institut aber diesbezüglich keine spezifischen Anordnungen getroffen, so 
dass die Frage nach der Rechtmässigkeit dieser Aktion – soweit sie nicht 
ohnehin  vom  verfügten  Werbeverbot  umfasst  wird  –  ausserhalb  des 
Streitgegenstandes  liegt.  Hierauf  ist  im  Folgenden  nicht  weiter 
einzugehen.
2. 
Das  Verfahren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  richtet  sich  im 
Wesentlichen nach den Vorschriften des VwVG und des VGG.
2.1. Mit  der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht  kann gerügt 
werden,  die  angefochtene  Verfügung  verletze  Bundesrecht 
(einschliesslich  der  Überschreitung  oder  des  Missbrauchs  von 
Ermessen),  beruhe  auf  einer  unrichtigen  oder  unvollständigen 
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen 
(Art. 84 Abs. 1 HMG in Verbindung mit Art. 49 VwVG).
2.2.  Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  nach  dem  Grundsatz  der 
Rechtsanwendung  von  Amtes  wegen  nicht  an  die  Begründung  der 
Begehren  der  Parteien  gebunden  (Art.  62  Abs.  4  VwVG).  Es  kann  die 
Beschwerde  auch  aus  anderen  als  den  geltend  gemachten  Gründen 
gutheissen  oder  den  angefochtenen  Entscheid  im  Ergebnis  mit  einer 
Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ 
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212)..
3. 
Zu prüfen ist im Folgenden, ob die Publikationen der Beschwerdeführerin 
gegen  die  werberechtlichen  Vorschriften  der  Heilmittelgesetzgebung 
verstossen. 
3.1.  Das  Heilmittelgesetz  soll  sicherstellen,  dass  zum  Schutz  der 
Gesundheit nur qualitativ hoch stehende, sichere und wirksame Heilmittel 
in  Verkehr  gebracht  werden  (Art.  1  Abs.  1  HMG,  vgl.  Botschaft  des 
Bundesrats  zu  einem  Bundesgesetz  über  Arzneimittel  und 
Medizinprodukte vom 1. März 1999, BBl 1999 S. 3518; Separatdruck S. 
32;  im  Folgenden:  Botschaft  HMG).  Medikamente  mit  besonderem 
Gefahrenpotential für die Gesundheit werden als verschreibungspflichtige 
Arzneimittel qualifiziert, was bedeutet, dass sie nur auf Anordnung einer 
Fachperson an die Patienten abgegeben werden dürfen (vgl. Art. 23, 24 
HMG, Art. 20, 23 und 24 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die 
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Arzneimittel  [VAM, SR 812.212.21]; Botschaft HMG, S. 58 f.). Sie sollen 
kontrolliert,  ihrem Zweck  entsprechend und massvoll  verwendet werden 
(vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. b HMG). 
3.2. In der Schweiz ist die Werbung für Arzneimittel grundsätzlich erlaubt 
(Art. 31 HMG). Dieser Grundsatz erfährt jedoch bei Arzneimitteln, die nur 
auf  ärztliche  Verschreibung  abgegeben  werden  dürfen,  eine  wichtige 
Einschränkung,  indem  Publikumswerbung  für  derartige  Arzneimittel 
unzulässig  ist  (Art.  32  Abs.  2  Bst.  a  HMG);  erlaubt  ist  lediglich  die 
Fachwerbung,  die  sich  ausschliesslich  an  Personen  richtet,  die  diese 
Arzneimittel  verschreiben  oder  abgeben  dürfen  (Art.  31  Abs.  1  Bst.  a 
HMG).
Gestützt auf Art. 4 Abs. 2 HMG hat der Bundesrat in der Verordnung vom 
17. Oktober  2001  über  die  Arzneimittelwerbung  (AWV,  SR  812.212.  5) 
die  im  Heilmittelgesetz  verwendeten  werberechtlichen  Begriffe  definiert. 
Als  Arzneimittelwerbung  gelten  gemäss  Art.  2  Bst.  a  AWV  alle 
Massnahmen  zur  Information,  Marktbearbeitung  und  Schaffung  von 
Anreizen,  welche  zum  Ziel  haben,  die  Verschreibung,  die  Abgabe,  den 
Verkauf,  den  Verbrauch  oder  die  Anwendung  von  Arzneimitteln  zu 
fördern. Nicht als Werbung  im Sinne des Gesetzes und der AWV gelten 
dagegen  Informationen  allgemeiner  Art  über  die  Gesundheit  oder  über 
Krankheiten,  sofern sich diese weder direkt noch  indirekt auf bestimmte 
Arzneimittel beziehen (Art. 1 Abs. 2 Bst. c AWV). 
Richten sich Massnahmen gemäss Art. 2 Bst. a AWV an das Publikum, 
liegt  gemäss Art.  2 Bst.  b AWV Publikumswerbung  vor.  In Art.  2 Bst.  c 
AWV wird Fachwerbung definiert als Arzneimittelwerbung, die sich an zur 
Verschreibung,  Abgabe  oder  zur  eigenverantwortlichen  beruflichen 
Anwendung  von Arzneimitteln  berechtigte  Fachpersonen  richtet.  Art.  14 
AWV  bestimmt,  dass  Publikumswerbung  grundsätzlich  nur  für 
Arzneimittel  der  Verkaufskategorie  C,  D  und  E  (nicht 
verschreibungspflichtige Arzneimittel) erlaubt ist, es sei denn, auch diese 
werde durch gesetzliche Bestimmungen eingeschränkt oder verboten. 
Nach  der  Definition  in  der  AWV  ist  der  Geltungsbereich  der 
Publikumswerbung  weit  gefasst,  weshalb  nicht  nur  Hersteller  oder 
Vertreiber eines Arzneimittels, sondern generell alle Personen, die für ein 
Arzneimittel  gegenüber  dem  Publikum  Werbung  machen,  unter  das 
Verbot  der  Bewerbung  verschreibungspflichtiger  Arzneimittel  fallen  (vgl. 
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URS JAISLI,  in: Thomas Eichenberger/Urs Jaisli/Paul Richli [Hrsg.], Basler 
Kommentar Heilmittelgesetz, Basel 2006, Rz. 32 zu Art. 31).
3.3. Da Arzneimittelwerbung definitionsgemäss immer der Förderung des 
Absatzes  von  Präparaten  dient,  besteht  regelmässig  die  Gefahr  einer 
Ausweitung des Arzneimittelgebrauchs, was  im Widerspruch zum Gebot 
des massvollen  Einsatzes  von  Arzneimitteln  steht  (Art.  1  Abs.  2  Bst.  b 
HMG),  das  gerade  auch  bei  verschreibungspflichtigen,  mit  erhöhten 
Risiken  behafteten  Medikamenten  von  besonderer  Bedeutung  ist.  Das 
Verbot  der  Publikumswerbung  für  verschreibungspflichtige  Arzneimittel 
soll in erster Linie vermeiden, dass derartige Präparate – auf Wunsch der 
Patienten – übermässig und unzweckmässig eingesetzt werden: Der Arzt 
soll nicht als Folge der Werbung dem Druck seiner Patienten ausgesetzt 
werden, das beworbene Präparat zu verschreiben bzw. anzuwenden (vgl. 
Botschaft HMG, S. 66; so auch Nationalrätin Ménétrey­Savary in AB 2000 
N 117;  vgl.  auch  das  Urteil  des  Bundesgerichts  2A.63/2006  vom 
10. August  2006,  E.  3.5.4,  sowie  URSULA  EGGENBERGER  STÖCKLI, 
Arzneimittel­Werbeverordnung, Bern 2006, Rz. 5 zu Art. 14 AWV). 
3.4.  Nach  der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  kann  die 
Berichterstattung über Arzneimittel, die einen  therapeutischen Fortschritt 
ermöglichen  und  die  aufgrund  von  Artikeln  in  den  Medien  oder  durch 
allgemeine  Informationen  einen  gewissen  Bekanntheitsgrad  erlangt 
haben, aus objektiver Sicht als Publikumswerbung qualifiziert werden. So 
sind auch Berichte oder Inserate, welche über eine Krankheit informieren 
und bloss die  Indikation bewerben, ohne den Namen des Heilmittels  zu 
erwähnen, unter Umständen als Publikumswerbung zu qualifizieren (Art. 
1  Abs.  2  Bst.  c  AWV  e  contrario).  Dies  ist  etwa  dann  der  Fall,  wenn 
Krankheit  und  Arzneimittel  in  dem  Sinne  untrennbar  miteinander 
verbunden  sind,  dass  der  eine  Begriff  unweigerlich  mit  dem  anderen 
assoziiert wird (vgl. dazu BGE 129 V 32). Auch eine Massnahme, die nur 
indirekt  auf  bestimmte  Arzneimittel  Bezug  nimmt,  indem  sie  nicht  den 
Namen des Medikamentes, sondern lediglich den Wirkstoff erwähnt, kann 
Werbung  sein,  wenn  sie  zum  Ziel  hat,  den  Verkauf  dieses  mit  dem 
erwähnten Wirkstoff versehenen Medikamentes zu fördern (vgl. das Urteil 
des Bundesgerichts 2A.63/2006 vom 10. August 2006, E. 3.3 f.). 
Ob es für die Qualifizierung einer derartigen Massnahme als Werbung auf 
eine absatzfördernde Absicht oder bloss Eignung ankommt, ist umstritten 
(vgl.  EGGENBERGER  STÖCKLI,  a.a.O.,  Rz.  24  zu  Art.  2  AWV;  vgl.  zum 
europäischen Recht STEFAN SCHMIDT, Zulässigkeit von  Informationen zu 
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verschreibungspflichtigen  Arzneimitteln  im  Internet  ausserhalb  eines 
geschlossenen  Fachkreisbereichs,  in:  Pharma  Recht  2011  S.  314,  mit 
Hinweisen).  Entscheidend  für  die  Anwendbarkeit  des  Werbeverbotes 
gemäss  Art.  32  Abs.  2  Bst.  a  HMG  ist  nach  bundesgerichtlicher 
Rechtsprechung in erster Linie, wie das Publikum objektiv angesprochen 
wird  (vgl.  das  Urteil  des  Bundesgerichts  2A.63/2006  vom  10.  August 
2006, E. 3.7). Es ist auf den Gesamteindruck abzustellen, der durch eine 
Information resp. Werbung entsteht, wobei der zeitliche Rhythmus, die Art 
des (Werbe­) Mediums oder etwa die Darstellung zu berücksichtigen sind 
(vgl. EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., Rz. 47 ff. zu Art. 2 AWV). Wird eine 
ärztliche Dienstleistung beworben, die verbunden mit der Verabreichung 
eines bestimmten Präparates oder von Präparaten mit einem bestimmten 
Wirkstoff  erbracht  wird,  kann  darin  ebenfalls  eine  Werbung  für  dieses 
Präparat bzw. für Präparate mit diesem Wirkstoff erblickt werden. Je nach 
dem  Gesamteindruck  liegt  auch  dann  Publikumswerbung  für  ein 
Arzneimittel  vor,  wenn  nicht  die  Herstellerin  oder  Vertreiberin  des 
Präparates, sondern eine Drittperson eine Absatzsteigerung ermöglicht – 
und zwar unabhängig davon, ob diese beabsichtigt ist oder nicht. 
3.5. Neben dem Täuschungsschutz und der Sicherstellung einer fachlich 
richtigen,  ausgewogenen  und  ausreichenden  Information  der 
Patientinnen  und  Patienten  sollen  die  Vorschriften  über  die 
Arzneimittelwerbung  auch  verhindern,  dass  die  Konsumentinnen  und 
Konsumenten  sowie  Fachpersonen  durch  aufdringliche,  übertriebene 
oder  aus  anderen  Gründen  unzulässige  Bewerbung  zu  einem 
übermässigen,  missbräuchlichen  oder  unzweckmässigen  Einsatz  von 
Arzneimitteln verleitet werden könnten. Vor diesem Hintergrund muss der 
Begriff  der  Arzneimittelwerbung  so  gefasst  werden,  dass  darunter 
sämtliche absatzfördernden Massnahmen fallen, die geeignet sind, eines 
der  erwähnten  gesundheitspolizeilichen  Interessen  zu  verletzen  (vgl. 
dazu  das  Urteil  der  Rekurskommission  für  Heilmittel  (REKO  HM)  HM 
05.143 vom 24. März 2006, E. 3.2.2).
3.6.  Das  Internet  wird  auch  zur  Informationsbeschaffung  über 
Krankheiten und über Arzneimittel zu deren Behandlung genutzt. Wie das 
Bundesverwaltungsgericht  bereits  in  früheren  Entscheiden  festgehalten 
hat, besteht  kein Zweifel,  dass nach dem Willen des Gesetzgebers und 
bei  richtiger  Auslegung  von  Art.  32  Abs.  2  HMG  das  Verbot  der 
Publikumswerbung  für  verschreibungspflichtige  Arzneimittel  auch  für 
Werbung  im  Internet  gilt.  Der  Bundesrat  hat  sich  mit  Erlass  der  AWV 
diesbezüglich  an  den  vorgeschriebenen  gesetzlichen  Rahmen  gehalten 
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(Art.  3,  Art.  4  Abs.  1  Bst.  c  und  Art.  15  Bst.  c  AWV).  Aufgrund  der 
Möglichkeiten  zur  Informationsbeschaffung  und  Verbreitung  im  Internet 
sind  grundsätzlich  alle  frei  zugänglichen  Inhalte  im  Internet,  welche 
Werbung  für  verschreibungspflichtige  Arzneimittel  enthalten,  als  ans 
Publikum  gerichtet  zu  qualifizieren  und  somit  unzulässig  (vgl.  zur 
Internetwerbung  das  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  [BVGer]  C­
3441/2007  vom 23. September  2009, E.  4.1.  bis  4.6.).  Zum Schutz  der 
Patientinnen  und  Patienten  darf  daher  die  Werbung  für 
verschreibungspflichtige  Arzneimittel  (wie  alle  Fachwerbung)  dem 
Publikum  auch  im  Internet  nicht  zugänglich  gemacht  werden,  sondern 
muss durch eine Zugangsbeschränkung geschützt werden (vgl. dazu das 
Urteil des BVGer C­4173/2007 vom 24. April 2009, E. 5.2.1 bis 5.2.3).
4. 
Sowohl  Botox  (Zulassungsnummer  52433)  als  auch  Vistabel 
(Zulassungsnummer  55955)  enthalten  den Wirkstoff  Botulinumtoxin  Typ 
A.  Bei  beiden  Präparaten  handelt  es  sich  um  Arzneimittel,  die  der 
Stoffliste  A  und  der  Abgabekategorie  A  zugeordnet  sind,  also  um 
verschärft  verschreibungspflichtige  Arzneimittel,  die  nur  einmalig  auf 
ärztliche  Verschreibung  abgegeben  werden  dürfen  (vgl. 
  daten/00080/00256/index.html?lang=de, 
zuletzt  besucht  am  17.  Oktober  2011;  Art.  23  der  Verordnung  vom 
17. Oktober  2001  über  die Arzneimittel  [VAM, SR 812.212.21]).  Bei  der 
Einteilung  der  Wirkstoffe  in  die  Stofflisten  stützt  sich  das  Institut 
insbesondere  auf  die  pharmakologische  Wirkung,  die  akute  und 
chronische Toxizität, die klinischen Erfahrungen  (insbesondere  in Bezug 
auf  Verträglichkeit  und  unerwünschte  Wirkungen),  das 
Anwendungsgebiet,  das  Missbrauchspotenzial  und  die  Notwendigkeit 
einer  ärztlichen  oder  tierärztlichen  Diagnose  oder  Überwachung  der 
Therapie  (vgl.  Art.  20  Abs.  2  VAM).  Der  Abgabekategorie  A  sind 
Humanarzneimittel  zuzuordnen, die einen Wirkstoff enthalten, der  in der 
Stoffliste  A  aufgeführt  ist,  deren  Therapiedauer  begrenzt  ist  und  aus 
Gründen  der  Sicherheit  nicht  ohne  ärztliche  Verschreibung  verlängert 
werden darf, deren Gebrauch ohne ärztliche Diagnose und Überwachung 
der  Anwendung  zu  ernsten  Schäden  führen  kann  und  durch  deren 
falsche  Anwendung  die  spätere  Behandlung  ernsthafter  Leiden 
entscheidend  beeinträchtigt  werden  könnte  (Art.  23  VAM).  Von 
Arzneimitteln  der  Abgabekategorie  A  gehen  damit  immer  erhöhte 
Gesundheitsrisiken aus. 
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4.1.  Das  Arzneimittel  Botox  ist  indiziert  für  die  symptomatische 
Behandlung  des  Blespharospasmus  (Lidkrampf),  des  Spasmus 
hemifacialis  (einseitige  unwillkürliche  Verkrampfung  der  mimischen 
Gesichtsmuskulatur)  und  assoziierter  fokaler  Dystonien  (nicht 
beeinflussbare,  lang  anhaltende  Muskelkontraktionen).  Weiter  ist  es 
indiziert  zur  Korrektur  des  Strabismus  (Schielen)  bei  Patienten  über  12 
Jahren,  zur  symptomatischen  Behandlung  der  zervikalen  Dystonie 
(Torticollis spasticus, Schiefhals) bei Erwachsenen sowie zur Behandlung 
von  fokalen  Spastizitäten,  einschliesslich  Spastizitäten  in  den  oberen 
Extremitäten,  die  mit  Schlaganfall  einhergehen,  zur  symptomatischen 
Behandlung  der  dynamischen  Spitzfussstellung  sowie  zur  Behandlung 
der Hyperhidrosis axillae  (übermässige Schweissabsonderung  in beiden 
Achselhöhlen) bei Erwachsenen (vgl. zu den Indikationen PSCHYREMBEL, 
Klinisches Wörterbuch, 262. Auflage, Berlin/New York 2010).
Laut  Arzneimittelinformation  darf  Botox  nur  von  entsprechenden 
Fachärzten  angewendet  werden,  die  mit  der  Applikation  von 
Botulinumtoxin Typ A und mit  der Anwendung der hierfür  erforderlichen 
Ausstattung die notwendige Erfahrung haben. Die empfohlene Dosierung 
für die verschiedenen Anwendungsmöglichkeit ist unterschiedlich, ebenso 
der  Eintritt  und  die  Dauer  der  Wirkung  (vgl.  zum  Ganzen  die 
Fachinformation  zum  Präparat  Botox, 
  lang=de&MonType=fi, 
zuletzt besucht am 17. Oktober 2011).
4.2. Vistabel  ist  einzig  indiziert  zur  Behandlung  von mittelschweren  bis 
schweren Glabellafalten bei Erwachsenen, also von Falten zwischen den 
Augenbrauen,  die  durch  Aktivität  des  M.  corrugator  und  M.  procerus 
hervorgerufen  werden  (vgl.  PSCHYREMBEL,  Klinisches  Wörterbuch,  262. 
Auflage, Berlin/New York 2010). 
Gemäss  den  Hinweisen  zu  Dosierung/Anwendung  in  der 
Arzneimittelinformation  darf  auch  Vistabel  nur  von  Fachärzten 
angewendet  werden,  die  mit  der  Applikation  von  Botulinumtoxin  Typ  A 
und  mit  der  Anwendung  der  hierfür  erforderlichen  Ausstattung  die 
notwendige  Erfahrung  haben.  Die  optimale  Dosis  und  die  Anzahl  der 
Injektionsstellen  im  jeweiligen  Muskel  kann  zwischen  den  Patienten 
variieren.  Eine  Verbesserung  der  Glabellafalten  tritt  im  allgemeinen 
innerhalb  einer Woche  nach  der  Behandlung  auf,  wobei  der  Peakeffekt 
allgemein innerhalb von 4 Wochen gesehen wird und die Wirkungsdauer 
mit  3  bis  4  Monate  angegeben  wird  (vgl.  die  Fachinformation  zum 
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Präparat  Vistabel,   
MonographieTxt.aspx?lang=de&MonType=fi,  zuletzt  besucht  am  17. 
Oktober 2011).
5. 
Die  Beschwerdeführerin  macht  geltend,  der  Begriff  "Botox­Behandlung" 
stehe  umgangssprachlich  einerseits  für  die  Faltenbehandlung  und 
andererseits  für  den  dazu  verwendeten  Wirkstoff.  Der  Steller  vor  der 
Arztpraxis informiere über ärztliche Behandlungen und bei den Texten im 
Internet  handle  es  sich  vor  allem  um  beschreibende  Aussagen  zum 
Wirkstoff. Die Werbeeffekte beträfen somit nur die Behandlung mit  dem 
Wirkstoff "Botox" – und nicht das Arzneimittel Botox.
5.1.  Die  Beschwerdeführerin  hatte  mit  einem  auf  dem  Trottoir 
aufgestellten  (zwischenzeitlich  entfernten)  Steller  mit  der  Aufschrift 
"Ärztliche  Faltenbehandlungen  mit  Botox  –  X._______"  auf  ihre  von 
einem beteiligten Arzt geleitete Praxis "X._______" aufmerksam gemacht 
(vgl.  Vernehmlassungsbeilage  2).  Der  in  einem  Dispenser  aufgelegten 
Broschüre  (Flyer)  "N._______"  konnte  entnommen  werden,  dass  die 
Praxis  "X._______"  auf  kosmetische  Botox­Behandlungen  spezialisiert 
sei  und  ihren  Patienten  durch  die  Behandlung  ermöglichen  wolle, 
"selbstbewusst,  entspannt  und  mit  guter  Ausstrahlung  die  täglichen 
Aufgaben  des  Lebens"  zu  meistern,  dass  Botox  der  Name  eines 
Medikamentes sei, welches den Wirkstoff Botulinumtoxin Typ A enthalte, 
und dass in der Schweiz das Medikament unter der Markenbezeichnung 
Vistabel  für  die  Faltenbehandlung  zugelassen  sei.  Weiter  wird 
Botulinumtoxin  in  dieser  Broschüre  als  "faszinierender  Wirkstoff" 
bezeichnet, der  "als modernes und wirksames Präparat gegen störende 
Mimikfalten"  verwendet  werde,  und  zudem  ausgeführt,  wie  Botox 
verabreicht werde, wie es wirke, für welche Falten sich Botox besonders 
gut  eigne  –  und  dass  Botox­Behandlungen  "heute  zu  den  sichersten 
Methoden  der  Faltenbehandlung"  gehöre  und  99%  der  Behandlungen 
"komplett  frei  von  Nebenwirkungen"  seien.  Schliesslich  wird  Botox  in 
dieser  Broschüre  als  "eines  der  wirksamsten  Medikamente  gegen 
mimische Falten" bezeichnet (vgl. zum Ganzen Vernehmlassungsbeilage 
3).
Mit  diesen  Ausführungen  werden  primär  die  Dienstleistungen – 
insbesondere  die  Faltenbehandlung  –  der  Beschwerdeführerin 
angepriesen,  wobei  immer  wieder  auf  das  von  der  Beschwerdeführerin 
offenbar  verwendete,  angeblich  harmlose  Präparat  Botox  bzw.  Vistabel 
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verwiesen wird. Den Medien zufolge wurde Botox in den letzten Jahren in 
der  Schönheitschirurgie  gegen  Faltenbildung  im  Gesicht  vermehrt 
eingesetzt. Es  trifft  zwar zu, dass die Beschwerdeführerin primär  für die 
Praxis  "X._______"  und  damit  ihre  eigenen  Dienstleistungen  wirbt. 
Gleichzeitig  wird  jedoch  die  Anwendung  der  Arzneimittel  Botox  und 
Vistabel  gefördert,  da  eine  Faltenbehandlung  in  der  Praxis  der 
Beschwerdeführerin – nebst der Verwendung von sogenannten Fillern – 
insbesondere  durch  das  Spritzen  von  Botulinumtoxin  erfolgt.  Die 
Broschüre  der  Beschwerdeführerin  lässt  keinen  Zweifel  offen,  dass  im 
Rahmen  einer  Faltenbehandlung  vom  behandelnden  Arzt  ein 
Botulinumtoxin haltiges Präparat  injiziert wird, wobei offen bleiben kann, 
ob das Arzneimittel Vistabel verwendet wird oder ob es sich um eine off­
label­Anwendung  des  in  der  Schweiz  für  die  Faltenbehandlung  nicht 
zugelassen  Arzneimittels  Botox  handelt.  Auch  wenn  die 
Beschwerdeführerin  geltend  macht,  Botox  sei  als  Begriff  für  das 
Therapieverfahren zu verstehen, liegt es auf der Hand, dass sie sich den 
Bekanntheitsgrad  des  Präparates  Botox  (insbesondere  aufgrund  der  in 
den  Medien  behaupteten  Verwendung  durch  prominente  Personen) 
zunutze macht und bewusst mit diesem Präparat für ihre Dienstleistungen 
wirbt,  dürften  doch  die  beiden  anderen  in  der  Schweiz  zugelassenen 
Botulinumtoxin­Präparate (Vistabel und Dysport) allgemein wenig bis gar 
nicht bekannt sein. 
Indem die Beschwerdeführerin  für kosmetische Behandlungen wirbt und 
im  Zusammenhang  mit  der  Faltenbehandlung  ausdrücklich  auf  das 
bekannte  Präparat  Botox  verweist,  ist  die  Präsentation  des  Stellers mit 
den Broschüren  "N._______"  im Gesamten auch als Werbemassnahme 
für  die  Präparate  Botox  bzw.  Vistabel  zu  verstehen,  sollen  doch 
Passantinnen  und  Passanten  ermuntert  werden,  sich  in  der  Arztpraxis 
"X._______" behandeln und die Mimikfalten mit Hilfe von Botox entfernen 
zu  lassen. Die Massnahme hat damit auch zum Zweck, den Absatz der 
erwähnten Präparate zu fördern.
Die  Präsentation  von  Steller  und  Broschüren  auf  dem  Trottoir  vor  dem 
Eingang der Praxis am C_______in C._______ war zweifellos als an das 
Publikum  gerichtet  und  ist  somit  als  Publikumswerbung  einzustufen, 
waren sie doch für jedermann ohne weiteres zugänglich (vgl. Art. 15 Bst. 
e AWV; EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., Rz. 23 ff. zu Art. 15 AWV).
5.2. Mit  den  von  der  Beschwerdeführerin  auf  ihrer  (in  der  Zwischenzeit 
angepassten)  Homepage  veröffentlichten  Informationen  (Stand 
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November  2008)  wurden  in  erster  Linie  die  Leistungen  der  Praxis 
"X._______" angepriesen (vgl. Vernehmlassungsbeilage 1). Dabei wurde 
klargestellt,  dass  die  Behandlungen  zu  einem  grossen  Teil  mit 
Botulinumtoxin erfolgen. So wurde ausdrücklich festgehalten: "X._______ 
ist eine auf Botulinumtoxin­ und Fillerbehandlung spezialisierter Ressort. 
Wir  bieten  unserer  Kundschaft  professionelle  Faltenbehandlung  in 
entspannter Atmosphäre ausserhalb einer klassischen Arztpraxis." Weiter 
fand  sich  der  Hinweis,  dass  die  Behandlung  durch  qualifizierte  und 
erfahrene  Ärzte  erfolge,  die  u.a.  "zertifizierte  Mitglieder  der  Deutschen 
Gesellschaft für Ästhetische Botulinumtoxin­Therapie" seien. Der ärztliche 
Leiter  der  Praxis  habe  sich  "auf  die  Faltenbehandlung  mit  Botox  und 
Fillern  spezialisiert".  Betont  wurde  zudem:  "Botox  (VistabelR)  bildet  die 
Basis  der  X._______  Faltenbehandlung".  "Wo  nötig"  werde  die  Botox­
Behandlung mit  dem  Einsatz  von  Fillern  kombiniert.  Für  Behandlungen 
mit  Botox  bzw.  Vistabel  (wie  auch  mit  Fillern)  fand  sich  auf  der  Site 
www.X._______.ch eine Preisliste.
Daneben  enthielt  die  Site  aber  auch  Informationen  zu  den 
Einsatzmöglichkeiten und der Wirkungsweise von Botulinumtoxin  (Botox 
bzw. Vistabel). So wurde ausführlich dargelegt,  dass durch den Einsatz 
von  Botox  die  behandelten  Gesichtsmuskeln  entspannt  und  bereits 
vorhandene Falten für drei bis sechs Monate geglättet würden. Auch der 
Einsatz  von  Botox  als  effizientes  Mittel  zur  Behandlung  des 
übermässigen  Schwitzens  wurde  erwähnt.  Verschiedentlich  fanden  sich 
dabei  Äusserungen,  welche  die  Behandlung  mit  Botulinumtoxin  direkt 
anpreisen.  Botulinumtoxin  wurde  als  faszinierenden  Wirkstoff 
beschrieben und etwa ausgeführt:  "In  der Faltenbehandlung eignet  sich 
Botox  besonders  gut  für  mimische  Falten"  und  "Es  ist  eines  der 
wirksamsten  Mittel  gegen  mimische  Falten"  ­  dies  obschon  das 
Arzneimittel  Botox  (zumindest  in  der  Schweiz)  für  die  Behandlung  von 
Falten  nicht  zugelassen  ist  und  das  Arzneimittel  Vistabel  einzig  zur 
Behandlung  der  Glabellafalten  (Zornesfalten)  indiziert  ist,  keineswegs 
aber zur Glättung sämtlicher mimisch bedingten Falten.
Die Anpreisungen der Dienstleistungen der Arztpraxis "X._______" waren 
zweifellos  darauf  ausgerichtet,  neue  Kundinnen  und  Kunden  zu 
gewinnen. Da allerdings die Behandlungen  in dieser Praxis vornehmlich 
mit  Botulinumtoxin  erfolgen  und  dies  in  der  Anpreisung  der  ärztlichen 
Leistungen  hervorgehoben  und  beworben  wurde,  und  zudem  dieser 
Wirkstoff  auch  als  besonders  geeignet  für  die  Behandlung  von 
Mimikfalten,  ja  als  eigentliches  Wundermittel,  angepriesen  wurde,  sind 
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die   Aussagen  auf  der  fraglichen Website  in  ihrer Gesamtheit  auch  als 
Werbung  für  die  botulinumtoxinhaltigen  Arzneimittel  Botox  und  Vistabel 
zu  qualifizieren.  Auch  die  auf  der Website  gemachte  Aussage,  wonach 
99%  der  Behandlungen  komplett  frei  von  Nebenwirkungen  seien, 
obschon in den Arzneimittelinformationen zu Botox wie auch zu Vistabel 
mehrere Hinweise zu den möglichen unerwünschten Nebenwirkungen zu 
finden sind, hatte klar zum Ziel, mögliche Kundinnen und Kunden von der 
angeblichen  Harmlosigkeit  des  Präparates  Botox  resp.  des  Wirkstoffes 
Botulinumtoxin zu überzeugen und zu einer Faltenbehandlung durch die 
Beschwerdeführerin  zu  bewegen.  Die  Darstellung  der  Wirkungen  von 
Botox  gegen  Falten  und  die  angebliche  Harmlosigkeit  des  Wirkstoffes 
Botulinumtoxin hat durchaus werberischen Charakter und geht weit über 
eine  reine  Information  allgemeiner  Art  über  die  Gesundheit  oder  über 
Krankheiten  im  Sinne  von  Art.  1  Abs.  2  Bst.  c  AWV  hinaus.  Die 
Informationen  waren  ohne  Zweifel  geeignet  einen  Anreiz  dafür  zu 
schaffen,  sich  einer  Faltenbehandlung  mit  Botox  bzw.  Vistabel  zu 
unterziehen – und dadurch die Anwendung dieser Arzneimittel zu fördern. 
Unerheblich  ist  dabei,  ob  die  Beschwerdeführerin  von  Botox,  Vistabel 
oder von Botulinumtoxin spricht, oder ob die angesprochenen Personen 
Botox  tatsächlich als Begriff  für eine Therapieform verstehen oder nicht. 
Wie  bereits  dargelegt  wurde,  ist  der  Gesamteindruck  entscheidend, 
welcher durch die gesamte Informationen entsteht. 
Das  Bundesverwaltungsgericht  kommt  daher  zum  Schluss,  dass  der 
(inzwischen geänderte) Internetauftritt der Beschwerdeführerin zweifellos 
als  Werbung  für  Botox  und  Vistabel  zu  qualifizieren  war,  da  die 
dargestellten  Informationen  eine  Absatzförderung  der  genannten 
Präparate bewirkten. Weil die Website keinerlei Zugangsbeschränkungen 
kannte und alle frei zugänglichen Inhalte im Internet als an das Publikum 
gerichtet zu gelten haben, ist der vom Institut beanstandete Internetauftritt 
der  Beschwerdeführerin  (Stand  am  3./7.  November  2008)  als 
Publikumswerbung zu qualifizieren.  
5.3.  Die  Anpreisungen  der  Beschwerdeführerin  mittels  Steller  und 
Broschüren  sowie  im  Internet  sind  demnach  als  unzulässige 
Publikumswerbung  für  verschreibungspflichtige  Medikamente  gemäss 
Art. 32 Abs. 2 Bst. a HMG zu qualifizieren. Unter diesen Umständen kann 
offen  bleiben,   ob  gewisse  Textpassagen  nicht  mit  den 
Arzneimittelinformationen  von  Botox  und  Vistabel  im  Einklang  standen 
und und allein  schon aus diesem Grunde  zu beanstanden wären – wie 
dies das Institut geltend macht. 
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6. 
Zu  prüfen  bleibt,  ob  die  vom  Institut  in  der  angefochtenen  Verfügung 
angeordneten Verwaltungsmassnahmen rechtens sind.
Die  Beschwerdeführerin  macht  in  diesem  Zusammenhang  geltend,  die 
Verfügung  des  Instituts  verletzte  die  Wirtschaftsfreiheit  sowie  den 
grundrechtlichen  Anspruch  auf  Gleichbehandlung  der  Konkurrenten 
gemäss Art. 27 und Art. 94 der Bundesverfassung der Schweizerischen 
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR 101, BV). Im Weiteren werde 
durch die Vorgaben des  Instituts, wie die  Informationen auf der Website 
www.  X._______.ch  zu  formulieren  seien,  die  Meinungs­  und 
Medienfreiheit (Art. 16 und Art. 17 BV) verletzt.
6.1.  Der  Handel  mit  Arzneimitteln  sowie  ihre  Bewerbung  stehen  unter 
dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit  (Art.  27 BV;  vgl.  etwa das Urteil  des 
BVGer  C­1592/2008  vom  30.  März  2010,  E.  7.1,  mit  Hinweisen; 
EGGENBERGER  STÖCKLI,  a.a.O.,  Rz.  12  zu  Art.  2  AWV).  Staatliche 
Massnahmen, welche die Werbung für Arzneimittel beschränken, können 
einerseits  das  Grundrecht  der  Wirtschaftsfreiheit  beeinträchtigen  und 
andererseits
– sofern sie sich auf die konkrete Formulierung bestimmter Informationen 
beziehen  –  auch  die  Meinungs­  und  Medienfreiheit  tangieren.  Solche 
staatlichen  Eingriffe  in  die Grundrechte  sind  nur  zulässig,  wenn  sie  auf 
einer  ausreichenden  gesetzlichen  Grundlage  beruhen,  im  öffentlichen 
Interesse  liegen,  verhältnismässig  sind  und  den  Kernbereich  der 
betroffenen  Grundrechte  beachten  (Art.  36  BV,  vgl.  zur  Einschränkung 
der Wirtschaftsfreiheit etwa BGE 127 II 100 ff.). 
6.2.  Vorab  ist  zu  prüfen,  ob  das  verfügte  Verbot  rechtmässig  ist,  die 
Arzneimittel Botox und Vistabel auf der Website www.X._______.ch oder 
auf  anderen  Informations­  und  Werbeträgern  mit  Informationen  zu 
bewerben, welche über die im Anhang der Verfügung genehmigten Texte 
hinausgehen (Ziffer 1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung).
6.2.1. In Anwendung von Art. 66 HMG kann das Institut die zum Vollzug 
des  Gesetzes  und  insbesondere  zur  Wiederherstellung  und 
Aufrechterhaltung  des  gesetzmässigen  Zustands  erforderlichen 
Verwaltungsmassnahmen  anordnen,  so  insbesondere  auch  die 
Verwendung  unzulässiger  Werbemittel  oder  –  bei  schwerer  Verletzung 
der  Werbevorschriften  –  die  Werbung  für  ein  bestimmtes  Heilmittel 
verbieten  (Art.  66  Abs.  2  Bst.  f  und  g  HMG).  Soweit  das  Institut  der 
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Beschwerdeführerin  die  Weiterführung  der  als  unzulässige 
Publikumswerbung  zu  qualifizierenden  Informationen  verboten  hat, 
besteht  ohne  Zweifel  eine  ausreichende  gesetzliche  Grundlage.  Nach 
ständiger  Praxis  des  Bundesverwaltungsgerichts  dürfen 
Verwaltungsmassnahmen  gestützt  auf  Art.  66  HMG  bereits  dann 
angeordnet  werden,  wenn  der  begründete  Verdacht  besteht,  dass  von 
der  Werbung  für  ein  Arzneimittel  eine  potentielle  Gesundheitsgefahr 
ausgehen  könnte  –  wie  dies  angesichts  der  keineswegs  zu 
vernachlässigenden Nebenwirkungsrisiken von Botulinumtoxin vorliegend 
der Fall  ist  (vgl. das Urteil des BVGer C­3441/2007 vom 23. September 
2009,  E.  5.2,  mit  weiteren  Hinweisen).  Die  festgestellte  Verletzung  der 
Werbevorschriften  betrifft  zudem  das  grundlegende  gesetzliche  Verbot 
der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel und wiegt 
allein  schon  aus  dieser  Sicht  schwer.  Darüber  hinaus  ist  zu  beachten, 
dass  durch  die  Verbreitung  der  Werbebotschaft  im  Internet  während 
längerer Zeit ein potentiell grosses Publikum angesprochen wurde.
Die  Feststellung,  dass  all  jene  Informationen  als  Werbung  für  die 
Arzneimittel  Botox  und  Vistabel  gelten,  welche  über  die  genehmigten 
Texte  für  die  Website  der  Beschwerdeführerin  hinausgehen,  ist  als 
konkretisierende  Nebenbestimmung  des  Werbeverbotes  zu  verstehen, 
welche dessen Rahmen im Interesse der Rechtssicherheit festlegt. Diese 
Regelung ist damit eng mit dem Verbot an sich verbunden und kann sich 
auf die formell­gesetzliche Grundlage von Art. 66 HMG stützen. Entgegen 
der  Auffassung  der  Beschwerdeführerin  vermag  hieran  auch  der 
Umstand nichts zu ändern, dass nach Art. 40 Bst. d MedBG Werbung, die 
objektiv  ist, dem öffentlichen Bedürfnis entspricht und weder  irreführend 
noch aufdringlich  ist, mit den ärztlichen Berufspflichten vereinbar  ist. Mit 
dieser  Regelung  soll  ärztliche  Werbung  keineswegs  von  weiteren 
werberechtlichen Vorschriften befreit werden. Vielmehr haben auch Ärzte 
zusätzliche  gewerbepolizeiliche  Einschränkungen  zu  beachten  (vgl. 
BORIS ETTER, Medizinalberufegesetz, Handkommentar, Bern 2006, Rz. 23 
zu  Art.  40)  und  sie  müssen  sich  ohne  Zweifel  auch  an 
gesundheitspolizeiliche  Vorschriften  halten,  wie  sie  für  die 
Arzneimittelwerbung gelten.
6.2.2.  Die  werberechtlichen  Schutzvorschriften  und  insbesondere  das 
Publikumswerbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel dienen in 
erster  Linie  gesundheitspolizeilichen  Interessen.  An 
Verwaltungsmassnahmen,  welche  darauf  abzielen,  unerlaubte Werbung 
zum  Schutze  der  öffentlichen  Gesundheit  zu  verhindern,  besteht  somit 
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ein erhebliches öffentliches Interesse (vgl. etwa das Urteil des BVGer C­
1592/2008 E. 7.3, VPB 70.91 E. 4.3).
6.2.3.  Das  verfügte  Werbeverbot  ist  nach  Auffassung  des 
Bundesverwaltungsgerichts geeignet und auch erforderlich, die verfolgten 
gesundheitspolizeilichen  Ziele  zu  erreichen.  Mildere  Massnahmen  sind 
nicht  ersichtlich.  Die  bedeutenden  öffentlichen  Interessen  an  der 
Verhinderung  gesetzeswidriger  Publikumswerbung  gehen  den 
wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin, die sich durch keine 
besonderen,  von  den  üblichen  finanziellen  Interessen  der 
Marktteilnehmer abweichenden Merkmale auszeichnen, ohne Zweifel vor. 
Der  Eingriff  in  die  Wirtschaftsfreiheit  sowie  die  Meinungs­  und 
Medienfreiheit  ist  demzufolge  auch  zumutbar.  Auch  der  Vorwurf,  die 
Massnahme  des  Instituts  verzerre  den  Wettbewerb  unter  direkten 
Konkurrenten, indem sie bezwecke, in den Wettbewerb einzugreifen, um 
einzelne Konkurrentengruppen  gegenüber  anderen  zu  bevorzugen  oder 
zu  benachteiligen,  ist  unbegründet.  Das  vom  Institut  verfügte 
Werbeverbot  erfolgte  aus  polizeilichen  Gründen  zur  Durchsetzung  der 
werberechtlichen  Vorschriften,  wie  sie  für  alle  Konkurrenten  in  gleicher 
Weise  gelten.  Das  Werbeverbot  erweist  sich  damit  insgesamt  als 
verhältnismässig.
Verhältnismässig erscheint auch die in concreto durch Verweis auf die im 
Anhang  genehmigten  Textpassagen  umrissene  Konkretisierung  des 
Rahmens zulässiger Information über die Behandlung mit Botulinumtoxin­
Präparaten. In Übereinstimmung mit Art. 1 Abs. 2 Bst. c AWV wird damit 
sichergestellt, dass die Information keinen direkten oder indirekten Bezug 
auf  die  Arzneimittel  Botox  und  Vistabel  nimmt  –  wobei  zumindest  ein 
indirekter Bezug bei Äusserungen wie "Botox­Behandlung" als Übername 
für alle Behandlungen mit dem Wirkstoff Botulinumtoxin (Ziff. 4.1.2.1 des 
Anhangs der angefochtenen Verfügung) keineswegs auszuschliessen ist 
und  die  Anordnung  sich  in  dieser  Hinsicht  durchaus  als  grosszügig 
erweist.  Es  besteht  daher  kein  Anlass,  den  verfügten  Text  in  teilweiser 
Gutheissung  der  Beschwerde  insofern  abzuändern,  als  generell  die 
Verwendung  des  Begriffs  "Botox­Behandlung"  anstelle  von 
Botulinumtoxin­Behandlung  zuzulassen  wäre  –  wie  dies  das  Institut  in 
seiner Vernehmlassung postuliert (S. 11). 
Darüber  hinaus  sollen  mit  dem  von  der  Vorinstanz  gesetzten  Rahmen 
Anpreisungen  vermieden  werden,  die  dazu  führen  könnten,  dass  die 
Anwendung dieser Präparate  im Sinne von Art.  2 Bst. a AWV gefördert 
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wird,  und  sichergestellt  werden,  dass  sich  die  Information  an  die 
wissenschaftlich  belegten,  in  den  Fachinformationen  zu  Botox  und 
Vistabel  zum  Ausdruck  kommenden  Indikationen  und 
Nebenwirkungsangaben  halten.  Soweit  das  Institut  im  Anhang  zur 
Verfügung  nicht  ohnehin  Formulierungen  übernommen  hat,  welche  von 
der  Beschwerdeführerin  bereits  im  Internet  aufgeschaltet  worden  und 
vorliegend  nicht  mehr  in  Frage  zu  stellen  sind  (vgl.  Ausdrucke  der 
Webseiten vom 6. Februar 2009, Vorakten, ohne pag.), erweist sich der 
gesetzte Rahmen zulässiger  Information als geeignet  und angemessen, 
um  künftige  Widerhandlungen  gegen  Werbevorschriften,  insbesondere 
das Werbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel, zu verhindern.
6.2.4. Ein Eingriff  in den Kerngehalt der betroffenen Grundrechte wird  in 
dieser Beziehung nicht geltend gemacht und ist auch nicht auszumachen. 
6.3. In Ziff. 2 und 3 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung wird die 
Beschwerdeführerin  verpflichtet,  innert  bestimmter  Frist  die  vom  Institut 
gemäss  Anhang  zur  Verfügung  genehmigten  deutschen  Texte  auf  der 
Website  www.X._______.ch  aufzuschalten  und  die  entsprechenden 
Texte  zudem  in  denjenigen  Fremdsprachen  vorzulegen,  welche  künftig 
ebenfalls auf dieser Website aufgeschaltet werden sollen. 
Mit  diesen  Anordnungen  geht  das  Institut  weit  über  das  blosse 
Werbeverbot  und  dessen  Konkretisierung  durch  den  Verweis  auf 
zulässige  Formulierungen  von  Informationstexten  hinaus.  Der 
Beschwerdeführerin  wird  nicht  nur  verboten,  für  die  Arzneimittel  Botox 
und Vistabel zu werben, sondern es wird ihr konkret vorgeschrieben, wie 
sie  künftig  auf  der  Website  www.X._______.ch  ihre  ärztlichen 
Dienstleistungen  zu  bewerben  und  über  Botulinumtoxin­Präparaten  zu 
informieren hat. 
Im  folgenden  ist  zu  prüfen,  ob  das  Institut  mit  diesen  Vorschriften  in 
unzulässiger  Weise  in  die  Wirtschafts­,  Meinungs­  und/oder 
Medienfreiheit der Beschwerdeführerin eingegriffen hat.
6.3.1. Wie bereits festgehalten wurde, erlaubt Art. 66 HMG grundsätzlich 
die Anordnung all  jener Verwaltungsmassnahmen,  die  zum Vollzug  des 
Gesetzes  (und  der  gestützt  darauf  erlassenen  Verordungen;  vgl.  VPB 
69.97 E. 3.2) erforderlich sind. Ihr Erlass ist polizeilicher Natur und dient 
der  Gefahrenabwehr.  Die  Verwaltungsmassnahmen  des  Instituts 
entsprechen  mithin  den  reaktiven  und  repressiven  Massnahmen  der 
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üblichen  Polizeitätigkeit  (vgl.  CHRISTOPH  MEYER/KARIN  PFENNINGER­
HIRSCHI,  in:  Eichenberger/Jaisli/Richli  [Hrsg.],  Basler  Kommentar 
Heilmittelgesetz, Basel 2006, Rz. 4 zu Art. 66). Darüber hinaus sind aber 
auch präventive Massnahmen zulässig, wenn dies zur Aufrechterhaltung 
der  gesetzlichen  Ordnung  erforderlich  ist  (z.B.  Verbot  künftiger 
Verwendung  von  Werbemitteln,  generelles  Werbeverbot  für  ein 
bestimmtes Heilmittel; Art. 66 Abs. 2 Bst. f und g HMG).
Zu  beachten  ist  allerdings,  dass  Verwaltungsmassnahmen,  welche  die 
Rechtmässigkeit  künftiger  Werbung  bzw.  Information  über  Arzneimittel 
sicherstellen  sollen,  entgegen  der  Auffassung  des  Instituts  einer 
Vorkontrolle  gleichzustellen  sind.  Gemäss  Art.  23  Abs.  1  AWV  ist  eine 
Vorkontrolle  vorgesehen  bei  Werbung  für  Arzneimittel  der 
Abgabekategorien  C  und  D  im  Radio,  Fernsehen  und  Kino  sowie  bei 
Publikumswerbung  für  Analgetika,  Schlafmittel  und  Sedativa,  Lexantia 
sowie  für  Anorexika  in  Werbeträgern  nach  Art.  15  Bst.  a  und  c  AWV 
(Anzeigen  in  Zeitungen,  Zeitschriften  und  Büchern,  Prospekte,  Plakate, 
Rundbriefe  usw.  und  Anpreisungen  mittels  audiovisueller  Mittel  und 
anderer Bild­, Ton­ und Datenträger und Datenübermittlungssysteme, wie 
zum Beispiel im Internet). Darüber hinaus erlaubt Art. 23 Abs. 2 AWV die 
Anordung  der  Vorkontrolle  auch  in  anderen  Fällen  gegenüber 
Zulassungsinaberinnen,  die  schwer  oder  wiederholt  gegen  die 
Bestimmungen  über  die  Arzneimittelwerbung  verstossen.  Diese 
verordnungsmässige Regelung der Vorkontrolle geht weniger weit als die 
in Art. 66 HMG vorgesehenen Werbeverbote und setzt so den Grundsatz 
der Verhältnismässigkeit um (vgl. EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., Rz. 13 
zu Art. 23 AWV). 
Im  Anhang  der  angefochtenen  Verfügung  hat  das  Institut  den 
beanstandeten  Text  der  Website  www.X._______.ch  korrigiert  und 
teilweise  Textvorschläge  der  Beschwerdeführerin  ausdrücklich 
genehmigt.  Es  verpflichtete  die  Beschwerdeführerin,  keine 
weitergehenden  Informationen  zu  Botox  und  Vistabel  zu  veröffentlichen 
und die korrigierten Texte  im genehmigten Wortlaut auf  ihre Website zu 
übernehmen. Dieses Vorgehen nimmt Einfluss auf den materiellen Inhalt 
künftiger Werbung bzw. Information und stellt damit eine Massnahme der 
Vorkontrolle  dar  – wie  die Beschwerdeführerin  zu Recht moniert. Diese 
Vorkontrolle  kann  sich  nicht  auf  die  AWV  stützen,  liegt  doch  keine 
Konstellation  im Sinne  von Art. 23  Abs.  1  AWV  vor  und  erlaubt  Art.  23 
Abs. 2 AWV nur Massnahmen gegen Zulassungsinhaberinnen. 
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Auch  Art.  66  Abs.  2  HMG,  der  die  formell­gesetzliche  Grundlage  für 
spezifische  Verwaltungsmassnahmen  bildet,  ist  vorliegend  nicht 
anwendbar, werden doch neben den Werbeverboten gemäss Art. 66 Abs. 
2  Bst.  f  und  g  HMG  keine  präventiven  Massnahmen  in  Bezug  auf  die 
Arzneimittelwerbung  genannt.  Damit  stellt  sich  die  Frage,  ob 
Massnahmen  der  Vorkontrolle  zur  Vermeidung  künftiger  Verletzungen 
werberechtlicher  Vorschriften  –  und  insbesondere  die  vorliegend  zu 
beurteilende  Verpflichtung  zur  Publikation  bestimmter  Werbe­  bzw. 
Informationstexte – direkt gestützt auf die Generalklausel von Art. 66 Abs. 
1 HMG möglich sind.
Art.  66  Abs.  1  HMG  erlaubt  dem  Institut  nur  die  Anordnung  von 
Verwaltungsmassnahmen,  die  zur  Durchsetzung  des  Arzneimittelrechts 
erforderlich  sind,  so  dass  diese  Bestimmung  nur  dann  eine  genügende 
formell­gesetzliche  Grundlage  für  die  zu  beurteilende 
Publikationsverpflichtung  darstellen  könnte,  wenn  sie  sich  als 
verhältnismässig erwiese – was  in der Folge zu prüfen sein wird. Es sei 
allerdings betont, dass die präventive Vorkontrolle von Informationstexten 
einer  Vorzensur  gleichkommt,  die  selbst  dann  einen  schwerwiegenden 
Eingriff  in  die  Wirtschaftsfreiheit  (bei  Werbung,  vgl.  JÖRG  PAUL 
MÜLLER/MARKUS  SCHEFER,  Grundrechte  in  der  Schweiz,  4.  Aufl.,  Bern 
2008, S. 448) und die Meinungs­ bzw. Medienfreiheit darstellt, wenn sie 
nicht  systematisch,  sondern  einzelfallweise  aus  polizelichen  Gründen 
erfolgt  (vgl.  MÜLLER/  SCHEFER,  a.a.O.,  S.  451  f.).  Mangels  einer 
Rechtsgrundlage  auf  Verordnungsebene  sind  die  an  Bestimmtheit  der 
formell­gesetzlichen  Grundlage  derartiger  Grundrechtseingriffe  hohe 
Anforderungen zu stellen, welche die Generalklausel von Art. 66 Abs. 1 
HMG kaum zu erfüllen vermag (vgl. zur gesetzlichen Grundlage von Art. 
23 Abs. 1 AWV EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 23 AWV).
6.3.2. Wie  bereits  festgehalten wurde,  liegt  es  im  öffentlichen  Interesse 
sicherzustellen,  dass  das  Verbot  der  Publikumswerbung  für 
verschreibungspflichtige Arzneimittel beachtet wird. Mit der Verpflichtung 
der  Beschwerdeführerin  zur  Publikation  bestimmter  Werbe­  bzw. 
Informationstexte  bzw.  der  Vorlage  deren  Übersetzung  gemäss  Ziff.  2 
und  3  der  angefochtenen  Verfügung  bezweckt  das  Institut,  diesem 
öffentlichen Interesse gerecht zu werden.
6.3.3.  Es  ist  offensichtlich,  dass  die  fraglichen  Massnahmen  der 
Vorkontrolle  geeignet  sind,  die  involvierten  öffentlichen  Interessen 
durchzusetzen.  Angesichts  des  generellen,  durch  den  Text  im  Anhang 
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zur  angefochtenen  Verfügung  konkretisierten  Verbotes  der 
Publikumswerbung  für Botox und Vistabel sowie der damit verbundenen 
Strafandrohung  stellt  sich  allerdings  die  Frage,  ob  die  verfügten 
zusätzliche Massnahmen auch erforderlich sind.
Die  Vorinstanz  hat  in  der  Begründung  der  angefochtenen  Verfügung 
festgehalten,  es genüge,  als Verwaltungsmassnahme  im Sinne  von Art. 
66 Abs. 2 Bst. f HMG der Beschwerdeführerin die Publikumswerbung für 
die Präparate Botox und Vistabel zu verbieten – wobei die im Anhang zur 
Verfügung genehmigten Texte als Massstab gälten.  In keiner Weise hat 
das Institut begründet, weshalb sie dennoch angeordnet hat, dass diese 
Texte  auf  der  Website  der  Beschwerdeführerin  aufgeschaltet  und 
allfällige  Übersetzungen  zur  (kostenpflichtigen)  Überprüfung  vorgelegt 
werden  müssen.  Erst  im  Beschwerdeverfahren  stellte  es  sich  auf  den 
Standpunkt, mit der Verpflichtung zur Publikation der genehmigten Texte 
solle  nur  nachträglich  die  bereits  im  Internet  aufgeschaltete  Information 
der  Beschwerdeführerin  mit  den  Werbebestimmungen  des 
Heilmittelrechts in Einklang gebracht werden (Vernehmlassung S. 15). 
Dieser  Argumentation  kann  nicht  gefolgt  werden. Wie  bereits  dargelegt 
wurde,  schreibt  das  Institut  der  Beschwerdeführerin  durch  die 
Verpflichtung  zur  Publikation  des  fraglichen  Textes  und  zur  Vorlage 
allfälliger  Übersetzungen  detailliert  vor,  wie  sie  künftighin  im 
Zusammenhang  der  Bewerbung  ihrer  ärztlichen  Dienstleistungen  über 
Botulinumtoxin  zu  informieren hat. Diese Anordnung geht weit  über das 
blosse  Setzen  eines  Massstabs  für  die  Beurteilung  des  Internetauftritts 
der  Beschwerdeführerin  hinaus,  wie  er  im  2.  Satz  von  Ziff.  1  der 
angefochtenen  Verfügung  genannt  wird.  Der  Beschwerdeführerin  wird 
damit  die  Freiheit  genommen,  selbst  über  die  Art  und  Weise  ihrer 
Werbung bzw. Information zu bestimmen und selbst die Informationstexte 
zu  formulieren.  Ein  derart  weitgehender  Eingriff  in  die  grundrechtlich 
geschützte  Werbe­  und  Informationstätigkeit  ist  vorliegend  zur 
Durchsetzung  des  Verbotes  der  Publikumswerbung  für 
verschreibungspflichtige  Arzneimittel  weder  erforderlich  noch 
angemessen.  Durch  das  in  Ziff.  1  der  angefochtenen  Verfügung 
ausgesprochene und im Anhang zur Verfügung konkretisierte Verbot der 
Bewerbung  der  Arzneimittel  Botox  und  Vistabel  wird  in  ausreichender 
Weise  sichergestellt,  dass  diese  Präparate  durch  die 
Beschwerdeführerin,  bzw.  die  weiteren  in  der  Verfügung  genannten 
Personen,  nicht mehr  beworben  und  somit  die  Bestimmungen  über  die 
Arzneimittelwerbung  eingehalten  werden.  Durch  den  der 
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Beschwerdeführerin  im Anhang der Verfügung gesetzten Rahmen  ist es 
dieser  sowohl  möglich,  den  verfügten  Text  zu  übernehmen,  als  auch 
erlaubt,  in  anderer  Weise  ihre  ärztlichen  Dienstleistungen  anzupreisen 
und dabei über Botulinumtoxin zu  informieren, solange sie den Rahmen 
nicht sprengt und die fraglichen Präparate nicht im Sinne von Art. 2 Bst. a 
AWV bewirbt. 
Damit steht  fest, dass die  in Ziff. 2 und 3 der angefochtenen Verfügung 
getroffenen Anordnungen nicht verhältnismässig sind und in unzulässiger 
Weise  in die Wirtschafts­ bzw. Meinungsfreiheit  der Beschwerdeführerin 
eingreifen. Ob ein Eingriff in den Kernbereich dieser Grundrechte vorliegt, 
braucht daher nicht geprüft zu werden.
6.4. Gemäss Art. 87 Abs. 1 Bst. g HMG wird mit Haft oder einer Busse bis 
zu  Fr.  50'000.­  bestraft,  wer  gegen  eine  an  ihn  gerichtete  Verfügung 
verstösst,  in  der  ausdrücklich  auf  diese Strafandrohung  verwiesen wird. 
Diese  Bestimmung  stellt  eine  ausreichende  gesetzliche  Grundlage  für 
den  einzelfallweisen  Erlass  von  Strafandrohungen  in  Verfügungen  des 
Instituts dar (vgl. BENEDIKT A. SUTER, in: Thomas Eichenberger/Urs Jaisli/ 
Paul  Richli  [Hrsg.],  Basler  Kommentar  Heilmittelgesetz,  Basel  2006, 
Rz. 35  ff.  zu  Art.  87).  Zur  konkreten  Durchsetzung  des  Verbotes  der 
Publikumswerbung  für  verschreibungspflichtige  Arzneimittel  liegt  die 
vorliegend ausgesprochene Strafandrohung ohne Zweifel  im öffentlichen 
Interesse  und  sie  erweist  sich  angesichts  der  Rechtswidrigkeit  der 
bisherigen  Werbetätigkeit  der  Beschwerdeführerin  auch  als 
verhältnismässig,  soweit  sie  sich  auf  das  verfügte Werbeverbot  bezieht 
(Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung).
6.5. Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass das vom Institut verfügte 
Werbeverbot  insoweit  rechtmässig  ist,  als der Beschwerdeführerin unter 
Strafdrohung verboten wurde, die Arzneimittel Botox und Vistabel auf der 
Website  www.X._______.ch  oder  anderen  Informations­  und 
Werbeträgern  in einer Weise  zu bewerben,  die über die  im Anhang  zur 
Verfügung  formulierten  Texte  hinaus  geht.  Ob  für  die  Verpflichtung  der 
Beschwerdeführerin,  die  im  Anhang  zur  angefochtenen  Verfügung 
genehmigten Texte auf  ihrer Website aufzuschalten und zudem allfällige 
Übersetzungen  der  Texte  dem  Institut  vorzulegen,  eine  ausreichende 
gesetzliche  Grundlage  besteht,  ist  fraglich  –  kann  letztlich  aber  offen 
bleiben,  erweisen  sich  diese Anordnungen  doch  als  unverhältnismässig 
und damit rechtswidrig. 
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7. 
Zu prüfen bleibt noch die Rüge der Beschwerdeführerin, das Institut habe 
mit  Erlass  der  angefochtenen  Verfügung  das  in  Art.  8  BV  statuierte 
Gleichbehandlungsgebot verletzt.
7.1.  Die  in  Art. 8  BV  garantierte  Rechtsgleichheit  sichert  den  Bürgern 
grundsätzlich nur den Anspruch auf eine Gleichbehandlung im Recht zu. 
Der  Umstand,  dass  in  einigen  Fällen  das  Gesetz  nicht  oder  unrichtig 
angewandt  worden  ist,  lässt  in  der  Regel  keinen  Anspruch  darauf 
entstehen,  ebenfalls  abweichend  vom  Gesetz  behandelt  zu  werden. 
Einzig  dann,  wenn  eine  Behörde  in  ständiger  Praxis  von  geltenden 
Vorschriften  abweicht  und  zum  Ausdruck  bringt,  die  gesetzeswidrige 
Praxis  beibehalten  zu  wollen,  kann  verlangt  werden,  ebenfalls 
gesetzeswidrig,  aber  praxiskonform  behandelt  zu  werden 
(Gleichbehandlung im Unrecht; vgl. etwa BGE 127 I 1 E. 3a, BGE 125 II 
152 E. 5, BGE 122 II 446 E. 4a, mit weiteren Hinweisen). 
7.2.  Das  Institut  hat  glaubhaft  dargelegt,  dass  es  wegen  Verstössen 
gegen  die Werbebestimmungen  im  Zusammenhang mit  Botulinumtoxin­
Präparaten nicht nur gegen die Beschwerdeführerin, sondern auch gegen 
andere  Personen,  die  Botox­Behandlungen  anbieten,  vorgegangen  ist 
resp. noch vorgehen wird. Auch hat es ausgeführt, dass Personen bereits 
wegen  solcher Widerhandlungen  rechtskräftig  gebüsst  worden  sind.  Es 
bestehen  daher  keine  Anhaltspunkte  dafür,  dass  die  Vorinstanz  in 
ständiger  Praxis  von  den  dargelegten  Regeln  abweicht  oder  gar  in 
Zukunft  davon  abweichen  will.  Aus  diesen  Gründen  hat  die 
Beschwerdeführerin  keinen  Anspruch  darauf,  abweichend  von  den 
gesetzlichen Vorgaben behandelt zu werden. 
8. 
Zusammenfassend  ist  festzuhalten,  dass  das  Institut  die  Anpreisungen 
der Beschwerdeführerin zu Recht als unzulässige Publikumswerbung für 
Botox  und  Vistabel  qualifiziert  und  die  weitere,  durch  den  Anhang  zur 
angefochtenen  Verfügung  konkretisierte  Bewerbung  dieser 
verschreibungspflichtigen Arzneimittel unter Strafandrohung verboten hat. 
Auch wenn sich die bisherige Werbetätigkeit der Beschwerdeführerin als 
nicht  konform  mit  den  arzneimittelrechtlichen  Werbebestimmungen 
erwiesen  hat,  ist  es  unverhältnismässig,  die  Beschwerdeführerin  zu 
verpflichten,  künftig  auf  ihrer Website  nur  die  vom  Institut  genehmigten 
Texte bzw. zu genehmigenden Übersetzungen aufzuschalten. Daher sind 
Ziff. 2 und 3 des Dispositivs der Verfügung vom 13. Februar 2009 sowie 
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der Verweis auf diese Ziffern in Ziff. 4 des Dispositivs (Strafandrohung) in 
teilweiser Gutheissung  der  Beschwerde  aufzuheben.  Im Übrigen  ist  die 
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. 
9. 
Zu  befinden  bleibt  noch  über  die  Verfahrenskosten  und  eine  allfällige 
Parteientschädigung.
9.1. Die Verfahrenskosten  setzen  sich  aus der Gerichtsgebühr  und den 
Auslagen zusammen (Art. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über 
die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht 
[VGKE,  SR  173.320.2]).  Die Gerichtsgebühr  bemisst  sich  nach Umfang 
und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller 
Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 VGKE). Für 
das  vorliegende  Verfahren  sind  die  Verfahrenskosten  auf  insgesamt 
Fr. 4'500.­ festzusetzen.
Als  weitgehend  unterliegende  Partei  hat  die  Beschwerdeführerin  vier 
Fünftel der Verfahrenskosten, ausmachend Fr. 3’600.­, zu tragen (Art. 63 
Abs.  1  VwVG).  Diese  werden  mit  dem  bereits  geleisteten 
Verfahrenskostenvorschuss  von  Fr.  4'500.­  teilweise  verrechnet.  Der 
überschiessende Betrag von Fr. 900.­ wird der Beschwerdeführerin nach 
Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils rückerstattet.
9.2. Aufgrund der teilweisen Gutheissung der Beschwerde sind auch die 
Gebühren  der  Vorinstanz  für  das  Verwaltungsmassnahmeverfahren 
(Ziffer  6  der  angefochtenen  Verfügung)  im  gleichen  Verhältnis  wie  die 
Kosten des vorliegenden Verfahrens zu reduzieren (vgl. Art. 6 Abs. 3 der 
Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren, 
SR  172.041.0,  der  in  analogiam  auch  auf  das  Verfahren  vor 
Bundesverwaltungsgericht  anzuwenden  ist).  Die  Gebühren  für  das 
vorinstanzliche Verfahren werden demnach von Fr. 7'000.­ auf Fr. 5'600.­ 
herabgesetzt.
9.3. Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Begehren 
hin  zulasten  der  Vorinstanz  eine  Entschädigung  für  ihr  erwachsene 
notwendige  und  verhältnismässig  hohe  Kosten  zugesprochen  werden 
(Art. 64 Abs. 1 VwVG). 
Der  Beschwerdeführerin,  die  in  der  Hauptsache  unterliegt,  ist  eine 
reduzierte  Parteientschädigung  zuzusprechen.  Die  eingereichte 
Kostennote  in  der  Höhe  von  Fr.  54'267.45  (inkl.  Spesen  und 
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Mehrwertsteuer)  basiert  auf  einem  Aufwand  von  137,47  Stunden  zum 
durchschnittlichen  Satz  von  Fr.  360.­.  Dieser  ausserordentlich  hohe 
Aufwand  ist  aufgrund  der  zu  beurteilenden  Rechtsfragen  sowie  des 
keineswegs  besonders  komplexen  Sachverhalts  und  angesichts  der 
aktenkundigen  Eingaben  der  Beschwerdeführerin  in  keiner  Weise 
gerechtfertigt,  weshalb  die  Kostennote  zu  kürzen  ist.  Da  das 
Anwaltshonorar  nach  dem  notwendigen  Zeitaufwand  des  Vertreters 
bemessen  wird  (Art.  10  Abs.  1  VGKE)  und  im  vorliegenden  Fall  unter 
Berücksichtigung  des  Umfangs  der  eingereichten  Rechtsschriften  ein 
notwendiger  Gesamtaufwand  von  maximal  60  Stunden  angemessen 
erscheint, wird das anwaltliche Honorar bei einem angemessen erhöhten 
Stundenansatz von Fr. 300.­ (vgl. Art. 10 Abs. 2 VGKE) auf insgesamt Fr. 
18'000.­  bestimmt.  Entsprechend  dem  Ausgang  des  Verfahrens  ist  ein 
Fünftel dieser Kosten zu entschädigen. Demnach hat die Vorinstanz der 
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'600.­ 
(inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen. 
Als  Bundesbehörde  hat  das  weitgehend  obsiegende  Institut  keinen 
Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). 
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerde vom 18. März 2009 wird teilweise gutgeheissen.
Die  Ziff.  2  und  3  des Dispositivs  der  Verfügung  vom  13.  Februar  2009 
werden aufgehoben, die Strafandrohung (Ziff. 4 des Dispositivs)  wird auf 
Widerhandlungen  gegen  Ziff.  1  des  Dispositivs  beschränkt  und  die 
vorinstanzlichen  Gebühren  gemäss  Ziff.  6  des  Dispositivs  werden  auf 
Fr. 5'600.­ reduziert.
Weitergehend  wird  die  Beschwerde  abgewiesen,  soweit  darauf 
eingetreten werden kann.
2. 
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 4'500.­  festgesetzt. Sie werden zu 
vier Fünfteln, ausmachend Fr. 3'600.­, der Beschwerdeführerin auferlegt 
und  teilweise  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von  Fr.  4'500.­ 
verrechnet.  Der  überschiessende  Betrag  von  Fr.  900.­  wird  der 
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Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils 
rückerstattet.
3. 
Der  Beschwerdeführerin  wird  eine  reduzierte  Parteientschädigung  von 
Fr. 3'600.­  (inkl.  Auslagen  und  Mehrwertsteuer)  zugesprochen,  zahlbar 
durch die Vorinstanz.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr._______; Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Departement des Innern 
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Stefan Mesmer Marc Wälti
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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