Abtei lung II I
C-2103/2008
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 2 . M a i 2 0 0 9
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richter Antonio Imoberdorf,
Richter Bernard Vaudan,
Gerichtsschreiberin Denise Kaufmann.
M._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Verweigerung eines Visums zu Besuchszwecken.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-2103/2008
Sachverhalt:
A.
Die 1974 geborene dominikanische Staatsangehörige G._______ (im
Folgenden: Gesuchstellerin) beantragte am 31. Januar 2008 bei der
Schweizerischen Vertretung in Santo Domingo ein Visum für einen
dreimonatigen Besuchsaufenthalt bei ihrem Freund M._______ (im
Folgenden: Gastgeber bzw. Beschwerdeführer) in W._______ (ZH). Die
Schweizer Vertretung lehnte es ab, ein Visum in eigener Kompetenz zu
erteilen und leitete das Gesuch zur Prüfung und zum Entscheid an die
Vorinstanz weiter.
B.
Zum Antrag begrüsst, holte das Migrationsamt des Kantons Zürich
beim Gastgeber ergänzende Auskünfte ein und leitete sie an die Vorin-
stanz weiter. Letztere lehnte es in einer Verfügung vom 25. März 2008
ab, das beantragte Besuchsvisum zu erteilen. Dies im Wesentlichen
mit der Begründung, die anstandslose und fristgerechte Wiederausrei-
se nach einem Besuchsaufenthalt könne nicht als gesichert betrachtet
werden. Die Gesuchstellerin lebe in einer Region, aus der als Folge
der dort herrschenden wirtschaftlichen und soziokulturellen Verhältnis-
se ein anhaltend starker Zuwanderungsdruck festzustellen sei. Bei der
Gesuchstellerin selbst seien weder gesellschaftliche Verpflichtungen
noch familiäre Verantwortlichkeiten erkennbar, die trotz dieser Verhält-
nisse besondere Gewähr für eine Wiederausreise bieten könnten. Be-
rufliche Verpflichtungen würden zwar geltend gemacht, es sei aber
nicht klar, wie sich diese mit der geplanten dreimonatigen Abwesen-
heit vereinbaren liessen.
C.
Mit Beschwerde vom 1. April 2008 beantragt der Gastgeber beim Bun-
desverwaltungsgericht implizit die Aufhebung der vorinstanzlichen Ver-
fügung und die Erteilung des Besuchsvisums. Zur Begründung bringt
er sinngemäss vor, die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, dass
die Wiederausreise der Gesuchstellerin nach einem Besuchsaufenthalt
nicht gesichert wäre. Er geniesse einen guten Leumund, lebe seit
1973 in der Schweiz und habe nie die geringsten Probleme bereitet.
D.
Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 13. August 2008 an
der angefochtenen Verfügung fest und schliesst auf Abweisung der
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Beschwerde. Dabei spricht sie erneut die Länge des geplanten Be-
suchsaufenthalts an und führt aus, dass in der dominikanischen
Republik Ferien von mehr als drei Wochen pro Jahr nicht üblich seien.
Die geplante Abwesenheit von drei Monaten lasse sich nicht mit festen
beruflichen Verpflichtungen vereinbaren. Eine mit dem Visumsgesuch
eingereichte Bestätigung des Arbeitgebers enthalte zwar einen Hin-
weis auf Ferien, gebe aber keinen Aufschluss über den Umfang des
Ferienanspruchs.
E.
Der Beschwerdeführer machte von dem ihm eingeräumten Recht auf
Replik keinen Gebrauch.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden ge-
gen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
fallen u.a. Verfügungen des BFM, mit denen die Erteilung eines Einrei-
sevisums verweigert wird. In dieser rechtlichen Materie entscheidet
das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bun-
desgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt,
richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach
dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist
einzutreten (Art. 50–52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt
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werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf
Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten
auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern
die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtun-
gen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Bot-
schaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8.
März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
4.
Der Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung
und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz
und der EU über die Assoziierung an Schengen und an Dublin (SR
362) wurde in der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 angenommen.
Die entsprechenden Assoziierungsabkommen (darunter das Abkom-
men vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemein-
schaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, An-
wendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA, SR
0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz am 12. Dezember 2008 de-
finitiv in Kraft getreten. Durch die Übernahme des Schengen-Besitz-
standes wurden im Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die
Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) entsprechende An-
passungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4 AuG, wonach die Bestim-
mungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise nur
gelten, sofern das Schengen-Recht keine abweichenden Bestimmun-
gen enthält). Im Weiteren ist die Verordnung vom 24. Oktober 2007
über das Einreise- und Visumverfahren (VEV, AS 2007 5537) total revi-
diert worden (vgl. Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise
und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204]). Art. 57 VEV sieht vor,
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dass hängige Verfahren nach dem neuen, übergeordneten (Schen-
gen-)Recht fortgeführt werden.
5.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von
höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung
(EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten
der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl.
L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Ein-
reisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur
Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und – sofern sie
der Visumspflicht unterliegen – ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie
müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts
belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen
(Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssys-
tem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine
Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentli-
che Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitglied-
staats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex
entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a–d AuG. Das in Art. 5
Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des ge-
planten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit
erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle ei-
nes nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederausrei-
se Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im natio-
nalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im Wi-
derspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorüberge-
henden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklä-
rung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen.
Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufent-
haltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der je-
weilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Auf-
enthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne
äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die
diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die
von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom
22.12.2005, S. 1–149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI
verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Ein-
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schätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der An-
tragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit
Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbe-
suchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort nie-
derzulassen“ (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur
Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Bele-
ge werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex auf-
gelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten,
dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des
Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung
des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wieder-
ausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung
bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
6.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Vi-
sumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG)
Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom
21.03.2001, S. 1–7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I
und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In An-
hang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige
beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten
im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejeni-
gen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht be-
freit sind. Als Staatsangehörige der Dominikanischen Republik unter-
liegt die Gesuchstellerin damit der Visumspflicht.
7.
7.1 Zur Prüfung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise muss
ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu lassen sich in der Re-
gel keine gesicherten Feststellungen, sondern lediglich Voraussagen
machen. Dabei sind sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu
würdigen.
7.2 Anhaltspunkte zur Beurteilung der fristgerechten Wiederausreise
können sich aus der allgemeinen Situation im Herkunftsland der Besu-
cherin oder des Besuchers ergeben. Einreisegesuche von Bürgerinnen
und Bürgern aus Staaten bzw. Regionen mit politisch oder wirtschaft-
lich vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen können darauf hindeu-
ten, dass die persönliche Interessenlage in solchen Fällen nicht mit
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dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung in
Einklang steht.
7.3 In der Dominikanischen Republik konnte sich die Wirtschaft zwar
nach einer durch den Zusammenbruch dreier grosser Geschäftsban-
ken im Jahre 2003 verursachten schweren Krise – dank der Konsoli-
dierungspolitik des im August 2004 gewählten (und im Mai 2008 wie-
dergewählten) Präsidenten Leonel Fernàndez Reyna – in beeindru-
ckender Kürze erholen. Beleg dafür ist, anknüpfend an die hohen
Wachstumsraten in den 90er Jahren, das seit 2005 anhaltende Wirt-
schaftswachstum, welches – bei einer verhältnismässig niedrigen In-
flationsrate von 5% – im Jahre 2006 10,7% betrug. Mit diesem Erfolg
ist die Dominikanische Republik aus der Kategorie der Risikoländer
herausgefallen und wird von den anerkannten Ratingagenturen als "B-
Land" eingestuft. Nach einer Senkung der Arbeitslosigkeit im Jahr
2005 ist die Arbeitslosenquote im Jahr 2006 nochmals leicht auf knapp
16,2% gesunken. Insgesamt wächst allerdings die Kritik der Bevölke-
rung, da das neue Wachstum bisher nicht ausreicht, um neue Arbeits-
plätze zu schaffen (nur 286'000 Arbeitsplätze im Zeitraum 2004 -
2006) bzw. keine spürbare Verbesserung der Lebensbedingungen der
bedürftigen Schichten gebracht hat. Die Regierung hat zwar mittlerwei-
le mit verschiedenen Massnahmen auf diese Kritik reagiert; dennoch
ist eine Entlastung auf dem Arbeitsmarkt mittelfristig nicht zu erwarten
(zur Lageanalyse vgl. auch Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
C-581/2008 vom 27. März 2009 E. 7.3 und C-4517/2007 vom 18. Okto-
ber 2008 E. 5.1 mit Quellenangaben).
Vor dem aufgezeigten wirtschaftlichen Hintergrund ist – vor allem in
der jüngeren Bevölkerung – ein starker Migrationsdruck festzustellen.
Dabei gilt auch die Schweiz als Zielland vieler Auswanderer im er-
werbsfähigen Alter, welche sich hier unter besseren Lebensbedingun-
gen eine (neue) Existenz aufbauen möchten. Diese Tendenz zur Aus-
wanderung wird erfahrungsgemäss dort noch begünstigt, wo bereits
ein soziales Beziehungsnetz (Verwandte, Freunde) im Ausland be-
steht.
7.4 Bei der Risikoanalyse sind allerdings nicht nur solch allgemeine
Umstände und Erfahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte
des konkreten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt einer gesuch-
stellenden Person im Heimatland beispielsweise eine besondere be-
rufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verantwortung, kann dieser
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Umstand durchaus die Prognose für eine anstandslose Wiederausrei-
se begünstigen. Umgekehrt muss bei Personen, die in ihrer Heimat
keine besonderen Verpflichtungen haben, das Risiko für ein fremden-
polizeilich nicht regelkonformes Verhalten (nach bewilligter Einreise zu
einem Besuchsaufenthalt) hoch eingeschätzt werden.
8.
8.1 Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine 34-jährige, ledige
und kinderlose Frau. Über ihre persönlichen und familiären Verhältnis-
se ist nur gerade bekannt, dass in der Heimat noch Angehörige unbe-
kannten Verwandtschaftsgrades leben sollen. Es versteht sich von
selbst und bedarf keiner weiteren Erläuterung, dass daraus nicht
schon auf Verhältnisse geschlossen werden kann, die die Prognose ei-
ner fristgerechten und anstandslosen Wiederausreise nach einem Be-
suchsaufenthalt begünstigen könnten.
8.2 Umgekehrt scheint ein familiäres Beziehungsnetz zur Schweiz zu
bestehen. Gemäss einem Hinweis der Schweizerischen Botschaft vom
13. Februar 2008 an die Vorinstanz soll eine Tante der Gesuchstellerin
in der Schweiz leben. Solche Verhältnisse können nach dem bereits
Gesagten den Entschluss zur Emigration erleichtern.
8.3 Die Gesuchstellerin ist offenbar erwerbstätig. Gemäss der im Ge-
suchsverfahren eingereichten Bestätigung des Arbeitgebers arbeitet
sie seit 2006 an der Reception eines Reisebüros und verdient pro Mo-
nat DOP 7'000 (umgerechnet rund CHF 221). Nach Darstellung des
Beschwerdeführers in seiner schriftlichen Stellungnahme gegenüber
dem kantonalen Migrationsamt soll sie nach ihrem Aufenthalt in der
Schweiz ihre Arbeit wieder aufnehmen können. Völlig zu Recht hat die
Vorinstanz allerdings darauf hingewiesen, dass die von der Gesuch-
stellerin beabsichtigte dreimonatige Landesabwesenheit mit den Ver-
pflichtungen aus dem Arbeitsverhältnis kaum zu vereinbaren sein dürf-
te. Der landesübliche Ferienanspruch beträgt offenbar nur einen
Bruchteil davon. Die sich daraus ergebende Diskrepanz wurde vom
Beschwerdeführer nicht beseitigt, obwohl die Vorinstanz sowohl in der
angefochtenen Verfügung wie auch in ihrer Vernehmlassung ausdrück-
lich darauf verwies. Die Vermutung liegt deshalb nahe, dass die Ge-
suchstellerin im Falle einer Erteilung des gewünschten Besuchsvisums
den Verlust ihrer Arbeitsstelle in Kauf nehmen würde.
8.4 Vor dem allgemeinen und persönlichen Hintergrund durfte die Vor-
instanz demnach davon ausgehen, dass keine hinreichende Gewähr
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für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise der Gesuch-
stellerin nach einem Besuchsaufenthalt besteht. An dieser Beurteilung
vermag auch der Hinweis des Beschwerdeführers auf seinen eigenen
guten Leumund nichts zu ändern. Er übersieht möglicherweise, dass
bei der Risikoeinschätzung nicht so sehr auf die Verlässlichkeit des
Gastgebers, sondern vielmehr auf mögliche Verhaltensweisen des
Gastes selbst abzustützen ist (vgl. anstelle vieler die Urteile des Bun-
desverwaltungsgerichts C-204/2008 vom 5. März 2009 E. 8.4 und
C-3243/2007 vom 10. Juni 2008 E. 5.5). Vorliegend tritt hinzu, dass der
Beschwerdeführer mit seinem Gast anlässlich eines Ferienaufenthalts
in der Dominikanischen Republik Ende 2006, anfangs 2007 Bekannt-
schaft geschlossen hat, also vor noch nicht allzu langer Zeit. Der
geplante Aufenthalt in der Schweiz soll denn auch dazu dienen, sich
besser kennen zu lernen. Unter diesen Umständen wird selbst der
Beschwerdeführer gewisse Vorbehalte anbringen müssen, wenn es
darum geht, mögliche Wünsche und Vorstellungen der Gesuchstellerin
über ihre kurz- und mittelfristige Lebensgestaltung einschätzen zu
können.
9.
Aus vorstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung
im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde
ist daher abzuweisen.
10.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende
Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfah-
renskosten sind auf Fr. 600.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3
Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
Dispositiv S. 10
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvor-
schuss verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Einschreiben)
- die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. 7492390.3 retour)
- das Migrationsamt des Kantons Zürich.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Andreas Trommer Denise Kaufmann
Versand:
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