B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour III
C-2144/2012
A r r ê t d u 2 j u i l l e t 2 0 1 4
Composition
Madeleine Hirsig-Vouilloz (présidente du collège),
Vito Valenti, Christoph Rohrer, juges,
Barbara Scherer, greffière.
Parties
Caisse de pension X._______,
recourante,
contre
Autorité de surveillance LPP et des fondations
de Suisse occidentale,
Avenue de Tivoli 2, Case postale 5047, 1002 Lausanne,
autorité inférieure.
Objet
Emolument annuel (décision du 27 mars 2012).
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Faits :
A.
La Caisse de pension X._______ (ci-après : Fondation ou recourante) est
une fondation de droit suisse dont le siège se trouve à Z._______. Elle
est inscrite au registre de la prévoyance professionnelle (cf. rapport de
l'organe de révision du 5 avril 2012, p. 4) et a pour but de protéger le
personnel de A._______, les anciens salariés de B._______ affiliés à la
Caisse au 30 septembre 2000 et transférés à C._______ ainsi que le
personnel des sociétés qui sont financièrement ou économiquement liées
à A._______ des conséquences économiques de la retraite, de l'invalidité
et du décès, en assurant des prestations fixées par voie réglementaire
(cf. art. 1er, 2 et 4 des statuts de la Fondation [TAF pce 1 annexe]; voir
également l'extrait internet du registre du commerce, consulté le 21 mars
2013).
La Fondation a été assujettie à l'autorité de surveillance des fondations
du canton de Vaud jusqu'au 31 décembre 2011. A ce titre, elle s'est
acquittée en 2010 d'un émolument de surveillance de 3'370 francs et en
2011 de 3'800 francs (cf. courrier explicatif du 6 mars 2012 [As-So
pce 6]).
B.
Par facture du 2 février 2012, l'Autorité de surveillance LPP et des
fondations en Suisse occidentale (ci-après : As-So), nouvelle autorité de
surveillance depuis le 1er janvier 2012, demande de la part de la
Fondation pour l'année 2012 un émolument annuel de surveillance de
9'150 francs (As-So pce 4).
C.
Par acte du 6 mars 2012, la Fondation conteste cette facture, arguant
que l'émolument était disproportionné par rapport aux prestations
effectuées, son taux de couverture étant toujours resté largement
supérieur à 100% et a atteint 114.5% au 31 décembre 2011 (As-So
pce 5). Suite au courrier explicatif du 6 mars 2012 de l'As-So, la
Fondation maintient son opposition par courrier du 20 mars 2012 (As-So
pces 6 et 7).
D.
Par décision du 27 mars 2012, l'As-So confirme l'émolument, avançant
que l'émolument a dû être adapté en raison de la réforme structurelle de
la prévoyance professionnelle qui a imposé l'autofinancement des
autorités de surveillance LPP, celles-ci ne bénéficiant plus d'un
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financement partiel des cantons. De plus, leurs tâches et leurs missions
ont été significativement étendues. Par ailleurs, une adaptation
automatique des émoluments est prévue afin de respecter le principe de
la couverture des coûts (TAF pce 1 annexe).
E.
Le 19 avril 2012, la Fondation recourt contre cette décision auprès du
Tribunal administratif fédéral (ci-après : TAF ou Tribunal), concluant à
l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à As-So pour nouvelle
décision. Elle maintient que l'émolument contesté de 9'150 francs est
sans rapport avec les prestations fixées et soutient que le principe de la
couverture réelle et équitable des coûts implique un forfait règlementaire
initial beaucoup plus bas, par exemple de 2'500 francs; ce montant
pourrait ensuite être majoré individuellement en fonction du travail
supplémentaire occasionné (TAF pce 1).
F.
La recourante s'acquitte de l'avance de frais de procédure de 700 francs
dans le délai imparti par le Tribunal (TAF pces 2 à 4).
G.
Dans sa réponse du 5 juillet 2012, As-So conclut, à la forme à
l'irrecevabilité du recours, et au fond au rejet de celui-ci. En substance
elle avance que l'émolument litigieux est justifié, tant en raison du temps
et de l'expertise que le contrôle requiert ainsi que de l'utilité que peut en
retirer la fondation. Les opérations de surveillance peuvent se poursuivre
toute l'année sur différentes questions et l'autorité ne peut pas se reposer
entièrement sur les rapports des organes de révision et des experts. De
plus, un défaut de surveillance peut engager la responsabilité de l'Etat.
L'As-So conteste en outre la violation du principe de la couverture des
coûts, le Concordat du 23 février 2011 sur la création et l'exploitation de
l'As-So (C-As-So) ayant aménagé un mécanisme financier apte à garantir
le respect de ce principe. Le principe de l'équivalence est également
garanti, l'émolument litigieux ayant été fixé en fonction de la fortune de la
recourante qui influe sur l'ampleur de l'activité de surveillance.
L'émolument représentant pour la recourante moins de 0.012% de son
bilan 2010, son impact est négligeable et il n'est pas anormalement
onéreux (TAF pce 6).
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Page 4
H.
Dans la réplique du 5 septembre 2012, la recourante, maintenant ses
conclusions, insiste sur le fait que l'autorité de surveillance a violé le
principe de l'équivalence, le Tribunal fédéral prenant en considération
plusieurs critères pour vérifier les tarifs dont le principe de la
proportionnalité, la capacité financière du contribuable, l'importance de
l'intérêt propre qu'il a à l'affaire et l'importance de la responsabilité
assumée par l'administration en lien avec cette tâche ainsi qu'une
simplification du travail administratif. Or, l'As-So a triplé les émoluments et
l'ancienne Autorité de surveillance du canton de Vaud aurait fixé
l'émolument à 3'080 francs et la Commission de Haute surveillance à
2'198.30 francs. Le travail de surveillance doit par ailleurs, contrairement
à ce que soutient l'autorité, se baser en premier lieu sur le rapport de
l'organe de contrôle. Ce n'est qu'en cas de doutes qu'elle doit
entreprendre d'autres mesures; en l'espèce, l'autorité ne prétend pas
qu'elle aurait dû effectuer un travail important supplémentaire.
L'émolument déterminé par l'autorité de surveillance devrait également
tenir compte de la structure et de la taille de la caisse de pension, le
nombre d'assurés actifs et de pensionnés ayant incontestablement une
influence sur la difficulté et l'ampleur des tâches de surveillances. Les
institutions de prévoyance disposant d'une fortune identique ne
demandent pas nécessairement un travail de contrôle d'ampleur égale
(TAF pce 8).
I.
Par duplique du 2 octobre 2012, l'As-So réitère ses conclusions et précise
que la décision attaquée respecte également le principe de l'égalité de
traitement, le barème 2012 instituant un taux dégressif vu que l'activité de
surveillance n'est pas linéairement proportionnelle à la fortune de la
fondation. Si l'As-So s'en remet, dans la grande majorité des cas, au
rapport de l'organe de contrôle s'agissant de la vérification comptable,
elle doit aussi vérifier si les activités de la fondation sont conformes aux
dispositions légales, statutaires et réglementaires. La possibilité prévue
par l'art. 24 C-As-So de tenir compte de la structure ainsi que du nombre
d'assurés a été introduite pour permettre la refacturation de la taxe de la
Commission de haute surveillance dont doit s'acquitter l'As-So. Les
comparaisons effectuées par la recourante ne sont du reste pas
pertinentes (TAF pce 10).
J.
Par prise de position du 23 octobre 2012, la recourante maintient sa
position. Elle argue en outre que l'application de l'art. 24 al. 3 C-As-So
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n'est pas limitée à la refacturation de la taxe due à la Commission de
haute surveillance (TAF pce 12).
K.
Par courrier du 13 août 2013, la recourante rapporte qu'elle a reçu la
facture d'honoraires de surveillance pour l'année 2013, s'élevant à
7'700 francs et qu'elle l'a également contestée, la jugeant toujours trop
élevée au regard de la taille de sa caisse et des prestations fournies par
l'autorité. La baisse effectuée démontre par contre que l'autorité de
surveillance a surfacturé ses honoraires de l'année 2012. Elle demande
en outre la production des comptes révisés des deux derniers exercices
de la part de l'As-So (TAF pce 14).
L.
Invitée à se prononcer sur ces nouveaux éléments, l'As-So explique le
23 septembre 2013 que la diminution des émoluments vise à garantir le
respect du principe de la couverture des coûts. Elle souligne également
qu'il est difficile d'établir un budget précis pour un premier exercice
comptable et que la vérification du respect de la règle de la couverture
des coûts ne se limite pas aux seuls frais directs et immédiats mais
implique également les frais généraux et les amortissements des
équipements. Ainsi les émoluments facturés en 2012, les premiers
facturés par l'As-So, contenaient également des amortissements, les
investissements en matériel et logiciels conséquents ainsi que la création
des réserves de fonctionnement afin de respecter le principe de prudence
et de prévoir une certaine marge de manœuvre (TAF pce 17).
M.
Dans sa prise de position du 22 octobre 2013, la recourante confirme son
recours et souligne que les émoluments 2012 sont trop élevés et
dépassent les coûts, même calculés forfaitairement.
Droit :
1.
1.1 Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour connaître des
recours contre les décisions rendues par l'autorité de surveillance
chargée de surveiller les institutions de prévoyance – en l'espèce il s'agit
de l'As-So – sous réserve des exceptions non réalisées en l'espèce (cf.
art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
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administrative [PA, RS 172.021] en relation avec les art. 31, 32 et 33 let. i
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF,
RS 173.32] et l'art. 74 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la
prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [LPP,
RS 831.40]).
1.2 La procédure devant le TAF est régie par la PA pour autant que la
LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF).
1.3 La recourante a qualité pour recourir contre la décision de l'As-So,
ayant pris part à la procédure devant celle-ci, étant spécialement atteinte
par la décision attaquée et ayant un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée (cf. art. 48 al. 1 PA). La recourante est du
reste dûment représentée (cf. extrait internet du registre du commerce,
consulté le 21 mars 2014).
1.4 Le recours a par ailleurs été déposé en temps utile, dans les formes
requises (cf. art. 50 et 52 al. 1 PA) et l'avance de frais de procédure,
requise aux termes de l'art. 63 al. 4 PA et des art. 1 ss du règlement
concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2) a été payée dans le délai
imparti.
1.5 En conséquence, le recours est recevable et il est entré en matière
sur son fond. L'As-So ayant conclut au rejet du recours quant à sa forme,
sans apporter aucune explication y relative, ne peut ainsi pas être suivie.
2.
2.1 Devant le Tribunal administratif fédéral le recourant peut invoquer la
violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation, ainsi que celui de la constatation inexacte ou incomplète
des faits pertinents (art. 49 let. a et b PA). De plus, l'autorité inférieure
n'étant pas une autorité cantonale – en effet, elle est un établissement
autonome (cf. art. 61 al. 3 LP; Message du Conseil fédéral du 15 juin
2007 concernant la révision de la loi fédérale sur la prévoyance
professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [Réforme structurelle],
publié dans la feuille fédérale [FF] 2007 pp. 5415 s.; art. 2 al. 1 du
Concordat du 23 février 2011 sur la création et l'exploitation de l'Autorité
de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale [C-As-So]) –
le Tribunal peut également examiner l'opportunité de la décision prise
(art. 49 let. c PA). Il en découle que le Tribunal de céans n'a pas
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seulement à déterminer si la décision de l'administration respecte le droit,
mais également si elle constitue une solution adéquate eu égard aux
faits. Le Tribunal de céans dispose ainsi du plein pouvoir d'examen
(cf. arrêt du TAF C-4138/2012 du 8 novembre 2013 consid. 2.1;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, 2008, n° 2.1 ss; JÉRÔME CANDRIAN,
Introduction à la procédure administrative fédérale, La procédure devant
les autorités administratives fédérales et le Tribunal administratif fédéral,
2013, n° 177 ss).
2.2 Dans les deux situations, le Tribunal exerce son pouvoir d'examen
avec une certaine retenue en tenant compte de celui de l'autorité
inférieure: d'une part lorsqu'il s'agit de trancher de pures questions
d'appréciation et d'autre part lorsqu'il s'agit de tenir compte de
circonstances de faits spéciales, notamment locales, fonctionnelles,
techniques ou économiques, que l'autorité inférieure est, vu sa
compétence propre ou sa proximité avec l'objet du litige, mieux à même
de poser et d'apprécier (ATF 132 II 257 consid. 3.2; ATAF 2011/32
consid. 5.6.4, 2010/39 consid. 4.1.1). Dans ces deux situations le Tribunal
ne substituera pas sans raison suffisante sa propre appréciation à
l'appréciation ou à la compétence technique de l'autorité administrative
(ATF 136 V 351 consid. 5.1.2; CANDRIAN, op. cit., n° 189).
2.3 Le TAF établit les faits d'office (art. 12 PA) et applique le droit d'office;
en aucun cas il n'est lié par les motifs invoqués à l'appui du recours
(art. 62 al. 4 PA). Il peut s'écarter des considérants juridiques de la
décision attaquée aussi bien que des arguments des parties
(cf. notamment JÉRÔME CANDRIAN, op. cit., n° 176).
3.
En principe, les règles applicables sont celles en vigueur au moment où
les faits juridiquement déterminants se sont produits sous réserve de
dispositions particulières du droit transitoire (ATF 136 V 24 consid. 4.3,
130 V 445). Ainsi, le Tribunal de céans apprécie la légalité des décisions
attaquées d'après l'état de fait existant au moment où la décision
litigieuse a été rendue, en l'espèce en 2012. Concrètement, le TAF
appliquera les nouvelles dispositions de la LPP dites de la réforme
structurelle de la prévoyance professionnelle, entrées en vigueur le 1er
janvier 2012 (RO 2011 3393).
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Page 8
4.
La Fondation recourante est une fondation au sens des art. 80 ss du
Code civil (CC, RS 210; cf. art. 1er des statuts de la Fondation [TAF pce 1
annexe]) qui participe à l'application du régime de l'assurance obligatoire
introduite par la LPP et est inscrite au registre de la prévoyance
professionnelle (cf. rapport de l'organe de révision, p. 4). Elle est ainsi
soumise à la surveillance de l'autorité de surveillance des institutions de
la prévoyance professionnelle déterminée par son siège (art. 61 al. 1
LPP). En l'occurrence, vu l'adhésion du canton de Vaud au Concordat du
23 février 2011 (C-As-So; cf. art. 61 al. 2 LPP), l'As-So est la nouvelle
autorité de surveillance de la recourante; elle-même est soumise à la
surveillance de la Commission de haute surveillance (art. 64a al. 1 LPP;
cf. également arrêt du TAF C-4138/2012 mentionné consid. 4).
5.
En l'espèce est litigieux le montant de l'émolument annuel de surveillance
que la recourante doit à l'As-So pour l'année 2012. Il a été fixé à
9'150 francs.
Il est par contre incontesté que le calcul de l'émolument a été effectué sur
la base du bilan de la recourante au 31 décembre 2010 (année N-2), une
manière de faire que le TAF a validée dans son arrêt C-4138/2012 cité,
consid. 7.2.
6.
6.1 Les nouvelles dispositions de la réforme structurelle de la prévoyance
professionnelle, en vigueur depuis le 1er janvier 2012, ont imposé des
autorités de surveillance LPP autonomes cantonales ou régionales
(art. 61 LPP) et ont donné la base légale à la Commission de haute
surveillance en matière de prévoyance professionnelle (art. 64 LPP),
également autonome. Le postulat d'indépendance et d'autonomie des
autorités de surveillance s'applique entre autres modalités sur le plan
financier (Message du Conseil fédéral cité, pp. 5381 ss, 5401 et 5415) de
sorte que les autorités de surveillance cantonales et régionales doivent
percevoir des institutions surveillées des émoluments pour leurs
prestations (art. 62a al. 3 LPP) couvrant leurs charges de surveillance. La
Commission de haute surveillance sur les autorités de surveillance pour
sa part doit percevoir des émoluments couvrant ses charges notamment
des autorités de surveillance cantonales et régionales qu'elle surveille,
qui en transfèrent la charge aux institutions de prévoyance (cf. Message
du Conseil fédéral cité, p. 5401; voir également art. 64c LPP).
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Page 9
6.2 Les autorités cantonales et régionales de surveillance LPP sont
indépendantes dans le mode d'établissement et calculs des contributions
causales, en occurrence des émoluments perçus des institutions de
prévoyance. Elles sont toutefois tenues d'observer les règles
jurisprudentielles applicables aux émoluments. D'une part, le montant de
la contribution requise doit être selon le principe d'équivalence en rapport
avec la valeur objective de la prestation fournie et, d'autre part, le produit
global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu,
selon le principe de la couverture des frais, l'ensemble des coûts
engendrés par la subdivision concernée de l'administration, en l'espèce
de l'établissement autonome voulu tel par le législateur, ce qui n'exclut
pas un certain schématisme, voire des émoluments forfaitaires, fondés
sur la vraisemblance et l'expérience courante, et la prise en compte dans
une mesure appropriée de provisions, d'amortissements et de réserves
(ATF 135 I 130, consid. 7.2, 132 I 371 consid. 2.1, 126 I 180 consid. 3a,
124 I 11 consid. 6c; arrêt du Tribunal fédéral 2P.87/2006 du 14 février
2007, consid. 3.5; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif,
2011, n° 254 s.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6ème éd. 2010, n° 2636 ss;
MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif I, 3ème éd. 2012, p. 705 s.;
PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Droit administratif, 2ème éd. 2013, n° 1179).
6.3 Le principe de l'équivalence mentionné, concrétise ceux de la
proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 5 al. 2, art. 8 et 9
Cst.). Il s'ensuit que le montant de chaque contribution doit correspondre
à la valeur objective de la prestation fournie à un contribuable ou
demander de services particulier. Autrement dit, il doit y avoir rapport
d'équivalence individuelle entre l'émolument et la prestation et
l'émolument doit rester raisonnable (cf. ATF 135 I 130 consid. 2, ATF 128
I 46 consid. 4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n° 2641 s.;
MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, op. cit., p. 706; ZEN-RUFFINEN, op. cit.,
n° 1181).
En matière d'émoluments, s'il existe une valeur de marché, l'autorité
publique peut s'y référer. C'est par exemple le cas en matière de location
de salles mais aussi en matière de prestations juridiques ou fiscales
standardisées.
La détermination du montant de l'émolument doit par ailleurs tenir compte
de l'avantage économique particulier dont bénéficie le demandeur de
services et doit être en relation avec la plus-value qu'il lui procure
(MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, op. cit.). En d'autres termes, la
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Page 10
comptabilisation de prestations inexistantes dans le cadre d'un
émolument forfaitaire ne saurait être admise de la part d'une autorité
comme d'un prestataire de l'économie privée, si effectivement le temps
forfaitairement comptabilisé n'a pas été utilisé en un cas donné, compte
tenu d'un état de fait objectivement différent de celui pris en compte pour
l'établissement d'une grille tarifaire.
De surcroît, l'autorité appliquant une grille tarifaire doit vérifier l'application
du principe d'égalité dans la loi, respectivement dans la grille tarifaire, si
l'émolument déterminé par les critères retenus de la grille peut être validé
ou si, compte tenu des circonstances, il y a lieu de tenir compte de
distinctions apparues subséquemment qui n'ont pas été prises en
considération dans la grille tarifaire. En effet, d'après la jurisprudence du
Tribunal fédéral, une loi viole le principe de l'égalité de traitement
lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun
motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de
manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de
manière différente (ATF 134 I 23 consid. 9.1; ZEN-RUFFINEN, op. cit.
n° 283). Ce principe s'applique aux dispositions réglementaires
(AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse II, 3ème éd.
2013, n° 1036; p. ex. ATF 128 V 217 consid. 4c) et tarifaires, qui par
nature sont de type réglementaire. Selon la jurisprudence du Tribunal de
céans, l'art. 24 al. 2 C-As-So et la section IV du barème des émoluments
de l'As-So selon lesquels l'autorité peut dispenser une fondation de payer
tout ou partie des émoluments, permettent une adaptation de la grille
tarifaire aux circonstances particulières et est ainsi conforme au principe
de l'égalité (cf. As-So pce 3; arrêts du TAF C-4150/2012 du 28 octobre
2013 consid. 8.1 et C-4138/2012 cité consid. 6.1).
6.4 Comme l'a relevé l'As-So à l'appui de sa détermination,
l'augmentation massive d'un émolument, calculé sur de nouvelles bases
objectives, en raison par exemple d'un nouveau critère d'autofinancement
voulu par le législateur ou en raison de critères simplement plus adéquats
tenant au mieux compte du temps consacré en référence dans une
certaine mesure avec les honoraires et tarifs de l'économie privée, ne
permet pas de s'opposer à l'émolument en question (arrêt du TAF
C-2405/2006 du 29 octobre 2007 consid. 5.7 relatif à un émolument
annuel de surveillance LPP ayant passé de 3'500.- à 100'000.- francs)
sous réserve, cas échéant, d'une éventuelle adaptation de l'émolument
dans le temps si des motifs objectifs militent pour une telle solution en
C-2144/2012
Page 11
raison de nécessaires mesures d'adaptation de la capacité contributive
des personnes concernées.
6.5 Dans sa jurisprudence, le Tribunal de céans a reconnu que le total du
bilan est un critère important pour calculer l'émolument de surveillance
dans le sens qu'il est raisonnable qu'un barème prévoit un émolument en
relation avec l'importance économique de l'entité sous surveillance selon
le principe général de la capacité contributive. Il a cependant précisé que
la prise en compte de critères connexes au total du bilan, avec en
référence pour l'autorité de surveillance le nombre d'heures consacrées
aux opérations de contrôle, peut s'avérer nécessaire à la bonne et saine
application d'un barème tarifaire pouvant au besoin être modulé (arrêt du
TAF C-4138/2012 consid. 7.3.2 et 7.3.3). De plus, le TAF a noté qu'une
fondation de prévoyance épargne pure, sans couverture de risque,
génère des contrôles comptables très limités sans commune mesure
avec les contrôles nécessités pour une fondation de prévoyance couvrant
des risques (arrêt du TAF C-4150/2012 cité consid. 8.2 et 8.3) et qu'une
fondation comptant un seul assuré génère des contrôles de comptes et
actuariels autrement mois compliqués qu'une fondation comptant un
nombre élevé d'assurés de tous âges et de rentiers percevant une rente
de vieillesse, de survivant ou d'invalidité (arrêt du TAF C-4138/2012
consid. 7.3.2).
7.
7.1 Les émoluments de l'As-So se fondent sur l'art. 24 al. 3 C-As-So
d'après lequel l'émolument annuel de surveillance est calculé sur la base
du total du bilan des fondations et des institutions de prévoyance. Pour le
calcul des émoluments dus par les institutions de prévoyance
professionnelle, il peut être également tenu compte de leur structure,
ainsi que du nombre d'assurés qui y sont affiliés. D'après l'art. 27 C-As-
So, les émoluments devront faire l'objet d'un ajustement lorsque, sur
deux exercices annuels au moins, les pertes dépassent 5% du total des
émoluments encaissés ou que le bénéfice représente plus de 10% du
total des émoluments encaissés.
Selon l'art. 11 let. a du règlement du 10 novembre 2011 sur la
surveillance LPP et des fondations (RLPPF; As-So pce 2), les
émoluments annuels de surveillance des institutions de prévoyance (en
fonction du total du bilan,) s'élèvent de 400 francs à 20'000 francs; un
barème détaillé est publié chaque année. Les émoluments peuvent être
C-2144/2012
Page 12
majorés de 50% au plus lorsque la demande doit être traitée de manière
urgente ou qu'elle requiert un travail particulièrement important.
Au vu de la section IV du barème 2012 des émoluments de l'As-So,
approuvé par son conseil d'administration le 10 novembre 2011, l'As-So
peut dispenser une fondation de payer tout ou partie des émoluments
(As-So pce 3; cf. également consid. 6.3 ci-dessus). Le barème de
l'émolument annuel de surveillance "en fonction du total du bilan" est
détaillé dans l'annexe. Il prend pour base le total du bilan, à savoir la
fortune de l'institution constituée de ses actifs propres (fonds libres) et de
la fortune liée de prévoyance au bilan (cf. arrêts du TAF C-4150/2012
consid. 7.3 et C-4138/2012 consid. 5.2).
7.2 Le barème des émoluments 2012 est constitué de 43 paliers,
différenciés pour des fortunes allant jusqu'à 4'000 millions de francs et
prévoyant pour les institutions de prévoyance un émolument minimal de
450 francs et un émolument maximal de 13'050 francs (cf. extrait ci-
dessous, tableau 1). Sur cette base, l'émolument dû par la recourante en
2012 s'élève à 9'150 francs, vu le total du bilan au 31 décembre 2010 de
78'085'962 francs pris en compte (cf. rapport de l'organe de révision cité,
p. 1).
Tableau 1: Extrait du barème 2012 des émoluments de l'As-So; tarif
pour les institutions de prévoyance
fortune fortune tarif
paliers minimum maximum prévoyance
1 0 29'999 450
2 30'000 99'999 750
3 100'000 249'999 1'050
7 1'000'000 1'299'999 2'250
21 10'000'000 12'499'999 6'450
30 70'000'000 79'999'999 9'150
33 100'000'000 199'999'999 10'050
41 900'000'000 999'999'999 12'450
42 1'000'000'000 3'999'999'999 12'750
43 4'000'000'000 13'050
A titre d'information, l'As-So a adapté en 2013 ses barèmes (cf. tableau
2). ). Ils établissent des différences de tarifs entre les institutions de
prévoyance professionnelles enregistrées et non enregistrées, abaissent
en principe les émoluments de 10 à 30% selon qu'il s'agit d'une fondation
C-2144/2012
Page 13
enregistrée ou non enregistrée (les grosses fortunes des fondations
enregistrées exceptées, connaissant au contraire une augmentation du
tarif) et ajoutent 12 nouveaux paliers.
Tableau 2: Extrait du barème 2013 des émoluments de l'As-So; tarif
pour les institutions de prévoyance, non enregistrées et
enregistrées
fortune fortune Tarif PP Tarif PP
paliers minimum Maximum non enregistrées enregistrées
1 0 29'999 350 450
2 30'000 99'999 550 700
3 100'000 249'999 750 950
4 250'000 499'999 950 1'200
7 1'000'000 1'299'999 1'550 1'950
21 10'000'000 12'499'999 4'350 5'450
30 70'000'000 79'999'999 6'150 7'700
33 100'000'000 149'999'999 6'750 8'450
41 500'000'000 549'999'999 8'350 10'450
51 1'000'000'000 1'999'999'999 10'350 12'950
54 4'000'000'000 4'999'999'999 10'950 13'700
55 5'000'000'000 11'150 13'950
Ainsi, en 2013, l'émolument de la recourante s'élève à 7'700 francs pour
un total au bilan de 73'276'410 francs (cf. courrier de la recourante du
13 août 2013 [TAF pce 14]; rapport de l'organe de révision du 5 avril
2012, p. 1). Comparé à 2012, la diminution de l'émolument a été de
15.9%.
Pour l'année 2014, l'As-So a encore une fois abaissé quelque peu les
tarifs de 1.5% à 3.9% pour les caisses enregistrées (cf. extrait ci-
dessous, tableau 3). Pour une institution enregistrée et pour un total de
bilan, allant de 70'000'000 francs à 79'999'999 francs, le tarif s'élève alors
à 7'410 francs (abaissement de 3.8% par rapport à 2013).
C-2144/2012
Page 14
7.3 A titre de comparaison, le Tribunal relève que si la fondation
recourante avait été assujettie à la surveillance de l'autorité des cantons
suivants, l'émolument annuel aurait été en 2012 le suivant :
Lucerne, Uri, Schwyz, Nidwalden, Obwalden,
Zoug
6'300 francs
Genève 5'800 francs
Bâle-Ville, Bâle-Campagne 5'550 francs
Berne 5'250 francs
Glaris, Appenzell Rhodes-Extérieures,
Appenzell Rhodes-Intérieures, Saint-Gall,
Grisons, Thurgovie, Tessin
500 à 5'000 francs
Sources :
LU/UR/SZ/OW/NW/ZG: Gebührenverordnung, valable depuis le 1
er
janvier 2006, publiée sur le site
internet de la Zentralschweizer BVG- und Stifuntungsaufsicht .
GE: Barèmes 2012 de l'émolument annuel de surveillance, publiés sur le site internet de l'autorité de
surveillance .
BS/BL: Annexe de l'Ordnung über die berufliche Vorsorge du 23 janvier 2012, publiée dans
BS 833.100 et BL 211.2; voir également le site internet de la BVG- und Stiftungsaufsicht beider
Basel, BSABB Ergänzende Erkläuterungen zu den Gebühren der BSABB.
BE: Gebührenreglement der Bernischen BVG- und Stiftungsaufsicht (212.223.3).
GL/AR/AI/SG/GR/TG/TI: Gebührentarif der Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht, valable depuis
le 1
er
janvier 2011, publié notamment dans SG 355.12; voir également le site internet de la
Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht .
A l'instar de l'As-So, ces autorités de surveillance ont édicté un tarif des
émoluments par paliers et calculé en fonction du total au bilan (GE, BE,
LU/UR/SZ/OW/NW/ZG) avec parfois, inclusion de la valeur de rachat
(BS/BL, GL/AR/AI/SG/GR/TG/TI). Le montant des émoluments est
déterminé dans les cantons de la Suisse centrale de façon linéaire, dans
les cantons de la Suisse orientale et du Tessin de façon dégressive et
dans les cantons de Berne et des deux Bâle, tout comme dans l'As-So,
de façon dégressif par paliers (cf. comparaison effectuée par l'autorité de
surveillance du canton de Zurich, publiée dans Amtsblatt des Kantons
Zürich, n° 44, vendredi 2 novembre 2012, chiffre 8). Les cantons de la
Suisse centrale ainsi que les cantons de la Suisse orientale et du Tessin
ont établi un tarif maximal de CHF 6'300 francs, appliqué à partir d'un
C-2144/2012
Page 15
total au bilan de 30 millions de francs, respectivement de 5'000 francs.
Par rapport aux tarifs relativement bas appliqués dans ces cantons,
l'autorité de surveillance du canton de Zurich a remarqué que les
autorités de surveillance de ces cantons sont gérées en tant
qu'établissements autonomes depuis plusieurs années déjà (cf. Amtsblatt
des Kantons Zürich cité).
Les cantons d'Argovie, de Soleure, de Zurich et de Schaffhouse n'ont
adapté leurs émoluments à la nouvelle organisation de surveillance qu'à
partir du 1er janvier 2013 (cf. AG: Gebührenordnung der BVG- und
Stiftungsaufsicht Aargau [Gebührenordnung BVSA, 210.120]; SO:
Einführungsgesetz über die BVG- und Stiftungsaufsicht [EG
Stiftungsaufsicht, 212.151], ZH/SH: Gebührenreglement BVS [GebR-
BVS] ainsi que le site internet de la BVG- und Stiftungsaufsicht des
Kantons Zürich, BVS ).
Ainsi, par comparaison, l'émolument de l'As-So, pour une entité comme
la recourante, s'élevant en 2012 à 9'150 francs, est particulièrement
élevé.
8.
Dans la présente cause la recourante fait valoir une violation du principe
de la couverture des coûts et du principe de l'équivalence. Elle soutient
que l'émolument facturé est disproportionné, sans rapport avec les
prestations effectuées, l'autorité de surveillance pouvant se baser
principalement sur le rapport de l'organe de révision, et qu'il ne tient pas
compte de la structure et de la taille de sa fondation alors que selon
l'art. 24 al. 3 C-As-So il peut également être tenu compte de la structure
des institutions de prévoyance ainsi que du nombre d'assurés qui y sont
affiliés. La recourante se réfère également aux émoluments de
surveillance perçus par l'autorité de surveillance LPP du canton de Vaud
et par la Commission de Haute surveillance.
8.1
8.1.1 Quant à la violation du principe de la couverture des coûts, l'As-So
relève à juste titre que l'art. 27 C-As-So vise à garantir ce principe ayant
aménagé un mécanisme d'ajustement des émoluments qui intervient
automatiquement en cas de perte dépassant 5% du total des émoluments
encaissés ou que le bénéfice représente plus de 10% du total des
émoluments encaissés sur deux années au moins. Aux termes de cette
disposition, l'As-So a adapté ses tarifs en 2013 et 2014. Le Tribunal de
C-2144/2012
Page 16
céans a alors considéré dans l'affaire C-4138/2012 citée qu'il appert du
nouveau tarif 2013, ajustant les tarifs à la baisse après une seule année
d'exploitation déjà (et non après deux années au moins), que les
émoluments 2012 ont vraisemblablement été établis à un niveau
sensiblement trop élevé. En soi il n'était cependant pas possible au
Tribunal de se déterminer sur le principe d'une violation éventuelle du
principe de la couverture des coûts, l'autorité ayant à trouver son équilibre
financier et, dans l'affaire en cause ses tarifs étaient assez semblables à
ceux d'autres autorités de surveillance (arrêt du TAF C-4138/2012
consid. 7.1).
8.1.2 En l'occurrence, le TAF n'a pas de raisons de s'écarter de cette
jurisprudence, la présente cause touchant toujours le tarif 2012 et
l'autorité de surveillance bénéficie d'une marge d'appréciation dans la
recherche actuelle d'un équilibre financier (cf. consid. 2.2 ci-dessus). En
effet, il est difficile d'établir un budget précis pour un premier exercice
comptable d'autant plus lorsque l'autorité a été nouvellement instaurée,
comme en l'espèce, en regroupant, de surcroit, la surveillance de
plusieurs cantons. L'autorité inférieure remarque par ailleurs à juste titre
que le principe de la couverture des coûts implique également la prise en
compte des frais généraux tels que les frais de personnel et les
investissements en matériel et logiciels ainsi que les amortissements et la
création de réserves (cf. consid. 6.2 ci-dessus). Il sied en outre de
considérer que les émoluments annuels de surveillance constituent la
recette la plus importante d'une autorité de surveillance, pour l'autorité de
surveillance des cantons de Zurich et de Schaffhouse par exemple, les
émoluments de surveillance annuels couvrent environ 80% des recettes
(cf. Amtsblatt des Kantons Zürich cité, chiffre 4 let. a).
Alors que la nouvelle diminution du tarif en 2014 – moins importante que
l'année précédente – confirme que le tarif 2012 a vraisemblablement été
trop élevé, le mécanisme d'adaptation de l'art. 27 C-As-So, que l'autorité
ne tarde pas à appliquer, garantie le principe de la couverture des coûts.
Le fait que le tarif 2012 appliqué à la recourante est particulièrement
élevé par comparaison avec les autorités des autres cantons (cf. consid.
7.3 ci-dessus) n'est pas non plus pertinent, les cantons ayant prévu
notamment des systèmes de paliers distincts qui aboutissent alors à des
tarifs différents selon un cas concret, sans pouvoir remettre en cause le
système général. Ainsi, dans l'affaire C-4138/2012 le tarif 2012 de l'As-So
était assez semblable à celui des autres autorités de surveillance. En
outre, la situation des autorités de surveillance de la Suisse centrale et de
C-2144/2012
Page 17
la Suisse orientale et du Tessin, qui existent depuis de nombreuses
années déjà, n'est pas comparable à celle de l'As-So (cf. consid. 7.3 ci-
dessus).
En conclusion, le TAF ne peut pas retenir le grief de violation du principe
de la couverture des coûts.
8.2
8.2.1 Quant à la violation du principe de l'équivalence, le Tribunal ne peut
suivre la recourante lorsque celle-ci effectue une comparaison du tarif
facturé par l'As-So avec celui facturé par l'ancienne autorité de
surveillance des fondations du canton de Vaud, l'augmentation massive
d'un émolument qui comme en l'occurrence est calculé sur de nouvelles
bases objectives ne forme pas un critère pour s'y opposer (cf. consid. 6.4
ci-dessus). La comparaison avec l'émolument de la Commission de
Haute surveillance n'est pas non plus concluante, les tâches de
surveillance de deux autorités n'étant pas semblables.
8.2.2 Prenant cependant en considération que selon la jurisprudence une
fondation comptant un seul assuré génère des contrôles de comptes et
actuariels autrement moins compliqués qu'une fondation comptant un
nombre élevé d'assurés et de rentiers différents (arrêt du TAF
C-4138/2012; cf. consid. 6.5 ci-dessus), le Tribunal de céans note en
l'espèce que la Fondation recourante est également une petite fondation,
ne comptant avec effet au 31 décembre 2010 que 17 assurés actifs et
165 rentiers (cf. rapport de l'organe de révision du 5 avril 2012, p. 6). En
effet, le nombre moyen d'assurés actifs par institution de prévoyance a
été au 31 décembre 2010 de 1630 assurés et les 62 institutions de
prévoyance comptant ≥ 10'000 assurés actifs, assurent 63.7% de
l'ensemble de ces assurés actifs. Cette constatation est valable même si
l'on tient compte qu'en moyenne le rapport entre rentiers et assurés actifs
était fin 2010 de 1 sur 4 contrairement à la situation présente chez la
recourante (cf. La prévoyance professionnelle en Suisse, Statistique des
caisses de pensions, 2010, publiée par l'Office fédéral de la statistique,
OFS, p. 10, tableau T 3.4 à la p. 13, p. 27). Ainsi, comme dans l'affaire
C-4138/2012 mentionnée, il est patent que le travail de surveillance
nécessité pour la Fondation recourante est moins important que celui
d'une fondation comptant un nombre élevé d'assurés et de rentiers
(consid. 7.3.2 de l'arrêt du TAF cité).
C-2144/2012
Page 18
De surcroît, il sied en l'occurrence de relever que la recourante présente
une structure de l'actif simple, les risques de décès et d'invalidités sont
réassurés et le degré de couverture selon l'art. 44 OPP2 s'élevait au
31 décembre 2010 à 122.5%. Enfin, l'organe de révision n'a présenté
aucune réserve dans son rapport du 5 avril 2012 (cf. ce rapport). Ainsi, le
barème de l'autorité inférieure, ne prenant en compte que le total du bilan
aboutit en l'espèce à un émolument trop élevé ce qui viole le principe de
l'équivalence. Du reste, l'autorité inférieure n'a pas prétendu que dans le
cas concret l'ampleur de son travail était importante.
Dans l'affaire C-4138/2012, le Tribunal de céans a alors noté qu'il est
nécessaire qu'un tarif type puisse être modulé selon des critères multiples
objectifs si le barème est établi selon les critères d'une fondation type et
que dans un cas concret une fondation donnée ne correspond
manifestement pas aux critères retenus de la fondation prise en compte
pour le barème (consid. 7.3.3 de cet arrêt). L'art. 24 al. 3, 2ème phrase
C-As-So dispose par ailleurs qu'il peut être tenu compte de la structure
des institutions de prévoyance professionnelle ainsi que du nombre
d'assurés qui y sont affiliés (consid. 7.3.3. de l'arrêt cité). Même si cette
disposition a été introduite afin de permettre la refacturation de la taxe de
la Commission de haute surveillance – aux termes de l'art. 64c al. 1 let. a
LPP la taxe annuelle de surveillance de cette commission est perçue en
fonction du nombre d'institutions de prévoyance surveillées et du nombre
d'assurés – son application au niveau de la taxe annuelle de l'As-So n'est
pour autant pas exclue. Par ailleurs, l'al. 1 de l'art. 24 C-As-So prévoit
que dans certains cas particuliers les émoluments peuvent être réduits ou
non perçus; la section IV du barème des émoluments de l'As-So reprend
la même teneur.
Dans le cas concret, il convient donc que l'autorité inférieure prenne dans
la détermination de l'émolument également en compte de critères
connexes au total du bilan, avec référence au nombre d'heures
consacrées aux opérations de contrôle (cf. arrêt du TAF C-4138/2012
consid. 7.3.3; consid. 6.5 ci-dessus).
9.
Au vu ce qui précède le recours doit être admis et la décision du 27 mars
2012 annulée. En l'espèce, le montant de 9'150 francs perçu à titre
d'émolument annuel de surveillance 2012 viole le principe d'équivalence
applicable aux émoluments. Etant donné qu'il n'appartient pas au Tribunal
de céans de fixer l'émolument, compte tenu de la retenue dont il doit faire
C-2144/2012
Page 19
preuve (cf. consid. 2.2 ci-dessus), la cause doit être renvoyée à l'autorité
inférieure pour nouvelle décision au sens des considérants ci-dessus.
Vu l'issue de la présente cause, il n'y a pas lieu de donner suite à la
requête de la recourante, demandant de la part de l'As-So la production
des comptes révisés des deux derniers exercices.
10.
En vertu de l'art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont mis à la charge
de la partie qui succombe. Toutefois, aucun frais de procédure ne peut
être mis à la charge d'une autorité inférieure. En l'occurrence, vu l'issue
de la procédure, il n'est pas perçu de frais de procédure et l'avance de
frais de 700 francs est remboursée à la recourante.
La recourante ayant agi sans s'être fait représenter et n'ayant pas dû
supporter des frais relativement élevés, n'a pas droit à des dépens
(cf. art. 64 PA et art. 7 du règlement du 21 février 2008 concernant les
frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral
(FITAF; RS 173.320.2).
Le dispositif se trouve à la page suivante.
C-2144/2012
Page 20
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis et la décision du 27 mars 2012 est annulée. La
cause est renvoyée à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au sens
des considérants.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure et l'avance de frais de 700 francs
est remboursée à la recourante par le Tribunal dès l'entrée en force du
présent arrêt.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. … ; Acte judiciaire)
– à l'Office fédéral des assurances sociales (Recommandé)
– à la Commission de haute surveillance en matière de prévoyance
professionnelle (Recommandé)
La présidente du collège : La greffière :
Madeleine Hirsig-Vouilloz Barbara Scherer
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par la voie du recours en matière de
droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss,
90 ss et 100 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF,
RS 173.110]). Le mémoire doit indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de
preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains
du recourant (art. 42 LTF).