C-2048/2011 - Abteilung III - Approbation d'une autorisation de séjour (divers) - Refus d'autorisation d'entrée en Suisse et d'appro...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Cour III
C-2048/2011


A r r ê t d u 1 2 d é c e m b r e 2 0 1 3
Composition

Jean-Daniel Dubey (président du collège),
Elena Avenati-Carpani, Andreas Trommer, juges,
Rahel Diethelm, greffière.



Parties

A._______,
représenté par Maître Richard Calame,
Etude SPLC Avocats & Notaires,
Trésor 9 (Place des Halles), case postale 2232,
2001 Neuchâtel 1,
recourant,



contre


Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.

Objet

Refus d'autorisation d'entrée en Suisse et d'approbation à
l'octroi d'une autorisation de séjour.


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Faits :
A.
La société B._______ a déposé auprès des autorités cantonales
neuchâteloises, le 15 août 2002, une demande d'autorisation de séjour
pour activité lucrative en faveur de A._______, ressortissant russe né le
15 avril 1961, engagé comme futur directeur de la société. Le 28 août
2002, le Service des étrangers du canton de Neuchâtel a rendu une
décision préalable pour prise d'emploi sur contingent cantonal positive, à
laquelle l'Office fédéral des étrangers (actuellement l'Office fédéral des
migrations, ci-après: l'ODM) a donné son approbation pour une durée
maximale de douze mois, par décision du 26 septembre 2002. L'intéressé
est entré en Suisse le 28 novembre 2002, au bénéfice du visa qui lui avait
été délivré et s'est vu octroyer une autorisation de séjour valable jusqu'au
28 novembre 2003. Son épouse, C._______, et sa fille, D._______, ont
également été mises au bénéfice d'une autorisation de séjour, limitées
aux conditions de celle octroyée à l'intéressé. Le 19 juin 2003, A._______
a fait savoir au Service des contributions du canton de Neuchâtel qu'il ne
souhaitait plus être salarié de la société B._______, raison pour laquelle il
sollicitait une imposition à forfait, demande qui a été admise en juillet
2003. Le 6 octobre 2003, il a déposé une demande de prolongation de
son titre de séjour, indiquant qu'il travaillait toujours comme directeur de
la société B._______. Son autorisation de séjour pour activité lucrative a
été renouvelée régulièrement jusqu'au 28 novembre 2006. Le 19
décembre 2005, il a sollicité l'octroi d'une autorisation de séjour sans
prise d'emploi pour lui-même, son épouse et leur fille, expliquant qu'il
n'était plus employé par la société B._______, mais qu'il disposait de
revenus suffisants par le biais des sociétés et biens immobiliers qu'il
détenait. Le 13 février 2006, il a entre autres mentionné qu'il était
employé par B._______ lorsqu'il a reçu son permis de séjour en
novembre 2002, qu'après la conclusion de l'accord fiscal, qui n'admettait
pas une activité lucrative en Suisse, il avait démissionné de son poste de
directeur, et a versé en cause des preuves de ses moyens financiers.
Dans un courrier du 15 mai 2006 adressé au Service des migrations du
canton de Neuchâtel (ci-après: le Service des migrations), l'ODM a relevé
que A._______ s'était déclaré salarié à la période où il bénéficiait de
l'impôt à forfait pour personnes n'exerçant aucune activité lucrative en
Suisse et a demandé des précisions à ce sujet, en vue de se prononcer
sur la poursuite éventuelle du séjour de l'intéressé en application de l'art.
36 de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers
(OLE de 1986, RO 1986 1791). Par l'intermédiaire de son mandataire,
l'intéressé a communiqué, dans un courrier du 28 juillet 2006, qu'il n'avait
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jamais été formellement directeur de la société B._______, que le contrat
de travail remis par le Développement économique du canton de
Neuchâtel (ci-après : DEN) avec la demande d'autorisation de séjour
n'était ni daté, ni signé par l'intéressé et qu'il n'en avait pas connaissance,
que son inscription en tant que directeur avait été radiée du registre du
commerce, produisant un extrait y relatif, que le DEN n'avait pas procédé
à la rectification de ces faits en demandant un permis de séjour sans
activité lucrative, bien qu'il fût au courant de la procédure fiscale, qu'il
ignorait toutes ces formalités administratives et qu'il n'avait perçu aucun
salaire en Suisse comme cela ressortait de l'attestation de B._______ du
11 juillet 2006 qu'il a produite. Invité à se prononcer sur certains éléments
contradictoires figurant au dossier, A._______ a expliqué, le 20
septembre 2006, que les montants qui lui avaient été versés à l'époque
par B._______ avaient été extournés en raison de l'obtention de son
statut fiscal, sous forme d'un prêt.
B.
Le 15 octobre 2006, l'intéressé a demandé l'octroi d'une autorisation de
séjour pour rentier.
C.
Le 15 décembre 2006, A._______ a été placé en détention préventive
jusqu'au 8 février 2007 en raison d'un mandat d'arrêt, en vue de son
extradition, émis par l'Ambassade de Russie à Berne.
D.
Dans une lettre du 21 mars 2007, le DEN a indiqué que son activité s'était
limitée à procéder à la demande initiale d'autorisation de séjour pour
activité lucrative, selon les documents qui lui avaient été fournis par
l'intéressé et à en demander le renouvellement en 2003, transmettant
alors le formulaire de demande de main-d'œuvre étrangère daté
d'octobre 2003 et remis par l'intéressé, que suite à une demande de
permis de séjour pour un nouveau directeur en novembre 2005, le DEN
avait alors appris que A._______ n'était plus directeur et l'avait en
conséquence informé qu'il devait demander un permis de séjour sans
activité lucrative. Le DEN a précisé qu'il avait accompagné l'intéressé
pour un entretien en 2003 concernant sa fiscalité, au cours duquel ce
dernier avait demandé une imposition à la dépense, qu'il n'avait appris
qu'en 2005 que A._______ avait obtenu une imposition au forfait et que
les contradictions contenues dans le dossier étaient dues à un manque
de communication et au changement des intervenants au sein du DEN.
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E.
Dans un préavis du 24 juillet 2007, l'ODM a estimé que, malgré quelques
réserves, rien ne permettait de déduire que l'intéressé ou ses
représentants avaient obtenu l'autorisation de séjour en faisant de
fausses déclarations ou en dissimulant des faits essentiels et qu'il n'avait
pas d'observations particulières à formuler dans le cadre de la procédure
en vue de l'octroi à l'intéressé d'une autorisation de séjour sans activité
lucrative au sens de l'art. 36 OLE.
F.
Le 14 août 2007, le Service des migrations a mis l'intéressé au bénéfice
d'une autorisation de séjour pour rentier (sic), valable jusqu'au 27
novembre 2007, puis renouvelée jusqu'au 27 novembre 2008.
G.
Par décision du 30 juillet 2007, confirmée sur recours les 22 novembre et
17 décembre 2007, l'Office fédéral de la justice a accordé l'extradition de
A._______ à la Russie. L'extradition du prénommé est intervenue début
2008 (à savoir soit le 7 janvier 2008, selon un écrit de l'unité extradition
de l'Office fédéral de la justice du 28 décembre 2007, soit le 21 février
2008, selon l'ordonnance du Parquet russe du 30 janvier 2009).
H.
L'intéressé a sollicité le renouvellement de son autorisation de séjour en
octobre 2008 et s'est vu octroyer une nouvelle autorisation de séjour, ne
comportant aucune indication sous la rubrique "but du séjour" et valable
deux ans, soit jusqu'au 27 novembre 2010. Cette prolongation a été
annulée le 28 novembre 2008.
I.
En janvier et février 2009, A._______ et C._______ ont émis le souhait
de pouvoir continuer à vivre en Suisse.
J.
Le 15 juin et le 31 août 2009, le Service des migrations a transmis le
dossier à l'ODM pour approbation de la prolongation de l'autorisation de
séjour de l'intéressé.
K.
Sur requête de l'ODM, l'Office fédéral de la police (ci-après: fedpol) a pris
position sur le renouvellement de l'autorisation de séjour de A._______,
par écrit du 14 août 2009, en relevant en particulier que le prénommé
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était soupçonné d'avoir détourné, en Russie, 26 millions de francs
suisses et avait de ce fait été extradé vers la Russie en février 2008.
Fedpol a dès lors proposé à l'ODM, avant de statuer, de requérir de
l'intéressé des informations détaillées au sujet de l'issue de la procédure
engagée à son encontre en Russie ainsi que sur la provenance de ses
fonds.
L.
Par plis respectivement du 24 août et du 3 novembre 2009, l'ODM a
retourné le dossier cantonal au Service des migrations pour complément
d'instruction, en invitant ledit service à demander à A._______ des
renseignements sur l'issue de la procédure engagée à l'encontre de celui-
ci par les autorités russes.
M.
Par courriel du 18 janvier 2010, l'ODM a communiqué à fedpol les
documents qui lui ont été transmis par le mandataire de l'intéressé par pli
du 5 janvier 2010, dont la traduction d'une ordonnance du Parquet russe
du 30 janvier 2009, autorisant A._______ à se rendre à l'étranger pour
des séjours de cinq à sept jours, ainsi qu'une lettre du prénommé du 19
décembre 2009, indiquant la provenance de ses avoirs patrimoniaux.
N.
Le 23 février 2010, fedpol a fait savoir à l'ODM que les pièces qui lui
avaient été remises ne lui permettaient pas de se prononcer sur la
prolongation de l'autorisation de séjour de A._______ et a invité ledit
office à attendre l'issue de la procédure entamée à l'encontre de
l'intéressé par le Parquet russe, avant de statuer sur la requête du
prénommé.
O.
Par courriel du 14 juin 2010, l'ODM a transmis à fedpol la traduction de
l'ordonnance de non-lieu et d'arrêt des poursuites pénales que le Parquet
de la Fédération de Russie du district de X._______a rendue à l'encontre
de l'intéressé le 26 mai 2010. Selon cette ordonnance, A._______ se
serait rendu coupable, en tant que directeur exécutif de la société
anonyme E._______, d'avoir payé 521 millions de roubles (environ 19
millions de francs suisses, selon le cours de change du 26 mai 2010)
pour des prestations de marketing fictives, ce qui aurait eu pour but de
diminuer le bénéfice de sa société et, par conséquent, d'abaisser le taux
d'imposition sur le revenu. Ce faisant, la société E._______ aurait
soustrait un peu plus de 4 millions de roubles au fisc de la Fédération de
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Russie, soit environ 147'000 francs suisses (selon le cours de change du
26 mai 2010). L'ordonnance précitée précisait que ces faits étaient
constitutifs d'une gestion déloyale, mais que le délai de prescription pour
une telle infraction était arrivé à échéance le 22 mai 2010.
P.
A._______ a obtenu un visa à entrées multiples pour la Suisse, valable
du 10 juin au 10 juillet 2010, pour motif professionnel et valant comme
titre de séjour. Il en a obtenu des nouveaux, valables du 11 juillet au 11
septembre 2009, du 24 septembre au 24 novembre 2010, du 25
novembre 2010 au 24 février 2011 et du 25 février au 24 août 2011.
Q.
Le 25 juin 2010, fedpol s'est prononcé en défaveur de la prolongation de
l'autorisation de séjour de l'intéressé. Se référant aux actes punissables
mentionnés dans l'ordonnance de non-lieu du 26 mai 2010, pour lesquels
A._______ aurait été condamné s'ils n'avaient pas été prescrits, fedpol a
estimé qu'il existait des doutes quant à l'intégrité du requérant ainsi qu'à
la légalité de la provenance d'une partie non négligeable de ses avoirs et
qu'au vu de son comportement, le prénommé constituait une menace
pour l'ordre public en Suisse.
R.
Le 10 août 2010, le Service des migrations s'est déclaré disposé à
octroyer une autorisation de séjour à l'intéressé, "compte tenu du fait [que
celui-ci] a[vait] été innocenté dans l'affaire qu[i] [l']occupait auprès des
autorités russes" et a transmis le dossier à l'ODM pour approbation de
l'octroi d'une autorisation de séjour.
S.
S.a Le 23 septembre 2010, l'ODM a indiqué à l'intéressé qu'il envisageait
de refuser son approbation et lui a imparti un délai pour se déterminer.
S.b Par courrier du 10 janvier 2011, l'intéressé a déclaré que la société
E._______ dont il était directeur était en conflit avec une autre entreprise
russe qui tentait d'en prendre le contrôle, qu'il avait refusé de prendre
parti pour cette autre société, que c'était peu après son refus que
l'enquête fiscale avait été engagée contre E._______ pour soustraction et
fraude fiscale, puis qu'il avait été également accusé de gestion déloyale,
qu'en mai 2009, le dossier avait été renvoyé au juge d'instruction pour
complément d'enquête en raison de l'insuffisance des charges, que de
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son côté, l'intéressé avait démontré que les contrats d'assurance qu'il
avait conclus étaient réguliers et n'avaient pas pour but de dilapider les
avoirs de la société E._______, qu'il avait également apporté des preuves
établissant que les prestations convenues dans le contrat conclu avec la
société F._______ avaient été exécutées, que les actionnaires de
AE_______ avaient donné leur accord à la conclusion de ce contrat et
n'avaient jamais accusé l'intéressé et que les charges portées contre lui
n'avaient jamais été étayées. Il a indiqué qu'il vivait avec son épouse
dans la villa qu'ils avaient achetée dans le canton de Neuchâtel, que leur
fille poursuivait ses études à Londres, que son épouse avait obtenu, en
novembre 2010, une nouvelle prolongation de son autorisation de séjour,
qu'elle n'exerçait pas d'activité lucrative, que lui travaillait en Allemagne,
qu'ils disposaient d'une fortune et avaient des revenus réguliers
provenant de leurs biens immobiliers, qu'ils étaient à jour dans le
paiement de leurs impôts et de leurs cotisations à l'assurance-vieillesse
et n'avaient fait l'objet d'aucune poursuite. Il a soutenu que le centre de
ses intérêts se situait en Suisse, qu'il avait les moyens financiers
nécessaires et qu'il était possible de déroger aux conditions pour l'octroi
d'un permis selon l'art. 28 LEtr pour des motifs de préservation d'intérêts
publics majeurs, notamment d'intérêts cantonaux majeurs en matière de
fiscalité, en application des art. 30 al. 1 let. b LEtr et 32 al. 1 let. c de
l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à
l'exercice d'une activité lucrative (OASA, RS 142.201), que dans ce
cadre, l'exercice d'une activité professionnelle à l'étranger pouvait être
autorisé, comme le prévoyaient les directives de l'ODM. Il a précisé qu'il
n'avait pas fait l'objet d'une condamnation, ni même d'un renvoi devant un
tribunal, que l'ordonnance de classement avait été rédigée par un
membre du Parquet, qui avait simplement repris l'inculpation dressée
contre lui, qu'il était faux d'affirmer qu'il s'était rendu coupable
d'infractions, comme l'avait fait fedpol, qu'il ne représentait dès lors pas
une menace pour l'ordre et la sécurité publics et qu'il n'existait pas de
motifs de révocation au sens de l'art. 62 LEtr. Il a de plus mentionné que
l'enquête ouverte contre lui n'avait pas démontré qu'il s'était enrichi de
manière illégitime, qu'au contraire, il avait apporté des explications
crédibles sur la provenance de ses fonds, qu'il n'avait plus aucun lien
avec la société B._______ et ignorait tout des prétendues implications du
président de cette société dans une affaire de blanchiment en Belgique et
que sa situation fiscale avait été clarifiée. Enfin, il a fait valoir qu'il
remplissait également les conditions du regroupement familial de l'art. 44
LEtr. A l'appui de ses allégations, il a produit un bordereau contenant 34
pièces justificatives.
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T.
Par décision du 4 mars 2011, l'ODM a refusé d'autoriser A._______ à
entrer en Suisse et d'approuver l'octroi d'une autorisation de séjour en sa
faveur pour prise de résidence en Suisse. Il a constaté que l'intéressé
n'avait pas encore atteint l'âge fixé par la loi pour se prévaloir de l'art. 28
LEtr et qu'il exerçait une activité lucrative en Allemagne, de sorte qu'il ne
satisfaisait pas à la condition de l'art. 25 al. 3 OASA. Selon l'ODM, même
à supposer que les conditions légales pour l'octroi d'une autorisation de
séjour pour rentier eussent été remplies, la venue de l'intéressé en
Suisse n'aurait pas pu être autorisée en raison de l'existence d'un motif
de révocation au sens de l'art. 62 let. c LEtr. L'ODM a relevé à ce propos
que l'ordonnance de non-lieu rendue par le Parquet de la Fédération de
Russie précisait que les faits commis par l'intéressé étaient constitutifs de
gestion déloyale, que les poursuites pénales n'avaient été stoppées qu'en
raison de la prescription et que les coupures de presse produites ne
permettaient pas de remettre en cause les conclusions du Parquet
précité. L'ODM a par ailleurs estimé que, pour les mêmes raisons, une
demande de dérogation aux conditions d'admission n'aurait
vraisemblablement pas plus de chances d'aboutir et qu'il n'était pas dans
l'intérêt de la Suisse d'accueillir des ressortissants étrangers dont
l'intégrité était fortement mise en doute. Enfin, il a mentionné que le statut
en Suisse de C._______ était lié à celui de son mari et que l'art. 44 LEtr
ne prévoyait pas de droit à l'octroi d'une autorisation de séjour.
U.
A._______ a recouru contre cette décision le 5 avril 2011 auprès du
Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou le TAF). Il s'est
plaint en particulier d'une violation du principe de la présomption
d'innocence, d'une fausse application des art. 28, 44, 62 let. c et 96 al. 1
LEtr, de la violation du principe de proportionnalité, de la constatation
inexacte et incomplète des faits pertinents ainsi que de l'inopportunité de
la décision querellée, en reprenant les arguments invoqués dans ses
observations du 10 janvier 2011. Il a relevé qu'une dérogation devait lui
être accordée afin d'obtenir une autorisation de séjour, que l'ODM avait
l'obligation d'approuver les propositions cantonales sauf en cas de
raisons impérieuses, lesquelles n'étaient pas réalisées en l'espèce, que
l'ordonnance de non-lieu du 26 mai 2010 émanait du Parquet, soit d'une
autorité non judiciaire, rattachée à l'administration, dépourvue de
l'indépendance et l'impartialité nécessaires, et qui risquait d'être
instrumentalisée par le pouvoir politique selon un avis de droit du Conseil
de l'Europe, que l'ODM ne pouvait dès lors tenir pour établies les
allégations du Parquet russe pour motiver sa décision négative en rapport
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avec l'art. 62 let. c LEtr et que cet office avait fait abstraction de l'exposé
des faits et des moyens de preuve présentés dans les observations du 10
janvier 2011. Le recourant a conclu à l'annulation de la décision
entreprise et à l'approbation de l'octroi d'une autorisation de séjour.
V.
Par pli du 20 mai 2011, le recourant a versé au dossier un écrit du chef du
Département de l'économie de la République et canton de Neuchâtel du
17 mai 2011, réaffirmant la position cantonale favorable à l'octroi d'une
autorisation de séjour en faveur de A._______, ainsi qu'un courrier du
Conseil communal de Y._______du 29 mars 2011, s'exprimant également
en faveur de la délivrance d'un titre de séjour à l'intéressé. Il a en outre
produit une attestation de l'Ambassade de la Fédération de Russie à
Berne datée du 8 avril 2011, indiquant qu'il ne figurait pas au casier
judiciaire pénal de son pays d'origine.
W.
Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet par
préavis du 2 août 2011, en se contentant de dire que le pourvoi ne
contenait aucun élément ou moyen de preuve nouveau susceptible de
modifier son point de vue.
X.
Invité à prendre position sur la réponse de l'autorité inférieure, le
recourant a exercé son droit de réplique par courrier du 5 septembre
2011, en maintenant les conclusions de son recours. Il a par ailleurs
exposé qu'en dépit de l'ordonnance de classement du Parquet russe du
26 mai 2010, il demeurait exposé à un sérieux risque d'une reprise des
investigations menées contre lui dans l'enquête fiscale, la prescription à
cet égard n'étant pas arrivée à échéance. Il a en outre rappelé que sa
famille avait tissé des liens privilégiés dans la région de Neuchâtel.
Y.
Par ordonnance du 17 janvier 2013, le Tribunal a invité le recourant à le
renseigner sur le point de savoir s'il avait fait l'objet, en Russie ou dans
un autre pays, de nouvelles investigations ou procédures en matières
fiscale, pénale ou autre, ainsi que sur sa situation actuelle sur les plans
familial, professionnel, financier et fiscal.
Z.
Le recourant a donné suite à la requête du Tribunal par pli du 18 février
2013. Il a en particulier affirmé qu'il ne faisait pas l'objet de nouvelles
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investigations ou procédures en matières fiscale ou pénale en Russie ou
dans un autre pays. A._______ a également renseigné le Tribunal sur
l'évolution de sa situation professionnelle, familiale et financière, en
précisant notamment qu'il bénéficiait d'une imposition forfaitaire, mais
qu'en raison de l'insécurité liée à la présente procédure, la décision quant
à son statut fiscal définitif demeurait ouverte. A l'appui de ses dires, il a
produit 17 nouvelles pièces.
AA.
Appelée à se déterminer de manière circonstanciée sur le recours et les
nouveaux éléments de la cause, l'autorité intimée a maintenu son point
de vue et les considérants de la décision querellée, en rappelant que les
dispositions légales dont se prévalait l'intéressé ne lui conféraient aucun
droit à l'octroi d'une autorisation de séjour. Se référant à l'ordonnance
rendue par le Parquet de la Fédération de Russie le 26 mai 2010,
l'autorité de première instance a réaffirmé qu'au vu des doutes importants
qui pesaient sur l'intégrité de l'intéressé, l'intérêt de la Suisse à ne pas
accueillir A._______ sur le territoire helvétique l'emportait manifestement
sur son intérêt privé à pouvoir venir s'y établir.
BB.
Par écrit du 22 avril 2013, le recourant a pris position sur les
déterminations de l'ODM, en reprenant, pour l'essentiel, les arguments
avancés dans son mémoire de recours du 5 avril 2011.

Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal,
en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au
sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à
l'art. 33 LTAF.
En particulier, les décisions en matière de refus d'approbation à l'octroi
d'une autorisation de séjour et de renvoi de Suisse rendues par l'ODM
(cf. art. 33 let. d LTAF) sont susceptibles de recours au Tribunal, qui
statue définitivement in casu (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83
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let. c ch. 2, 4 et 5 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF,
RS 173.110]).
1.2 L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2008, de la LEtr et de l'OASA a
entraîné l'abrogation de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et
l'établissement des étrangers (LSEE, RS 1 113), ainsi que celle de
certaines ordonnances d'exécution telle notamment l'OLE (cf. art. 125
LEtr, en relation avec le chiffre I de son annexe 2 et art. 91 OASA).
1.3 Dès lors que la demande qui est l'objet de la présente procédure de
recours a été déposée début 2009, soit après l'entrée en vigueur de la
LEtr, il convient d'appliquer le nouveau droit à la présente cause (cf. art.
126 al. 1 LEtr).
A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le
Tribunal est régie par la PA (art. 37 LTAF).
1.4 L'intéressé a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Présenté dans
la forme et le délai prescrits par la loi, le recours est recevable (cf. art. 50
et art. 52 PA).
2.
2.1 L'ODM a la compétence d'approuver l'octroi et le renouvellement des
autorisations de séjour et de courte durée, ainsi que l'octroi de
l'établissement lorsqu'il estime qu'une procédure d'approbation est
nécessaire pour certaines catégories de personnes afin d'assurer une
pratique uniforme de la loi ou lorsqu'une procédure d'approbation se
révèle indispensable dans un cas d'espèce. Il peut refuser son
approbation ou limiter la portée de la décision cantonale (art. 85 al. 1
let. a et b et art. 86 OASA, en relation avec l'art. 99 LEtr).
2.2 En l'espèce, la compétence décisionnelle appartient à la
Confédération en vertu des règles de procédure précitées (cf. également
ch. 1.3.1.2.2 let. f et ch. 1.3.2 let. d et e des Directives et circulaires de
l'ODM, en ligne sur son site > Documentation > Bases légales >
Directives et circulaires > I. Domaine des étrangers > 1. Procédure et
compétences, version du 25 octobre 2013, consulté en novembre 2013).
Il s'ensuit que ni le Tribunal, ni l'ODM ne sont liés par la proposition du
Service des migrations du 10 août 2010 et peuvent parfaitement s'écarter
de l'appréciation faite par cette autorité.
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3.
Le recourant peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit fédéral,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents et, à moins qu'une autorité
cantonale n'ait statué comme autorité de recours, l'inopportunité de la
décision entreprise (cf. art. 49 PA). Dans le cadre de la procédure de
recours, le Tribunal applique d'office le droit fédéral. Conformément à
l'art. 62 al. 4 PA, il n'est pas lié par les motifs invoqués à l'appui du
recours. Aussi peut-il admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs
que ceux invoqués. Dans son arrêt, il prend en considération l'état de fait
existant au moment où il statue (ATAF 2012/21 consid. 5.1).
4.
Lors de l'admission d'étrangers, l'évolution socio-démographique de la
Suisse est prise en considération (art. 3 al. 3 LEtr). Les autorités
compétentes tiennent compte, en exerçant leur pouvoir d'appréciation,
des intérêts publics, de la situation personnelle de l'étranger, ainsi que de
son degré d'intégration (art. 96 al. 1 LEtr).
A cet égard, la Suisse ne peut accueillir tous les étrangers qui désirent
venir dans ce pays, que ce soit pour des séjours de courte ou de longue
durée, raison pour laquelle il est légitime d'appliquer une politique
restrictive d'admission (cf. ATF 135 I 143 consid. 2.2 et ATF 122 II 1
consid. 3a).
5.
5.1 Tout étranger peut séjourner en Suisse sans exercer d'activité
lucrative pendant trois mois sans autorisation, sauf si la durée fixée dans
le visa est plus courte. L'étranger qui prévoit un séjour plus long sans
activité lucrative doit être titulaire d'une autorisation (art. 10 al. 1 et 2 1ère
phrase LEtr).
5.2 L'étranger n'a en principe aucun droit à la délivrance d'une
autorisation de séjour, à moins qu'il ne puisse invoquer en sa faveur une
disposition particulière du droit fédéral ou d'un traité lui conférant un tel
droit (cf. ATF 135 II 1 consid. 1.1, ATF 131 II 339 consid. 1 et la
jurisprudence citée).
6.
Dans le cas particulier, il convient de noter, à titre préliminaire, que c'est à
juste titre que l'ODM a qualifié la requête de A._______ de demande
C-2048/2011
Page 13
d'octroi et non pas de demande de renouvellement de son autorisation de
séjour.
6.1 En effet, lorsque l'étranger quitte la Suisse, son autorisation de séjour
prend fin soit immédiatement, s'il déclare son départ de Suisse (art. 61 al.
1 let. a LEtr), soit après six mois, s'il quitte la Suisse sans annoncer son
départ à l'autorité compétente (cf. art. 61 al. 2 LEtr).
Or, en l'occurrence, l'intéressé a été extradé vers la Russie début 2008 (à
savoir soit le 7 janvier 2008, selon un écrit de l'unité extradition de l'Office
fédéral de la justice du 28 décembre 2007, soit le 21 février 2008, selon
l'ordonnance du Parquet russe du 30 janvier 2009). Son autorisation de
séjour a donc pris fin le 21 août 2008 au plus tard (cf. art. 61 al. 2 LEtr).
Dans la mesure où la requête qui fait l'objet de la présente cause a été
déposée au début de l'année 2009, soit après cette dernière date, elle
constitue bien une demande d'autorisation de séjour et non pas une
demande de renouvellement de l'autorisation de séjour.
6.2 La même conclusion s'impose si l'on se réfère à la date d'échéance
de la dernière autorisation de séjour dont a bénéficié l'intéressé (cf. art.
61 al. 1 let. c LEtr). Le Service des migrations a en effet annulé la
dernière prolongation d'autorisation de séjour accordée à A._______ par
décision du 28 novembre 2008 (cf. let. H supra), soit également avant le
dépôt de la demande du recourant de janvier et février 2009.
7.
Dans son mémoire de recours du 5 avril 2011, le recourant s'est
principalement prévalu de l'art. 28 LEtr pour prétendre à l'octroi d'une
autorisation de séjour en sa faveur. Il convient dès lors d'examiner en
premier lieu si l'ODM était fondé à refuser de donner son aval à l'octroi
d'une autorisation de séjour pour rentier à A._______.
7.1 En vertu de l'art. 28 LEtr, un étranger qui n'exerce plus d'activité
lucrative peut être admis aux conditions suivantes:
a. il a l'âge minimum fixé par le Conseil fédéral;
b. il a des liens personnels particuliers avec la Suisse;
c. il dispose des moyens financiers nécessaires.
Cette disposition reprend la réglementation de l'art. 34 OLE (cf. Message
du Conseil fédéral du 8 mars 2002 concernant la loi sur les étrangers, FF
2002 3542-3543, ad art. 28 du projet de loi; MARC SPESCHA in:
C-2048/2011
Page 14
Spescha/Thür/Zünd/Bolzli, Migrationsrecht, Kommentar, 3e éd., Zurich
2012, ad art. 28 LEtr ch. 1 p. 78).
7.1.1 L'art. 25 al. 1 OASA précise que l'âge minimum pour l'admission
des rentiers est de 55 ans.
7.1.2 Selon l'art. 25 al. 2 OASA, les rentiers ont des attaches
personnelles particulières avec la Suisse notamment:
a. lorsqu'ils peuvent prouver qu'ils ont effectué dans le passé des séjours
assez longs en Suisse, notamment dans le cadre de vacances, d'une
formation ou d'une activité lucrative;
b. lorsqu'ils ont des relations étroites avec des parents proches en Suisse
(parents, enfants, petits-enfants ou frères et sœurs).
7.1.3 Les conditions spécifiées dans la disposition de l'art. 28 LEtr étant
cumulatives, une autorisation de séjour pour rentier ne saurait être
délivrée que si l'étranger satisfait à chacune d'elles.
7.1.4 Par ailleurs, il convient de rappeler que, même dans l'hypothèse où
toutes les conditions prévues à l'art. 28 LEtr (disposition rédigée en la
forme potestative ou "Kann-Vorschrift") seraient réunies, l'étranger n'a
pas un droit à la délivrance (respectivement à la prolongation) d'une
autorisation de séjour, à moins qu'il ne puisse se prévaloir d'une
disposition particulière du droit fédéral ou d'un traité lui conférant un tel
droit (cf. consid. 5.2). Tel n'est cependant pas le cas en l'espèce. Les
autorités disposent donc d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre
de la présente cause.
7.2 En l'occurrence, le recourant est né le 15 avril 1961, de sorte qu'il est
actuellement âgé de 52 ans et ne remplit manifestement pas la première
condition de l'art. 28 LEtr en relation avec l'art. 25 al. 1 OASA, qui fixent
l'âge minimum à 55 ans. L'approbation à l'octroi d'une autorisation de
séjour pour rentier en faveur du recourant doit donc être refusée, sans
que le Tribunal ait besoin d'examiner si les autres conditions de l'art. 28
LEtr sont remplies, puisque ces dernières sont cumulatives.
7.3 Le recourant méconnaît le système légal prévu au chapitre 5 de la
LEtr, lorsqu'il prétend qu'il peut être dérogé, en vertu de l'art. 30 LEtr, à la
condition de l'âge minimum fixé par l'art. 28 let. a LEtr en relation avec
l'art. 25 al. 1 OASA (cf. en particulier ses déterminations du 22 avril
2013). En effet, le chapitre 5 de la LEtr, qui règle les conditions
C-2048/2011
Page 15
d'admission, est composé de trois sections. La première pose les
conditions pour l'admission des étrangers en vue de l'exercice d'une
activité lucrative, la deuxième est consacrée à l'admission des étrangers
sans activité lucrative et la troisième, qui ne comprend que l'art. 30 LEtr,
fixe les conditions pour l'admission d'un étranger en dérogation aux
conditions d'admission des art. 18 à 29 LEtr que contiennent les deux
premières sections. C'est dire que si le requérant ne remplit pas les
conditions posées par l'une ou l'autre des dispositions des deux
premières sections dont il entend se prévaloir, soit en l'occurrence l'art.
28 LEtr, il ne peut être mis au bénéfice d'une autorisation de séjour en
vertu de cette disposition. Certes, l'art. 30 LEtr prévoit une série
d'exceptions pour permettre à l'autorité compétente d'octroyer une
autorisation de séjour (respectivement de travail) à un étranger qui ne
remplit pas les conditions posées par les dispositions des deux premières
sections. Toutefois, la question de savoir si une dérogation aux conditions
d'admission peut être admise doit être examinée séparément aux seules
conditions de l'art. 30 LEtr. Ainsi, cette dernière disposition ne saurait
suppléer à l'absence d'une condition légale prévue aux art. 18 à 29 LEtr.
Concrètement, le recourant ne saurait invoquer l'art. 30 LEtr pour pouvoir
bénéficier d'une autorisation de séjour en application de l'art. 28 LEtr sur
les rentiers malgré le fait qu'il ne remplit pas la condition de l'âge minimal
exigé par cette dernière disposition et l'art. 25 al. 1 OASA.
8.
L'intéressé ne saurait se prévaloir de la protection de la bonne foi en
relation avec les autorisations de séjour pour rentier que les autorités
cantonales lui ont délivrées, à tort, entre le 14 août 2007 et le 27
novembre 2008, comme il semble le faire en relevant dans son recours
(p. 13) qu'il "a aujourd'hui 50 ans et qu'une dérogation en ce sens lui avait
été accordée par le passé déjà".
8.1 L'application du principe de la bonne foi, énoncé à l'art. 9 de la
Constitution fédérale du 28 avril 1999 (Cst., RS 101) et conférant au
citoyen le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans
certaines assurances ou dans un comportement déterminé des autorités,
présuppose en effet notamment que l'autorité concernée était compétente
ou que l'intéressé était fondé à la tenir pour compétente (cf. à ce sujet
l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_140/2010 du 17 juin 2010 consid. 5.6: "[Es]
kann nicht allein aus dem Handeln einer der beteiligten Behörden bereits
ein vertrauensbegründendes Verhalten abgeleitet werden, das auch die
anderen Behörden bindet. Dies wäre nur dann der Fall, wenn der
Betroffene mit Grund - etwa aufgrund entsprechender Abklärungen und
C-2048/2011
Page 16
weil dies anders nicht erkennbar war - von der uneingeschränkten
Zuständigkeit dieser Behörde ausgehen durfte" et l'arrêt du Tribunal
administratif fédéral C-1340/2010 du 15 mai 2013 consid. 6.2 et les
références citées).
8.2 Or, en l'occurrence, force est de constater que le Service des
migrations n'a pas requis l'approbation de l'ODM avant d'octroyer, le 14
août 2007, une autorisation de séjour pour rentier à l'intéressé et avant de
prolonger ce titre de séjour le 26 septembre 2007, approbation qu'il aurait
dû demander en vertu des règles de procédure alors applicables (cf.
ch. 132.22 let. c des directives et commentaires de l'ODM prévalant sous
l'ancien droit [qui correspondent aux directives actuelles, cf. consid. 2
supra], disponibles sur le site > Médias > Archives > 2007
> 19/04/2007 Le permis B étudiant sous influence des accords bilatéraux
et la Loi sur les étrangers > Directives LSEE, site consulté en novembre
2013; cf. également l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_140/2010 précité
consid. 5.4 et 5.5). A ce propos, il convient de relever que le préavis de
l'ODM du 24 juillet 2007 mentionnait expressément l'art. 36 OLE et ne
permettait ainsi nullement à l'autorité cantonale de délivrer une
autorisation de séjour pour rentier à l'intéressé, dès lors que sous le
régime de l'ancien droit, l'octroi d'une autorisation de séjour pour rentier
était réglé par l'art. 34 OLE, qui fixait par ailleurs l'âge minimum à 55 ans
comme actuellement. Cela étant, lorsque la compétence décisionnelle
appartient à la Confédération, un titre de séjour ne peut être établi que
lorsque l'ODM a donné son approbation, à défaut de quoi l'autorisation
n'est pas valable (cf. art. 86 al. 5 OASA, qui correspond à l'ancien art. 19
al. 5 RSEE; ch. 1.3.1.1 des Directives et commentaires de l'ODM, en
ligne sur son site > Documentation > Bases légales > Directives et
circulaires > I. Domaine des étrangers > 1. Procédure et compétences,
version du 25 octobre 2013, visité en novembre 2013). Par conséquent,
le Service des migrations n'était pas compétent pour octroyer les
autorisations de séjour précitées.
En outre, le recourant, lui-même juriste et déjà représenté en 2007 par un
avocat suisse, n'a pas démontré avoir entrepris des démarches en vue de
se renseigner sur la répartition des compétences en la matière et avoir
obtenu des informations qui lui auraient permis de se prévaloir du
principe de la protection de la bonne foi (cf. consid. 8.1 in fine ci-avant).
8.3 Partant, le recourant ne saurait invoquer le principe de la bonne foi
pour prétendre à l'octroi d'une autorisation de séjour pour rentier en sa
faveur.
C-2048/2011
Page 17
8.4 Dans ces circonstances, la décision de l'ODM du 4 mars 2011 doit
être confirmée en tant qu'elle refuse d'approuver l'octroi d'une
autorisation de séjour pour rentier à l'intéressé.
9.
9.1 A._______ s'est également prévalu de l'art. 44 LEtr et de l'art. 30 al. 1
let. b LEtr en relation avec l'art. 32 al. 1 let. c OASA pour prétendre à
l'octroi d'une autorisation de séjour en sa faveur. L'application de ces
dispositions a par ailleurs brièvement été examinée par l'autorité de
première instance dans son prononcé du 4 mars 2011.
9.2 Certes, dans le cas particulier, l'autorité cantonale a transmis le
dossier du recourant à l'ODM pour approbation à l'octroi d'une
autorisation de séjour pour rentier (selon le code d'admission utilisé pour
la transmission dans le système Symic) et n'a jamais formellement
indiqué être disposée à octroyer une autorisation de séjour au titre du
regroupement familial ou en dérogation aux conditions d'admission à
l'intéressé. Or, en vertu de la répartition des compétences entre la
Confédération et les cantons, ces derniers décident, d’après le droit
fédéral, du séjour et de l’établissement des étrangers et les autorités
fédérales ne disposent que d'un droit de veto et ne sauraient contraindre
l’autorité cantonale compétente en matière d’étrangers à délivrer une
autorisation de séjour (cf. ch. 1.2.2 des Directives et commentaires de
l'ODM, en ligne sur son site > Documentation > Bases légales >
Directives et circulaires > I. Domaine des étrangers > 1. Procédure et
compétences, version du 25 octobre 2013, visité en novembre 2013).
C'est dire qu'en principe, les autorités fédérales ne sauraient se
prononcer sur l'octroi d'une autorisation de séjour au prénommé en vertu
d'une autre disposition que celle régissant l'admission en Suisse des
rentiers.
Le Tribunal estime toutefois que dans le cas d'espèce, l'on ne saurait être
trop formaliste, dans la mesure où, dans sa lettre du 10 août 2010, dans
laquelle le Service des migrations a communiqué au recourant qu'il était
disposé à lui octroyer une autorisation de séjour, sous réserve de
l'approbation des autorités fédérales, et l'a informé qu'il transmettait le
dossier à l'ODM, il n'a pas mentionné en vertu de quelle disposition légale
il était favorable à l'octroi d'une telle autorisation. En outre, dans un écrit
du 17 mai 2011, à savoir postérieurement à la décision négative de
l'ODM, le chef du Département de l'économie de la République et canton
de Neuchâtel a confirmé la position cantonale favorable à l'octroi d'une
C-2048/2011
Page 18
autorisation de séjour en faveur de A._______ sans se référer à une
disposition légale spécifique. Le Tribunal considère dès lors que l'autorité
cantonale aurait eu l'occasion de préciser que ce n'était que sous l'angle
de l'art. 28 LEtr qu'elle était favorable à l'octroi d'une autorisation de
séjour au prénommé, si tel avait été le cas. On peut dès lors admettre
que l'autorité cantonale est également disposée à octroyer une
autorisation de séjour au prénommé en vertu d'une autre disposition que
celle de l'art. 28 LEtr. Il s'ensuit que c'est à juste titre que l'ODM a
également examiné le cas à la lumière respectivement de l'art. 30 al. 1
let. b LEtr en relation avec l'art. 32 al. 1 let. c OASA et de l'art. 44 LEtr.
10.
S'agissant de l'art. 44 LEtr, le Tribunal constate que le Service des
migrations a délivré une autorisation de séjour pour rentière à l'épouse de
A._______, alors même qu'elle ne remplit pas les conditions relatives à
l'art. 28 LEtr en relation avec l'art. 25 al. 1 OASA, puisqu'elle est âgée de
51 ans. L'autorité cantonale n'a pas requis l'approbation de l'ODM. Cela
étant, lorsque la compétence décisionnelle appartient à la Confédération,
un titre de séjour ne peut être établi que lorsque l'ODM a donné son
approbation, à défaut de quoi l'autorisation n'est pas valable (cf. consid.
8.2 supra). Partant, dans la mesure où l'autorisation de séjour de son
épouse n'est pas valable, le recourant ne saurait se prévaloir des
dispositions sur le regroupement familial pour prétendre à l'octroi d'une
autorisation de séjour en sa faveur.
11.
11.1 Compte tenu des circonstances particulières dans lesquelles
l'autorité cantonale a transmis son dossier à l'ODM pour approbation (cf.
consid. 9.2 supra), il convient d'examiner maintenant si l'ODM était fondé
à refuser son approbation à l'octroi d'une autorisation de séjour au
recourant, en retenant qu'il existait un motif de révocation au sens de l'art.
62 let. c LEtr, qu'il n'était pas dans l'intérêt de la Suisse, au sens de l'art.
96 al. 1 LEtr, d'accueillir sur son territoire un ressortissant étranger dont
l'intégrité était fortement mise en doute et qu'en conséquence, l'art. 30 al.
1 let. b LEtr en relation avec l'art. 32 al. 1 let. c OASA n'était pas
applicable en l'espèce (cf. décision querellée p. 4 et duplique du 13 mars
2013 p. 1 in fine).
11.2 En vertu de l'art. 33 al. 3 LEtr, une autorisation de séjour peut être
prolongée s'il n'existe aucun motif de révocation au sens de l'art. 62 LEtr.
C-2048/2011
Page 19
Cette règle vaut également en cas d'octroi d'une autorisation, comme le
précise l'art. 86 al. 2 let a OASA.
Selon l'art. 62 let. c LEtr, l'autorité compétente peut révoquer une
autorisation de séjour si l'étranger attente de manière grave ou répétée à
la sécurité et l'ordre publics en Suisse ou à l'étranger, les met en danger
ou représente une menace pour la sécurité intérieure et extérieure de la
Suisse.
L'art. 80 al. 1 let. a OASA précise qu'il y a notamment atteinte à la
sécurité et à l'ordre publics en cas de violation de prescriptions légales ou
de décisions d'autorités. La sécurité et l'ordre publics sont menacés
lorsque des éléments concrets indiquent que le séjour en Suisse de la
personne concernée conduit selon toute vraisemblance à une atteinte à
la sécurité et à l'ordre publics (art. 80 al. 2 OASA).
Il n'est pas nécessaire qu'un jugement pénal ait été prononcé pour retenir
qu'une personne constitue une menace pour l'ordre et la sécurité publics
en Suisse. En effet, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs,
l'autorité administrative apprécie librement, en marge du pouvoir judiciaire
et indépendamment des dispositions pénales, qui elle entend accueillir
sur son territoire et de qui elle souhaite se protéger. Elle n'est donc pas
liée par les décisions prises en matière pénale. Dans le cadre de la
balance des intérêts en présence, l'autorité de police des étrangers
s'inspire de considérations différentes de celles qui guident l'autorité
pénale. Son appréciation peut donc s'avérer plus rigoureuse pour
l'intéressé que celle de l'autorité pénale (cf. ATF 130 II 493 consid. 4.2, et
la jurisprudence citée). Cependant, ce pouvoir d'appréciation ne saurait
être exercé de manière abusive et l'autorité compétente doit notamment
respecter les principes de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire
(cf. ANDREAS ZÜND/LADINA ARQUINT HILL, Beendigung der Anwesenheit,
Entfernung und Fernhaltung, in: Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [éd.],
Ausländerrecht, 2ème éd., Bâle 2009, ch. 8.44, p. 339 et références
citées).
11.3 En outre, même en l'absence d'un motif de révocation au sens de
l'art. 62 LEtr, l'ODM peut refuser son approbation à l'octroi ou à la
prolongation d'une autorisation de séjour.
A ce propos, il convient de rappeler que l'étranger n'a pas un droit à
l'octroi ou au renouvellement d'une autorisation de séjour, à moins qu'il ne
C-2048/2011
Page 20
puisse se prévaloir d'une disposition particulière du droit fédéral ou d'un
traité accordant un tel droit (cf. consid. 5.2 ci-avant).
Si l'étranger n'a pas un droit à l'octroi (respectivement au renouvellement)
d'une autorisation de séjour, l'autorité compétente peut décider de l'octroi
et du renouvellement dans le cadre de sa marge d'appréciation (cf. ZÜND/
ARQUINT HILL, op.cit., idem), tant qu'elle exerce son pouvoir d'appréciation
conformément à l'art. 96 al. 1 LEtr et aux principes de la proportionnalité
et de l'interdiction de l'arbitraire.
Aux termes de l'art. 96 al. 1 LEtr, lorsque les autorités compétentes
exercent leur pouvoir d'appréciation, elles tiennent compte des intérêts
publics, de la situation personnelle de l'étranger, ainsi que de son degré
d'intégration. Elles doivent donc prendre en considération toutes les
circonstances du cas particulier et comparer soigneusement les intérêts
publics et les intérêts privés dans le cadre de cet examen de
proportionnalité (cf. Message du Conseil fédéral du 8 mars 2002 précité
ad art. 91 du projet de loi).
Constituent notamment des intérêts publics les intérêts de l'économie
suisse, les besoins culturels et scientifiques de la Suisse, des motifs
d'ordre politique, la sécurité intérieure et extérieure du pays, l'ordre et la
sécurité publics ainsi que l'évolution sociodémographique de la Suisse
(cf. l'art. 3 LEtr et BENJAMIN SCHINDLER, in : Caroni/Gächter/Thurnherr,
Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Berne 2010, ad
art. 96 LEtr, § 12).
11.4
11.4.1 Dans son pourvoi du 5 avril 2011, le recourant a reproché à l'ODM
d'avoir retenu à tort que le refus de lui octroyer une autorisation de séjour
se justifiait au regard respectivement de l'art 62 let. c LEtr et de l'art. 96
al. 1 LEtr. A ce propos, A._______ a en particulier fait grief à l'ODM de
s'être uniquement référé à l'ordonnance de non-lieu du Parquet russe du
26 mai 2010 et d'avoir fait abstraction de l'exposé des faits et des moyens
de preuve qu'il avait présentés dans ses observations du 10 janvier 2011.
Le recourant a ainsi invoqué une constatation inexacte et incomplète des
faits pertinents (art. 49 let. b PA). Il convient dès lors d'examiner si ce
grief est fondé.
C-2048/2011
Page 21
11.4.2 Par courrier du 23 septembre 2010, l'ODM a A._______ qu'il
envisageait de refuser son approbation à l'octroi d'une autorisation de
séjour en sa faveur et l'a invité à prendre position à ce sujet.
Le 10 janvier 2011, l'intéressé a fait parvenir ses observations à l'ODM. Il
s'est notamment employé à démontrer que les renseignements fournis
par fedpol à son sujet étaient "largement incomplets, voire faux, et [que]
les réticences exprimées par le service d'analyse de cette autorité
[étaient] sans fondements" (p. 3 desdites déterminations). Il a exposé de
manière circonstanciée pour quels motifs il contestait constituer, sur la
seule base de l'ordonnance de non-lieu du Parquet russe du 26 mai
2010, une menace pour l'ordre et la sécurité publics en Suisse justifiant
de lui refuser l'approbation à l'octroi d'une autorisation de séjour en vertu
de l'art. 62 let. c LEtr, respectivement de l'art. 96 al. 1 LEtr. A l'appui de
ses allégations, il a produit un bordereau de 34 pièces justificatives. Il a
expliqué en particulier que la société E._______, dont il était directeur,
était alors en conflit avec une autre entreprise russe qui tentait d'en
prendre le contrôle et qu'il avait refusé de prendre parti pour cette autre
société et que c'était dans le contexte d'une "guerre corporative" que
l'enquête fiscale avait été engagée contre E._______ et qu'il avait été
accusé de gestion déloyale. A l'appui de ces affirmations, il a versé au
dossier plusieurs articles de presse, des rapports officiels établis par des
autorités telles que les Nations Unies et des gouvernements étrangers,
ainsi qu'une étude d'une université. Il a en outre souligné, preuve à
l'appui (pièce no 14), qu'en rapport avec son inculpation pour violation de
l'art. 160 du code pénal russe, disposition réprimant l'appropriation ou la
dilapidation des avoirs d'une société par ses dirigeants, le dossier avait
été renvoyé en mai 2009 au juge d'instruction pour complément
d'enquête en raison de l'insuffisance des charges. Il a également produit
plusieurs moyens de preuve (pièces nos 3.1, 3.2, 16,17, 18 et 19) tendant
à démontrer que les contrats d'assurance qu'il avait conclus étaient
réguliers et n'avaient pas pour but de dilapider les avoirs de la société
E._______. Il a ainsi soutenu que les charges portées contre lui n'avaient
jamais été étayées, qu'il n'avait pas fait l'objet d'une condamnation, ni
même d'un renvoi devant un tribunal. Il a précisé que l'ordonnance de
classement avait été rédigée par un membre du Parquet, qui avait
simplement repris l'inculpation dressée contre lui et qu'il était dès lors
faux d'affirmer qu'il s'était rendu coupable d'infractions, comme l'avait fait
fedpol.
Le 4 mars 2011, l'autorité de première instance a rendu une décision de
refus d'approbation à l'octroi d'une autorisation de séjour à l'endroit de
C-2048/2011
Page 22
A._______. Après avoir constaté que le recourant ne remplissait pas
toutes les conditions pour l'octroi d'une autorisation de séjour au sens de
l'art. 28 LEtr (rentiers), l'ODM a précisé que, même si celles-ci étaient
réalisées, une telle autorisation ne pouvait être accordée à l'intéressé ni
sur la base de la disposition précitée, ni en vertu de l'art. 32 OASA en
relation avec l'art. 30 al. 1 let. b LEtr, en raison de l'existence d'un motif
de révocation conformément à l'art. 62 let. c LEtr (atteinte grave ou
répétée ou mise en danger de la sécurité et de l'ordre publics). Sur ce
point, l'autorité inférieure a motivé sa décision comme suit: "En effet,
selon l'ordonnance de non-lieu rendue par le Parquet de la Fédération de
Russie, il a été établi, au cours de l'instruction, que durant la période de
1997 à 2004, A._______ a procédé à des détournements de fonds et ce
au détriment de la société E._______ dont il était le directeur. Le Parquet
a précisé que les faits commis par A._______ sont constitutifs de gestion
déloyale et que ce délit était passible d'une peine privative de liberté de 6
ans. Toutefois, dans la mesure où les faits incriminés étaient prescrits, le
Parquet a prononcé un non-lieu et l'arrêt des poursuites pénales à
l'encontre de A._______. A ce titre, l'ODM relève que dite ordonnance
n'a, selon toute vraisemblance, pas fait l'objet d'un recours."
En réponse aux arguments invoqués par le recourant en date du 10
janvier 2011 dans le cadre du droit d'être entendu, l'ODM s'est contenté
du considérant suivant: "S'agissant des multiples coupures de presse
annexées au dossier, elles font bien état de guerres corporatives.
Toutefois, elles ne permettent aucunement de remettre en cause les
conclusions du Parquet de la Fédération de Russie."
11.4.3 Force est de constater que, pour retenir que le recourant
représentait une menace pour la sécurité et l'ordre publics au sens de
l'art. 62 let. c LEtr, l'ODM s'est fondé sur l'avis de fedpol du 25 juin 2010,
qui se réfère aux actes punissables mentionnés dans l'ordonnance de
non-lieu du 26 mai 2010, pour lesquels A._______ aurait été
prétendument condamné s'ils n'avaient pas été prescrits. Or, cette prise
de position est antérieure aux déterminations du recourant du 10 janvier
2011. Celles-ci n'ont pas été transmises à fedpol, pas plus que les 34
pièces justificatives qui y étaient jointes. Le fait que l'autorité inférieure ait
voulu connaître le point de vue de fedpol avant de statuer n'est pas
critiquable en soi. Ce qui l'est, en revanche, c'est qu'elle n'ait pas jugé
utile de porter à la connaissance de fedpol les observations du recourant
du 10 janvier 2011 et les moyens de preuve qui y étaient annexés pour
savoir si fedpol maintenait sa position et, dans l'affirmative, pour quels
motifs. Une telle démarche s'imposait compte tenu de l'importance des
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faits nouveaux invoqués et des preuves s'y rapportant pour le sort du
litige. A cet égard, l'ODM ne pouvait se limiter à dire que les coupures de
presse faisant état de guerres corporatives ne permettaient pas de
remettre en cause les conclusions du Parquet de la Fédération de
Russie. C'est le lieu de rappeler que dans ses observations du 10 janvier
2011 et les moyens de preuve qui y étaient joints, le recourant n'a pas
seulement évoqué avoir été attiré, bien malgré lui, dans un conflit
corporatif entre la société E._______ qu'il dirigeait et le groupe
G._______. Il s'est surtout employé à démontrer, preuves à l'appui, que
les procédures pénales engagées contre lui en Russie n'avaient jamais
abouties, produisant notamment à cet égard une ordonnance de renvoi
du 15 mai 2009 pour instruction complémentaire au vu de l'insuffisance
des charges portées contre lui, que la valeur des contrats d'assurance en
cause n'avait pas été arrêtée sur une base arbitraire, voire manipulée,
pour dilapider les avoirs de la société E._______, que ces contrats
n'étaient pas nuls, que le contrat conclu avec E._______ avait été
régulièrement exécuté et que la société E._______ ne s'était jamais
considérée comme la victime de A._______. Dans la mesure où ces
élément mettaient en cause le bien-fondé des conclusions de fedpol
contenues dans son écrit du 25 juin 2010, l'ODM aurait dû compléter
l'instruction de la cause en invitant fedpol à se prononcer sur les
observations du recourant du 10 janvier 2011 ainsi que sur les moyens de
preuve produits. En ne le faisant pas, l'autorité intimée s'est fondé sur un
état de fait incomplet. En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
la constatation des faits est notamment incomplète lorsque l'autorité ne
tient pas compte de tous les faits pertinents pour la décision (BENJAMIN
SCHINDLER, in: Auer/Müller/Schindler, op.cit., ad art. 49 ch. 28 et OLIVER
ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER, in: Waldmann/Weissenberger, Praxis-
kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
Zurich/Bâle/Genève 2009, ad art. 49 ch. 38 et les références citées), ce
qui est le cas en l'espèce.
11.4.4 Ainsi, dans sa décision du 4 mars 2011, l'ODM a omis de tenir
compte de tous les faits pertinents. En vertu de l'art. 49 let. b PA, il se
justifie dès lors d'annuler cette décision et de renvoyer la cause à
l'autorité inférieure, afin que celle-ci procède à une nouvelle constatation
des faits qui réponde aux conditions posées par la disposition précitée et
la jurisprudence y relative (cf. à titre d'exemple KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
op.cit., ch. 1155, MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., ch. 2.191 et
SCHINDLER, in: Auer/Müller/Schindler, op. cit., ad art. 49 ch. 31).
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11.4.5 Il appartiendra ainsi à l'ODM de procéder à une instruction
complémentaire et d'inviter en particulier fedpol à se déterminer sur les
observations du recourant du 10 janvier 2011, ainsi que sur les pièces
justificatives qui y étaient jointes, et de prendre des renseignements
complémentaires sur l'intéressé si nécessaire. Il conviendra également de
demander au Service des migrations de préciser le statut fiscal définitif du
recourant.
11.5 C'est également le lieu de noter ici qu'un préavis de fedpol ne
saurait lier l'ODM dans sa propre appréciation. Cela reviendrait en effet à
déléguer, sans base légale lui permettant de le faire, sa compétence à
une autre autorité. En outre, à supposer que l'autorité fasse siennes les
considérations d'une autre, il lui appartient de motiver concrètement sa
position (cf. ATAF 2013/23 consid. 8.6).
12.
Eu égard au considérant 11 ci-dessus, le recours est partiellement admis.
Compte tenu de l'issue de la cause, il y a lieu de mettre des frais réduits
de procédure à hauteur de Fr. 750.- à la charge du recourant.
Bien qu'elle succombe partiellement, l'autorité inférieure n'a pas à
supporter de frais de procédure (art. 63 al. 2 PA).
Le recourant, qui obtient partiellement gain de cause, a par ailleurs droit à
des dépens réduits (art. 64 al. 1 PA en relation avec l'art. 7 al. 2 du
règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités
fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Au vu de
l'ensemble des circonstances du cas, de l'importance de l'affaire, du
degré de difficulté de cette dernière et de l'ampleur du travail accompli
par le mandataire, le Tribunal estime, au regard des art. 8 ss FITAF, que
le versement d'un montant de Fr. 750.- à titre de dépens (TVA comprise)
apparaît comme équitable en la présente cause (cf. art. 14 al. 2 FITAF).
(dispositif page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est partiellement admis au sens des considérants.
2.
La décision attaquée est annulée et le dossier de la cause est renvoyé à
l'ODM pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens
des considérants.
3.
Des frais de procédure réduits, d'un montant de Fr. 750.- sont mis à la
charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance versée le 9 mai
2011, dont le solde (Fr. 750.-) sera restitué par le Tribunal.
4.
Un montant de Fr. 750.- à titre de dépens est alloué au recourant, à la
charge de l'autorité inférieure.
5.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Recommandé, annexe: un formulaire "adresse de
paiement" à retourner au Tribunal, dûment rempli, au moyen de
l'enveloppe ci-jointe)
– à l'autorité inférieure (dossier en retour)
– pour information, au Service des migrations du canton de Neuchâtel
(dossiers cantonaux du recourant et de son épouse en retour).


Le président du collège : La greffière :

Jean-Daniel Dubey Rahel Diethelm


Expédition :