Cour III
C-2148/2007
{T 0/2}
A r r ê t d u 1 1 a v r i l 2 0 0 8
Bernard Vaudan (président du collège),
Antonio Imoberdorf (président de chambre), Ruth Beutler,
juges,
Georges Fugner, greffier.
A._______,
représenté par Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s
(SAJE), rue Enning 4, case postale 7359,
1002 Lausanne
recourant,
contre
Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6,
3003 Berne
autorité inférieure.
certificat d'identité et visa de retour.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-2148/2007
Faits :
A.
A._______, ressortissant somalien né en 1959, est entré en Suisse le
15 juin 1991 pour y déposer aussitôt une demande d'asile. Par
décision du 28 janvier 1993, l'Office fédéral des réfugiés
(actuellement: Office fédéral des migrations; ODM) a rejeté sa
demande d'asile et prononcé son renvoi de Suisse. L'exécution de ce
renvoi n'apparaissant pas raisonnablement exigible, A._______ a été
mis, le même jour, au bénéfice de l'admission provisoire.
B.
Entre 1995 et 2004, A._______ a sollicité à de multiples reprises la
délivrance d'un document de voyage, d'abord pour visiter son épouse
au Kenya (1995), ensuite pour rencontrer son frère en Ethiopie (1999,
2001, 2003, 2004, 2005), demandes qui ont toutes été rejetées par
l'ODM. Cet Office a toutefois délivré, à deux reprises, à l'intéressé un
visa de retour lui permettant d'entreprendre les voyages souhaités
avec son passeport national. Lors de sa demande de 1995, le
requérant a produit un certificat médical qui s'est révélé être un faux,
selon les investigations entreprises par la représentation suisse au
Kenya.
C.
Le 16 janvier 2007, A._______ a sollicité la délivrance d'un titre de
voyage pour réfugiés en indiquant comme motifs du voyage des
problèmes familiaux et comme destination la Hollande et l'Ethiopie.
En réponse à cette requête, l'ODM a attiré l'attention du requérant sur
le fait qu'il ne pouvait prétendre à un tel document, dès lors qu'il n'avait
pas le statut de réfugié et l'a invité à mieux agir, soit à déposer une
requête en conformité avec son statut d'admis provisoire en Suisse.
D.
A._______ a alors déposé, le 13 février 2007, une demande
d'établissement d'un certificat d'identité pour étrangers avec un visa de
retour, requête qu'il a motivée comme suit : "Visiter la famille qui a des
problèmes", mais pour laquelle il n'a ni indiqué la destination de son
voyage, ni précisé quels membres de sa famille il entendait visiter à
l'étranger.
Page 2
C-2148/2007
E.
Par décision du 28 février 2007, l'ODM a rejeté la demande tendant à
la délivrance d'un certificat d'identité/visa de retour, au motif que le
requérant n'avait pas déterminé précisément le motif de son voyage à
l'étranger, malgré l'invitation qui lui en avait été faite.
F.
Dans le recours qu'il a déposé contre cette décision le 20 mars 2007,
A._______ a allégué qu'il séjournait depuis plus de 15 ans en Suisse
et que le refus de lui délivrer un certificat d'identité lui permettant de
rencontrer des membres de sa famille (en l'occurrence sa soeur
"gravement malade semble-t-il" et son fils B._______ "âgé d'environ
15 ans", résidant tous deux à Nairobi) constituait une atteinte
disproportionnée à sa liberté personnelle. Il s'est référé à cet égard à
l'arrêt du Tribunal fédéral 2A.205/1996 du 28 octobre 1996, par lequel
la Haute Cour avait jugé que des motifs légitimes, après 9 ans de
séjour en Suisse, tel un besoin professionnel ou une visite de sa
famille en dehors des cas d'urgence, pouvaient justifier l'octroi d'un
certificat d'identité. Le recourant s'est prévalu à ce propos de la
protection de la vie privée et familiale consacrée par l'art. 8 de la
Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales (CEDH, RS 0.101) et affirmé par ailleurs
que, par les restrictions qu'elle posait à la liberté de circulation des
titulaires d'une admission provisoire, l'ordonnance du 27 octobre 2004
sur l’établissement de documents de voyage pour étrangers (ODV, RS
143.5) apparaissait contraire aux garanties posées par l'art. 12 du
Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre
1966 (Pacte ONU II, RS 0.103.2). Il a relevé enfin que les restrictions
au droit de quitter la Suisse découlaient de l'application coordonnée
de deux ordonnances du Conseil fédéral et a soutenu à cet égard que
l'art. 20 de l'ordonnance du 11 août 1999 sur l’exécution du renvoi et
de l’expulsion d’étrangers (OERE, RS 142.281) et l'art. 5 ODV ne
trouvaient pas de fondement suffisant dans l'ancienne loi fédérale du
26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (aLSEE de
1931, RS 1 113), de sorte que la décision de l'ODM était contraire au
droit fédéral.
G.
Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet.
Dans son préavis, l'autorité inférieure a relevé en particulier que le
recourant n'avait produit aucun moyen de preuve relatif à l'état de
Page 3
C-2148/2007
santé de sa soeur et que la possibilité de rendre visite à un fils
séjournant à l'étranger ne pouvait pas être considéré comme un motif
valable au sens de l'art. 5 al. 2 ODV.
H.
Invité à se déterminer sur le préavis de l'ODM, le recourant s'est
seulement référé à l'argumentation de son recours.
I.
Par jugement du 26 septembre 2007, le Tribunal de police de
l'arrondissement de Lausanne a condamné A._______ à 5 mois
d'emprisonnement ferme pour injure, menaces, violences ou menace
contre les autorités et les fonctionnaires, violation simple de règles de
la circulation, violation des devoirs en cas d'accident, circulation
malgré un retrait de permis de conduire et usage abusif de permis ou
de plaques.
J.
Invité par le Tribunal à se déterminer sur le maintien de son recours,
eu égard à la peine d'emprisonnement qu'il avait à subir, le recourant
a déclaré vouloir poursuivre la procédure.
Droit :
1.
1.1. Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF , RS
173.32), le Tribunal administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 LTAF,
connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS
172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 et à l'art. 34
LTAF.
En particulier, les décisions en matière de documents de voyage avec
visa de retour prononcées par l'ODM - lequel constitue une unité de
l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF - sont
susceptibles de recours au TAF (cf. art. 1 al. 2 LTAF), lequel statue de
manière définitive (cf. art. 83 let. c. ch. 6 de la loi fédérale du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
Page 4
C-2148/2007
A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le
Tribunal administratif fédéral est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
A._______ a qualité pour recourir (cf. 48 PA). Présenté dans la forme
et les délais prescrits par la loi, son recours est recevable (cf. art. 50 et
52 PA).
1.2 L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2008, de la loi fédérale sur
les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr, RS 142.20) a entraîné
l'abrogation de l'aLSEE, conformément à l'art. 125 LEtr, en relation
avec le chiffre I de son annexe. Elle a également entraîné la
modification, le 24 octobre 2007, entrée en vigueur le 1er janvier 2008,
de l'ODV et de l'OERE, ordonnances qui sont désormais fondées, la
première notamment sur l'art. 59 al. 1 et l'art. 111 al. 6 LEtr, la
seconde notamment sur l'art. 124 LEtr. Les modifications intervenues
à cette date dans les ordonnances précitées sont toutefois sans
incidence sur l'objet du présent litige, l'art. 5 al. 2 ODV n'ayant subi
aucun changement.
2.
L'Office fédéral des migrations est compétent pour établir des
documents de voyage et des visas de retour pour étrangers (art. 1
ODV).
Conformément à l'art. 5 al. 2 ODV, un certificat d'identité muni d'un
visa de retour est établi pour les personnes à protéger, les personnes
admises à titre provisoire et les requérants d'asile sans papiers :
a. en cas de maladie grave ou de décès d'un membre de la
famille ;
b. pour le règlement d'affaires importantes, strictement
personnelles et ne souffrant aucun report ;
c. pour les excursions scolaires transfrontalières.
Sont considérés comme membres de la famille au sens de l'al. 2 let. a,
les parents, les frères et sœurs, les époux et leurs enfants. Les
partenaires enregistrés et les personnes vivant en concubinage de
manière durable jouissent du même statut que les époux (art. 5 al. 3
ODV).
Page 5
C-2148/2007
La durée de validité du visa de retour est d'un an au maximum (art. 10
al. 3 ODV).
3.
3.1 Le recourant relève d'abord que les restrictions au droit de
quitter la Suisse découlent de l'application coordonnée de deux
ordonnances du Conseil fédéral et soutient que l'art. 20 OERE et l'art.
5 ODV ne trouvent pas de fondement juridique suffisant dans l'aLSEE,
de sorte que la décision de l'ODM qui y fait référence est contraire au
droit fédéral.
Le Tribunal constate à cet égard que les deux ordonnances en
question s'appuyaient sur l'art. 25 al. 1 let. a aLSEE, disposition
attribuant au Conseil fédéral la compétence d'édicter les dispositions
nécessaires à l'exécution de l'aLSEE et autorisant ce dernier à régler,
en particulier, l'entrée et la sortie des étrangers et qu'en raison de
leurs liens avec une loi, ces ordonnances sont appelées dépendantes,
par opposition aux ordonnances qui s'appuient sur la Constitution et
sont dites indépendantes (cf. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif,
vol. I, Neuchâtel 1984, p. 85).
Il convient de rappeler ici que la loi qui attribue à un organe étatique la
compétence d'édicter une ordonnance contient une délégation
législative octroyant le pouvoir d'agir par voie d'ordonnance à l'autorité
exécutive, soit au Gouvernement ou à un de ses départements (cf. A.
GRISEL, ibidem) et que, selon la jurisprudence (cf. ATF 130 I 26 consid.
2.2.1 et jurisprudence citée), en présence d'une ordonnance
dépendante prise en vertu d'une réglementation législative, il y a lieu
d'examiner si le Conseil fédéral est resté dans les limites des pouvoirs
qui lui ont été conférés par la loi. Ainsi, lorsque la délégation législative
accorde au Conseil fédéral un très large pouvoir d'appréciation pour
fixer les dispositions d'exécution, ce qui est précisément le cas dans le
domaine du droit des étrangers, le Tribunal ne saurait substituer sa
propre appréciation à celle du Conseil fédéral et doit se borner à
examiner si l'ordonnance en question sort manifestement du cadre de
la délégation législative octroyée au Conseil fédéral ou si, pour
d'autres raisons, elle apparaît contraire à la loi ou à la Constitution
fédérale (cf. également arrêt du Tribunal fédéral 2P.134/2003 du 6
septembre 2004 consid. 2.2).
Page 6
C-2148/2007
Or, on ne saurait raisonnablement soutenir que le caractère restrictif
des dispositions de l'ODV, voire de l'OERE, sort manifestement du
cadre de la délégation législative (cf. à cet égard ATF 130 I 1 consid.
3.4.2; 128 I 113 consid. 3c, ATF 132 I 7).
3.2 Contrairement au titre de voyage pour réfugiés et au passeport
pour étrangers, les conditions à remplir pour obtenir un certificat
d'identité, respectivement un visa de retour, sont formulées de manière
stricte. Il ne faut pas perdre de vue en effet que le recourant bénéficie,
du point de vue de la police des étrangers, d'un statut particulier en
Suisse, à savoir l'admission provisoire, et ne saurait, dès lors, se
réclamer des mêmes privilèges qu'un étranger soumis au régime
ordinaire des autorisations de séjour ou d'établissement. C'est le lieu
ici de rappeler que l'admission provisoire constitue, dans l'esprit du
législateur, une mesure de substitution à un renvoi dont l'exécution
n'est temporairement pas envisageable, mesure qui est susceptible
d'être levée lorsque l'obligation antérieure de départ de Suisse s'avère
remplie (cf. notamment Message du Conseil fédéral sur le révision de
la loi sur l'asile, de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des
étrangers et de la loi fédérale instituant des mesures destinées à
améliorer les finances fédérales du 2 décembre 1985, in FF 1986 I 15
et 32/33). Partant, le statut d'admis provisoire dont bénéficie
l'intéressé en Suisse ne lui permet pas de voyager librement hors de
ce pays.
L'art. 5 ODV, lequel énumère de manière limitative et exhaustive les
conditions de remise de certificats d'identité et de visas de retour,
concrétise et explicite les principes adoptés par la législation
helvétique en matière de personnes admises provisoirement en Suisse
(anciennement à l'art. 14a ss aLSEE, actuellement à l'art. 83 ss LEtr).
4.
4.1 Dans le cas d'espèce, A._______ séjourne en Suisse au
bénéfice d'une admission provisoire prononcée le 28 janvier 1993,
l'exécution de son renvoi ayant été considérée comme pas
raisonnablement exigible.
4.2 Dans son recours, A._______ a allégué qu'il entendait se
rendre au Kenya pour y rencontrer sa soeur C._______ et son fils
B._______ et affirmé que la décision attaquée consacrait une
limitation injustifiée de sa liberté personnelle. Le recourant a tiré
Page 7
C-2148/2007
argument de l'arrêt du Tribunal fédéral 2A.205/1996 du 28 octobre
1996, par lequel la Haute Cour avait jugé que des motifs légitimes,
après 9 ans de séjour en Suisse, tel un besoin professionnel ou une
visite de sa famille en dehors des cas d'urgence, pouvaient justifier
l'octroi d'un certificat d'identité.
Il s'impose de souligner d'une part que l'arrêt précité a été rendu sous
l'empire de l'ordonnance du 9 mars 1987 sur les documents de voyage
pour les étrangers sans papiers (aODV, RO 1987 538). Il apparaît
d'autre part que l'étranger concerné par l'arrêt du Tribunal fédéral du
28 octobre 1996 était un requérant d'asile dans l'attente, depuis
plusieurs années, d'une décision définitive sur sa demande, situation
qui diffère de celle de A._______, lequel est au bénéfice de
l'admission provisoire. C'est donc en vain que le recourant se prévaut
de la jurisprudence précitée pour en tirer argument.
4.3 Le recourant a également fondé son argumentation sur les
articles 12 et 17 du Pacte ONU II, normes garantissant le droit de
toute personne de quitter n'importe quel pays, y compris le sien, ainsi
que celui à ne pas subir d'immixtions arbitraires ou illégales dans la
vie privée ou familiale.
A ce propos, il s'impose de constater que, par la convention
internationale précitée, les Etats contractants se sont engagés à
garantir sans discrimination les droits énoncés dans celle-ci «à tous
les individus se trouvant sur leur territoire et relevant de leur
compétence» (cf. art. 2 ch. 1 Pacte ONU II). Il importe toutefois de
souligner que l'art. 12 Pacte II ONU vise uniquement à protéger
l'étranger de l'adoption de mesures arbitraires, mais ne concerne
aucunement des restrictions à la liberté personnelle, dans la limite où
ces mesures ont été prononcées dans le respect des normes
nationales.
Pour ce qui a trait à la garantie de la vie privée et familiale prévue par
l'art. 17 Pacte II ONU, le Tribunal y reviendra en relation avec la
protection découlant de l'art. 8 CEDH (cf. chiffre 4.4. ci-dessous).
4.4 L'art. 8 par. 1 CEDH prescrit notamment que toute personne a
droit au respect de sa vie privée et familiale. Cette disposition
conventionnelle ne garantit toutefois pas, en tant que tel, le droit
d'entrer dans un Etat déterminé (cf. en ce sens notamment ATF 126 II
Page 8
C-2148/2007
377 consid. 2b/cc, p. 383; 125 II 633 consid. 3a, p. 640; Jurisprudence
des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 65.138
consid. 39; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal
fédéral en matière de police des étrangers, Revue de Droit
administratif et de Droit fiscal [RDAF] 1997, p. 282). Le domaine de
protection de la vie familiale couvre aussi bien les situations dans
lesquelles se pose la question de la réglementation d'un droit de
présence, respectivement d'un droit à l'obtention d'une autorisation de
séjour pour les membres de la famille, que les situations qui n'ont
aucun rapport avec un droit de présence proprement dit (cf.
BERTSCHI/GÄCHTER, Der Anwesenheitsanspruch aufgrund der Garantie
des Privat- und Familienlebens, in Zentralblatt [ZBl] 2003 p. 241).
L'art. 8 CEDH vise à protéger principalement les relations existant au
sein de famille au sens étroit (famille nucléaire), et plus
particulièrement entre époux et entre parents et enfants mineurs
vivant en ménage commun. Les personnes qui ne font pas partie de ce
noyau familial ne peuvent se prévaloir de ladite disposition que
lorsque, en raison d'une invalidité physique ou psychique ou d'une
maladie grave nécessitant une prise en charge permanente, elles
dépendent d'un titulaire d'un droit de présence consolidé en Suisse (cf.
ATF 120 Ib 257 consid. 1/d-e et jurisprudence citée). L'art. 13 al. 1 de
la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. , RS 101), ne confère
pas des droits plus étendus que ceux qui sont garantis par l'art. 8 par.
1 CEDH en matière de police des étrangers (cf. ATF 129 II 215 consid.
4.2; ATF 126 II 377 consid. 7).
4.5 En l'occurrence, il s'impose de constater que le recourant a
motivé sa demande de certificat d'identité du 13 février 2007 par la
seule mention "visiter la famille qui a des problèmes", qu'il n'a fourni
aucune indication sur les membres de la famille qu'il entendait visiter
et qu'il n'a produit aucune pièce susceptible de confirmer la
destination de son voyage. Quant aux informations fournies
tardivement en procédure de recours, selon lesquelles sa soeur serait
"semble-t-il" gravement malade au Kenya et s'occuperait de son fils,
"âgé d'environ 15 ans", elle ne sont étayées d'aucune pièce probante
s'agissant de la maladie de sa soeur et apparaissent fallacieuses
s'agissant de son fils B._______. En effet, celui-ci serait en réalité né
en 1988, selon les propres déclarations du recourant faites lors de son
audition du 21 août 1991 en procédure d'asile.
Page 9
C-2148/2007
C'est ici le lieu de relever que l'art. 5 al. 2 let. a et l'art. 5 al. 3 ODV
tiennent déjà compte de la protection de la vie familiale consacrée par
l'art. 8 CEDH en prévoyant la délivrance d'un certificat d'identité muni
d'un visa de retour, notamment en faveur des étrangers admis à titre
provisoire.
Cela étant, en considération de son manque de collaboration à
l'établissement de la relation familiale qui serait susceptible d'être
protégée par l'art. 8 CEDH, A._______ n'a pas démontré pouvoir se
réclamer de cette disposition. Dans ces circonstances, il n'est pas
davantage habilité à se prévaloir de l'art. 17 Pacte II ONU pour
s'opposer à la décision dont est recours.
5.
En l'espèce, au regard des informations lacunaires, incertaines et en
partie fallacieuses (âge de son fils B._______) qu'il a fournies durant
la procédure relative à sa demande de certificat d'identité formulée le
13 février 2007, il apparaît que la requête de A._______ ne remplit, et
à l'évidence, pas la condition de l'art. 5 al. 2 let. a ODV (maladie grave
ou décès d'un membre de la famille). Dans ces circonstances, le
Tribunal considère que la décision par laquelle l'ODM a rejeté, le 28
février 2007, sa demande de certificat d'identité est conforme au droit.
Le recours est en conséquence rejeté.
6.
Par décision incidente du 25 avril 2007, le Tribunal a renoncé à
percevoir une avance en garantie des frais présumés de procédure, se
réservant d'examiner la question d'une dispense définitive desdits frais
au moment de la décision au fond. Or, le Tribunal constate que la
situation financière du recourant (à la charge de l'assistance publique)
ne s'est entre-temps pas modifiée de manière substantielle. En
conséquence, en l'espèce, les frais de procédure sont entièrement
remis (art. 63 al. 1 PA en relation avec l'art. 6 let. b du Règlement
concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral [FITAF , RS 173.320.2]).
Page 10
C-2148/2007
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (recommandé),
- à l'autorité inférieure (n° de réf. N 228 373).
Le président de chambre : Le greffier :
Antonio Imoberdorf Georges Fugner
Expédition :
Page 11