Abtei lung II I
C-21/2008
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 8 . M a i 2 0 0 9
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richter Andreas Trommer, Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiberin Barbara Haake.
Y._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Einreisebewilligung für X._______.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-21/2008
Sachverhalt:
A.
Am 10. September 2007 beantragte die 1977 geborene X._______,
Staatsangehörige von Kuba, bei der Schweizerischen Vertretung in
Havanna ein Visum für einen dreimonatigen Besuchsaufenthalt bei
ihrem im Kanton Zürich lebenden Bekannten Y._______. Nach form-
loser Verweigerung übermittelte die Vertretung dieses Gesuch zum
Entscheid an die Vorinstanz.
B.
Nachdem das Migrationsamt des Kantons Zürich weitere Abklärungen
zum beabsichtigten Besuchsaufenthalt vorgenommen hatte, wies die
Vorinstanz das Einreisegesuch mit Verfügung vom 4. Dezember 2007
ab. Sie begründete ihre Ablehnung damit, dass die Erteilung einer
Einreisebewilligung unter anderem dann zu verweigern sei, wenn die
anstandslose und fristgerechte Wiederausreise der gesuchstellenden
Person nicht als gesichert betrachtet werden könne, sei es als Folge
der in ihrem Ursprungsland herrschenden politischen oder sozio-
ökonomischen Verhältnisse oder aufgrund ihrer persönlichen Situation.
Wie die in zahlreichen Fällen gemachte Erfahrung zeige, würden ins-
besondere Touristen- oder Besuchervisa immer wieder von Personen,
welche sich eigentlich dauerhaft hier niederlassen möchten, miss-
braucht. Die Gesuchstellerin stamme immerhin aus einer Region, aus
welcher der starke Zuwanderungsdruck anhalte. Offensichtlich habe
sie auch keine beruflichen, gesellschaftlichen oder familiären Ver-
pflichtungen, die gegebenenfalls Gewähr für ihre fristgerechte Rück-
kehr bieten könnten.
C.
Gegen diese Verfügung erhob der Gastgeber, Y._______, am 28.
Dezember 2007 Beschwerde mit dem Begehren um Erteilung der
beantragten Einreisebewilligung. Er macht geltend, bei der Gesamt-
würdigung aller Umstände sei ausser Acht gelassen worden, dass die
Gesuchstellerin während des hiesigen Besuchs ihren 1998 geborenen
Sohn in der Obhut ihrer Eltern zurücklassen würde. Dies sowie der
Umstand, dass sie auch noch zwei Geschwister habe, sei für sie
Grund genug, wieder in ihr Heimatland zurückzukehren. Er könne ihre
Rückkehr jedenfalls zusichern.
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C-21/2008
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 18. Februar 2008 spricht sich die Vorin-
stanz unter Erläuterung der bereits genannten Gründe für die Ab-
weisung der Beschwerde aus. Sie weist darauf hin, dass die Integrität
des Gastgebers keinesfalls in Frage gestellt werde, dass dessen Ar-
gumente aber nicht zu einer anderen Einschätzung führen könnten.
E.
Der Beschwerdeführer hat auf eine Stellungnahme hierzu verzichtet.
F.
Der weitere Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun-
gen Berücksichtigung finden.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden ge-
gen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Ein-
reisebewilligung, welche vom Bundesverwaltungsgericht endgültig
beurteilt werden (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt,
richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach
dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist
einzutreten (Art. 50–52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
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Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf
Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie alle anderen Staa-
ten auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Auslän-
dern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Ver-
pflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid
(vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer
vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
4.
Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005
über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die
dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom
24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumsverfahren [VEV, AS
2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni
2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die
Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwi-
schen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen
und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden Assozi-
ierungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen
Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung
dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des
Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die
Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist
die Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand
anzuwenden und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur gemein-
samen Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwie-
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sen wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden
im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4
AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über
die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine
abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total
revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise
und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember
2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen,
übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden. Das bedeutet,
dass die Schweiz ungeachtet der übergangsrechtlichen Bestimmung
von Art. 126 Abs. 1 AuG völkerrechtlich verpflichtet ist, auf Verfahren,
die am 12. Dezember 2008 hängig sind, das neue Recht anzuwenden
(zum Vorrang des internationalen Rechts: vgl. BGE 131 II 352 E. 1.3.1
[mit Hinweis auf Rechtsprechung und zitierte Doktrin], 119 V 171 E. 4;
RAINER J. SCHWEIZER, Zur Einleitung: Das Bundesverwaltungsgericht im
System der öffentlich-rechtlichen Rechtspflege des Bundes, in: Bern-
hard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Das Bundesverwaltungs-
gericht: Stellung und Aufgaben, St. Gallen 2008, S. 24).
5.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von
höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung
(EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten
der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl.
L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Ein-
reisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur
Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und – sofern sie
der Visumspflicht unterliegen – ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie
müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts
belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen
(Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssys-
tem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine
Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentli-
che Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitglied-
staats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex
entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a–d AuG. Das in Art. 5
Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des ge-
planten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit
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erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle
eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederaus-
reise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im
nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im
Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorüber-
gehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtser-
klärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen.
Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufent-
haltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der je-
weilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Auf-
enthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne
äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die
diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die
von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom
22.12.2005, S. 1–149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI
verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Ein-
schätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der An-
tragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit
Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbe-
suchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort nie-
derzulassen“ (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur
Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Bele-
ge werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex auf-
gelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten,
dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des
Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung
des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wieder-
ausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung
bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
6.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die
Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG)
Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom
21.03.2001, S. 1–7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I
und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In An-
hang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige
beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten
im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejeni-
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gen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht be-
freit sind. Als kubanische Staatsangehörige unterliegt die Gesuch-
stellerin damit der Visumspflicht.
7.
Die aktuelle Wirtschaftslage Kubas ist immer noch von der mit dem
Ende des kalten Krieges einhergehenden schweren Wirtschaftskrise
geprägt. Das Bruttosozialprodukt schrumpfte in den Folgejahren um
rund 35%, und die Lebensverhältnisse der Kubaner veränderten sich
dramatisch. Immer noch besteht ein starkes Defizit in den Bereichen
Infrastruktur, Industrie und Landwirtschaft, und auch heute noch muss
Kuba den weit überwiegenden Teil (80%) seines Lebensmittelbedarfs
importieren. Von dem erlittenen Einbruch erholt sich das Land nur
langsam, nicht zuletzt dank der vor allem ideologisch begründeten
Partnerschaft mit Venezuela, das Kuba die Deckung seines Energie-
bedarfs weit unter den Weltmarktpreisen ermöglicht. Zudem hat die
Staatsführung unter Raúl Castro Massnahmen zur Stärkung der wirt-
schaftlichen Leistungsfähigkeit Kubas angekündigt und teilweise auch
eingeleitet, wobei sie allerdings einen Übergang zur Marktwirtschaft
und mehr Privateigentum ablehnt. Praktische Auswirkungen auf den
Alltag der Bevölkerung haben diese Massnahmen bisher kaum, offen-
sichtlich auch deshalb, weil die sozialistische Planwirtschaft kaum
Leistungsanreize setzt. Das durchschnittliche monatliche Salär in Kuba
beträgt umgerechnet bloss etwa 15 Euro; ein grosser Teil der Grund-
bedürfnisse kann nur in konvertibler Währung und zu Preisen gedeckt
werden, die deutlich über den Vergleichspreisen in Europa oder den
USA liegen. Der Zugang zu konvertibler Währung bestimmt denn auch
den Lebensstandard kubanischer Familien, die schätzungsweise zu
40% Überweisungen ihrer im Ausland lebenden Verwandten erhalten
(Quelle: , Länder- und Reiseinforma-
tionen >Kuba>Wirtschaft [Stand Dezember 2008, besucht im Mai
2009], Neue Zürcher Zeitung vom 9./10. August 2008: “Kuba wartet auf
seine Zukunft“).
Mangels ausreichender Zukunftsperspektiven ist die Zahl der Emi-
granten in den letzten Jahren auf ein Rekordniveau gestiegen. Zwi-
schen 1999 und 2006 haben mehr als 250 000 Kubaner – somit im
Schnitt mehr als 30 000 jährlich – der Insel den Rücken gekehrt.
Angaben der von der Emigration besonders betroffenen US-Behörden
zufolge dürfte diese Zahl im Jahr 2007 noch deutlich höher gelegen
haben. Sie umfasst vor allem junge und gut ausgebildete kubanische
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Staatsangehörige (vgl. Neue Zürcher Zeitung vom 3. März 2008:
"Kultureller Aderlass mit Folgen"). Die Bereitschaft, das Land auf der
Suche nach besseren Lebensbedingungen zu verlassen, wird erfah-
rungsgemäss dort noch begünstigt, wo bereits Verwandte oder Be-
kannte im Ausland leben und entsprechend ein minimales Bezie-
hungsnetz besteht. Im Falle der Schweiz führt dies angesichts der
strengen fremdenpolizeilichen Zulassungspraxis nicht selten zur Um-
gehung ausländerrechtlicher Bestimmungen. Dabei geht es nicht etwa
allein um die Einreichung von Asylgesuchen nach erfolgter Einreise,
sondern es wird oftmals versucht, den Aufenthalt zu verlängern oder –
beispielsweise durch Ausbildung oder Heirat – auf eine andere migra-
tionsrechtliche Grundlage zu stellen.
Eine Rolle bei der Einschätzung des Emigrationsrisikos spielt aber
auch der Aspekt, dass kubanische Staatsangehörige, die sich länger
als elf Monate im Ausland aufgehalten haben, in der Regel nicht mehr
in ihr Heimatland zurückgeführt werden können (vgl. MICHAEL KIRSCHNER,
Kuba: Legale und illegale Aus- und Einreise, Schweizerische Flücht-
lingshilfe, Bern 2006). Hierauf hat auch die schweizerische Botschaft
anlässlich der formlosen Ablehnung des hier in Frage stehenden
Visumsgesuchs hingewiesen. Diese Rückreisebestimmung Kubas lädt
Migrationswillige geradezu ein, die Verpflichtung zur Wiederausreise
zu missachten oder so lange hinauszuzögern, bis eine zwangsweise
Wegweisung durch den Aufenthaltsstaat nicht mehr durchgesetzt wer-
den kann.
8.
Die geschilderten Umstände im Heimatland der Gesuchstellerin deu-
ten zwar auf das latente Risiko einer nicht fristgerechten Wiederaus-
reise hin; sie entbinden die Vorinstanz aber nicht von einer einzelfall-
bezogenen Beurteilung. Namentlich können berufliche, gesellschaft-
liche oder familiäre Verpflichtungen die Prognose für eine anstands-
lose Wiederausreise begünstigen.
8.1 Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine 31-jährige un-
verheiratete Frau. Eigenen und den Angaben ihres Gastgebers zufolge
geht sie keiner Erwerbstätigkeit nach, sondern lebt zusammen mit
ihrem zehnjährigen Sohn im Haushalt ihrer Eltern. Zu ihren Familien-
angehörigen zählen offensichtlich auch noch zwei Geschwister.
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8.2 Abgesehen von der fehlenden beruflichen Integration und der
damit einhergehenden finanziellen Abhängigkeit vom Elternhaus –
eine Situation, in der sich viele junge Kubanerinnen und Kubaner
befinden – sprechen aber auch noch weitere Indizien dafür, dass die
Gesuchstellerin das beantragte Visum für einen dauerhaften Verbleib
in der Schweiz missbrauchen könnte. Insbesondere fällt auf, dass sie
in einem Fragebogen der Schweizer Vertretung (unterzeichnet am
17. Juli 2007) angegeben hat, sie wolle in der Schweiz die Familie
ihres Verlobten (novio) kennenlernen. Die Bekanntschaft mit den Fami-
lienangehörigen ihres fast 20 Jahre älteren Gastgebers hat sie auch in
ihrem Visumsgesuch vom 10. September 2007 als Grund ihres beab-
sichtigen Besuchs genannt; Heiratsabsichten der Gesuchstellerin kön-
nen damit nicht ausgeschlossen werden.
8.3 Vor diesem Hintergrund ist das Risiko, dass X._______ nach
erfolgter Einreise die Schweiz nicht wieder rechtzeitig verlassen
könnte, hoch einzuschätzen. Daran ändert auch der Umstand nichts,
dass sie ihre Familienangehörigen – insbesondere ihren Sohn – in der
Heimat zurücklassen würde, wird doch die Absicht auszuwandern in
vielen Fällen von der Hoffnung getragen, die in Kuba lebenden
Angehörigen aus dem Ausland wirtschaftlich besser unterstützen zu
können.
Dass der Beschwerdeführer die Rückkehrbereitschaft seines Gastes
nicht bezweifelt, ist aufgrund der vorstehenden Erwägungen nicht von
entscheidender Bedeutung, kann er doch letztlich dessen Verhalten
nur beschränkt beeinflussen. Bei der Abwägung des Risikos einer
nicht fristgerechten Wiederausreise kommt es damit nicht so sehr auf
die Einschätzung des Gastgebers, sondern in erster Linie auf das
mögliche Verhalten des Gastes selbst an. Der Gastgeber kann zwar für
gewisse finanzielle Risiken garantieren, mangels rechtlicher und fak-
tischer Durchsetzbarkeit nicht aber für ein bestimmtes Verhalten des
Gastes (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-204/2008 vom
5. März 2009 E. 8.4 und C-3243/2007 vom 10. Juni 2008 E. 5.5).
Dessen Integrität, die auch die Vorinstanz im vorliegenden Fall nicht in
Frage gestellt hat, ist somit nicht ausschlaggebend.
9.
Die Vorinstanz durfte unter den gegebenen Umständen zu Recht da-
von ausgehen, die fristgerechte Wiederausreise von X._______ sei
nicht gewährleistet. Zwar lässt sich diese Einschätzung nicht zu einer
Seite 9
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völlig gesicherten Feststellung verdichten; sie reicht aber aus, um die
Erteilung einer Einreisebewilligung – auf welche, wie erwähnt, ohnehin
kein Rechtsanspruch besteht – abzulehnen.
10.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Er-
gebnis rechtmässig ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge
abzuweisen.
11.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem Beschwer-
deführer aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3
des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
Dispositiv nächste Seite
Seite 10
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss gleicher
Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Einschreiben)
- die Vorinstanz
- das Migrationsamt des Kantons Zürich
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Haake
Versand:
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