C-216/2006 - Abteilung III - Cas individuels d'une extrême gravité - exception aux mesures de limitation

Cour III
C-216/2006
{T 0/2}
A r r ê t d u 2 o c t o b r e 2 0 0 7
Bernard Vaudan (président du collège),
Antonio Imoberdorf (président de chambre), Blaise Vuille,
juges,
Georges Fugner, greffier.
A._______,
représentée par le Centre Social Protestant (CSP),
rue du Village-Suisse 14, case postale 177,
1211 Genève 8,
recourante,
contre
Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6,
3003 Berne,
autorité inférieure.
exception aux mesures de limitation.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-216/2006
Faits :
A.
Entrée en Suisse le 2 septembre 1997, A._______, ressortissante
guatémaltèque, née en 1970, y a été engagée comme employée de
maison auprès d'un fonctionnaire de l'Organisation mondiale du
commerce et a bénéficié à ce titre d'une carte de légitimation du
Département fédéral des affaires étrangères (ci-après: carte DFAE),
laquelle est arrivée à échéance le 28 août 2004.
B.
Le 19 janvier 2005, A._______ a déposé, auprès de l'Office de la
population du canton de Genève (ci-après: l'OCP), une demande
d'autorisation de séjour pour elle et pour son fils B._______, né le 2
janvier 2004 d'une relation éphémère qu'elle avait eue avec un
dénommé C._______, ancien requérant d'asile débouté en 2000,
condamné à maintes reprises pour infractions à la Loi fédérale sur les
stupéfiants et porté disparu depuis le 23 février 2006. A l'appui de
cette requête, elle a exposé avoir quitté le Guatemala pour la France
en 1996, avoir ensuite travaillé à Genève durant sept ans comme
employée de maison au service d'un fonctionnaire international, avoir
vu son engagement arriver à son terme en juin 2004 et n'avoir pas pu
retrouver un emploi dans le milieu international qui lui aurait permis de
rester au bénéfice d'une carte DFAE. La requérante a par ailleurs mis
en exergue la durée de son séjour en Suisse, sa situation de mère
célibataire et les difficultés économiques et sociales auxquelles elle
serait confrontée en cas de retour au Guatemala, pays dans lequel
elle ne s'était rendue qu'à deux reprises durant son séjour en Suisse.
C.
Le 20 juin 2005, l'OCP a informé A._______ qu'il était disposé à lui
octroyer une autorisation de séjour si elle venait à être exemptée des
mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f de l'ordonnance du
6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE, RS 823.21) et
a transmis son dossier pour décision à l'ODM.
D.
Le 28 juin 2005, l'ODM a rendu à l'endroit d'A._______ une décision
de refus d'exception aux mesures de limitation, motifs pris que la
durée de son séjour en Suisse au bénéfice d'une carte de légitimation
du DFAE, sa condition de mère célibataire et la situation socio-
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économique régnant au Guatemala n'étaient pas constitutifs d'un cas
de rigueur revêtant un caractère de gravité exceptionnelle au sens de
l'art. 13 let. f OLE.
E.
Agissant par l'entremise de son mandataire, A._______ a recouru
contre cette décision le 28 juillet 2005. Elle a repris pour l'essentiel les
arguments développés dans sa demande d'autorisation de séjour du
19 janvier 2005, en soulignant en particulier que le personnel
domestique employé par des fonctionnaires internationaux était
soumis à des conditions de travail pénibles et qu'il se justifiait dès lors
d'accueillir avec bienveillance les demandes de permis humanitaires
que ces travailleurs déposaient à la fin de leur engagement. La
recourante a relevé par ailleurs qu'elle avait toujours assuré son
indépendance financière en Suisse, alors que son retour au
Guatemala la plongerait dans le dénuement et priverait sa mère et sa
soeur du soutien financier qu'elle leur apportait. Elle a rappelé enfin
que son retour dans son pays l'empêcherait également d'établir la
filiation paternelle de son fils, lequel serait de plus privé de la
possibilité de nouer des relations avec son père.
F.
Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet.
Dans son préavis, l'autorité inférieure a notamment rappelé qu'un
séjour de quelques années en Suisse et les attaches créées avec ce
pays n'étaient pas suffisantes à fonder l'octroi d'une exception aux
mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE, que cette
disposition n'avait pas pour but de soustraire les requérants aux
conditions de vie de leur pays d'origine et relevé enfin que le père
présumé du fils de la recourante devait également quitter la Suisse, si
bien que les relations père-fils n'étaient en l'espèce pas protégées par
l'art. 8 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits
de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH, RS 0.101).
G.
Invitée à se déterminer sur le préavis de l'ODM, la recourante s'est
référée explicitement aux conclusions prises dans son recours.
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Droit :
1.
Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi fédérale du
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le
Tribunal administratif fédéral (ci-après: le TAF ou le Tribunal), en vertu
de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de
l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées
à l'art. 33 et à l'art. 34 LTAF. En particulier, les décisions en matière de
refus d'exception aux mesures de limitation prononcées par l'ODM
sont susceptibles de recours au TAF, qui statue définitivement (cf.
art. 20 al. 1 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et
l'établissement des étrangers [LSEE, RS 142.20], en relation avec
l'art. 1 al. 2 LTAF et l'art. 83 let. c ch. 5 de la loi fédérale du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
1.1
Les recours pendants devant les commissions fédérales de recours ou
d’arbitrage ou devant les services des recours des départements au
1er janvier 2007 sont traités par le TAF (dans la mesure où il est
compétent) selon le nouveau droit de procédure (cf. art. 53 al. 2 LTAF).
A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le
TAF est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.2
A._______, qui est directement touchée par la décision entreprise, a
qualité pour recourir (cf. art. 20 al. 1 LSEE et art. 48 PA).
Présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, le recours est
recevable (cf. art. 50 et art. 52 PA).
1.3
Il convient de préciser en préambule que B._______, fils de la
recourante, n'est pas inclus dans la décision querellée, dès lors que,
dans sa prise de position du 20 juin 2005, l'OCP limitait l'examen
d'une exception aux mesures de limitation à la seule personne
d'A._______. Le Tribunal ne saurait toutefois faire abstraction de la
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présence en Suisse de son fils et examinera donc son pourvoi en
considération de sa situation familiale en ce pays.
Il s'impose rappeler à cet égard que lorsqu'une famille demande à être
exemptée des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. OLE, la
situation de chacun de ses membres ne doit pas être considérée
isolément, mais en relation avec le contexte familial global. En effet, le
sort de la famille formera en général un tout; il sera difficile d'admettre
le cas d'extrême gravité, par exemple, uniquement pour les parents ou
pour les enfants. Ainsi le problème des enfants est un aspect, certes
important, de l'examen de la situation de la famille, mais ce n'est pas
le seul critère. En principe, il y a donc lieu de porter une appréciation
d'ensemble, tenant compte de tous les membres de la famille (cf. ATF
123 II 125 consid. 4a).
2.
En vue d'assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population
suisse et celui de la population étrangère résidante, de créer des
conditions favorables à l'intégration des travailleurs et résidents
étrangers, d'améliorer la structure du marché du travail et d'assurer un
équilibre optimal en matière d'emploi, le Conseil fédéral a adopté des
dispositions restrictives d'admission tant en ce qui concerne les
travailleurs étrangers que les étrangers n'exerçant pas d'activité
lucrative (cf. art. 1 OLE, en relation avec l'art. 18 al. 4 et l'art. 25 al. 1
LSEE).
Le Conseil fédéral fixe périodiquement des nombres maximums pour
les résidents à l'année qui, pour la première fois, viennent exercer une
activité lucrative ou en entreprennent une. Ne sont pas comptés dans
les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation
de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de
considérations de politique générale (cf. art. 13 let. f OLE).
3.
A ce propos, il sied de relever que ni l'ODM, ni a fortiori le TAF, ne sont
liés par l'appréciation émise par les autorités cantonales de police des
étrangers en matière d'exemption des nombres maximums fixés par le
Conseil fédéral.
En effet, en vertu de la réglementation au sujet de la répartition des
compétences en matière de police des étrangers entre la
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Confédération et les cantons, si les cantons ont certes la faculté de se
déterminer à titre préalable au sujet de la délivrance des autorisations
de séjour hors contingent, la compétence décisionnelle en matière
d'octroi d'exceptions aux mesures de limitation au sens de l'art. 13
let. f OLE appartient toutefois à la Confédération, et plus
particulièrement à l'ODM (cf. art. 52 let. a OLE ; ATF 119 Ib 33
consid. 3a p. 39, traduit en français dans Journal des Tribunaux [JdT]
1995 I 226 consid. 3a p. 230 ; PETER KOTTUSCH, Das Ermessen der
kantonalen Fremdenpolizei und seine Schranken, Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 91/1990 p. 155) et
au TAF, en vertu de l'effet dévolutif du recours (cf. art. 54 PA).
4.
4.1.
L'art. 13 let. f OLE, qui prévoit une exception aux mesures de limitation
du nombre des étrangers, a pour but de faciliter la présence en Suisse
d'étrangers qui, en principe, seraient soumis au contingentement des
autorisations de séjour, mais pour lesquels l'assujettissement aux
nombres maximums fixés par le Conseil fédéral apparaît trop
rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas.
Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition
dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions
auxquelles la reconnaissance d'un cas de rigueur est soumise doivent
être appréciées de manière restrictive. Il est nécessaire que l'étranger
concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela
signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles
applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause
de manière accrue, autrement dit que le refus de soustraire l'intéressé
aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves
conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas de rigueur, il y a lieu de
tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La
reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas
forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique
moyen pour échapper à une situation de détresse. Par ailleurs, le fait
que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue
période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement
et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas,
à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité ; il faut
encore que la relation de l'intéressé avec la Suisse soit si étroite qu'on
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ne saurait exiger de lui qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment
dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié
ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne
constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils
justifieraient une exception aux mesures de limitation du nombre des
étrangers (cf. ATF 130 II 39 consid. 3 p. 41s., ATF 128 II 200 consid. 4
p. 207s., ATF 124 II 110 consid. 2 p. 111s., ATF 123 II 125 consid. 2
p. 126s., et la jurisprudence citée; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence
récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, Revue
de droit administratif et fiscal [RDAF] I 1997 p. 267ss).
4.2.
L'art. 4 OLE soustrait notamment aux nombres maximums fixés par le
Conseil fédéral certains étrangers titulaires d'une pièce de légitimation
délivrée par le DFAE, dont les membres de missions diplomatiques et
permanentes et de postes consulaires, les fonctionnaires
d'organisations internationales ayant leur siège en Suisse et "le
personnel privé au service des personnes désignées aux let. a à c du
présent article" (cf. art. 4 al. 1 let. d OLE). Or, ainsi qu'il ressort de la
disposition précitée, le séjour de ces personnes en Suisse n'est
autorisé que pendant la durée de la fonction exercée dans le but défini
par le DFAE, lequel ne tient pas compte de la politique restrictive
menée par la Suisse en matière de séjour et d'emploi des étrangers
(cf. art. 16 LSEE et art. 1 OLE).
Les personnes visées à l'art. 4 al. 1 let. a à let. d OLE ne peuvent donc
ignorer que leur présence en Suisse est directement liée à la fonction
qu'elles occupent et revêt ainsi un caractère temporaire. Le Tribunal
fédéral a ainsi considéré que la durée du séjour qu'ils avaient accompli
en Suisse à ce titre n'était en principe pas déterminante pour la
reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité au sens de
l'art. 13 let. f OLE (cf. ATF 2A.309/2006 du 30 mai 2006 consid. 2.2,
2A.321/2005 du 29 août 2005 consid. 4.2, 2A.543/2001 du 25 avril
2002 consid. 5.1, et la jurisprudence citée; WURZBURGER, op. cit., p.
293).
Il s'ensuit que les étrangers séjournant en Suisse au bénéfice d'une
carte de légitimation ne peuvent en principe pas obtenir une exception
aux mesures de limitation du nombre des étrangers au sens de
l'art. 13 let. f OLE lorsque prend fin la fonction (ou la mission) pour
laquelle une autorisation de séjour - d'emblée limitée à ce but
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précis - leur avait été délivrée, sous réserve de circonstances tout à
fait exceptionnelles (cf. ATF 2A.321/2005 et 2A.543/2001 précités).
5.
5.1
En l'espèce, A._______ sollicite l'octroi d'une exception aux mesures
de limitation afin de demeurer à Genève où elle séjourne désormais
depuis dix ans, dont sept au bénéfice d'une carte de légitimation du
DFAE.
L'examen du dossier amène à constater que la recourante, qui n'a pas
déclaré avoir de formation particulière, a travaillé durant près de sept
ans en Suisse comme employée domestique pour le compte d'un
fonctionnaire de l'Organisation mondiale du commerce, qu'elle est
financièrement autonome et que son comportement n'a jamais donné
lieu à plaintes. Il n'est par ailleurs pas contesté que l'intéressée s'est
créée quelques attaches sociales en Suisse et qu'elle s'est adaptée au
mode de vie helvétique.
De tels éléments ne suffisent toutefois pas, en tant que tels, à fonder
l'octroi d'une exception aux mesures de limitation du nombre des
étrangers. Il appartient dès lors au Tribunal de céans d'examiner si le
dossier fait apparaître d'autres circonstances, présentant un caractère
tout à fait extraordinaire, permettant de soustraire la recourante des
nombres maximums fixés par le Conseil fédéral (cf.
supra. consid. 4.2).
5.2.
A ce propos, il convient de rappeler qu'A._______ n'a été autorisée à
venir travailler en Suisse qu'en raison du statut particulier (carte
DFAE) que lui conférait son emploi auprès d'un fonctionnaire
international à Genève. Elle devait dès lors savoir que sa présence
dans ce pays ne revêtait qu'un caractère temporaire. De plus, depuis
le dépôt de sa demande d'autorisation de séjour à l'OCP le 19 janvier
2005, la recourante demeure en Suisse au bénéfice d'une simple
tolérance cantonale, un statut à caractère provisoire et aléatoire.
Or, comme déjà relevé ci-dessus, les séjours sous couvert d'une carte
de légitimation du DFAE ne sauraient en principe être pris en
considération (cf. supra consid. 4), pas plus que les séjours illégaux ou
précaires (ATF 130 II 39 consid. 3 et 5.4; arrêts du Tribunal fédéral
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2A.45/2007 du 17 avril 2007 consid. 7 et 2A.540/2005 du 11 novembre
2005 consid. 3.2.1). La recourante ne saurait par conséquent se
prévaloir de la durée de son séjour en Suisse.
Cela étant, il y a lieu d'examiner si des critères d'évaluation, autres
que la seule durée du séjour en Suisse, seraient de nature à faire
admettre qu'un refus d'exempter A._______ des mesures de limitation
placerait l'intéressée dans une situation excessivement rigoureuse
relevant d'un cas d'extrême gravité.
5.3.
Le Tribunal observe à cet égard que, comparée à la situation de la
moyenne des étrangers qui ont passé de nombreuses années en
Suisse, la recourante n'a pas démontré une intégration socio-
professionnelle hors du commun. En effet, force est de constater
qu'A._______ n'a occupé depuis son arrivée en Suisse que des
emplois subalternes dans le secteur de l'économie domestique. Par
ailleurs, il apparaît que pendant son séjour, l'intéressée n'a pas acquis
des connaissances et qualifications spécifiques qu'il lui serait
impossible de mettre à profit ailleurs qu'en Suisse. Dès lors, on ne
saurait considérer qu'elle ait accompli en Suisse une ascension
professionnelle particulièrement remarquable qui justifierait une
exception au principe du contingentement (cf. WURZBURGER, op. cit.,
p. 296), quand bien même son employeur s'est montré entièrement
satisfait de ses services (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.586/2006 du
6 décembre 2006 consid. 2.2 et les arrêts du Tribunal fédéral non
publiés du 12 août 1996 en la cause J. c/ DFJP, du 23 janvier 1998
dans la cause A. c/ DFJP et du 2 février 1999 dans la cause P. SA et
B. c/ DFJP). Quant aux relations de travail, d'amitié ou de voisinage
que la recourante a pu nouer pendant son séjour en Suisse, le Tribunal
administratif fédéral rappelle qu'elles ne sauraient justifier, en soi, une
exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers (cf. ATF
130 II 39 consid. 3, 128 II 200 consid. 4, 124 II 110 consid. 2, 123 II
125 consid. 2 et 5b/aa).
Par ailleurs, il convient de rappeler ici que c'est au Guatemala que la
recourante a vécu la plus grande partie de son existence et
notamment les vingt-six premières années de sa vie, années qui
dépassent largement celles qui sont décisives pour la formation de la
personnalité (cf. ATF 123 II 125 consid. 5b/aa). Dans ces conditions, le
Tribunal administratif fédéral ne saurait considérer que les attaches
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créées avec la Suisse ait pu la rendre totalement étrangère à son
pays, dans lequel séjourne sa mère et sa soeur et dans lequel elle est
d'ailleurs retournée à deux reprises durant son séjour en Suisse. Ainsi,
même si l'on peut admettre, dans une certaine mesure, que
l'intéressée a perdu une partie de ses liens avec son pays d'origine à
travers son séjour en Suisse, force est néanmoins de constater qu'elle
dispose en la personne de sa mère et de sa soeur d'un cadre familial
susceptible de faciliter sa réintégration au Guatemala.
5.4.
Le Tribunal n'ignore pas que la recourante se heurterait à des
difficultés, notamment financières, en cas de retour dans son pays.
Rien ne permet toutefois d'affirmer que ces difficultés seraient plus
graves pour elle que pour n'importe lequel de ses concitoyens appelé
à quitter la Suisse au terme de son séjour, ou que sa situation serait
sans commune mesure avec celle que connaissent ses compatriotes
restés sur place.
C'est le lieu de rappeler ici qu'une exemption des nombres maximums
fixés par le Conseil fédéral n'a pas pour but de soustraire un
ressortissant étranger aux conditions de vie de son pays d'origine,
mais implique que celui-ci se trouve personnellement dans une
situation si rigoureuse qu'on ne saurait exiger de lui, compte tenu
notamment de l'intensité des liens qu'il a noués avec la Suisse, qu'il
tente de se réadapter à son existence passée. On ne saurait ainsi tenir
compte des circonstances générales (économiques, sociales,
sanitaires ou scolaires) affectant l'ensemble de la population restée
sur place, sauf si l'intéressé allègue d'importantes difficultés concrètes
propres à son cas particulier, telles une maladie grave ne pouvant être
soignée qu'en Suisse, par exemple, ce qui n'est pas le cas en
l'espèce. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité ne
tend pas davantage à protéger l'étranger contre les conséquences de
la guerre ou des abus des autorités étatiques, des considérations de
cet ordre relevant en effet de la procédure d'asile, respectivement de
l'examen de l'exigibilité de l'exécution d'un renvoi entré en force
(cf. ATF 123 II 125 consid. 3 et 5b/dd et la jurisprudence citée).
5.5.
Bien que le fils de la recourante, B._______, ne soit pas inclus dans la
décision querellée, sa situation doit également être examinée dans le
cadre de la présente procédure (cf. consid. 1.3 supra). Né le 2 janvier
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2004 à Genève, cet enfant ne connaît apparemment pas son pays
d'origine, mais doit certainement être attaché à sa culture et à ses
coutumes par l'influence de sa mère. De plus, son intégration en
Suisse n'est pas à ce point poussée qu'il ne pourrait s'adapter à sa
patrie; son jeune âge et la capacité d'adaptation qui en découle ne
peuvent que l'aider à supporter ce changement (ATF 123 II 125 et
jurisprudence citée).
Il convient de remarquer enfin que le père présumé de B._______ est
un ancien requérant d'asile débouté, sans titre de séjour en Suisse
depuis le prononcé définitif de son renvoi en 2000 et annoncé disparu
depuis le 23 février 2006 par les autorités cantonales d'asile. Dans ces
circonstances, l'argument de la recourante fondé sur la présence en
Suisse du prénommé et la nécessité pour son fils de nouer des liens
avec son père, n'est pas pertinent.
5.6.
En considération de ce qui précède, le Tribunal est amené à conclure
que la situation de la recourante, comme celle de son fils, ne revêt pas
un caractère si extraordinaire – par rapport à celle d'autres familles
titulaires de cartes de légitimation du DFAE qui n'ont pas été
renouvelées ou celle de membres de missions diplomatiques
contraints de quitter la Suisse avec leur famille en raison de leur
affectation à un nouveau poste à l'étranger – qu'elle justifierait une
exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers au sens
de l'art. 13 let. f OLE, au regard de la législation et de la pratique
restrictives en la matière.
6.
Il ressort de ce qui précède que, par sa décision du 28 juin 2005,
l'ODM n'a ni violé le droit fédéral, ni constaté des faits pertinents de
manière inexacte ou incomplète ; en outre, la décision attaquée n'est
pas inopportune (cf. art. 49 PA).
Partant, le recours doit être rejeté.
Compte tenu de l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de
procédure à la charge de la recourante (cf. art. 63 al. 1 PA et art. 1 à 3
du règlement concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le
Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 700.--, sont mis à la
charge de la recourante. Ce montant est compensé avec l'avance de
frais de Fr. 700.-- versée le 3 septembre 2005.
3.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (recommandé),
- à l'autorité inférieure (recommandé), dossiers 2 171 124 et N 391
676 en retour.
Le président de chambre : Le greffier :
Antonio Imoberdorf Georges Fugner
Expédition :
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