C-1885/2011 - Abteilung III - Commerce extérieur - Sanctions internationales contre l'Irak; Confiscat...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Cour III
C­1885/2011
A r r ê t   d u   2 9   f é v r i e r   2 0 1 2
Composition Francesco Parrino (président du collège), 
Madeleine Hirsig­Vouilloz, Franziska Schneider, juges,
Valérie Humbert, greffière.
Parties 1. A._______Inc., 
2. B._______,
les deux représentés par Maître Jean­Cédric Michel, 
recourants, 
contre
Département fédéral de l'économie DFE, Secrétariat 
général, Palais Fédéral Est, 3003 Berne,   
autorité inférieure. 
Objet Sanctions internationales contre l'Irak; Confiscation des 
avoirs gelés en Suisse (décision du 22 février 2011).
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Faits :
A. 
A.a Se basant sur l'art. 102 ch. 8 et 9 de l'ancienne constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 29 mars 1874 (aCst),  le Conseil fédéral a 
adopté le 7 août 1990 l'ordonnance instituant des mesures économiques 
envers la République d'Irak (ci­après: ordonnance sur l'Irak, RS 946.206; 
RO  1990  1316).  Cette  ordonnance  a  été  modifiée  à  de  nombreuses 
reprises, notamment le 30 octobre 2002, afin de tenir compte de l'entrée 
en  vigueur  de  la  loi  fédérale  du  22  mars  2002  sur  l'application  des 
sanctions  internationales  (loi  sur  les  embargos,  LEmb;  RS  946.231;  en 
vigueur depuis  le 1er  janvier  2003),  et  le 28 mai  2003  (RO 2003 1887), 
pour  l'adapter  à  la  résolution  1483  (2003)  adoptée  par  le  Conseil  de 
sécurité  des  Nations  Unies  le  22  mai  2003,  la  Suisse  ayant  adhéré  à 
l'Organisation des Nations Unies (ONU) le 10 septembre 2002. 
A.b  Le  paragraphe  23  de  la  résolution  1483  (2003)  prévoit  le  gel  des 
fonds,  avoirs  financiers  et  autres  ressources  économiques  des  hauts 
responsables de  l'ancien  régime  irakien et des membres de  leur  famille 
proche ainsi que des entités leur appartenant ou étant sous leur contrôle. 
Un Comité des sanctions, institué le 24 novembre 2003 par la résolution 
1518  (2003),  est  chargé  de  recenser  ces  personnes.  B._______, 
A._______Inc.  et  C._______S.A.  figurent  sur  les  listes  établies  par  ce 
comité  (cf.    consulté  le 
20  décembre  2011).  En  application  de  ces  résolutions,  l'article  2  de 
l'ordonnance  sur  l'Irak  instaure  le  gel  des  avoirs  et  ressources 
économiques  de  l'ancien  gouvernement  irakien,  de  hauts  responsables 
de  l'ancien  gouvernement  et  d'entreprises  ou  de  corporations  elles­
mêmes  contrôlées  ou  gérées  par  ceux­ci.  Le  Département  fédéral  de 
l'économie  (DFE) est chargé d'en établir  la  liste d'après  les données de 
l'ONU  (art.  2  al.  2  de  l'ordonnance  sur  l'Irak).  Depuis  le  12  mai  2004, 
B._______,  A._______Inc.  et  C._______S.A.  figurent  sur  la  liste  des 
personnes  et  entités  visées  par  ces  mesures  (n°  […]  de  l'annexe  de 
l'ordonnance  sur  l'Irak  RO  2004  2455)  bien  qu'ils  affirment  que  leurs 
avoirs sont bloqués depuis 1990.
A.c Le 18 mai 2004, se prévalant de l'article 184 alinéa 3 de la nouvelle 
constitution  fédérale  de  la  Confédération  suisse  du  18 avril  1999  (Cst., 
RS 101), le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance sur la confiscation des 
avoirs  et  ressources  économiques  irakiens  gelés  et  leur  transfert  au 
Fonds de développement pour l'Irak (ordonnance sur la confiscation; RS 
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946.206.1). La validité de cette ordonnance a été prolongée une première 
fois  jusqu'au 30  juin 2010 (RO 2007 2789), puis une deuxième  jusqu'au 
30 juin 2013 (RO 2010 2805). 
B. 
B.a  Par  décisions  du  16  novembre  2006  (cf,  pce  DFE  51),  le  DFE  a 
confisqué  en  faveur  du  Fonds  de  développement  pour  l'Irak,  les  avoirs 
suivants:
– le dividende de  liquidation de  la société C._______S.A.,propriété de 
B._______,  se  montant  à  Fr.  86'276.85  et  déposé  sur  le  compte 
"clients" auprès de l'étude D._______ & Avocats à Genève;
– tous  les  avoirs  gelés  auprès  de  Araba  Bank  (Switzerland)  Genève, 
déposés au nom de A._______Inc. (Panama) sur les comptes n° (…) 
et n° (…);
B.b tous les avoirs gelés auprès du Crédit Suisse (Genève), déposés au 
nom de A._______Inc. (Panama) sur la relation bancaire (…).
B.c  Entreprises  devant  le  Tribunal  fédéral,  ces  décisions  ont  été 
confirmées  le  23  janvier  2008  (arrêts  du  Tribunal  fédéral  2A.783/2006, 
2A.784/2006,  2A.785/2006)  par  la Haute Cour  qui  a  toutefois  enjoint  le 
DFE d'octroyer  – avant de passer à  l'exécution de  ses décisions du 16 
novembre  2006  –  un  bref  et  dernier  délai  aux  recourants  pour  qu'ils 
puissent saisir le Comité des sanctions 1518 d'une demande de radiation 
de  la  liste annexée à  la  résolution 1483  (2003), ce qui  fut  fait  le 13  juin 
2008. Le 6 janvier 2009, l'organisme compétent de l'ONU (le point focal) 
pour  les  demandes  de  radiation,  créé  par  la  résolution  du  Conseil  de 
sécurité  1730  (2006)  du  19  décembre  2006,  a  rejeté  les  demandes  de 
radiation des recourants (pce TAF 20). 
B.d  Le  24  juillet  2008,  B._______  et  A._______Inc.  ont  introduit  une 
requête  individuelle  devant  la  Cour  européenne  des  droits  de  l'Homme 
(Cour.  Eur.  DH)  contre  la  Suisse  au  sujet  des  trois  arrêts  précités, 
requête toujours pendante (pce DFE 93). 
B.e Lors de sa séance du 6 mars 2009,  le Conseil  fédéral a décidé que 
les  avoirs  confisqués  par  les  décisions  du  DFE  du  16  novembre  2006 
restent bloqués et ne seront transférés au Fonds de développement pour 
l'Irak que lorsqu'une décision de non­entrée en matière ou de rejet de la 
Cour.  Eur.  DH  aura  été  rendue,  voire,  en  cas  de  révision,  que  dites 
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décisions  de  confiscation  auront  été  confirmées  par  le  Tribunal  fédéral 
(pce DFE 103).
C. 
C.a  Le  12  juin  2009,  le  conseiller  aux  Etats  Dick  Marty  a  déposé  une 
motion  intitulée  "Les  fondements  de  notre  ordre  juridique  court­circuités 
par l'ONU" (09.3719, ci­après: motion Marty) dont le texte est le suivant:
" 1. Le Conseil  fédéral est  invité à communiquer au Conseil de Sécurité de 
l'ONU qu'à partir de  la  fin de cette année  il  n'appliquera plus  les sanctions 
prises  à  l'encontre  de  personnes  physiques  sur  la  base  des  résolutions 
adoptées au nom de la lutte contre le terrorisme, dans la mesure où:
­  les  personnes  concernées  se  trouvent  sur  la  "liste  noire"  depuis  plus  de 
trois ans et n'ont toujours pas été déférées à la justice;
­ elles n'ont pas eu la faculté de recourir auprès d'une autorité indépendante;
­  aucune  accusation  n'a  été  retenue  à  leur  encontre  par  une  autorité 
judiciaire; et
­ aucun élément nouveau à charge n'a pu être formulé depuis leur inscription 
dans la liste.
2.  Le  Conseil  fédéral,  tout  en  réaffirmant  sa  volonté  inébranlable  de 
collaborer dans  la  lutte contre  le  terrorisme, doit clairement  faire valoir qu'il 
n'est pas possible pour un pays démocratique fondé sur la primauté du droit 
que  des  sanctions  prononcées  par  le Comité  des  sanctions,  en  dehors  de 
toute  garantie  processuelle,  aient  pour  conséquence  qu'on  suspende, 
pendant des années et en dehors de toute légitimité démocratique, les droits 
fondamentaux  les  plus  élémentaires,  ces  droits  justement  proclamés  et 
propagés par l'Organisation des Nations Unies."
En  substance,  dans  son  développement,  le  conseiller  Dick  Marty 
déplorait  l'absence  de  possibilité  de  recours  auprès  d'un  organisme 
indépendant  à  l'encontre  des  mesures  adoptées  par  le  Conseil  de 
sécurité  et  le  fait  que  les  motifs  à  la  base  des  décisions  n'étaient  que 
partiellement  communiqués,  ce  qui  était  contraire  aux  principes 
fondamentaux du droit.
C.b Malgré la réponse du Conseil fédéral du 19 août 2009 qui proposait 
le  rejet  de  la  motion,  celle­ci  fut  acceptée  à  l'unanimité  des 
parlementaires  présents  au  Conseil  des  Etats  le  8  septembre  2009 
(Bulletin officiel  de  l'Assemblée  fédérale  [BO] 2009 E 819) et  le 4 mars 
2010 par le Conseil National à une très large majorité (BO 2010 N 154).
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C.c Le 22 mars 2010,  le représentant de  la Mission permanente auprès 
de l'ONU, l'ambassadeur Peter Maurer, a informé le président du Comité 
du Conseil de sécurité créé par  la  résolution 1267 concernant Al­Qaida, 
les  Talibans  et  les  individus  et  entités  associées  de  l'adoption  de  la 
motion Marty.  Il était précisé que  l'acceptation de  la motion n'entraînera 
aucun  changement  imminent  quant  à  l'application  en  Suisse  des 
sanctions  contre  Al­Qaïda,  les  Talibans  et  les  individus  et  entités 
associés. Ces sanctions resteront applicables en Suisse tant qu'il ne sera 
pas constaté dans un cas concret que sont remplies les quatre conditions 
cumulatives prévues par la motion (pce 2 recours). 
D. 
D.a Se prévalant de  la motion Marty et agissant par  l'entremise de  leur 
avocat  commun,  B._______  et  A._______Inc.  se  sont  adressés  le  21 
juillet 2010 à des  représentants du DFE et du Département  fédéral des 
affaires étrangères (DFAE) pour leur demander en substance de prendre 
acte que les décisions de confiscation du 16 novembre 2006 du DFE ne 
déploient plus d'effet et ne sont plus susceptibles d'exécution et que leurs 
avoirs  sont  devenus  ainsi  libres  de  toute  mesure  de  gel,  embargo  ou 
autres restrictions (pce DFE 125).
D.b Dans  sa  détermination  du  16  août  2010,  le DFE –  en  concertation 
avec le DFAE – a estimé infondée la requête des intéressés au motif que 
le champ d'application de  la motion était  limité aux résolutions de  l'ONU 
adoptées  au  nom  de  la  lutte  contre  le  terrorisme  et  que  les  sanctions 
financières  prévues  dans  l'ordonnance  sur  l'Irak  et  l'ordonnance  de 
confiscation  frappent  les  membres  de  l'ancien  régime  irakien  et  leurs 
proches et non pas des terroristes (pce DFE 126).
D.c Par réponse du 1er septembre 2010, les requérants ont exprimé leur 
désaccord avec  la position du DFE, relevant que  la problématique de  la 
violation  des  droits  fondamentaux  par  les  régimes  de  sanctions  ciblées 
était la même quelle que soit la résolution du Conseil de sécurité puisque 
ces dernières possèdent  le même  fondement dans  le  chapitre VII  de  la 
Charte de l'ONU et qu'il est tout à fait arbitraire de leur refuser le bénéfice 
de  la  motion  Marty  pour  ce  motif.  Ils  joignent  plusieurs  documents  à 
l'appui de leur argumentation, réitèrent leurs conclusions et demandent à 
défaut  le prononcé d'une décision  formelle avec  indication des voies de 
droit (pce DFE 127).
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D.d  Invité  le 29 septembre 2010 par  le secrétariat général du DFE (SG­
DFE) à se déterminer sur  les arguments des requérants (pce DFE 128), 
l'Office fédéral de la justice (OFJ) a dit n'avoir aucun motif ni être tenu de 
se prononcer dans cette procédure (pce DFE 132). Quant au DFAE, il a 
fait  remarquer  par  l'intermédiaire  de  sa  Direction  du  droit  international 
public  (DDIP)  qu'une  motion  ne  constituait  pas  une  base  juridique 
permettant de faire valoir un droit individuel et que partant il y avait lieu à 
son avis de prononcer une décision de non­entrée en matière (pce DFE 
134).
Le  8  décembre  2010,  le  DFE  a  transmis  ces  différents  avis  aux 
requérants  leur  impartissant  un  délai  pour  produire  leurs  éventuelles 
observations finales (pce DFE 135). 
D.e Dans leur prise de position du 21 décembre 2010, les requérants ont 
observé  que  ni  l'OFJ  ni  le  DFAE  ne  contestent  que  leur  situation  est 
"matériellement  contraire"  à  la motion  et  que  seule  est  donc  ouverte  la 
question ­ nouvelle ­ de savoir si la motion confère des droits individuels 
aux parties, ce qu'ils soutiennent. En substance, ils plaidaient que de ne 
pas  les mettre  au  bénéfice  de  la motion Marty  alors  que  le Conseil  de 
sécurité  de  l'ONU  a  été  informé  le  22  mars  2010  de  son  adoption, 
équivaudrait  à  une  insoumission  ouverte  à  une décision  adoptée  par  le 
Parlement,  organe  suprême  de  la  Confédération.  Pour  le  solde,  ils 
persistent dans leurs conclusions (pce DFE 136).
D.f  Par  décision  du  22  février  2011,  le  DFE  a  déclaré  irrecevable  la 
demande  d'application  de  la  motion  Marty  au  motif  qu'il  n'est  pas 
compétent  pour  appliquer  directement  une  motion  que  seul  le  Conseil 
fédéral  peut  mettre  en  œuvre.  Interprétant  les  requêtes  comme  des 
demandes  de  reconsidération  des  décisions  de  confiscation  du  16 
novembre 2006, il les a également déclarées irrecevables arguant que la 
motion ne pouvait être considérée comme une modification notable des 
circonstances  puisqu'elle  ne  concerne  que  les  personnes  physiques 
visées par la résolution 1267 adoptée par le Conseil de sécurité au nom 
de la lutte contre le terrorisme (pce DFE 137).
E. 
E.a Par acte du 25 mars 2011, B._______ et A._______Inc.  interjettent 
recours,  toujours  par  le  biais  de  leur  avocat  commun,  par  devant  le 
Tribunal administratif  fédéral  (le Tribunal), à  l'encontre de cette décision 
dont  ils demandent principalement  l'annulation ainsi que l'annulation des 
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décisions de confiscation du 16 novembre 2006,  la constatation qu'elles 
ne sont plus applicables ni ne peuvent déployer d'effet et que leurs avoirs 
sont  libres  de  toute  mesure  de  gel,  embargo,  confiscation  ou  autre 
restriction quelconque. Subsidiairement,  ils demandent  l'annulation de  la 
décision attaquée et le renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour qu'il 
soit  entré  en  matière  sur  leur  demande  de  réexamen.  Sur  le  fond,  les 
recourants  se  plaignent  de  violations  du  principe  de  la  séparation  des 
pouvoirs, du principe de l'égalité de traitement, de celui de la bonne foi et 
de  l'interdiction  des  comportements  contradictoires  et  du  principe  de 
l'interdiction  de  l'arbitraire.  Ils  étayent  leurs  griefs  par  la  production  de 
nombreuses pièces dont il sera fait état dans les considérants en droit ci­
après, dans la mesure utile à la solution du litige.
E.b Dans sa réponse du 13 septembre 2011, l'autorité inférieure, relevant 
que  seules  les  conclusions  subsidiaires étaient  recevables  compte  tenu 
de l'objet du litige, reprend pour l'essentiel et en l'étayant la motivation de 
sa décision du 22  février 2011. Ainsi, elle  remarque  tout d'abord que  la 
motion Marty  ne  concerne  que  les  listes  des  terroristes  et  qu'elle  n'est 
pas  d'application  directe  dans  le  cas  d'espèce.  Le  refus  en  2011  de 
classer la motion par les Chambres fédérales avait pour but de maintenir 
une certaine pression  sur les instances onusiennes.
E.c Par  réplique du 24 octobre 2011,  les  recourants maintiennent  leurs 
conclusions.  Ils  observent  que  selon  le  raisonnement  de  l'autorité 
inférieure  seuls  les  terroristes  bénéficieraient  de  la  protection  de  leurs 
droits  fondamentaux,  position  absurde  et  intenable.  Selon  eux,  la  force 
obligatoire  de  la motion  dicte  une mise  en œuvre  à  la  charge  du  DFE 
conforme  à  la  constitution.  Ils  indiquent  encore  s'être  adressés 
directement  à  la  présidence  du  Conseil  de  sécurité  de  l'ONU  pour 
l'informer du refus de classement de la motion et de la portée générale de 
celle­ci, qui dépasse l'unique résolution 1267.
E.d Par ordonnance du 31 octobre 2011, le Tribunal administratif fédéral 
porte à  la connaissance de  l'autorité  inférieure un double de  la  réplique 
des recourants.
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Droit :
1. Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui 
lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1 p. 45).
1.1.  En  vertu  de  l'art.  31  de  la  loi  du  17  juin  2005  sur  le  Tribunal 
administratif  fédéral  (LTAF, RS 173.32),  le Tribunal  administratif  fédéral 
connaît  des  recours  contre  les  décisions  au  sens  de  l'art.  5  de  la  loi 
fédérale du 20 décembre 1968 sur  la procédure administrative  (PA, RS 
172.021),  prises  par  les  autorités mentionnées  à  l'art.  33  LTAF  et  pour 
autant qu'il n'existe pas de motif d'exclusion selon l'art. 32 LATF. 
1.2.  Selon  l'art.  33  let.  d  LTAF,  le  recours  est  recevable  contres  les 
décisions de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de 
l'administration  fédérale  qui  leur  sont  subordonnées  ou 
administrativement rattachées.
1.3. A teneur de  l'art. 32 al. 1  let. a LTAF,  le  recours devant  le Tribunal 
administratif  fédéral n'est pas recevable contre  les décisions concernant 
la  sûreté  intérieure  ou  extérieure  du  pays,  la  neutralité,  la  protection 
diplomatique  et  les  autres  affaires  relevant  des  relations  extérieures,  à 
moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit 
jugée par un tribunal
En  l'espèce  la  décision  litigieuse  provient  d'un  département  fédéral  qui 
déclare  irrecevable  la  demande  de  réexamen  de  trois  décisions 
antérieures,  lesquelles  avaient  été  prononcées  en  application  de 
l'ordonnance sur la confiscation qui se fonde elle­même sur l'art. 184 al. 3 
Cst. qui permet au Conseil  fédéral, dans  les  relations avec  l'étranger et 
lorsque  la  sauvegarde  des  intérêts  du  pays  l'exigent  d'adopter  les 
ordonnances et prendre les décisions nécessaires. La décision litigieuse 
tombe ainsi sous le coup de l'exception de l'art. 32 al. 1 let. a LTAF, puis 
de  la  dérogation  à  cette  exception  puisque  qu'il  s'agit  de  décider  de  la 
confiscation et du  transfert d'avoirs, soit de "contestations sur des droits 
et obligations de caractère civil" au sens de  l'art.  6 de  la convention du 
4 novembre  1950  de  sauvegarde  des  droits  de  l’homme et  des  libertés 
fondamentales  (CEDH,  RS  0.101)  pour  lesquelles  l'accès  à  un  tribunal 
indépendant est garanti. Au demeurant, selon l'art. 4 de l'ordonnance sur 
la confiscation, les décisions de confiscations du DFE peuvent faire l'objet 
d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
1.4. Il s'ensuit que le Tribunal est compétent pour statuer en la matière.
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2. 
2.1. Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié 
par  les  motifs  invoqués  (cf.  art.  62  al.  4  PA)  ni  par  l'argumentation 
juridique  développée  dans  la  décision  entreprise  (cf.  PIERRE 
MOOR/ETIENNE  POLTIER,  Droit  administratif,  vol. II,  3e  éd.,  Berne  2011, 
ch. 2.2.6.5, p. 300). La procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce 
qui signifie que le Tribunal administratif fédéral définit les faits et apprécie 
les  preuves  d'office  et  librement  (cf.  art.  12  PA).  Les  parties  doivent 
toutefois collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur 
recours  (art.  52  PA).  En  conséquence,  l'autorité  saisie  se  limite  en 
principe  aux  griefs  soulevés  et  n'examine  les  questions  de  droit  non 
invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier 
l'y  incitent  (ATF  122  V  157  consid.  1a,  ATF  121  V  204  consid.  6c; 
Jurisprudence  des  autorités  administratives  de  la Confédération  [JAAC] 
61.31 consid. 3.2.2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, 
Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  Bâle  2008,  p. 22 
n. 1.55,  ALFRED  KÖLZ  /  ISABELLE  HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und 
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd. Zurich 1998 n. 677).
2.2.  Le  recourant  peut  invoquer  la  violation  du  droit  fédéral,  y  compris 
l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir  d'appréciation  (cf.  art.  49  let.  a  PA),  la 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (cf. art. 49 let. b 
PA)  ou  l'inopportunité  (cf.  art.  49  let.  c  PA;  cf. 
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,  op.  cit.  ch.  2.149  p.  73;  ULRICH 
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX  UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
6e éd., Zurich/Bâle/Genève 2010, ch. 1758 ss). Le droit  fédéral au sens 
de l'art. 49 let. a PA comprend les droits constitutionnels des citoyens (cf. 
KÖLZ/HÄNER,  op.  cit,  ch.  621).  Le  droit  conventionnel  en  fait  également 
partie  (cf.  ATF  132  II  81  consid  1.3  et  les  références  citées;  arrêts  du 
Tribunal administratif fédéral A­4935/2010 du 11 octobre 2010 consid. 3.1 
et A­4936/2010 du 21 septembre 2010 consid. 3.1). 
2.3. La décision litigieuse du 22 février 2011 concerne le refus d'entrée en 
matière  sur  une demande de  réexamen des décisions du 16 novembre 
2006. Devant  la Cour de céans,  les recourants concluent principalement 
à  l'annulation  de  la  décision  du  22  février  2011,  à  l'annulation  des 
décisions  de  confiscation  du 16 novembre 2006 et  à  la  constatation  de 
leur  inapplicabilité et subsidiairement seulement à ce que  leur demande 
de  réexamen  soit  déclarée  recevable.  Or,  l'objet  du  litige  se  définit  en 
principe  en  fonction  de  la  décision  attaquée  –  en  l'espèce  le  refus 
d'entrée en matière –, notamment afin de préserver  le cours normal des 
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instances,  tel qu'il  est prévu par  la  loi,  soit  le principe de  la garantie du 
double  degré  de  juridiction,  applicable  également  en  matière 
administrative  (ATF 106  II 106 consid. 1a, ATF 136  III 502 consi. 6.3.6, 
arrêt du Tribunal administratif fédéral C­270/2007 du 24 avril 2008 consid. 
10; MOOR/POLTIER, op. cit., ch. 5.4.1.2 p. 664 et ch. 5.6.1.1 p. 704; FRITZ 
GYGI,  Bundesverwaltungsrechtspflege,  2e éd.,  Berne  1983,  p. p.  79  et 
127  s).  Ainsi,  le  Tribunal  ne  peut  revoir  que  le  bien­fondé  du  refus  de 
l'autorité  inférieure  d'entrer  en matière  sur  la  requête  de  réexamen  des 
recourants.  Tous  les  autres  chefs  de  conclusions  tendant  à  l'annulation 
des décisions de confiscation sont donc irrecevables (cf. ATF 118 Ib 134 
consid. 2 et 3, ATF 123 V 335 in Jurisprudence et pratique administrative 
des autorités d'exécution de l'AVS/AI [Pratique VSI] 3/1998 p. 197 consid. 
1a).
2.4. Par conséquent, déposé en temps utile et dans les formes prescrites 
(art.  50  et  52  PA  applicable  par  renvoi  de  l'art.  37  LTAF),  le  présent 
recours est recevable quant à la forme.
3. Il s'agit donc d'examiner si l'autorité inférieure était en droit de refuser 
d'entrer en matière sur la demande de réexamen.
3.1. En dehors de l'art. 58 al. 1 PA qui permet à l'autorité inférieure, dans 
le cadre d'une procédure de recours, de procéder à un nouvel examen de 
la décision attaquée, la PA ne contient pas de disposition expresse quant 
à une procédure de réexamen (ou de reconsidération), laquelle peut être 
définie  comme  requête  non  soumise  à  des  exigences  de  délai  ou  de 
forme adressée à une autorité administrative en vue de la reconsidération 
d'une  décision  qu'elle  a  prise  (cf.  ANDRÉ  GRISEL,  Traité  de  droit 
administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 947). 
Cependant,  la  jurisprudence du Tribunal  fédéral développée au sujet de 
l'art. 4 aCst. - qui garde toute sa valeur sous l'empire de l'art. 29 Cst. (cf. 
ATF  127  I  233  consid.  6) -  est  déduite  de  l'art.  66 PA  qui  institue  une 
procédure de révision des décisions rendues par une autorité de recours 
(cf.  ATF  109  Ib  246  c.  4a;  ATF  136  II  177  consid.  2.1).  Comme  les 
demandes  de  réexamen  ne  sauraient  servir  à  remettre  continuellement 
en  question  les  décisions  administratives  et  encore moins  à  éluder  les 
dispositions légales sur les délais de recours, il n'existe pas de droit à ce 
que  l'autorité  se  saisisse  d'une  demande  de  réexamen,  à  moins  que 
certaines  conditions  soient  satisfaites  qui  contraignent  l'autorité 
administrative à entrer en matière et à statuer sur le fond (cf. ATF 120 Ib 
42  consid.  2b; KÖLZ/HÄNER,  op.  cit,  ch.  428ss, GRISEL,  op.  cit.,  p.  948). 
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L'autorité n'est ainsi tenue à entrer en matière sur le fond que lorsque le 
requérant  invoque  un  des  motifs  de  révision  prévus  à  l'art.  66  PA  –  à 
savoir s'il allègue des  faits et des moyens de preuve pertinents qu'il n'a 
pas pu  faire valoir précédemment – ou  lorsque  les circonstances de  fait 
ou  de  droit  se  sont  modifiées  dans  une  mesure  notable  depuis  le 
prononcé  de  la  décision  (ATF  136  II  177  consid.  2.1  et  les  référence 
citées). 
En  tant que moyen visant  l'adaptation d'une décision à une modification 
des circonstances, le réexamen – lorsqu'il est contraignant – s'apparente 
à  une  voie  de  droit  extraordinaire  ouverte  en  principe  lorsque  les  voies 
ordinaires  ne  le  sont  plus  (cf.  JEAN­BAPTISTE  ZUFFEREY,  Les  rapports 
entre  la  révision,  la  reconsidération  et  le  recours  ordinaire,  in  Revue 
fribourgeoise  de  jurisprudence  [RFJ]  1995,  p.  134),  ce  qui  est  le  cas 
lorsque  –  comme  en  l'espèce  –  ne  subsiste  qu'une  requête  pendante 
devant la Cour. Eur. DH.
3.2. La procédure de  réexamen se déroule en deux  temps  (cf.  arrêt  du 
Tribunal  fédéral 8C_264/2009 du 19 mai 2009 consid. 1.2.2). Dans une 
première  étape  que  l'on  peut  qualifier  de  procédurale,  l'autorité  se 
demande  s'il  existe  un motif  qui  lui  permet  ou  l'oblige  de  réexaminer  la 
décision litigieuse. Pour être admissible, il faut que le motif soit de nature 
à  influer  sur  le  contenu  de  la  décision.  Ensuite,  si  la  demande  est 
recevable,  l'autorité  considère  alors  le  fondement  matériel.  Elle  se 
demande si le motif de réexamen qui a motivé son entrée en matière sur 
le  fond,  justifie  la  révocation  de  la  décision  litigieuse  (PIERMARCO  ZEN­
RUFFINEN,  Le  réexamen  et  la  révision  des  décisions  administratives,  in: 
François Bohnet  [éd.], Quelques  actions  en  annulation,  2007,  ch.  46  p. 
214s).  Les  motifs  de  réexamen  ne  constituent  pas  des  conditions  de 
recevabilité de  la demande  (ZEN­RUFFINEN, op. cit., p. 195 ss, ch. 44 p. 
213).  En  effet,  si  le  motif  est  réalisé,  la  demande  n'est  pas  seulement 
recevable, mais elle doit être admise (cf. pour un motif de révision arrêt 
du Tribunal fédéral 4C.111/2006 du 7 novembre 2006 consid. 1.1). 
4. 
4.1. Dans le cas d'espèce, l'autorité inférieure ne distingue pas clairement 
les deux temps de la démarche. Tout d'abord, elle déclare irrecevable la 
requête d'application directe de la motion Marty, au motif qu'elle n'est pas 
compétente  pour  l'appliquer.  Ce  n'est  qu'ensuite  qu'elle  examine  la 
demande  des  recourants  sous  l'angle  d'une  requête  de  réexamen. 
L'autorité  inférieure  retient  alors  que  le  motif  dont  se  prévalent  les 
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recourants – à savoir l'adoption de la motion Marty – ne constitue pas un 
fait nouveau important ou un moyen de preuve nouveau au sens de l'art. 
66 PA. Ensuite, en se basant sur  le  fait que  la motion ne concerne que 
les  sanctions  prises  à  l'encontre  des  terroristes,  elle  a  nié  l'existence 
d'une modification  notable  des  circonstances  de  droit  ou  de  fait  et  dès 
lors qu'aucun motif ne  l'y  contraignait,  refusé d'entrer en matière.  Il  faut 
donc examiner si elle était en droit d'agir ainsi.
4.2. Il n'est pas contesté que le texte même de la motion Marty, sans se 
référer expressément à une résolution particulière du Conseil de sécurité, 
évoque celles "[…] adoptées au nom de la lutte contre le terrorisme […]". 
Dans  son  développement,  le  sénateur  Dick  Marty  fait  très  largement 
référence à un cas connu d'un citoyen italien d'origine égyptienne, Yussuf 
Nada,  soupçonné  à  tort  d'avoir  financé  les  attentats  du  11  septembre 
2011, et figurant à ce titre sur la liste noire antiterroriste de l'ONU depuis 
l'automne  2001  (son  nom  a  été  radié  en  2009),  en  application  de  la 
résolution 1267. Dick Marty avait déjà déposé une interpellation à ce sujet 
le 7 octobre 2005 ("Violation des droits de l'homme sous l'égide de l'ONU 
avec  la  participation  de  la Suisse";  05  3697).  Lors  des  délibérations  au 
sein du Conseil des Etats – première chambre du parlement à statuer – 
les discussions ont porté sur le régime onusien des sanctions lesquelles 
seraient décidées par un groupe de personnes qui n'a aucune  légitimité 
démocratique, n'offrent ni la possibilité de connaître en détail l'accusation 
ni  celle  de  pouvoir  recourir  à  une  autorité  indépendante.  La  conseillère 
fédérale  Micheline  Calmy­Rey,  tout  en  rappelant  l'attitude  active  de  la 
Suisse  pour  améliorer  le  système  des  sanctions  onusiennes,  se 
détermine essentiellement par rapport à l'affaire Nada (BO 2009 E 819). Il 
en va de même devant le Conseil national dont les intervenants relèvent 
l'importance  de  lutter  efficacement  contre  le  terrorisme,  tout  en 
stigmatisant le système des listes noires. 
4.3. A la  lecture de ces documents, on constate que l'affaire Nada est à 
l'origine non seulement de la motion, mais également de son acceptation 
par  les deux Chambres  fédérales,  ce qui  explique  sa  limitation aux  cas 
résultant de l'application de la résolution 1267 (dite "anti­terroriste). Ainsi, 
conformément à la teneur de la motion Marty, la lettre a été adressée par 
le représentant permanent de la Suisse à l'ONU au "Président du Comité 
du conseil de sécurité créé par  la  résolution 1267 concernant Al­Qaïda, 
les  Talibans  et  les  individus  et  entités  associés".  Toutefois,  afin  de 
déterminer  si  la  motion  Marty  peut  être  appréciée,  malgré  sa  lettre, 
comme une modification notable de droit ou de  fait  justifiant une entrée 
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en  matière  dans  le  cas  d'espèce,  il  faut  encore  comparer  le  mode 
d'adoption des listes onusiennes et des procédures de radiation.
5. 
5.1. Les mesures coercitives que le Conseil de sécurité peut adopter en 
application du Chapitre VII (art. 39 à 51) de la Charte des  Nations Unies 
du 26 juin 1945 (RS 0.120) pour maintenir ou établir la paix et la sécurité 
internationales  sont  diverses,  allant  de  sanctions  économiques  à 
l'intervention militaire. Les sanctions n'impliquant pas l'emploi de la force 
armée  peuvent  être  générales,  c'est­à­dire  frappant  indistinctement  les 
Etats et  leurs citoyens  (par ex. embargo sur  les armes) ou ciblées. Les 
mesures ciblées comprennent une  interdiction de voyager et un gel des 
avoirs  à  l'encontre  de  personnes  figurant  sur  des  listes  établies  par  un 
comité des sanctions créé de manière ad hoc à la suite de l'adoption de 
chaque  résolution.  Toutefois,  toutes  les  résolutions  ne  contiennent  pas 
une interdiction de voyager. Ainsi la résolution 1483 (2003) sur l'Irak et le 
Koweit  se  limitait  à  instituer  un  embargo  sur  les  armes  et  un  gel  avec 
transfert au Fonds de développement pour l'Irak des avoirs appartenant à 
des personnes que le Comité des sanctions 1518 est chargé de recenser. 
En revanche, la résolution 1267 prise à l'encontre des entités et individus 
liés  à  Al  Qaida  et  aux  Talibans  intègre  en  plus  une  interdiction  de 
voyager. 
5.2. S'agissant de la résolution 1483, le Conseil de sécurité a adopté des 
directives (référence SC/7791 IK 365 du 12  juin 2003) et des définitions 
(référence SC7831 IK 372 du 29 juillet 2003) préalablement arrêtées par 
le  Comité  des  sanctions  1518  afin  d'appliquer  les  dispositions  des 
paragraphes 19 et 23 de  la  résolution. Les directives décrivent  la  façon 
dont  les listes de personnes et d’entités sont établies et diffusées. Ainsi, 
le Comité demande que "les noms des personnes et entités qui  lui sont 
communiqués aux  fins  d’inscription  soient,  dans  la mesure  du possible, 
accompagnés d’un exposé des informations susceptibles de fonder ou de 
justifier la prise de mesures en application de la résolution 1483 (2003)". 
Ensuite,  le  Comité  prend  ses  décisions  par  consensus.  A  défaut  de 
consensus,  le  Président  procède  à  des  consultations  susceptibles  de 
faciliter  l’accord.  Si,  à  l’issue  des  consultations,  le  Comité  n’est  pas 
parvenu  à  un  accord,  la  question  est  soumise  au  Conseil  de  sécurité. 
Etant  donné  la  nature  particulière  des  informations,  le  Président  peut 
encourager  les  Etats  Membres  intéressés  à  procéder  à  des  échanges 
bilatéraux afin de mieux cerner la question avant la prise d’une décision. 
Si  le Comité  le  décide,  les  décisions  peuvent  être  prises  dans  le  cadre 
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d’une procédure écrite. Dans ce cas,  le Président  fait distribuer  le projet 
de décision à  tous  les Membres du Comité aux  fins d’adoption, selon  la 
procédure d’approbation tacite, avec un délai de trois jours ouvrables. S’il 
ne  reçoit  aucune objection pendant  ce délai,  la  décision est  considérée 
comme adoptée. 
Une  autre  directive  du  14  décembre  2005  (disponible  sur  le  site 

>  consulté  le  6  décembre  2011)  réglait  la  procédure  de  radiation  avant 
l'adoption de  la  résolution 1730 (2006) dont  il sera  fait état plus  loin. Le 
requérant  devait  alors  s'adresser  à  son  Etat  de  résidence  et/ou  de 
nationalité  pour  le  réexamen  de  son  cas  en  y  joignant  les  éléments 
justificatifs  et  toutes  informations  pertinentes.  L'Etat  requis  examine 
ensuite  la  requête  et  si  elle  lui  semble  fondée,  se met  en  contact  avec 
l'Etat  à  l'origine  de  la  demande  d'inscription  et  avec  le  Gouvernement 
iraquien.  Si  l'Etat  requis  souhaite  donner  suite  à  la  requête,  il  doit 
chercher à convaincre l'Etat à l'origine de la demande d'inscription, mais il 
peut soumettre seul au Comité des sanctions, une demande de radiation. 
Dès réception de cette demande, le Comité invite la Mission permanente 
de  l'Iraq auprès de  l'organisation des Nations Unies à donner  son avis. 
Puis  la  procédure  est  identique  à  celle  du  listage:  décision  par 
consensus,  à  défaut:  consultations  pour  faciliter  un  accord,  si  toujours 
pas de consensus, éventuelle saisine du Conseil de sécurité.
Par résolution 1730 (2006) du 19 décembre 2006, le Conseil de sécurité 
a établi une nouvelle procédure de radiation, commune à tous les comités 
des sanctions qu'il a  formés. En conséquence, un point  focal chargé de 
recevoir  les  demandes  de  radiation  et  d'accomplir  les  tâches  décrites 
dans la résolution et son annexe a été créé le 30 mars 2007 (cf. la lettre 
du  Secrétaire  générale  de  l'ONU  S/2007/178).  Depuis  lors,  toute 
personne inscrite sur une liste onusienne peut présenter une demande de 
radiation  de manière  autonome,  sans  plus  dépendre  du  soutien  de  son 
Etat de résidence et/ou de nationalité. Toutefois, malgré l'amélioration de 
la procédure, chaque comité des sanctions ad hoc reste compétent pour 
décider  d'accéder  ou  non  à  la  demande  de  délistage.  A  noter,  que  les 
recourants ont disposé d'un délai à  la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral 
du 23 janvier 2008 rejetant leur recours pour s'adresser à ce point focal, 
lequel les a déboutés par une lettre du 6 janvier 2009 de quelques lignes 
dépourvue de motivation les avisant que leurs noms restaient sur la liste 
(pce 18 TAF).
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5.3.  Le  régime  des  sanctions  dites  anti­terroristes  instauré  par  la 
résolution  1267  a  été  quant  à  lui  modifié  à  de  nombreuses  reprises 
(résolutions  1333  (2000),  1390  (2002),  1455  (2003),  1526  (2004),  1617 
(2005),  1735  (2006),  1822  (2008),  1904  (2009)  et  1989  (2011).  La 
procédure  –  décision  par  consensus  –  est  assez  semblable  à  celle  qui 
vient  d'être  décrite  pour  les  sanctions  prises  en  application  de  la 
résolution  1483  (cf.  DOMINIK  SCHULTE,  Der  Schutz  individueller  Rechte 
gegen Terrorlisten, Baden­Baden 2010, p. 47). Les personnes et entités 
concernées  n'ont  pas  la  possibilité  de  s'exprimer  préalablement  ou 
ultérieurement,  voire  de  porter  plainte  devant  les  instances  internes  ou 
internationales (cf. ATF 133 II 450 consid. 7.4). Des améliorations ont été 
apportées  au  fil  du  temps.  Ainsi,  déjà  avant  la  résolution  1730  (2006) 
introduisant le point focal pour ce qui est des demandes de radiation, une 
équipe  d'appui  analytique  et  de  surveillance  des  sanctions  avait  été 
constituée en application  de  la  résolution 1526  (2004)  et  son mandat  a 
été  prorogé  par  la  résolution  1617  (2005).  Ce  "Monitoring  Team"  est 
composé  d'experts  indépendants  nommés  par  le  Secrétaire  général. 
Toutefois, sa mission est essentiellement de soutenir  le Comité 1267 et 
ne  constitue  pas  un  réel  progrès  du  point  de  vue  des  droits 
fondamentaux. En revanche, la résolution 1822 (2008) adoptée le 30 juin 
2008  va  renforcer  les  garanties  de  procédure  sur  plusieurs  points:  les 
États  sont  désormais  tenus  d’autoriser  le  comité  à  divulguer  certains 
éléments d’information sur  les  individus et entités  inscrits  sur  la  liste de 
sanctions et  le comité doit  inclure une note explicative pour chacune de 
ces personnes et entités;  les États de résidence et/ou de nationalité des 
individus doivent désormais prendre  les mesures de publicité adéquates 
à  l’égard  des  personnes  inscrites  sur  la  liste  et  le  Comité  est  invité  à 
conduire une révision générale de tous les noms figurant sur la liste à la 
date  d’adoption  de  la  résolution  1822,  et  ce  d’ici  au  30  juin  2010,  il 
assurera aussi une révision annuelle de  toutes  les données n’ayant pas 
été revues depuis trois ans au moins. 
Il sied de relever que malgré ces progrès,  les deux Chambres fédérales 
ont refusé de classer la motion Marty lors de leur session d'été 2011 (cf. 
BO2011 E 365, BO 2011 N 1138).
Les  améliorations  substantielles  ont  cependant  été  apportées  par  la 
résolution  1904  (2009)  adoptée  le  17  décembre  2009  qui  institue  un 
bureau de médiateur dont le mandat a été étendu par la résolution 1989 
(2011) adoptée le 17 juin 2011 qui maintient le Comité 1267 uniquement 
pour Al­Qaïda, le régime des sanctions à l'encontre des Talibans étant du 
ressort  d'un  nouveau  comité  (résolution  1988  [2011]).  Ainsi  Les 
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personnes,  groupes,  entreprises  et  entités  qui  souhaitent  être  radiés 
peuvent présenter une demande de radiation à un médiateur indépendant 
et impartial, qui a été désigné par le Secrétaire général. A noter que cette 
nouvelle procédure de délistage ne concerne que la liste Al­Quaïda; pour 
toutes  les  autres  listes,  y  compris  la  liste  Talibans,  la  demande  de 
radiation doit toujours être adressée au point focal.
6. 
6.1. On observe ainsi que les procédures d'inscription et de radiation sur 
les listes noires de l'ONU sont relativement analogues, à l'exception de la 
compétence du médiateur pour ce qui concerne la liste Al­Quaïda, dont la 
mise  en  place  est  postérieure  à  la  motion  Marty.  Les  reproches  du 
sénateur  Marty  tenaient  en  substance  au  non­respect  du  droit  d'être 
entendu, au défaut de motivation et à l'absence de recours effectif auprès 
d'une  instance  indépendante.  Ces  griefs  sont  communs  à  tous  les 
comités  de  sanctions,  à  l'exception  de  la  liste  Al­Quaïda,  et  encore, 
uniquement pour ce qui est de  la radiation. La Cour de céans n'a pas à 
examiner  cette  différence  de  traitement  dans  le  cadre  de  la  première 
étape (cf. consid. 3.2) qui consiste à déterminer si l'autorité inférieure était 
en  présence  ou  non  d'une  modification  notable  des  circonstances  la 
contraignant à entrer en matière sur la demande de réexamen.
6.2. Or, nonobstant le libellé strict de la motion Marty, il faut bien admettre 
que cet objet parlementaire et les débats qu'il a suscités sont de nature à 
influencer  le  contenu  de  la  décision  dont  le  réexamen  est  demandé  en 
l'espèce. Savoir si c'est réellement le cas a trait au fond du litige. Comme 
démontré,  toutes  les sanctions ciblées de l'ONU tombent sous les griefs 
de la motion. Au stade de l'examen formel, il suffit donc de constater que 
tous  les  régimes  de  sanctions  présentent  des  lacunes  au  regard  de  la 
garantie  des  droits  fondamentaux  et  qu’on  ne  saurait  –  toujours  à  ce 
stade  –  limiter  le  bénéfice  des  garanties  de  procédure  aux  seuls 
personnes soupçonnées de terrorisme. La motion n'a pas seulement été 
approuvée  par  le  parlement,  mais  elle  a  été  mise  en  œuvre  par  le 
gouvernement.  Ainsi,  l'ONU  est  avisé  de  ce  que  la  Suisse,  malgré  les 
clauses contraignantes de la Charte, n'est plus disposée à appliquer tels 
quels les régimes de sanctions mis en place par les comités ad hoc. 
Il  s'en  suit  que  l'autorité  inférieure  ne  pouvait  invoquer  le  fait  que  la 
motion  ne  concernait  que  les  terroristes  pour  déclarer  la  requête 
irrecevable  et  s'abstenir  d'examiner  la  demande  de  réexamen  des 
décisions de novembre 2006. Compte tenu de cette issue, il n'y a pas lieu 
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d'examiner plus avant les griefs de la violation du principe de l'égalité de 
traitement et de l'interdiction de l'arbitraire invoquée par les recourants.
7. 
7.1. Lorsqu'une décision d'irrecevabilité doit être annulée par l'instance de 
recours  qui  estime  que  c'est  à  tort  que  l'autorité  inférieure  n'est  pas 
entrée  en  matière,  celle­là  renverra  en  principe  l'affaire  pour  nouvelle 
décision  au  fond  à  l'autorité  inférieure.  Toutefois,  si  dans  sa  décision 
d'irrecevabilité,  l'autorité inférieure s'est déjà prononcée – par exemple à 
titre subsidiaire – sur  le  fond du  litige,  l'instance de recours peut statuer 
elle­même sur le fond (cf. GRISEL, op. cit., p. 950; arrêt du Tribunal fédéral 
4A.11/2006 du 1er septembre 2006 consid. 5.3). 
Tel est le cas en l'espèce. En effet, l'autorité inférieure affirme irrecevable 
la  demande  d'application  directe  de  la  motion.  Or,  il  s'agit  là  de  la 
deuxième étape de l'examen de la demande de reconsidération, à savoir 
est­ce que l'existence de la motion Marty – motif ayant motivé l'entrée en 
matière  –  justifie  la  révocation  de  la  décision  litigieuse.  L'autorité 
inférieure expose que quand bien même la motion Marty couvrirait toutes 
les  listes  noires  onusiennes,  elle  n'est  de  toute  façon  pas  applicable, 
faute  de  déployer  d'effet  direct.  On  peut  donc  retenir  que  l'autorité 
inférieure s'est exprimée sur le fond du litige. Au demeurant, le droit d'être 
entendu  des  parties  recourantes  a  été  respecté  puisqu'elles  se  sont 
également prononcées à ce sujet dans  l'échange d'écriture  (cf.  arrêt du 
Tribunal fédéral 9C_262/2009 du 22 janvier 2010 consid. 3). Le Tribunal 
est donc habilité à statuer sur cette question.
7.2. Dans  le cadre de  l'examen matériel de  la demande de réexamen,  il 
faut  se  demander  si  une  motion  parlementaire  peut  déployer  un  effet 
direct comme le prétendent les recourants.
7.2.1. Aux termes de l'art. 171 Cst., l’Assemblée fédérale peut confier des 
mandats  au  Conseil  fédéral.  La  loi  règle  les  modalités  et  définit 
notamment les outils à l’aide desquels l’Assemblée fédérale peut exercer 
une  influence  sur  les  domaines  relevant  de  la  compétence  du  Conseil 
fédéral.  La Constitution  pose  donc  le  principe  selon  lequel  l’Assemblée 
fédérale  peut  intervenir  dans  le  domaine  de  compétence  du  Conseil 
fédéral (ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches 
Bundesstaatsrecht,  7e éd.,  Zurich/Bâle/Genève  2008,  n.  marg. 1589; 
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SAMUEL SCHMID, Aufträge an den Bundesrat,  in: Thomas Sägesser, Die 
Bundesbehörden, Berne 2000, p. 103). Les instruments parlementaires à 
disposition de  l'Assemblée  fédérale  figurent dans  la  loi sur  le Parlement 
du 13 décembre 2002 (LParl, RS 171.10). 
7.2.2. Selon l'art. 120 LParl, (al. 1) la motion charge le Conseil fédéral de 
déposer  un  projet  d’acte  de  l’Assemblée  fédérale  ou  de  prendre  une 
mesure,  (al.  2)  si  le  Conseil  fédéral  est  compétent  pour  prendre  la 
mesure, il le fait ou soumet à l’Assemblée fédérale le projet d’un acte par 
lequel  la  motion  peut  être  mise  en œuvre,  (al.  3)  une  motion  visant  à 
influer  sur  une  décision  administrative  à  prendre  dans  le  cadre  d’une 
procédure  ordonnée  par  la  loi  ou  sur  une  décision  sur  recours  est 
irrecevable. 
Cette disposition a succédé à  l'art.  22 de  l'ancienne  loi  sur  les  rapports 
entre  les  conseils  (LREC,  RO  1990  1642)  abrogée  lors  de  l'entrée  en 
vigueur  de  la  LParl  le  1er  décembre  2003  qui  disposait  que  la  motion 
charge  le Conseil  fédéral  de déposer un projet  de  loi  ou d’arrêté ou de 
prendre une mesure. Les deux Chambres parlementaires n'ayant  jamais 
su  s'accorder  sur  le  sens  à  donner  au  terme  "mesure"  (cf.  pour  les 
divergences  à  ce  sujet  JEAN­FRANÇOIS  AUBERT/PASCAL  MAHON,  Petit 
commentaire  de  la  Constitution  fédérale  de  la  Confédération  suisse  du 
18 avril  1999,  Zurich  2003,  p.  1294  ss),  les  effets  juridiques  d'un  tel 
instrument étaient peu clairs (cf. également Initiative parlementaire LParl, 
Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national, 
[Rapport LParl] FF 2001 3298, p. 3332). De surcroît, sous l'empire de la 
LREC,  coexistaient  des  instruments  dont  la  délimitation  était  peu  nette 
(motion, recommandation et mandat), si bien que lors de l'adoption de la 
LParl,  une  simplification  s'imposait  et  que  la  nouvelle  motion  regroupe 
dès lors ces trois objets (cf. Rapport LParl, FF 2001 3298, p. 3334). 
Les  effets  juridiques  de  la  nouvelle  motion  diffèrent  en  fonction  du 
domaine  concerné:  si  celui­ci  est  de  la  compétence  de  l’Assemblée 
fédérale,  la  motion  a  valeur  d’instruction;  si  le  domaine  ressort  de  la 
compétence du Conseil fédéral,  la motion a valeur de directive politique. 
La valeur contraignante de cette directive a donné lieu à des discussions 
au Parlement lors de l'adoption de la LParl (cf. en particulier BO 2001 N 
1362, BO 2002 E 25, BO 2002 N 960, BO 2002 E 929, BO 2002 N 1921, 
BO 2002 N 1156, BO 2002 N 2067), le Conseil fédéral étant opposé à ce 
qu'il  ne  puisse  déroger  à  ces  directives  que  dans  des  cas  qu'il  doit 
justifier.  Finalement,  en  commission  de  conciliation,  les  deux  chambres 
se sont accordées sur ce qui est devenu l'art. 120 al. 2 LParl et qui doit 
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être compris ainsi: lorsqu'une motion est transmise au Conseil fédéral par 
les  deux  chambres,  soit  celui­ci  met  en  oeuvre  la  motion,  soit  s'il  s'y 
refuse, il soumet au Parlement un projet d'acte qui permet de concrétiser 
la motion  (le  Conseil  fédéral  restitue  en  quelque  sorte  au  Parlement  la 
compétence  qu'il  ne  veut  pas  assumer  dans  le  sens  voulu;  cf. 
Interventions VALLENDER et BECK BO 2002 N 1922).
7.2.3.  Dans  les  deux  cas  de  figure  (domaine  de  compétence  de 
l'Assemblée fédérale ou domaine de compétence du Conseil  fédéral),  la 
motion  n'est  contraignante  que  pour  le  Conseil  fédéral  et  il  revient  au 
parlement de veiller à ce que ces injonctions soient suivies d'effet. Ainsi, 
si une motion est pendante depuis plus de deux ans,  le Conseil  fédéral 
adresse  un  rapport  aux  commissions  compétentes  de  l'Assemblée 
fédérale dans  lequel  il  rend compte annuellement de ce qu'il a entrepris 
pour  la mettre  en œuvre  (art.  122  al.  1  LParl). Une motion  est  classée 
lorsque son objectif est atteint (art. 122 al. 2 LParl) ou lorsqu''il n'est plus 
justifié de la maintenir bien que son objectif n'a pas été atteint (art. 122 al. 
3  LParl).  Si  une  proposition  de  classement  est  rejetée  par  les  deux 
conseils,  le  Conseil  fédéral  est  tenu  d'atteindre  l'objectif  visé  par  la 
motion, soit dans un délai d'un an, soit dans un nouveau délai fixé par les 
conseils.  Si  ce  délai  n'est  toujours  pas  respecté,  sur  proposition  de  la 
commission compétente, les conseils décident à la session suivante, soit 
de prolonger le délai soit de classer la motion (art. 122 al. 5 et 6 LParl.). 
Le mandat est donc clairement donné au Conseil fédéral par l'Assemblée 
fédérale laquelle garde la maîtrise de l'examen des mesures prises à ce 
titre. Par  ailleurs,  aucune  sanction  n'est  prévue  si  le Conseil  fédéral  ne 
prend pas les mesures nécessaires à l'exécution de la motion.
8. 
8.1.  En  l'espèce,  le  Conseil  fédéral  a  mis  en  œuvre  la  motion  par 
l'entremise du Département  fédéral des affaires étrangères qui a chargé 
l'Ambassadeur Maurer d'aviser l'ONU, ce qui fut fait par lettre du 22 mars 
2010. Ainsi,  il  n'y  a pas de problème d'exécution de  la motion,  puisque 
cette dernière a bel et bien été concrétisée dans les termes mêmes que 
son texte indiquait. Il s'agit plutôt de déterminer si la mesure prise au titre 
de  cette  motion  constitue  une  base  juridique  suffisante  permettant  aux 
recourants d'en tirer des droits subjectifs et individuels. 
8.2.  Il  sied de  rappeler dans ce contexte, que  la motion Marty  invitait  le 
Conseil fédéral à s'adresser au Conseil de sécurité de l'ONU et non pas à 
modifier  les  ordonnances  prises  en  application  des  résolutions 
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onusiennes ou encore à exiger de  lui qu'il  n'applique plus  les sanctions 
dans  certaines  situations.  Le  droit  en  vigueur  n'a  donc  subi  aucune 
modification dont pourraient se prévaloir les recourants. Il était loisible au 
Parlement d'exiger que le Conseil fédéral complète ses ordonnances en y 
adjoignant  un  article  qui  fixe  dans  quelles  conditions  les  mesures  ne 
s'appliqueraient  plus.  Il  ne  l'a  pas  voulu.  La  portée  de  la  déclaration 
adressée  à  l'ONU  par  le  Conseil  fédéral,  à  la  demande  du  Parlement, 
revêt  un  caractère  essentiellement  politique.  Ceci  est  conforté  par  les 
discussions menées  dans  les  deux  conseils  lorsqu'il  a  été  question  du 
classement de la motion dont on pouvait penser que l'objectif était atteint 
puisque  le Conseil  fédéral  s'était  conformé à son contenu. Or,  il  ressort 
de ces discussions que le refus de classement de  la motion visait avant 
tout à maintenir la pression sur le Conseil fédéral pour qu'il poursuive ses 
efforts  auprès de  l'ONU afin de  renforcer  les garanties procédurales du 
système de sanctions de l'ONU (cf. BO2011 E 365, BO 2011 N 1138).
8.3.  Ainsi,  les  recourants  ne  peuvent  tirer  un  avantage  juridique  de  la 
déclaration  du  Conseil  fédéral  faite  en  application  de  la  motion  Marty. 
Tout  au  plus,  s'ils  estiment  que  la motion  n'a  pas  été  respectée  par  le 
Conseil fédéral, peuvent­ils agir par la voie politique.
9. Les recourants se prévalent en outre du principe de la bonne foi et de 
l'interdiction des comportements contradictoires.
9.1.  Le  droit  constitutionnel  du  citoyen  à  être  traité  par  les  organes  de 
l'État  conformément  aux  règles  de  la  bonne  foi  est  expressément 
consacré  à  l'art.  9  Cst  (ATF  131  II  627  consid.  6.1  ; 
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  op.  cit.,  n°  624  ;  AUBERT/MAHON,  op.  cit,  ad 
art. 9, p. 92). Le principe de la bonne foi protège la confiance légitime que 
le citoyen a placée dans les assurances reçues de l'autorité ou dans tout 
autre  comportement  adopté  (promesses,  renseignements, 
communications,  recommandations  ou  autres  déclarations,  cf.  arrêt  du 
Tribunal administratif fédéral A­5453/2009 du 6 avril 2010 consid. 7.1) par 
celle­ci  et  suscitant  une  expectative  déterminée  pour  autant  que  les  5 
conditions  cumulatives  suivantes  soient  réunies:  (a)  l'autorité  est 
intervenue  dans  une  situation  concrète  à  l'égard  de  personnes 
déterminées; (b) elle a agi ou était censée avoir agi dans les limites de sa 
compétence; (c) l'administré n'a pas pu se rendre compte immédiatement 
de  l'inexactitude du  renseignement obtenu;  (d)  il  s'est  fondé sur  celui­ci 
pour  prendre  des  dispositions  qu'il  ne  saurait  modifier  sans  subir  de 
préjudice; (e) la loi n'a pas changé depuis le moment où le renseignement 
a été donné (ATF 131 II 627 consid. 6.1, ATF 129 I 161 consid. 4.1, ATF 
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128  II  112 consid.  10b/aa, ATF 126  II  377 consid.  3a  ; AUBERT/MAHON, 
op. cit., p. 97).
9.2. Le principe de  la  bonne  foi  comprend également  la  prohibition  des 
comportements  contradictoires  qui  postule  en  substance  qu'une  même 
autorité  ne  doit  pas  par  rapport  à  une  même  personne,  exprimer  des 
opinions  divergentes  ou  se  comporter  de  manière  différente  dans  des 
affaires  semblables  (arrêt  du  Tribunal  fédéral  2C_879/2008  du  20  avril 
2009  consid.  7.2;  ATF  111  V  87;  JAAC  69.119  consid.  6,  JAAC  60.81 
consid. 3bb). Au surplus, outre l'existence d'un comportement clairement 
contradictoire,  les  5  conditions  déjà  exposées  ci­dessus  pour  les 
renseignements inexacts ou les assurances données, doivent également 
être  satisfaites.  En  particulier,  l'administré  qui  entend  se  fonder  sur  un 
prétendu  comportement  contradictoire  d'une  autorité  doit  avoir  pris  des 
dispositions  irréversibles  (cf. PIERRE MOOR, Droit  administratif,  vol.  I,  2e 
éd., Berne 1994, p. 433).
Or, dans le cas d'espèce, ces conditions ne sont pas remplies sans qu'il y 
soit  nécessaire  de  les  examiner  plus  avant.  L'autorité  n'a  en  particulier 
donné  aucune  promesse  ou  fait  naître  par  son  comportement  une 
expectative en faveur des recourants.
10.  Dans  un  autre  grief,  les  recourants  se  plaignent  également  de  la 
violation du principe de  la séparation des pouvoirs au motif que "ne pas 
mettre  les  recourants  au  bénéfice  des  actes  de  mise  en  oeuvre  de  la 
motion  [serait]  une  insoumission  ouverte  à  une  décision  adoptée  par  le 
Parlement, autorité suprême de la Confédération".
10.1. Avant d'être un principe,  la séparation des pouvoirs est un modèle 
d'organisation  étatique  qui  règle  le  partage  des  compétences  entre  les 
organes  législatif  et  exécutif  et  garantit  notamment  l'indépendance  des 
juges. Selon MOOR,  le modèle devient principe une  fois concrétisé dans 
l'ordre  constitutionnel  (MOOR,  op.  cit,  vol.  I,  ch.  3.1.3.1,  p.197).  Le 
Tribunal  fédéral  le considère comme un principe du droit  constitutionnel 
fédéral  non écrit  qui  résulte  de  la  répartition des  tâches étatiques entre 
divers  organes  (Jurisprudence  des  autorités  administratives  de  la 
Confédération  [JAAC] 53.54; cf. aussi ATF 134  I 269 consid. 3.3.2). Ce 
principe  ne  confère  pas  au  citoyen  un  droit  de  portée  générale  à  ce 
qu'aucun  acte  de  l'Etat  ne  soit  pris  en  violation  des  règles  de 
compétences;  il  le protège seulement contre une atteinte étatique à ses 
droits  personnels  qui  résulterait  d'une  procédure  où  les  règles  de 
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compétence n'ont pas été respectées (ATF 123 I 41 consid. 5a, ATF 122 
I 90 consid. 2b, ATF 113 Ia 390 consid. 2b/dd).
10.2.  Le  grief  des  recourants  ne  saurait  être  retenu.  Chaque  organe 
concerné a usé de ses prérogatives, dans les limites de ce que la  loi  lui 
autorise.  Le  Parlement  a  adopté  une  motion  que  le  Conseil  fédéral  a 
exécutée à la lettre (cf. consid. 8). Le DFE n'était ni  le destinataire de la 
motion, ni celui de la mesure de mise en œuvre de la motion. Il ne peut 
appliquer  que  la  loi,  or  celle­ci  n'a  subi  aucune  modification.  Les 
recourants ne peuvent se prévaloir de la motion. Par ailleurs, si la motion 
avait exigé du Conseil fédéral une modification de l'ordonnance sur l'Irak, 
que celui­ci se fut exécuté et que  le DFE refuse de  la mettre en œuvre, 
les  recourants  devraient  invoquer  un  déni  de  justice  formel  ou matériel 
selon les cas et non une violation de la séparation des pouvoirs.
11. 
11.1.  Sur  le  vu  de  ce  qui  précède,  le  recours  doit  être  rejeté  dans  la 
mesure où il est recevable et la décision litigieuse du 22 février 2011 doit 
être confirmée par substitution de motifs.
11.2. Les recourants, qui succombent, doivent donc s'acquitter des  frais 
de  justice  fixés,  compte  tenu  de  la  charge  liée  à  la  procédure  et  de  la 
valeur litigieuse, à 40'000 francs (art. 63 al. 1 du règlement du 21 février 
2008  concernant  les  frais,  dépens  et  indemnités  fixés  par  le  Tribunal 
administratif  fédéral  [FITAF,  RS  173.320.2]  et  69  al.  2  LAI).  Ils  sont 
compensés par l'avance de frais déjà versée de 40'000 francs.
11.3. Il n'est pas alloué de dépens (art. 7 al. 1 FITAF a contrario).
(le dispositif se trouve à la page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. 
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable et la décision du 
22 février 2011 est confirmée par substitution de motifs.
2. 
Les  frais  de  procédure  d'un  montant  de  40'000  francs  sont  mis  à  la 
charge des  recourants. Ce montant  est  compensé par  l'avance de  frais 
déjà versée de 40'000 francs.
3. 
Il n'est pas alloué de dépens.
4. 
Le présent arrêt est adressé :
– aux recourants (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Acte judiciaire)
Le président du collège : La greffière :
Francesco Parrino Valérie Humbert
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les 
trente  jours  qui  suivent  la  notification  (art.  82  ss,  90  ss  et  100 de  la  loi 
fédérale du 17  juin 2005 sur  le Tribunal  fédéral  [LTF, RS 173.110]).  Le 
mémoire  doit  être  rédigé  dans  une  langue  officielle,  indiquer  les 
conclusions,  les  motifs  et  les  moyens  de  preuve,  et  être  signé.  La 
décision  attaquée  et  les  moyens  de  preuve  doivent  être  joints  au 
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :