B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-1966/2014
Ur t e i l vom 2 3 . No vembe r 2 0 1 5
Besetzung
Richter Michael Peterli (Vorsitz),
Richter Beat Weber, Richter David Weiss,
Gerichtsschreiberin Susanne Fankhauser.
Parteien
Kanton Zürich, 8000 Zürich,
handelnd durch Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,
Stampfenbachstrasse 30, Postfach, 8090 Zürich,
Beschwerdeführer,
gegen
Klinik Aadorf AG, Fohrenbergstrasse 23, 8355 Aadorf,
vertreten durch Daniel Staffelbach, Rechtsanwalt,
Beschwerdegegnerin,
Regierungsrat des Kantons Thurgau,
Regierungsgebäude, 8510 Frauenfeld,
handelnd durch Departement für Finanzen und Soziales,
Regierungsgebäude, Zürcherstrasse 188, 8510 Frauenfeld,
Vorinstanz.
Gegenstand
Krankenversicherung, Anpassung der Spitalliste 2012
Psychiatrie des Kantons Thurgau (Beschluss vom
11. März 2014).
C-1966/2014
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Im Hinblick auf die Einführung der neuen Spitalfinanzierung am 1. Januar
2012 erliess der Regierungsrat des Kantons Thurgau (nachfolgend: Regie-
rungsrat) am 20. September 2011 neue Spitallisten für die akutsomatische
Spitalversorgung, die Rehabilitation und die Psychiatrie "gemäss Anhang"
(RRB 706 [in den Akten Vorinstanz nicht enthalten; vgl. aber Dossier C-
5933/2011 act. 1 Beilage 2]). Den erwähnten Anhang bildet das Dokument
"Kanton Thurgau Spitalplanung 2012 – Versorgungs- und Strukturbericht
mit Spitallisten ab 1. Januar 2012" vom 20. September 2011 (C-1966/2014
act. 1 Beilage 3; nachfolgend: Bericht Spitalplanung 2012; abrufbar unter
Spitalversorgung > Spitalliste > Versorgungs-
und Strukturbericht>, besucht am 28.10.2015).
A.a Der Klinik Aadorf AG (nachfolgend: Klinik Aadorf) wurde gemäss Spi-
talliste Psychiatrie im Bereich Erwachsenenpsychiatrie und -psychothera-
pie ein Leistungsauftrag für schwere Essstörungen erteilt und eine Kapazi-
tät von vier Plätzen zulasten der obligatorischen Krankenpflege (OKP) zu-
gewiesen (Bericht Spitalplanung 2012, Anhang 6 S. 5). Dem Bericht Spi-
talplanung 2012 lässt sich dazu insbesondere entnehmen, dass zur Ver-
meidung von Überkapazitäten im Bereich Erwachsenenpsychiatrie eine
Reduktion von drei auf zwei Leistungsaufträge (d.h. Leistungsaufträge an
zwei Kliniken) vorgenommen werde. Die Klinik Aadorf könne kein umfas-
sendes stationäres psychiatrisches Behandlungsangebot bieten. Die bei-
den bedarfsnotwendigen Leistungsaufträge würden deshalb an die Spital
Thurgau AG (Psychiatrische Dienste Thurgau oder PKM) und die Clienia
Littenheid AG (nachfolgend: Klinik Littenheid) erteilt. Zur Besitzstandswah-
rung von vier Plätzen gemäss bisheriger Spitalliste A werde der Leistungs-
auftrag "schwere Essstörungen" an die Klinik Aadorf vergeben. Der Leis-
tungsauftrag werde in einem Kompetenzschwerpunkt der Klinik Aadorf er-
teilt. Die Konzentration auf einen Kompetenzschwerpunkt erfolge unter an-
derem deshalb, weil mit Leistungsaufträgen auch Kapazitäten für andere
Kantone geschaffen würden, im Rahmen der interkantonalen Koordination
aber kein entsprechender Bedarf angemeldet worden sei. Die Klinik habe
sich bisher auch nicht um Aufnahme auf Spitallisten umliegender Zuwei-
serkantone bemüht (Bericht Spitalplanung 2012, S. 143 ff.).
A.b Mit Beschwerde vom 28. Oktober 2011 (Verfahren C-5933/2011) liess
die Klinik Aadorf insbesondere beantragen, es sei ihr der bisherige Leis-
C-1966/2014
Seite 3
tungsauftrag unverändert im Leistungsbereich zu belassen, neu unter Be-
rücksichtigung des Planungsauftrages im Zusatzversicherungsbereich un-
ter Erweiterung auf zehn Betten (C-5933/2011 act. 1). Auf entsprechenden
Antrag der Parteien wurde das Verfahren sistiert, um eine aussergerichtli-
che Einigung zu ermöglichen. Mit Beschluss vom 27. März 2012 (RRB 278)
setzte der Regierungsrat die Spitalliste Psychiatrie rückwirkend per 1. Ja-
nuar 2012 neu fest und gewährte der Klinik Aadorf eine Übergangsfrist bis
zum 31. Dezember 2012 zur Anpassung des Leistungsspektrums und der
Kapazitäten. Der Leistungsauftrag wurde – unter Bezugnahme auf die Di-
agnosegruppen gemäss ICD-10 Kapitel V (F) – erteilt für affektive Störun-
gen F30 bis F39 (ohne F30, F31.0, F31.1, F31.2), einzelne Diagnosegrup-
pen aus dem Bereich F40 bis F48, Essstörungen (F50) und Notfallversor-
gung. Die zugewiesenen Kapazitäten (vier Plätze) blieben unverändert
(Akten Vorinstanz [V-act.] 8). Mit Eingabe vom 21. Mai 2012 zog die Klinik
Aadorf ihre Beschwerde zurück, worauf das Beschwerdeverfahren als ge-
genstandslos geworden abgeschrieben wurde (Abschreibungsentscheid
vom 29. Mai 2012, C-5933/2011 act. 19).
A.c Mit Datum vom 13. Dezember 2013 ersuchte die Klinik Aadorf den Vor-
steher des Departements für Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau,
ab 1. Januar 2014 in der Spitalliste Psychiatrie "die Mengenbegrenzung für
die innerkantonalen Patienten fallenzulassen. Unsere Klinik wird das inner-
kantonale stationäre Mengenziel von vier Betten für Thurgauer Patienten
weiterhin strikt gemäss bisheriger Spitalliste 2012 einhalten" (V-act. 7). Zur
Begründung wurde insbesondere auf den Entscheid der Gesundheitsdirek-
tion des Kantons Zürich verwiesen, wonach für Spitaleintritte im Rahmen
der Spitalwahlfreiheit ab 1. Januar 2014 ohne Kostengutsprache nur noch
für zwei Plätze Finanzierungsbeiträge für Zürcher Patientinnen und Patien-
ten geleistet würden (vgl. auch V-act. 13 [Einspracheverfügung der Ge-
sundheitsdirektion des Kantons Zürich vom 28. Oktober 2013]). Weil Zür-
cher Patientinnen und Patienten bisher 38% der Kapazität belegt hätten,
drohe der Klinik ein existentieller Umsatzverlust.
A.d Mit Beschluss vom 11. März 2014 (RRB 226) erliess der Regierungsrat
eine neue Spitalliste Psychiatrie 2012 und setzte diese rückwirkend per
1. Januar 2014 in Kraft. Beschwerden gegen diesen Beschluss wurde (mit
gewissen Ausnahmen) die aufschiebende Wirkung entzogen (V-act. 5). Die
neue Spitalliste Psychiatrie enthält keine Kapazitätszuweisungen mehr.
Zur Begründung wird unter anderem ausgeführt, die Kapazitätslimitierung
betreffe nur die drei Kliniken mit Standort Thurgau und einzig die Behand-
lung innerkantonaler Patientinnen und Patienten, weshalb sie rückwirkend
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per 1. Januar 2014 aufgehoben werden soll. Damit werde die Spitalliste
Psychiatrie des Kantons Thurgau auch an die Systematik der Spitallisten
der GDK-Ost-Kantone angeglichen. Die Leistungsaufträge und die zuge-
wiesenen Leistungsspektren würden nicht geändert.
B.
Mit Beschwerde vom 11. April 2014 stellte der Kanton Zürich – in materiel-
ler Hinsicht – folgende Rechtsbegehren:
"1. Die angepasste Spitalliste 2012 Psychiatrie des Kantons Thurgau vom
11. März 2014 sei mit Bezug auf die Zulassung der Klinik Aadorf AG als
Leistungserbringer zu Lasten der OKP aufzuheben und zum neuen Ent-
scheid an den Regierungsrat des Kantons Thurgau zurückzuweisen.
2. Eventualiter sei der mit der Spitalliste Psychiatrie des Kantons Thurgau
vom 11. März 2014 erteilte Leistungsauftrag an die Klinik Aadorf AG auf
die Zulassung von insgesamt vier Betten zu Lasten der OKP zu beschrän-
ken."
Weiter stellte der Beschwerdeführer den Antrag auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung (Antrag 3) der Beschwerde sowie prozessuale
Anträge, insbesondere betreffend Einholung von Beweismitteln (Versor-
gungs- und Strukturdaten der Kliniken PKM, Littenheid und Aadorf sowie
Leistungsaufträge an bzw. Vereinbarungen mit den drei Kliniken) und Ak-
teneinsicht (Anträge 4 und 5). Zudem sei auf die Erhebung eines Kosten-
vorschusses zu verzichten (Antrag 6).
Zur Begründung seiner Beschwerdelegitimation machte der Beschwerde-
führer geltend, durch die unbeschränkte Aufnahme der Klinik Aadorf in die
Spitalliste Psychiatrie sei er in mehreren schützenswerten Interessen be-
troffen, nämlich in seinem Mitwirkungsinteresse an der Planung, seinem
finanziellen Interesse und seinem Planungsinteresse. Komme ein Kanton
der Verpflichtung zur interkantonalen Koordination gemäss Art. 39 Abs. 2
KVG und Art. 58d KVV nicht nach, würden die durch diese Bestimmungen
geschützten Interessen (Planungsinteressen und effizienter Mitteleinsatz)
der davon betroffenen Kantone verletzt. Die Aufnahme eines Spitals, das
für den Standortkanton nicht versorgungsnotwendig sei, würde dazu füh-
ren, dass im ausserkantonalen Verhältnis unnötige Kapazitäten geschaffen
würden und die Spitalplanung der anderen Kantone unterlaufen bzw. sinn-
los würde. Die Thurgauer Spitalliste beeinträchtige die bedarfsgerechte
Spitalplanung des Kantons Zürich, weil die neu geschaffenen Überkapazi-
täten aufgrund der Spitalwahlfreiheit im Sinne von Art. 41 Abs. 1bis KVG
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Seite 5
auch im Kanton Zürich zur Verfügung stünden. Die Bemühungen des Kan-
tons Zürich, die stationären Behandlungen soweit sinnvoll durch kosten-
günstigere ambulante Behandlungsangebote zu ersetzen, würden dadurch
unterlaufen. Weil die Nachfrage nach den von der Klinik Aadorf angebote-
nen Leistungen erheblich angebotsinduziert sei, führe dies zu einer Men-
genausweitung und einer Kostensteigerung für den Kanton Zürich.
In materieller Hinsicht rügte der Beschwerdeführer insbesondere eine Ver-
letzung der Koordinationspflicht. Zudem beruhe die neue Spitalliste nicht
auf einer bedarfsgerechten und bundesrechtskonformen Versorgungspla-
nung.
C.
Der Instruktionsrichter beschränkte den Schriftenwechsel zunächst auf die
Frage der Beschwerdelegitimation und gab Vorinstanz und Beschwerde-
gegnerin Gelegenheit, sich zur aufschiebenden Wirkung der Beschwerde
zu äussern (Verfügung vom 24. April 2014, act. 2).
C.a Die Vorinstanz beantragte in ihrer Stellungnahme vom 30. Juni 2014,
der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzu-
weisen und auf die Beschwerde sei mangels Beschwerdelegitimation nicht
einzutreten (act. 7).
C.b Die Beschwerdegegnerin beantragte mit Eingabe vom 10. Juli 2014
ebenfalls die Abweisung des Antrags auf Wiederherstellung der aufschie-
benden Wirkung (act. 8).
In ihrer Stellungnahme vom 28. Juli 2014 schloss die Beschwerdegegnerin
auf Nichteintreten auf die Beschwerde (act. 10). Der Beschwerdeführer
lege die bis Ende 2013 gültige Spitalliste falsch aus; bei richtiger Auslegung
habe die neu erlassene Spitalliste im ausserkantonalen Verhältnis keine
Auswirkungen, weshalb der Kanton Zürich nicht davon betroffen sei. Weiter
sei das vom Beschwerdeführer geltend gemachte finanzielle Interesse le-
diglich mittelbar und daher unzureichend. Auch genüge ein allgemeines In-
teresse an der richtigen Rechtsanwendung nicht zur Begründung eines
schutzwürdigen Interesses. Das geltend gemachte Planungsinteresse ver-
möge ebenfalls keine Beschwerdelegitimation zu begründen.
C.c Mit Zwischenverfügung vom 30. Juli 2014 hiess der Instruktionsrichter
das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gut.
Gleichzeitig wurde die Beschränkung des Schriftenwechsels auf die Frage
der Beschwerdelegitimation aufgehoben (act. 9).
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Seite 6
C.d In ihrer Beschwerdeantwort vom 1. September 2014 beantragte die
Beschwerdegegnerin, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuali-
ter sei diese abzuweisen (act. 15). Weiter ersuchte sie um Wiedererwä-
gung des Entscheides betreffend aufschiebende Wirkung und nahm zu den
prozessualen Anträgen des Beschwerdeführers Stellung.
Zur Begründung des Gesuchs um Wiedererwägung machte die Beschwer-
degegnerin insbesondere geltend, das Gericht habe ihre Argumente, die
gegen eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sprächen,
nicht berücksichtigt und damit den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
Zur Begründung des Antrags auf Nichteintreten wird auf die Stellungnahme
vom 28. Juli 2014 verwiesen.
In materieller Hinsicht führte die Beschwerdegegnerin unter anderem aus,
Überkapazitäten – aus regionalpolitischen Gründen – seien gesetzlich vor-
gesehen und daher nicht unzulässig (Rz. 26). Die Kantone seien nicht
mehr zu einer Mengensteuerung verpflichtet. Der Bericht Spitalplanung
2012 sei entsprechend den bundesrechtlichen Vorgaben erstellt worden
(Rz. 31 ff.). Die Kapazitätsbeschränkungen der Spitalliste Psychiatrie 2012
könnten nur für die Thurgauer Bevölkerung gelten, habe doch der Kanton
Thurgau nur für seine eigene Bevölkerung zu planen (Rz. 56 ff.). Im vorlie-
genden Verfahren gehe es lediglich um die Anpassung des innerkantona-
len Leistungsauftrages; für eine solche Anpassung sei keine umfassende
Versorgungs- und Strukturplanung nötig (Rz. 79 und 103 ff.). Mit dem an-
gefochtenen RRB habe der Regierungsrat die Spitalliste Psychiatrie 2012
in ihrer Systematik an die Spitallisten der Kantone der GDK-Ost, insbeson-
dere diejenige des Kantons Zürich, angeglichen (Rz. 102). Es sei dem Kan-
ton überlassen, ob er – gestützt auf eine bedarfsgerechte Spitalplanung –
die Leistungsaufträge an die Listenspitäler leistungsorientiert oder kapazi-
tätsorientiert ausgestalten wolle (Rz. 122).
C.e Gegen die Zwischenverfügung vom 30. Juli 2014 erhob der Regie-
rungsrat am 1. September 2014 Beschwerde beim Bundesgericht und be-
antragte, die angefochtene Zwischenverfügung sei aufzuheben und es sei
festzustellen, dass das Bundesverwaltungsgericht nicht zuständig sei zur
Behandlung der Beschwerde des Kantons Zürich. Eventualiter sei unter
Aufhebung der angefochtenen Zwischenverfügung festzustellen, dass der
Kanton Zürich nicht legitimiert sei, gegen die Anpassung der Spitalliste
Psychiatrie 2012 des Kantons Thurgau Beschwerde zu erheben. Subeven-
tualiter sei die Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom
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Seite 7
30. Juli 2014 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an dieses zu-
rückzuweisen (act. 22).
C.f Mit Eingabe vom 2. September 2014 ersuchte die Vorinstanz um eine
Sistierung des vorliegenden Verfahrens bis zu einem Entscheid des Bun-
desgerichts (act. 14). Nach Anhörung der Parteien (vgl. act. 18 und 19)
hiess der Instruktionsrichter das Sistierungsgesuch mit Zwischenverfügung
vom 23. September 2014 gut. Auf das Begehren der Beschwerdegegnerin
um Wiedererwägung des Entscheids betreffend aufschiebende Wirkung
wurde nicht eingetreten (act. 20).
C.g Mit Urteil vom 21. Mai 2015 (BGE 141 V 361) trat das Bundesgericht
auf die Beschwerde gegen die Zwischenverfügung vom 30. Juli 2014 nicht
ein. Es hielt insbesondere fest, der Bundesgesetzgeber habe bewusst ei-
nerseits den gerichtlichen Rechtsschutz im Bereich der Spitallisten einer
eidgenössischen Behörde anheimstellen, anderseits den Weiterzug an das
Bundesgericht ausschliessen wollen, um dadurch nicht zuletzt auch eine
rasche Erledigung solcher Streitigkeiten zu ermöglichen (BGE 141 V 361
E. 1.3). Gegen einen Zulassungsentscheid nach Art. 39 KVG stehe allen
Betroffenen – unabhängig von ihrem Status – ausschliesslich die Be-
schwerde an das Bundesverwaltungsgericht offen (Art. 53 Abs. 1 KVG). Es
könne nicht angehen, dass der in Art. 83 Bst. r BGG ausgeschlossene Be-
schwerdeweg an das Bundesgericht über Art. 120 Abs. 1 Bst. b BGG (Kla-
geverfahren) wieder offenstehen würde (BGE 141 V 361 E. 1.4).
D.
Das Bundesverwaltungsgericht nahm das Verfahren wieder auf und setzte
der Vorinstanz erneut Frist zur Vernehmlassung (Verfügung vom 4. Juni
2015, act. 26).
E.
Die Vorinstanz reichte mit ihrer Vernehmlassung vom 15. Juni 2015 weitere
Akten ein und beantragte, die Beschwerde sei – unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers – abzuweisen.
E.a Zur Begründung wird insbesondere ausgeführt, der angefochtene RRB
226 stelle nicht eine neue Spitalplanung dar, sondern lediglich die formale
Anpassung der Spitalliste an die Spitallisten der GDK-Ost. Die ausserkan-
tonalen Patientenströme seien vom Beschluss nicht tangiert. Die ausser-
kantonale Inanspruchnahme sei bereits mit den rechtskräftigen Beschlüs-
sen vom 20. September 2011 (RRB 726 [nicht bei den Akten, evtl. ist RRB
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Seite 8
706 gemeint]) und vom 27. März 2012 (RRB 278) festgelegt worden. Die
Behauptung des Beschwerdeführers, die – als marginal zu qualifizierende
– Veränderung des Anteils der Klinik Aadorf würde seine Planung unterlau-
fen, sei vor dem Hintergrund der Zürcher Spitalplanung widersprüchlich
und entbehre jeglicher objektiven Grundlage. Würden innerkantonale Ka-
pazitätsgrenzen für ausserkantonale Patientinnen und Patienten angewen-
det, würde einerseits die Spitalwahlfreiheit beeinträchtigt und andererseits
würde der Standortkanton hoheitlich für andere Kantone tätig.
E.b Zur Rüge der Gehörsverletzung wird im Wesentlichen ausgeführt, be-
reits mit den beiden Beschlüssen RRB 726 (evtl. ist RRB 706 gemeint) und
RRB 278 seien für ausserkantonale Wahlbehandlungen keine Kapazitäts-
beschränkungen festgelegt worden. Von der Aufhebung der innerkantona-
len Kapazitätsbeschränkung sei der Beschwerdeführer nicht tangiert, wes-
halb er nicht anzuhören gewesen sei.
E.c Betreffend die prozessualen Anträge des Beschwerdeführers machte
die Vorinstanz geltend, bei den verlangten Unterlagen handle es sich nicht
um Verfahrensakten, da sie mit der formalen Anpassung der Spitalliste
2012 in keinem Zusammenhang stünden. Die aktuellen Geschäftsberichte
der Kliniken (inkl. Bilanzen und Erfolgsrechnungen) würden – soweit vor-
handen – aber eingereicht und es obliege dem Gericht über die Weitergabe
an den Beschwerdeführer zu entscheiden.
F.
Nach Anhörung der Parteien stellte der Instruktionsrichter mit Verfügung
vom 23. Juli 2015 fest, dass die von der Vorinstanz mit der Vernehmlas-
sung eingereichten, aber nicht als Verfahrensakten bezeichneten Unterla-
gen (Nr. 28-35) aus den vorinstanzlichen Akten zu entfernen und an die
Vorinstanz zurückzusenden seien. Weiter wurde festgehalten, dass dem
Beschwerdeführer im Rahmen der Schlussstellungnahme das Aktenein-
sichtsrecht zu gewähren sei und über den Antrag betreffend Einreichung
der Leistungsaufträge zu einem späteren Zeitpunkt entschieden werde
(act. 32).
G.
Das BAG nahm als Fachbehörde mit Eingabe vom 24. August 2015 Stel-
lung (act. 33). Das Amt führte unter anderem aus, die Führung einer Kapa-
zitätsplanung sei nicht gleichbedeutend mit einer Festsetzung von Kapazi-
tätsmengen. Die Planung sei leistungsorientiert oder kapazitätsorientiert,
C-1966/2014
Seite 9
weil namentlich die Bestimmung des Bedarfs und die Evaluation des An-
gebotes aufgrund von Leistungszahlen oder Bettenzahlen stattfänden. Die
Planung sollte zur Auswahl der Institutionen und der entsprechenden Leis-
tungsspektren gemäss Art. 58e KVV führen, welcher kohärent mit dem
System der Spitalfinanzierung keine Mengensteuerung erwähne. Die bis-
herige Spitalliste Psychiatrie 2012, welche Kapazitätslimitierungen enthal-
ten habe, sei "aus Sicht der Revision der Spitalfinanzierung fragwürdig"
(S. 5). Eine neue Spitalliste müsse sich – unabhängig davon, ob eine for-
male oder eine materielle Anpassung vorgenommen werde – auf eine
transparente und nachvollziehbare Spitalplanung stützen. Sollte sich die
neue Liste auf den Bericht Spitalplanung 2012 stützen, sei insbesondere
anzumerken, dass die Besitzstandswahrung zugunsten der Beschwerde-
gegnerin kein Planungskriterium sei, welches die Aufnahme auf die Spital-
liste rechtfertige (S. 6).
Was die Beschwerdelegitimation betreffe, sei anhand der Akten nicht nach-
vollziehbar erkennbar, dass der Beschwerdeführer vom Beschluss der
Vorinstanz vom 11. März 2014 betroffen bzw. anders betroffen sei, als er
es bereits mit der (alten) Spitalliste Psychiatrie 2012 gewesen sei. Das Amt
wirft sinngemäss die Frage auf, ob sich die Beschwerde nicht eher gegen
die Beschlüsse vom 20. September 2011 und vom 27. März 2012 richte
(S. 5).
H.
Mit Verfügung vom 2. September 2015 wurde den Parteien Frist für allfäl-
lige Schlussbemerkungen angesetzt und dem Beschwerdeführer Einsicht
in die Vorakten gewährt (act. 35).
H.a Der Beschwerdeführer hielt mit Eingabe vom 9. September 2015 an
seiner Beschwerde sowie an seinem prozessualen Antrag (betreffend Ein-
reichung innerkantonaler Leistungsaufträge und -vereinbarungen [Nr. 5 ge-
mäss Beschwerdeschrift]) fest (act. 38). Er äusserte sich zur Vernehmlas-
sung der Vorinstanz, der Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin so-
wie zum Bericht des BAG. Der Beschwerdeführer machte insbesondere
geltend, bei der angefochtenen Änderung der Spitalliste handle es sich im
Ergebnis um einen rechtsmissbräuchlichen Akt, weil die bisherigen Limitie-
rungen im internen Verhältnis weiterhin Gültigkeit hätten. Die Klinik Aadorf
sei – obwohl nicht versorgungsnotwendig – zunächst mit vier Betten in die
Spitalliste aufgenommen worden. Mit der Aufhebung der Kapazitätsbe-
schränkungen würden KVG-widrige Überkapazitäten geschaffen, die zu
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Seite 10
angebotsinduzierten, kostentreibenden Mengenausweitungen insbeson-
dere auch für den Kanton Zürich führten. Entgegen der Behauptung der
Vorinstanz handle es sich bei der streitigen Spitalliste nicht lediglich um
eine formale Anpassung.
H.b In ihren Schlussbemerkungen vom 2. Oktober 2015 bestätigte die Vo-
rinstanz ihren Antrag auf Abweisung der Beschwerde und verwies im We-
sentlichen auf den angefochtenen RRB sowie die Vernehmlassung
(act. 39). Zur Stellungnahme des BAG hielt sie insbesondere fest, es seien
(mit dem Bericht Spitalplanung 2012) Planungsgrundlagen vorhanden,
welche die Spitalliste transparent erläuterten. "Selbstverständlich [seien] –
im Sinne der Spitalplanung gemäss KVG – die Kriterien der Qualität und
Wirtschaftlichkeit relevant und nicht die Besitzstandswahrung zu Gunsten
der Beschwerdegegnerin (S. 3)." Wie aus dem Versorgungs- und Struktur-
bericht hervorgehe, seien diese Kriterien erfüllt.
H.c Mit Eingabe vom 5. Oktober 2015 hielt die Beschwerdegegnerin – "mit
neuer Begründung" – an ihrem Antrag auf Nichteintreten fest (act. 40). Wie
das BAG zutreffend betone, sei nicht ersichtlich, wie der Beschwerdeführer
vom angefochtenen Entscheid betroffen bzw. anders als mit der bisherigen
Spitalliste betroffen sei. Für den Beschwerdeführer ändere sich durch den
angefochtenen Entscheid materiell und formell nichts, weshalb auf seine
Beschwerde nicht einzutreten sei.
H.d Nachdem die Schlussbemerkungen den Parteien zur Kenntnis zuge-
stellt worden waren (act. 41), reichte die Beschwerdegegnerin unaufgefor-
dert eine weitere Stellungnahme vom 23. Oktober 2015 ein, um einzelne
Ausführungen des Beschwerdeführers zu berichtigen (act. 42). Mit Ein-
gabe vom 11. November 2015 nahm der Beschwerdeführer dazu Stellung
(act. 44).
I.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereich-
ten Akten wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen
der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Seite 11
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 39 KVG kann beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (Art. 53 Abs. 1
KVG). Der angefochtene RRB 226 vom 11. März 2014 wurde gestützt auf
Art. 39 KVG erlassen. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts
ist daher gegeben (vgl. auch Art. 90a Abs. 2 KVG). Dies gilt auch dann,
wenn – wie vorliegend – ein Kanton gegen einen Spitallistenbeschluss ei-
nes anderen Kantons Beschwerde erhebt (vgl. Zwischenverfügung BVGer
C-6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 2). Die (subsidiäre) Klage gemäss
Art. 120 Abs. 1 Bst. b BGG steht dem Kanton nicht offen (BGE 141 V 361
E. 1.4).
2.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss
Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach den Vor-
schriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG
und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG.
2.1 Anfechtungs- und Streitgegenstand ist der vorinstanzliche Spitallisten-
beschluss, soweit der Klinik Aadorf damit ein Leistungsauftrag zur Behand-
lung von psychischen Störungen aus den Hauptdiagnosegruppen F3, F4
und F5 gemäss ICD-10 erteilt wurde (vgl. BVGE 2012/9 E. 3).
2.2 Zur Beschwerde berechtigt ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a); durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b); und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
2.2.1 Die Anforderungen gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG – welche Art. 89
Abs. 1 BGG entsprechen (BGE 135 II 172 E. 2.1) – sind nach der Recht-
sprechung besonders bedeutend, wenn es um die Beschwerde eines Drit-
ten geht, der nicht Verfügungsadressat ist, sondern gegen eine den Adres-
saten begünstigende Verfügung Beschwerde erhebt (Drittbeschwerden;
BVGE 2012/30 E. 4.2 m.w.H.). Die Regelung soll die Popularbeschwerde
ausschliessen und den Charakter des allgemeinen Beschwerderechts als
Instrument des Individualrechtsschutzes unterstreichen. Die Beschwerde
führende Person muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als ein
beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten,
C-1966/2014
Seite 12
nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Ein bloss mittelbares oder aus-
schliesslich allgemeines öffentliches Interesse berechtigt – ohne die erfor-
derliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber – nicht zur Beschwerde
(BGE 135 II 172 E. 2.1; 135 II 145 E. 6.1, je m.w.H.).
2.2.2 Im Bereich Spitallisten ist die Beschwerdelegitimation praxisgemäss
nach einem strengen Massstab zu beurteilen (vgl. BVGE 2012/9 E. 4.3.2;
zur Zusammenfassung der Rechtsprechung siehe Zwischenverfügung C-
6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 4.2).
2.2.3 Das allgemeine Beschwerderecht nach Art. 48 Abs. 1 VwVG (und
Art. 89 Abs. 1 BGG) ist auf Privatpersonen zugeschnitten; es bezweckt in
erster Linie den Schutz des Bürgers und der Bürgerin gegen fehlerhafte
Verwaltungsakte und nicht den Schutz des Gemeinwesens (vgl. BGE 136
V 346 E. 3.3.2). Nach der Rechtsprechung kann sich auch das Gemeinwe-
sen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich
oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahr-
nehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht bloss das all-
gemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht (BGE
138 II 506 E. 2.1.1 m.w.H., vgl. auch Urteil BVGer C-8730/2010 vom
12. August 2011 E. 2.3, Urteil BVGer A-1275/2011 vom 20. September
2012 E. 3.4).
2.2.4 Steht die Betroffenheit in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Auf-
gabe in Frage, muss das Gemeinwesen ein eigenes schutzwürdiges Inte-
resse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Aktes haben.
Die Beschwerdebefugnis ist dann zu bejahen, "wenn das Gemeinwesen
als Träger öffentlicher Aufgaben schutzwürdige, spezifische öffentliche In-
teressen geltend machen kann und in einem Mass betroffen ist, das die
Bejahung der Rechtsmittelbefugnis im als verletzt gerügten Aufgabenbe-
reich rechtfertigen lässt. Verlangt wird mit anderen Worten eine qualifizierte
Betroffenheit in eigenen hoheitlichen Interessen; eine solche Betroffenheit
ist anzunehmen, wenn ein Hoheitsakt wesentliche Interessen in einem Po-
litikbereich betrifft, der dem beschwerdeführenden Gemeinwesen zur Re-
gelung zugewiesen wurde" (BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar,
Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 89 N. 43; Zwischenverfügung C-
6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 4.4.2).
2.2.5 Im Beschwerdeverfahren C-6266/2013, welches die Beschwerde des
Kantons Zürich gegen einen Spitallistenbeschluss der Regierung des Kan-
tons Graubünden betraf, hat das Bundesverwaltungsgericht erkannt, dass
C-1966/2014
Seite 13
eine bedarfsgerechte Spitalplanung nach revidiertem KVG voraussetzt,
dass die Kantone ihrer Pflicht zur Koordination (vgl. Art. 39 Abs. 2 KVG)
nachkommen und ihre Planungsmassnahmen mit den davon in ihrer Ver-
sorgungssituation betroffenen Kantonen koordinieren. Kommt ein Kanton
dieser Verpflichtung nicht nach, kann dies nicht nur seine eigene Versor-
gungsplanung, sondern auch diejenige anderer Kantone tangieren. Die
durch Art. 41 Abs. 1bis KVG gewährleistete Spitalwahlfreiheit hinsichtlich
ausserkantonalen Wahlbehandlungen führt dazu, dass von einem Kanton
geschaffene unzweckmässige oder überflüssige Spitalstrukturen die auch
auf Kostenbegrenzung ausgerichteten Versorgungsplanungen anderer
Kantone torpedieren können (Zwischenverfügung C-6266/2013 vom
23. Juli 2014 E. 4.6.7). Das Bundesverwaltungsgericht qualifizierte das
vom Beschwerde führenden Kanton – als Träger öffentlicher Aufgaben –
geltend gemachte Interesse an einer bedarfsgerechten Versorgungspla-
nung (Planungsinteresse und Mitwirkungsinteresse) als wesentliches Inte-
resse, das eine Bejahung der Rechtsmittelbefugnis rechtfertige (Zwischen-
verfügung C-6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 4.7). Offengelassen wurde
hingegen, ob das ebenfalls geltend gemachte finanzielle Interesse als
schutzwürdig im Sinne von Art. 48 Abs. 1 VwVG zu betrachten wäre (vgl.
aber BVGE 2010/51 E. 6.7 m.w.H.).
2.2.6 Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin vertreten die Ansicht,
die streitige Spitalliste Psychiatrie 2012 vom 11. März 2014 habe für den
Beschwerdeführer keine Auswirkungen, weil im ausserkantonalen Verhält-
nis bereits aufgrund der mit RRB 706 vom 20. September 2011 bzw. mit
RRB 278 vom 27. März 2012 beschlossenen Spitalliste Psychiatrie 2012
keine Kapazitätsbeschränkungen gegolten hätten.
Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden, denn das KVG sieht – wie so-
gleich (E. 3 – E. 4.1.4) näher ausgeführt wird – nicht vor, dass ein Kanton
im innerkantonalen Verhältnis die Kapazitäten seiner Spitäler limitieren und
darüber hinaus weitere Spitalkapazitäten zur Tätigkeit zulasten der OKP
zulassen kann, die nur ausserkantonalen Patientinnen und Patienten zur
Verfügung stehen. Mit der Zuweisung von Kapazitäten wird der quantitative
Umfang der OKP-Zulassung durch den betreffenden Kanton für das ein-
zelne Spital festgelegt. Aufgrund der Publizitätswirkung der Spitalliste müs-
sen die in der Liste verzeichneten Plätze mit der Anzahl zugelassener
Plätze übereinstimmen (vgl. BVGE 2009/48 E. 12.6).
2.2.7 Da die Vorinstanz mit dem Erlass der neuen Spitalliste Psychiatrie
2012 die zuvor geltenden Kapazitätsbeschränkungen aufgehoben hat,
C-1966/2014
Seite 14
kann der Beschwerde führende Kanton – mit dem die Massnahme unbe-
strittenermassen nicht koordiniert wurde – geltend machen, er sei aufgrund
der Auswirkungen auf seine eigene Versorgungsplanung in schutzwürdi-
gen hoheitlichen Interessen (insbes. Interesse an einer bedarfsgerechten
Versorgungsplanung) betroffen (vgl. oben E. 2.2.5). Die Beschwerdelegiti-
mation des Kantons Zürich ist daher zu bejahen.
2.3 Die übrigen Eintretensvoraussetzungen (vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG)
sind zweifellos erfüllt, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.
Auf die Erhebung eines Kostenvorschusses (vgl. Art. 63 Abs. 4 VwVG)
wurde vorliegend verzichtet, weil einer Beschwerde führenden kantonalen
Behörde gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG Verfahrenskosten nur auferlegt wer-
den, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körper-
schaften oder autonomen Anstalten dreht. Nach der Praxis bestehen vor-
liegend nicht (primär) Vermögensinteressen des Kantons, welche im Falle
eines Unterliegens die Auferlegung von Verfahrenskosten rechtfertigen
würden (Zwischenverfügung C-6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 5; vgl.
auch MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, 2. Aufl. 2013, S. 258 Rz. 449; Urteil BVGer C-5634/2013 vom
9. Januar 2014 E. 4.1).
2.4 Ist wie vorliegend die Beschwerdelegitimation gegeben, kann der Be-
schwerdeführer sämtliche ihm gemäss anwendbaren Prozessrecht zu-
stehende Rügen vorbringen, sofern ihm durch die Gutheissung der Be-
schwerde ein praktischer Nutzen entstehen könnte (BGE 137 II 30 E. 2.3;
Urteil C-6266/2013 vom 29. September 2015 E. 2.2). Mit Beschwerde ge-
gen einen Spitallistenentscheid im Sinne von Art. 39 Abs. 1 KVG kann die
Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der
Überschreitung des Ermessens und die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Nicht zu-
lässig ist hingegen die Rüge der Unangemessenheit (Art. 53 Abs. 2 Bst. e
KVG i.V.m. Art. 49 VwVG).
3.
Streitig und im Folgenden zu beurteilen ist, ob die Aufhebung der Kapazi-
tätslimiten für stationäre Behandlungen in der Klinik Aadorf zulasten der
OKP bundesrechtskonform ist. Nicht zum Streitgegenstand gehört hinge-
gen die Frage, ob die Psychiatrieplanung und -liste des Kantons Zürich den
bundesrechtlichen Anforderungen entspricht, weshalb auf die diesbezügli-
chen Vorbringen nicht einzugehen ist.
C-1966/2014
Seite 15
3.1 Massgebend sind namentlich die nachfolgend angeführten bundes-
rechtlichen Bestimmungen, wobei die im Rahmen der KVG-Revision zur
Spitalfinanzierung vorgenommenen und am 1. Januar 2009 in Kraft getre-
tenen Änderungen des KVG (Änderung vom 21. Dezember 2007, AS 2008
2049) und der Ausführungsbestimmungen (insbesondere KVV [SR
832.102], Änderung vom 22. Oktober 2008, AS 2008 5097) zu beachten
sind (vgl. auch Urteile BVGer C-325/2010 vom 7. Juni 2012 E. 3 und C-
4302/2011 vom 15. Juli 2015 E. 3.2).
3.2 Art. 39 Abs. 1 KVG, welcher – in Verbindung mit Art. 35 Abs. 1 KVG –
bestimmt, unter welchen Voraussetzungen Spitäler zur Tätigkeit zu Lasten
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) zugelassen wer-
den, hat mit der KVG-Revision zur Spitalfinanzierung keine Änderung er-
fahren. Demnach muss ein Spital eine ausreichende ärztliche Betreuung
gewährleisten, über das erforderliche Fachpersonal und zweckentspre-
chende medizinische Einrichtungen verfügen und eine zweckentspre-
chende pharmazeutische Versorgung gewährleisten (Bst. a-c). Im Weite-
ren muss ein Spital für die Zulassung der von einem oder mehreren Kan-
tonen gemeinsam aufgestellten Planung für eine bedarfsgerechte Spital-
versorgung entsprechen, wobei private Trägerschaften angemessen in die
Planung einzubeziehen sind (Bst. d). Bst. e setzt schliesslich voraus, dass
die Spitäler oder die einzelnen Abteilungen in der nach Leistungsaufträgen
in Kategorien gegliederten Spitalliste des Kantons aufgeführt sind.
Art. 39 Abs. 1 Bst. a-c KVG regeln die Dienstleistungs- und Infrastrukturvo-
raussetzungen, welche in erster Linie durch die Behörden des Standort-
kantons zu prüfen sind. Bst. d statuiert eine Bedarfsdeckungs- und Koordi-
nationsvoraussetzung und Bst. e eine Publizitäts- und Transparenzvoraus-
setzung (an welche Rechtswirkungen geknüpft werden). Die Vorausset-
zungen gemäss Bst. d und e sollen eine Koordination der Leistungserbrin-
ger, eine optimale Ressourcennutzung und eine Eindämmung der Kosten
bewirken (BVGE 2010/15 E. 4.1; Urteil BVGer C-401/2012 vom 28. Januar
2014 E. 6.1; Urteil BVGer C-6266/2013 vom 29. September 2015 E. 3.2, je
m.w.H.).
3.3 Seit dem 1. Januar 2009 sind die Kantone nach Art. 39 KVG zudem
(ausdrücklich) verpflichtet, ihre Planung zu koordinieren (Abs. 2) und im
Bereich der hochspezialisierten Medizin gemeinsam eine gesamtschwei-
zerische Planung zu beschliessen (Abs. 2bis). Weiter hat der Bundesrat ein-
heitliche Planungskriterien auf der Grundlage von Qualität und Wirtschaft-
lichkeit zu erlassen, wobei er zuvor die Kantone, die Leistungserbringer
C-1966/2014
Seite 16
und die Versicherer anzuhören hat (Abs. 2ter). Diesem Auftrag ist der Bun-
desrat mit dem Erlass der Art. 58a ff. KVV (in Kraft seit 1. Januar 2009)
nachgekommen.
3.3.1 Die Spitalplanung für eine bedarfsgerechte Versorgung im Sinne von
Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG umfasst die Sicherstellung der stationären Be-
handlung im Spital für Einwohnerinnen und Einwohner der Kantone, die die
Planung erstellen. Die Kantone haben ihre Planung periodisch zu überprü-
fen (Art. 58a KVV).
3.3.2 Gemäss Art. 58b KVV ermitteln die Kantone den Bedarf in nachvoll-
ziehbaren Schritten. Sie stützen sich namentlich auf statistisch ausgewie-
sene Daten und Vergleiche (Abs. 1). Sie ermitteln das Angebot, das in Ein-
richtungen beansprucht wird, die nicht auf der von ihnen erlassenen Liste
aufgeführt sind (Abs. 2). Sie bestimmen das Angebot, das durch die Auf-
führung von inner- und ausserkantonalen Einrichtungen auf der Spitalliste
gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG zu sichern ist, damit die Versorgung ge-
währleistet ist. Dieses Angebot entspricht dem nach Art. 58b Abs. 1 KVV
ermittelten Versorgungsbedarf abzüglich des nach Art. 58b Abs. 2 KVV er-
mittelten Angebots (Abs. 3). Bei der Beurteilung und Auswahl des auf der
Liste zu sichernden Angebotes berücksichtigen die Kantone insbesondere
die Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungserbringung, den Zugang
der Patientinnen und Patienten zur Behandlung innert nützlicher Frist so-
wie die Bereitschaft und Fähigkeit der Einrichtung zur Erfüllung des Leis-
tungsauftrages (Abs. 4). Weiter werden die Kriterien festgelegt, welche bei
der Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Qualität zu beachten sind, näm-
lich die Effizienz der Leistungserbringung, der Nachweis der notwendigen
Qualität und im Spitalbereich die Mindestfallzahlen und die Nutzung von
Synergien (Abs. 5).
3.3.3 Für die Versorgung der versicherten Personen in Spitälern zur Be-
handlung von akutsomatischen Krankheiten sowie in Geburtshäusern
schreibt Art. 58c Bst. a KVV eine leistungsorientierte Planung vor. Die Pla-
nung für die Versorgung der versicherten Personen in Spitälern zur reha-
bilitativen und zur psychiatrischen Behandlung kann hingegen leistungsori-
entiert oder kapazitätsbezogen erfolgen (Art. 58c Bst. b KVV).
3.3.4 Im Rahmen der Verpflichtung zur interkantonalen Koordination der
Planungen (Art. 39 Abs. 2 KVG) müssen die Kantone gemäss Art. 58d KVV
insbesondere die nötigen Informationen über die Patientenströme auswer-
ten und diese mit den betroffenen Kantonen austauschen (Bst. a) sowie
C-1966/2014
Seite 17
die Planungsmassnahmen mit den davon in ihrer Versorgungssituation be-
troffenen Kantonen koordinieren (Bst. b).
3.3.5 Art. 58e KVV sieht vor, dass die Kantone auf ihrer Liste nach Art. 39
Abs. 1 Bst. e KVG die inner- und ausserkantonalen Einrichtungen auffüh-
ren, die notwendig sind, um das nach Art. 58b Abs. 3 KVV bestimmte An-
gebot sicherzustellen (Abs. 1). Auf den Listen wird für jedes Spital das dem
Leistungsauftrag entsprechende Leistungsspektrum aufgeführt (Abs. 2).
Die Kantone erteilen jeder Einrichtung auf ihrer Liste einen Leistungsauf-
trag nach Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG. Dieser kann insbesondere die Pflicht
zum Notfalldienst beinhalten (Abs. 3).
3.4 Gemäss Abs. 3 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des KVG
vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung [nachfolgend: UeB KVG])
müssen die kantonalen Spitalplanungen spätestens drei Jahre nach dem
Einführungszeitpunkt der Regelungen gemäss Abs. 1 UeB KVG (d.h. spä-
testens auf den 1. Januar 2015) den Anforderungen von Art. 39 KVG ent-
sprechen. Dabei müssen sie auf Betriebsvergleiche zu Qualität und Wirt-
schaftlichkeit abgestützt sein.
3.5 Bei dem gemäss Art. 58b Abs. 2 KVV zu ermittelnden Angebot, das in
Einrichtungen beansprucht wird, die nicht auf der vom betreffenden Kanton
erlassenen Liste aufgeführt sind, sind namentlich die Vertragsspitäler so-
wie Spitäler, die von Versicherten gewählten ausserkantonalen Spitäler
von Bedeutung.
3.5.1 Nach Art. 41 Abs. 1bis KVG kann die versicherte Person für die stati-
onäre Behandlung unter den Spitälern frei wählen, die auf der Spitalliste
ihres Wohnkantons oder jener des Standortkantons aufgeführt sind (Lis-
tenspital). Der Versicherer und der Wohnkanton übernehmen bei stationä-
rer Behandlung in einem Listenspital die Vergütung anteilsmässig nach
Art. 49a KVG höchstens nach dem Tarif, der in einem Listenspital des
Wohnkantons für die betreffende Behandlung gilt.
3.5.2 Gemäss Art. 49a Abs. 4 KVG können die Versicherer mit Spitälern,
die nicht auf der Spitalliste stehen, die aber die Voraussetzungen nach
Art. 38 und Art. 39 Abs. 1 Bst. a-c KVG erfüllen, Verträge über die Vergü-
tung von Leistungen aus der OKP abschliessen (sog. Vertragsspital). Die
Vergütung entspricht maximal dem Anteil, den der Versicherer bei der Wahl
eines Listenspitals tragen würde (OKP-Anteil). Der kantonale Anteil (im
Sinne von Art. 49a Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 KVG) ist nicht zu erbringen (vgl. zur
C-1966/2014
Seite 18
Rechtsstellung des Vertragsspitals im Unterschied zum Listenspital BVGE
2012/30 E. 4.6).
4.
Mit der kantonalen Spitalplanung soll einerseits die bedarfsgerechte Spi-
talversorgung der Bevölkerung gewährleistet werden, andererseits eine
Kosteneindämmung und namentlich der Abbau von Überkapazitäten ange-
strebt werden. Daran hat, wie das Bundesverwaltungsgericht im Urteil C-
6266/2013 erkannt hat, die KVG-Revision zur neuen Spitalfinanzierung
nichts geändert (C-6266/2013 E. 4.3.4 ff. m.w.H. und E. 4.5). Zwar wollte
der Gesetzgeber mit der KVG-Revision mehr Wettbewerbselemente ver-
ankern, namentlich durch die Einführung des Instituts des Vertragsspitals
und die Neuregelung der ausserkantonalen Wahlbehandlung. Der ange-
strebte Wettbewerb ersetzt aber nicht die kantonale Planung für eine be-
darfsgerechte Spitalversorgung. Bedarfsgerecht ist die Versorgungspla-
nung grundsätzlich dann, wenn sie den Bedarf – aber nicht mehr als diesen
– deckt (Zwischenverfügung C-6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 4.6.1
m.w.H.).
4.1 Beschwerdegegnerin und Vorinstanz machen insbesondere geltend,
ein Kanton könne nur für seine eigene Bevölkerung planen und allfällige
Kapazitäten seien – soweit überhaupt zulässig – nur im innerkantonalen
Verhältnis zuzuweisen. Kapazitätslimitierungen im ausserkantonalen Be-
reich würden die Spitalwahlfreiheit der Versicherten beeinträchtigen. Das
BAG erachtet die Zuweisung von Kapazitäten und generell Mengensteue-
rungen unter der Herrschaft des revidierten KVG als problematisch.
4.1.1 Mit dem Erlass der Planungskriterien gemäss Art. 58a ff. KVV sollten
einerseits neue Anforderungen, welche sich aufgrund der KVG-Revision
ergeben, formuliert und andererseits wesentliche Grundsätze der bereits
unter der Herrschaft des alten Rechts entwickelten Rechtsprechung veran-
kert werden (vgl. Botschaft Spitalfinanzierung, S. 5568; BAG, KVV-Ände-
rungen per 1. Januar 2009, Änderungen und Kommentar im Wortlaut [ab-
rufbar unter: > Themen > Krankenversicherung > Re-
visionen der Krankenversicherung > abgeschlossene Revisionen > Spital-
finanzierung; besucht am 16.11.2015], nachfolgend: Kommentar KVV-Än-
derungen, S. 3 f.). Im Urteil C-325/2010 hat das Bundesverwaltungsgericht
analysiert, inwiefern sich die Anforderungen an die Spitalplanung bzw. Spi-
talliste aufgrund der KVG-Revision zur Spitalfinanzierung und den neuen
Planungskriterien grundlegend geändert haben. Grundlegend neu ist dem-
nach die Verpflichtung der Kantone, eine integrale Spitalliste zu erlassen
C-1966/2014
Seite 19
und im Bereich der Akutsomatik eine leistungsorientierte (statt eine kapa-
zitätsorientierte) Planung vorzunehmen. Die Bedarfsermittlung muss nicht
nur auf statistisch ausgewiesene Daten, sondern auch auf Vergleiche ab-
gestützt sein. Zudem müssen die Kantone ihre Planungen (vermehrt) in-
terkantonal koordinieren. Bei der Bedarfsplanung haben die Kantone nun
zwar zu berücksichtigen, dass die Versicherten auch ein ausserkantonales
Listenspital wählen können (zu den Unterschieden betreffend freie Spital-
wahl nach altem und neuem Recht vgl. BGE 141 V 206 E. 3.3.1) oder sich
allenfalls in einem Vertragsspital behandeln lassen. Die in Art. 58b Abs. 1 -
Abs. 3 verankerten Grundsätze zur Ermittlung des Angebots, das auf der
Spitalliste zu sichern ist, entsprechen aber weitgehend der bisherigen
Rechtsprechung. Auch stimmen die in Art. 58b Abs. 4 und Abs. 5 KVV auf-
geführten Kriterien zur Beurteilung und Auswahl der Spitäler bzw. zur Prü-
fung der Wirtschaftlichkeit und Qualität mit der bisherigen Rechtsprechung
überein (C-325/2010 E. 4.4.4).
4.1.2 Bereits vor Inkrafttreten der KVG-Revision zur neuen Spitalfinanzie-
rung hatten die Kantone nur für ihre Bevölkerung zu planen beziehungs-
weise die bedarfsgerechte stationäre Gesundheitsversorgung sicherzu-
stellen. Dabei waren auch die Patientenströme zu berücksichtigen. Der Be-
griff Patientenströme meint einerseits, dass sich Versicherte in ausserkan-
tonalen Spitälern behandeln lassen (sog. Patientenexporte oder Abwande-
rung), und andererseits, dass ausserkantonale Patientinnen und Patienten
innerkantonale Spitäler des planenden Kantons wählen (sog. Patientenim-
porte oder Zuwanderung). Nach der Rechtsprechung des Bundesrates hat-
ten die Kantone "die erforderlichen Kapazitäten der innerkantonalen Spitä-
ler nach dem Bettenbedarf pro Einwohner […], abzüglich des Bettenbe-
darfs für Einwohner, die ausserkantonal behandelt werden, zuzüglich des
Bettenbedarfs für ausserkantonale Patientinnen und Patienten, zu berech-
nen" (RKUV 6/1998 KV 54 E. 4.2.1.1 S. 550).
Von der planerischen Erfassung der ausserkantonalen Nachfrage (Patien-
tenimporte) zu unterscheiden war nach der Rechtsprechung des Bundes-
rates hingegen "[…] die Frage, wieweit diese Nachfrage auch in den Leis-
tungsaufträgen und den Bettenzuweisungen an die einzelnen Spitäler zu
berücksichtigen ist. Um bestehende Überkapazitäten abzubauen oder
neue Überkapazitäten zu vermeiden, muss sichergestellt werden, dass
dieselben Gruppen von Patienten und Patientinnen nicht gleichzeitig vom
Standortkanton des Spitals und vom Wohnsitzkanton der Versicherten in
der Liste berücksichtigt werden. Sichern lässt sich dies durch eine Abstim-
C-1966/2014
Seite 20
mung der Planung zwischen den betroffenen Kantonen. Eine solche Koor-
dination zwischen den Kantonen ist nach Ansicht des Bundesrates zwar
wünschenswert. Sie kann den Kantonen aber nicht zur Pflicht gemacht
werden. Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe d KVG räumt den Kantonen nämlich
einen Spielraum beim Entscheid darüber ein, ob sie die Spitalplanung al-
lein oder gemeinsam mit anderen Kantonen durchführen. Wenn ein Kanton
über die Aufnahme oder Nichtaufnahme eines Spitals in die Spitalliste zu
entscheiden hat, kann er daher von Bundesrechts wegen nicht verpflichtet
werden, bei diesem Entscheid die Spitalplanungen der anderen Kantone
zu berücksichtigen. Soweit eine solche Koordination zwischen den be-
troffenen Kantonen nicht zustande kommt, müssen deren Spitallisten sich
daher auf die Deckung des Bedarfs der eigenen Bevölkerung beschränken
[…]." Dies müsse in den Leistungsaufträgen an die Spitäler angemessen
zum Ausdruck kommen (RKUV 2001 [nur elektronische Publikation]
E. II.4.2.1; nicht veröffentlichter Bundesratsentscheid [BRE] vom 8. No-
vember 2000 [betreffend Spitalliste des Kantons Luzern] E. II.4.3.3.2). Im
BRE vom 8. November 2000 wird ergänzend festgehalten, die ausserkan-
tonale Nachfrage (Patientenimporte) nach Leistungen von kantonalen Spi-
tälern sei durch die Zuweisung der dafür benötigten Betten soweit einzu-
rechnen, als dies auf die Spitalplanungen der Wohnkantone der Versicher-
ten abgestimmt sei (E. II.4.3.3.2 in fine).
Wollte der Kanton eine Klinik nicht zur Deckung seines eigenen Bedarfs,
sondern primär für deren Leistungen für ausserkantonale Patientinnen und
Patienten auf seine Spitalliste aufnehmen, so musste er in Abstimmung mit
den anderen Kantonen eine Bedarfserhebung vornehmen und dem Spital
die entsprechenden Kapazitäten zuweisen (RKUV 5/2001 KV 182
E. II.8.4.2).
4.1.3 Die vom Bundesrat entwickelte Praxis erscheint nach Inkrafttreten
der KVG-Revision zur neuen Spitalfinanzierung insoweit weiterhin sachge-
recht, als die Kantone die ausserkantonale Nachfrage planerisch erfassen
müssen, aber ohne Koordination mit den betroffenen Kantonen nicht zu-
sätzliche Kapazitäten für ausserkantonale Nachfrage schaffen können. In
diesem Sinn kann auch Art. 58d KVV interpretiert werden, wonach die nö-
tigen Informationen über die Patientenströme auszuwerten und mit den be-
troffenen Kantonen auszutauschen, sowie die Planungsmassnahmen mit
den in ihrer Versorgungssituation betroffenen Kantonen zu koordinieren
sind (zum Ziel der Koordinationspflicht, eine Unterversorgung zu vermei-
den, vgl. Kommentar KVV-Änderungen, S. 9). Weil die Kantone nunmehr
bundesrechtlich verpflichtet sind, ihre Planungen zu koordinieren, steht es
C-1966/2014
Seite 21
einem Kanton nicht frei, ob er auf eine Koordination verzichten und die Ka-
pazitätszuweisung auf die innerkantonale Nachfrage beschränken will.
Dadurch würde nicht nur die gesetzlich verankerte Koordinationspflicht ver-
letzt, sondern zudem – worauf Vorinstanz und Beschwerdegegnerin zu
Recht hinweisen – die Spitalwahlfreiheit der Versicherten beeinträchtigt.
Da ausserkantonale Wahlbehandlungen den interkantonalen Wettbewerb
fördern sollen und gemäss BGE 141 V 206 (neu) als Teil der Grundversor-
gung zu betrachten sind, ist diesem Aspekt bei der Spitalplanung Rech-
nung zu tragen. Dass ausserkantonale Wahlbehandlungen insoweit nicht
der Spitalplanung unterstehen, als dafür (vom Wohnkanton) kein Leis-
tungsauftrag mit Aufnahmepflicht zu erteilen ist (vgl. BGE 141 V 206
E. 3.3.3), steht dem Gesagten nicht entgegen. Eine Spitalplanung, welche
die ausserkantonale Nachfrage nicht berücksichtigt, kann kaum als be-
darfsgerecht im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG bezeichnet werden.
4.1.4 Was die Zulässigkeit von Kapazitätslimitierungen nach revidiertem
KVG betrifft, ist festzuhalten, dass nach der Rechtsprechung eine Mengen-
steuerung auch bei einer leistungsorientierten Spitalplanung nicht grund-
sätzlich unzulässig ist. Bei einer leistungsbezogenen Planung darf aber
keine kapazitätsbezogene Mengensteuerung durch Vorgabe von Betten-
kapazitäten erfolgen (Urteil BVGer C-4302/2011 vom 15. Juli 2015 E. 6.2-
6.3; zur Zulässigkeit der Mengensteuerung vgl. auch BGE 138 II 398 E. 3).
Wird hingegen kapazitätsbezogen geplant, erscheint die Zuweisung von
Kapazitäten (in der Form von Bettenkapazitäten bzw. Plätzen) grundsätz-
lich weiterhin sachgerecht. Dies bedeutet indessen nicht, dass Kapazitäts-
limitierungen in jedem Fall zwingend sind. Entscheidend ist, dass mit ent-
sprechenden Massnahmen gewährleistet wird, dass keine Überkapazitä-
ten aufrechterhalten oder geschaffen werden. Weist der Standortkanton
den einzelnen Spitälern aber Kapazitäten zu, wird damit festgelegt, wie
viele Betten oder Plätze für die Behandlung zulasten der OKP durch den
Standortkanton zugelassen sind. Zusätzliche Kapazitäten sind allenfalls
aufgrund von Leistungsaufträgen anderer Kantone möglich.
4.2 Spitallisten müssen sich auf eine bundesrechtskonforme Spitalplanung
stützen. Die streitige Spitalliste vom 11. März 2014 beruht gemäss den
Ausführungen der Vorinstanz auf der von ihr am 20. September 2011 be-
schlossenen Spitalplanung 2012.
4.2.1 Der Bericht Spitalplanung 2012 enthält als "Teil B" den Versorgungs-
bericht (S. 30 ff.), in welchem die Bedarfsermittlung bis zum Jahr 2020 dar-
C-1966/2014
Seite 22
gelegt wird. Für die Aufbereitung der statistischen Grundlagen und die Er-
stellung der Prognosen über die künftige Inanspruchnahme von stationä-
ren medizinischen Leistungen wurde das Schweizerische Gesundheitsob-
servatorium (Obsan) in Neuenburg beauftragt. Die psychiatrischen Fälle
wurden nach den Hauptdiagnosegruppen der ICD-10 Klassifikation grup-
piert und analysiert (vgl. Bericht Spitalplanung 2012 S. 33). Die Prognosen
(nach Aufenthaltsdauer) im Bereich Psychiatrie erachtete die Vorinstanz
indessen als nicht plausibel. Der Grund liege darin, dass sich Prognosen
ausschliesslich aufgrund von "normalisierten Durchschnittswerten" erstel-
len liessen. In der Psychiatrie habe kein standardisierter Verlauf einer Er-
krankung festgestellt werden können, so dass auch nicht von einer stan-
dardisierten Aufenthaltsdauer ausgegangen werden könne. Ebenfalls nicht
verwertbar sei das Szenario, das die Aufenthaltstage auf der Basis der
schweizerischen Durchschnittswerte pro Diagnose berechne. Deshalb
würden anstelle von Prognosen Zielwerte des Regierungsrates normativ
vorgegeben (Bericht Spitalplanung 2012 S. 37).
Im Jahr 2008 habe die Thurgauer Bevölkerung inner- und ausserkantonal
1'779 stationäre Aufenthalte (Fälle) und 101'091 Pflegetage in psychiatri-
schen Kliniken beansprucht, wobei die durchschnittliche Aufenthaltsdauer
54 Tage betragen habe (Bericht Spitalplanung 2012 S. 61). In den Jahren
2009 und 2010 hätten die Anzahl Fälle zugenommen und die durchschnitt-
liche Aufenthaltsdauer abgenommen. Im Jahr 2008 liege der Kanton Thur-
gau mit 419 Kliniktagen pro 1'000 Einwohner um 24.3 % über dem schwei-
zerischen Vergleichswert, bei der rechnerischen Aufenthaltsdauer von 54
Tagen pro Fall werde der Vergleichswert um 45.9 % überschritten (Bericht
Spitalplanung 2012 S. 63).
Betreffend Patientenströme wird festgehalten, im Jahr 2008 seien insge-
samt 257 Fälle in ausserkantonalen Kliniken hospitalisiert gewesen. Dem-
gegenüber seien 1'121 ausserkantonale Fälle im Thurgau behandelt wor-
den, was 49 % der gesamthaft in Thurgauer Kliniken behandelten Fälle
entspreche (Bericht Spitalplanung 2012 S. 64).
Aufgrund der Vorbringen im Vernehmlassungsverfahren sah der Regie-
rungsrat davon ab, Zielwerte vorzugeben, die sich an den schweizerischen
Durchschnittswerten orientieren (vgl. Bericht Spitalplanung 2012 S. 65 f.).
Die Versorgung der Thurgauer Bevölkerung dürfe sich aufgrund der Pla-
nungspflicht nicht verschlechtern. Durch neue, qualitativ hochstehende
ambulante Angebote sollte die wohnortnahe Versorgung verbessert wer-
den und es sollte Zug um Zug ein monitorisierter Abbau der stationären
C-1966/2014
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Betten erfolgen. Nach Einschätzung der WHO liege der heute als optimal
erachtete Wert stationärer Behandlungsplätze zwischen 0.5 und 1.0 pro
1'000 Einwohner. Die ausserkantonale Inanspruchnahme liege unter 15 %.
Als normativer Eckwert in der Erwachsenenpsychiatrie und -psychothera-
pie (>18-Jährige) in innerkantonalen psychiatrischen Kliniken ohne foren-
sische Psychiatrie und Langzeiterkrankte werde ein Wert von 0.9 stationä-
ren Plätzen pro 1'000 Einwohner zur Festsetzung vorgegeben (Bericht Spi-
talplanung 2012 S. 67).
4.2.2 Der im "Teil C" enthaltene Strukturbericht habe zum Zweck, die zur
Bedarfsabdeckung notwendige Anzahl Leistungsaufträge zu evaluieren
und auf die in Frage kommenden Spitäler zuzuteilen (Bericht Spitalplanung
2012 S. 73). Die stationäre Psychiatrieplanung erfolge kapazitätsorientiert,
da in der Psychiatrie auf absehbare Zeit keine homogenen Leistungsgrup-
pen in Bezug auf Ressourcennutzung (Personal, Infrastruktur, Sicherheit)
und Aufenthaltsdauer gebildet werden könnten (Bericht Spitalplanung 2012
S. 73). Unter dem Titel Mengensteuerung wird festgehalten, im Bereich
Akutsomatik und Rehabilitation werde nur indirekt über die Vergabe von
Leistungsaufträgen gesteuert. Die Psychiatrieplanung erfolge wie bisher
kapazitätsorientiert. Die Kapazitäten seien "grundsätzlich einzuhalten" (Be-
richt Spitalplanung 2012 S. 76).
Der Regierungsrat gab für die psychiatrische Versorgung der Thurgauer
Bevölkerung eine gesundheitspolitische Strategie vor. Als erster von fünf
Grundsätzen wird festgehalten: "Ambulant vor stationär (soweit wirtschaft-
lich vertretbar): Bis zum 31. Dezember 2015 ist das innerkantonale statio-
näre Bettenangebot der Erwachsenenpsychiatrie und -psychotherapie
(> 18 Jahre) ohne Langzeit- und forensische Psychiatrie auf 0.9 Betten pro
1‘000 Einwohner zu reduzieren. Zur Kompensation ist Zug um Zug ein re-
gionales, vernetztes, intensiviertes ambulantes Angebot aufzubauen, pri-
mär in Form von Modellprojekten, bei Bewährung als ständiges Angebot"
(Bericht Spitalplanung 2012 S. 114). Dass die Kapazitätsverlagerungen
von stationär zu ambulant in einem etappierten, koordinierten Prozess an-
zugehen seien, wird mehrmals hervorgehoben (vgl. oben E. 4.1.4 sowie
Bericht Spitalplanung 2012 S. 116 und 118 f.). Weil Tagesklinikplätze allein
mit KVG-Tarifen (aufgrund der Tarmed-Struktur) nicht kostendeckend be-
trieben werden könnten, sei eine Mitfinanzierung durch den Kanton vorzu-
sehen (Bericht Spitalplanung 2012 S. 121).
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In den Jahren 2008 bis 2010 seien bei leicht rückläufigen Pflegetagen (von
103’134 bis 97'901 Pflegetagen pro Jahr) im Durchschnitt 276 Plätze (Pfle-
getage dividiert durch 365 Tage) belegt gewesen. Der Versorgungsanteil
der Klinik Aadorf liege bei 2 bis 4 % (Bericht Spitalplanung 2012 S. 126 f.).
Bis zum 1. Januar 2012 sollten im stationären Bereich 9 Plätze abgebaut
und im Bereich Tageskliniken ein Ausbau von 14 Plätzen erfolgt sein. Bis
zum 1. Januar 2016 sei ein weiterer Abbau von 20 Plätzen im stationären
Bereich und ein Ausbau von 20 Tagesklinik-Plätzen vorzunehmen (Bericht
Spitalplanung 2012 S. 134; vgl. auch S. 139).
Mit der Einwohnerzahl von 2009 resultiere eine rechnerische innerkanto-
nale Platzzahl für Erwachsene (>18-Jährige) von rund 262 Plätzen als
Durchschnitt der Jahre 2008 - 2010 resp. 1.07 Plätzen pro 1'000 Einwohner
(2009: 244'330 Einwohner). Die Zahl sei aufgrund der Vernehmlassung bis
zum Jahr 2016 auf den normativ vorgegebenen Zielwert von 229 vollstati-
onären innerkantonalen Plätzen bei 100 % Belegung zuzüglich 4 Plätzen
zur Besitzstandswahrung gemäss bestehender Spitalliste A zu reduzieren
(0.90 + 0.2 Plätze / 1'000 Einwohner, 254'000 Einwohner gemäss mittlerem
aktualisiertem Bevölkerungsszenario [Bericht Spitalplanung 2012 S. 139]).
4.2.3 Leistungsaufträge würden nur an Kliniken erteilt, welche – zusätzlich
zu einem allfälligen Angebot der Spezialversorgung – auch die Grundver-
sorgung umfassend sicherstellten, wobei auch eine Kooperation mit einem
Partner möglich sei. Leistungserbringer, die in der gesamten Versorgungs-
kette ein möglichst umfassendes Angebot und fachliche Erfahrung vorwei-
sen könnten, würden bevorzugt (vgl. auch zu weiteren qualitativen Evalu-
ationskriterien wie bisheriger Versorgungsanteil, Leistungsauftrag eines
anderen Kantons etc.: Bericht Spitalplanung 2012 S. 142).
4.2.4 Ein weiterer Abbau stationärer Aufenthalte zugunsten von intensivier-
ten ambulanten und tagesklinischen Angeboten entspreche dem versor-
gungspolitischen Integrationsziel. Er könne jedoch nicht nur mit Anreizen
durchgesetzt werden. Aus wirtschaftlicher Sicht seien ganze Abteilungen
resp. Leistungsaufträge abzubauen, damit die Strategie nicht durch statio-
näre Überkapazitäten mit entsprechenden Fehlanreizen zur Aufnahme un-
terlaufen werde. Die beiden Privatkliniken Littenheid und Aadorf würden
viele ausserkantonale Patienten und Patientinnen betreuen und vom Auf-
bau ambulanter und wohnortnaher Angebote in den Herkunftskantonen be-
troffen sein. Es bestehe damit die Gefahr von Überkapazitäten im Kanton
Thurgau. Eine Reduktion von drei auf zwei Leistungsaufträge für die be-
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darfssichernde Versorgung der Thurgauer Bevölkerung in der Erwach-
senenpsychiatrie mache Sinn. Die für inner- und ausserkantonale Patien-
tinnen und Patienten quantitativ verfügbaren baulichen Kapazitäten seien
auch mit zwei Leistungsaufträgen mehr als ausreichend. Die wohnortnahe
Versorgung und die Wahlmöglichkeit für Patientinnen und Patienten seien
gewährleistet (Bericht Spitalplanung 2012, S. 143 f.).
4.2.5 Betreffend Aufnahme in die Spitalliste bzw. zur Auswahl der Leis-
tungserbringer wird namentlich festgehalten, die wirtschaftliche Leistungs-
erbringung gelte für alle Thurgauer Kliniken als erfüllt. In qualitativer Hin-
sicht würden alle Leistungen, welche die Klinik Aadorf ausweise, auch von
der PKM und der Klinik Littenheid erbracht. Umgekehrt würden die Leis-
tungen, welche diese beiden Kliniken erbrächten, in wesentlichen Subbe-
reichen von der Klinik Aadorf nicht erbracht. Sie verfüge derzeit weder über
die entsprechenden Fachkräfte noch die entsprechenden Infrastrukturen
wie z. B. geschlossene Abteilungen und könne kein umfassendes stationä-
res psychiatrisches Behandlungsangebot bieten. Die beiden bedarfsnot-
wendigen Leistungsaufträge würden an die PKM und die Klinik Littenheid
erteilt (Bericht Spitalplanung 2012, S. 144 f.).
4.2.6 Weil die Klinik Aadorf in gewissen psychiatrischen Spezialgebieten
Leistungen zu günstigen Kosten anbieten könne, wären für den Regie-
rungsrat Kooperationen zwischen den Kliniken allenfalls sinnvoll. Die Klinik
Aadorf habe dies jedoch nach Bekanntgabe der Rahmenbedingungen ab-
gelehnt und beantrage einen eigenen Leistungsauftrag. Der Regierungsrat
sei aufgrund der Vernehmlassung bereit, einer Besitzstandswahrung von
vier Plätzen für die Klinik Aadorf AG gemäss bisheriger Bettenzahl der Spi-
talliste A stattzugeben. Der dritte Leistungsauftrag von vier Plätzen werde
in einem massgeblichen Kompetenzschwerpunkt der Klinik Aadorf verge-
ben. Zur Begründung, weshalb eine Konzentration auf einen Kompetenz-
schwerpunkt erfolgen soll, hielt er unter anderem fest, mit Leistungsaufträ-
gen würden auch Kapazitäten für andere Kantone geschaffen, die im Rah-
men der interkantonalen Koordination keinen Bedarf angemeldet hätten.
Die Klinik habe sich auch nicht um Aufnahme auf Spitallisten umliegender
Zuweiserkantone bemüht. Weiter sei mit vier Plätzen keine Spezialisierung
für die Thurgauer Bevölkerung in mehreren Abteilungen (inkl. geschlosse-
nen Stationen) glaubwürdig umzusetzen. In den Diagnosen und Schwere-
graden würde eine Selektion stattfinden (Bericht Spitalplanung 2012,
S. 145).
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4.3 Ob die Psychiatrieplanung in allen Teilen – namentlich hinsichtlich der
Koordinationspflicht – den bundesrechtlichen Vorgaben entspricht, lässt
sich aufgrund der vorliegenden Akten nicht beurteilen. Da der Beschwer-
deführer keine Verletzung der Koordinationspflicht im Rahmen der Spital-
planung 2012 (sondern im späteren Verfahren zur Anpassung der Spital-
liste) rügt, muss vorliegend nicht weiter darauf eingegangen werden. Im
Übrigen erscheint die Psychiatrieplanung des Kantons Thurgau weitge-
hend nachvollziehbar und sachgerecht. Diese ist auf das Ziel ausgerichtet,
die Kapazitäten im stationären Bereich zu reduzieren und parallel dazu die
ambulanten Angebote aufzubauen. Um einen effektiven Abbau der statio-
nären Kapazitäten zu erreichen, sah der Regierungsrat vor, nur noch zwei
innerkantonalen Kliniken einen Leistungsauftrag zu erteilen und gleichzei-
tig die Kapazitäten der Kliniken zu limitieren. Die Auswahl der Leistungser-
bringer erfolgte aufgrund von sachlichen Kriterien.
Die Klinik Aadorf ist gemäss Versorgungsbericht nicht bedarfsnotwendig
und erfüllt die Evaluations- beziehungsweise Auswahlkriterien weit weniger
als die beiden anderen Leistungserbringer. Im Bericht Spitalplanung 2012
wird klar unterschieden zwischen den beiden bedarfsnotwendigen Leis-
tungsaufträgen und einem dritten Leistungsauftrag an die Klinik Aadorf.
Wenn sich der Regierungsrat bereit erklärte, der Klinik Aadorf im Sinne ei-
ner Besitzstandswahrung vier Plätze zuzugestehen, wird damit nicht ge-
sagt, die Klinik sei zur Deckung des (innerkantonalen oder interkantonalen)
Bedarfs notwendig. Nicht zu den Zielen des KVG gehört es, die bisherigen
Einkommen der Leistungserbringer auf Kosten der sozialen Krankenversi-
cherung (und der öffentlichen Hand) zu sichern (RKUV 2001 [nur elektro-
nische Publikation] E. II.7.1.5). Soweit es sich als nötig erweist, ein Spital
oder einzelne seiner Abteilungen nicht (mehr) in die Spitalliste aufzuneh-
men, um den Abbau von Überkapazitäten zu erreichen, sind nach der
Rechtsprechung die damit verbundenen wirtschaftlichen Einbussen dem
Leistungserbringer zuzumuten (Urteil BVGer C-2907/2008 vom 26. Mai
2011 E. 8.4.6.1; RKUV 2001 [nur elektronische Publikation] E. II.7.1.5). Vor
diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die Vorinstanz der Klinik Aadorf
überhaupt einen Leistungsauftrag im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG
in Verbindung mit Art. 58e KVV erteilt hat, zumal diese vier Plätze auch
zum normativ vorgegebenen Zielwert von 229 Plätzen hinzugerechnet wur-
den (vgl. Bericht Spitalplanung 2012 S. 139). Der Kanton kann grundsätz-
lich auch nicht bedarfsnotwendige Spitalkapazitäten aufrechterhalten. In
diesem Fall wäre aber ein Leistungsauftrag für gemeinwirtschaftliche Leis-
tungen zu erteilen und zu gewährleisten, dass die Kosten für diese Leis-
tungen nicht der OKP belastet werden (vgl. Art. 49 Abs. 3 KVG).
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4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass mit der Aufnahme der Klinik
Aadorf (ohne Kapazitätslimitierung) in die Spitalliste Psychiatrie 2012 zu-
sätzliche Kapazitäten für ausserkantonale Nachfrage geschaffen wurden,
ohne dies mit den betroffenen Kantonen zu koordinieren, was nicht den
Vorgaben des KVG entspricht (vgl. E. 4.3.1). Insbesondere aber wider-
spricht die streitige Spitallistenanpassung des Regierungsrates seiner ei-
genen Versorgungsplanung, wonach die Klinik Aadorf weder innerkantonal
noch ausserkantonal bedarfsnotwendig sei. Entgegen den Vorbringen der
Vorinstanz lässt sich die Spitallistenanpassung nicht auf die Spitalplanung
2012 stützen. Der angefochtene Beschluss ist – soweit die Klinik Aadorf
betreffend – demnach aufzuheben und die Sache ist zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen, was zur Gutheissung der Beschwerde
führt.
Bei diesem Ergebnis erübrigt sich eine Beurteilung des noch offenen Ver-
fahrensantrags des Beschwerdeführers sowie dessen Eventualantrag.
5.
Zu befinden ist abschliessend über die Verfahrenskosten und allfällige Par-
teientschädigungen.
5.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Den Vorinstanzen
werden jedoch keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Kostenpflichtig wird demnach die Beschwerdegegnerin. Die Verfahrens-
kosten für das vorliegende Verfahren werden auf CHF 4'000.- festgesetzt.
5.2 Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer sind keine verhält-
nismässig hohen Kosten im Sinne von Art. 64 Abs. 1 VwVG erwachsen,
weshalb ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.
6.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundes-
gericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die
das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG in Verbin-
dung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r BGG
unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig (vgl. auch BGE 141
V 361).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Beschluss wird
– soweit die Klinik Aadorf betreffend – aufgehoben.
Die Sache wird zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die
Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von CHF 4'000.- werden der Beschwerdegegnerin
auferlegt. Der Betrag ist innert 30 Tagen nach Zustellung des vorliegenden
Urteils der Gerichtskasse zu überweisen.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Einzahlungs-
schein)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 226; Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Michael Peterli Susanne Fankhauser
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