C-2175/2009 - Abteilung III - Sozialhilfe an Auslandschweizer - Kostenersatz im Unterstützungsfall A._______

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
   
Abteilung III
C­2175/2009
U r t e i l   v om   6 .   J a nua r   2 0 1 2
Besetzung Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz),
Richter Andreas Trommer, Richterin Marianne Teuscher,
Gerichtsschreiber Daniel Grimm.
Parteien Kanton Zürich,
vertreten durch die Sicherheitsdirektion, diese handelnd 
durch das Kantonale Sozialamt, Schaffhauserstrasse 78, 
Postfach, 8090 Zürich,
Beschwerdeführer, 
gegen
Bundesamt für Justiz BJ, Fachbereich Sozialhilfe, 
Bundesrain 20, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Kostenersatz im Unterstützungsfall A._______.
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Sachverhalt:
A. 
A._______ (geb. […]) ist schweizerisch­brasilianischer Doppelbürger und 
in  Brasilien  aufgewachsen.  Er  ist  von  seiner  brasilianischen  Ehefrau 
geschieden und hat drei Kinder, wovon eines unehelich ist. Sie leben bei 
den  jeweiligen  Kindsmüttern  in  Brasilien.  Am  4. Mai  2008  kehrte 
A._______ als Rückwanderer mit der Absicht des dauernden Verbleibens 
alleine  in  die  Schweiz  zurück,  wo  er  zunächst  in  einem Wohnheim  der 
Heilsarmee  in  der  Stadt  Zürich  eine  Unterkunft  fand.  Da  er  über  keine 
finanziellen  Mittel  verfügte,  wurde  er  in  der  Folge  von  den  Sozialen 
Diensten der Stadt Zürich unterstützt. Auf den 1. Juni 2008 konnte er,  in 
unmittelbarer Nachbarschaft seines hierzulande ansässigen Bruders und 
wiederum auf Stadtgebiet, eine Mietwohnung beziehen.
B. 
Mittels Unterstützungsanzeige der Sozialen Dienste der Stadt Zürich vom 
16. Juni  2008  zeigte  der  Kanton  Zürich  der  Vorinstanz  den 
Unterstützungsfall  am  20. Juni  2008  an.  Gestützt  auf  Art. 3  des 
Bundesgesetzes  vom  21. März  1973  über  Fürsorgeleistungen  an 
Auslandschweizer  (ASFG,  AS  1973  1976,  seit  dem  1. Januar  2010: 
Bundesgesetz  vom  21. März  1973  über  Sozialhilfe  und  Darlehen  an 
Schweizer Staatsangehörige im Ausland [BSDA, SR 852.1]) wurde für die 
betreffende  Person  hierbei  eine  Kostenersatzpflicht  des  Bundes  vom 
4. Mai  2008  bis  3. August  2008  geltend  gemacht.  Die  Vorinstanz  hatte 
hiergegen keine Einwendungen.
C. 
Am  2. Dezember  2008  unterbreitete  der  Kanton  Zürich  dem  BJ  eine 
Gesamtrechnung für das dritte Quartal 2008. Sie umfasste alle vom Bund 
aufgrund  von  Art. 3  ASFG  zurückzuerstattenden  Auslagen  an 
heimgekehrte  Auslandschweizerinnen  und  Auslandschweizer.  In  Bezug 
auf A._______ wurde gemäss entsprechender Einzelfallabrechnung vom 
25. Oktober 2008 ein Betrag von Fr.  2'727.55  in Rechnung gestellt.  Für 
die Wohnungsmiete der Monate Juli und August waren, wie schon in der 
Einzelfallabrechnung  des  zweiten  Quartals  vom  22. Juli  2008  für  den 
Monat Juni, jeweils Fr. 801.­ pro Monat veranschlagt.
Mittels  E­Mail  vom  16. Dezember  2008  gelangte  die  Vorinstanz  an  den 
Kanton Zürich und wies darauf hin, dass die Mietkosten  für den ganzen 
Monat  August  2008  in  Rechnung  gestellt  worden  seien.  Der  Bund 
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übernehme  die  fraglichen  Leistungen  hier  aber  nur  anteilsmässig, 
nämlich bis zum Ende der Kostenersatzpflicht am 3. August 2008.
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2008 hielt der Kanton Zürich dafür, der 
Mietzins  für  den  Folgemonat  müsse,  wenn  keine  abweichenden 
Zahlungsmodalitäten  vereinbart würden,  spätestens  am  letzten Tag des 
Vormonats  beglichen  sein.  Da  der  Mietzins  vorliegend  für  den  ganzen 
Folgemonat  geschuldet  sei,  erweise  es  sich  auch  als  korrekt,  die 
Mietkosten  nicht  tageweise  bzw.  auf  den  Tag  genau  sondern  voll 
weiterzuverrechnen.
Da sich die Parteien in ihren Stellungnahmen vom 12. Februar 2009 und 
27. Februar  2009  nicht  zu  einigen  vermochten,  verlangte  der  Kanton 
Zürich  mit  letzterer  Eingabe  zugleich  den  Erlass  einer  anfechtbaren 
Verfügung.
D. 
Am  20. März  2009  verfügte  die  Vorinstanz,  die  Kosten  für  die  an 
A._______  geleistete  Sozialhilfe  würden  vergütet.  Die 
Einzelfallabrechnung  für  das  dritte  Quartal  vom  25. Oktober  2008  von 
Fr. 2'727.55  werde  aber  um  die  Miete  für  die  Zeitspanne  vom  4. bis 
31. August  2008  –  im  Umfang  von  Fr. 723.50  –  gekürzt  und  die 
Rückerstattung  auf  Fr. 2'004.05  festgesetzt.  Zur  Begründung  führte  sie 
aus, die Sozialhilfe obliege grundsätzlich den Kantonen. Mit Art. 3 ASFG 
werde dieser Grundsatz zu Gunsten der Kantone durchbrochen. Gemäss 
Botschaft  des Bundesrates  vom 6. September  1972  zum Entwurf  eines 
Bundesgesetzes  über  Fürsorgeleistungen  an  Auslandschweizer  (BBl 
1972  558;  nachfolgend:  bundesrätliche  Botschaft)  bezwecke  dieses 
Entgegenkommen  vor  allem  den  reibungslosen Übergang  der  Fürsorge 
auf  die  zuständigen  Fürsorgeorgane  in  der  Schweiz.  Auf  die  Art  und 
Weise  sowie  die  Höhe  der  von  den  Kantonen  an  zurückgekehrte 
Auslandschweizerinnen  und  Auslandschweizer  erbrachten 
Sozialhilfeleistungen  nehme  der  Bund  keinen  Einfluss.  Die  einzige 
gesetzliche  Einschränkung  der  Kostenübernahme  gelte  in  zeitlicher 
Hinsicht,  indem der Bund solche Kosten  längstens  für drei Monate, vom 
Tage der Rückkehr an gerechnet,  übernehme. Art. 3 ASFG sei  deshalb 
nicht  dahingehend  zu  interpretieren,  dass  der  Bund  alle  Kosten 
übernehme,  die  für  den  Sozialhilfeempfänger  in  diesen  ersten  drei 
Monaten  bezahlt  würden.  Vielmehr  sei  besagte  Bestimmung  so  zu 
verstehen,  dass  der  Bund  alle  Kosten  vergüte,  welche  effektive 
Sozialhilfeleistungen  der  ersten  drei  Monate  beträfen.  Würden 
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gesamthafte  Zahlungen  für  einen  grösseren  Zeitraum  erbracht,  sei 
folglich  eine  anteilsmässige  Kostenbeteiligung  vorzunehmen.  Die 
Betrachtungsweise  des  Kantons  Zürich  widerspreche  dem  Sinn  und 
Zweck von Art. 3 ASFG und  leistete möglichen Missbräuchen Vorschub. 
So  hätten  es  die  Kantone  in  der  Hand,  verschiedene  Budgetpositionen 
nicht nur für die ersten drei Monate, sondern im Extremfall gleich für ein 
ganzes Jahr auf den Bund zu überwälzen. Dies sei nie die Absicht des 
Gesetzgebers  gewesen  und  entspreche  auch  nicht  der  bisherigen 
Abrechnungspraxis  des  BJ  gegenüber  dem  Kanton  Zürich  und  den 
übrigen Kantonen.
E. 
Mit  Beschwerde  vom  6. April  2009  ersucht  der  Kanton  Zürich  um 
Aufhebung  der  angefochtenen  Verfügung.  Ferner  sei  das  BJ  zu 
verpflichten,  die  Kosten  von  Fr. 2'727.55  gemäss  Abrechnung  für  das 
dritte  Quartal  2008  vollumfänglich  zu  ersetzen.  Dazu  bringt  er  vor, 
gemäss  bundesrätlicher  Botschaft  habe  der  Bund  die  während  der 
dreimonatigen  Frist  tatsächlich  ausgelegten  Kosten  sowie  alle 
Aufwendungen  aus  Verpflichtungen,  welche  der  Kanton  nach 
fürsorgerischen  Grundsätzen  für  den  Hilfsbedürftigen  eingegangen  sei, 
zu übernehmen. Die Zahlung  für  den Mietzins des August  2008  sei  am 
21. Juli  2008  ausgelöst  worden.  Besagtes  Mietzinsbetreffnis  sei  mithin 
innerhalb  der  drei  Weiterverrechnungsmonate  tatsächlich  ausgerichtet 
worden  und  in  dieser  Höhe  effektiv  geschuldet.  Die  Kürzung  dieses 
Betrages  von  Fr. 801.­  auf  Fr. 77.50  sei  damit  zu  Unrecht  erfolgt  und 
stelle einen Verstoss gegen Art. 3 Abs. 1 ASFG dar. Zu beachten gelte es 
ferner  den  Zusammenhang mit  dem  Zuständigkeitsgesetz  vom  24. Juni 
1977  (ZUG,  SR  851.1).  Da  sowohl  dieses  als  auch  das  ASFG  die 
Möglichkeit  der  Weiterverrechnung  von  Sozialhilfeleistungen  vorsähen, 
sollten  möglichst  übereinstimmende  Regelungen  zur  Anwendung 
gelangen,  denn  nur  so  liessen  sich  ein  reibungsloser  Übergang  der 
Fürsorge  auf  die  zuständigen  kantonalen  bzw.  kommunalen 
Fürsorgeorgane gewährleisten sowie Kompetenzkonflikte zwischen Bund 
und  Kantonen  vermeiden.  Die  vom  Bundesamt  propagierte  Auslegung 
von  Art. 3  ASFG  stehe  zur  interkantonalen  Weiterverrechnungspraxis 
nach  ZUG  in  Widerspruch,  erkennbar  sei  dies  beispielsweise  bei  der 
Abrechnung  von  Arztrechnungen  und  Versicherungsprämien.  Die 
vorinstanzliche  Betrachtungsweise  schütze  den  Bund  in  dieser  Hinsicht 
denn  ebenso  wenig  vor  allfälligen  Missbräuchen  wie  diejenige  des 
Beschwerdeführers. Im Übrigen hätten die zuständigen Sozialhilfeorgane 
in  aller  Regel  keine  Einflussmöglichkeiten  auf  die  Ausgestaltung  eines 
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Wohnungsmietvertrages.  Das  Schreiben  des  BJ  an  die  kantonalen 
Sozialämter  vom  Februar  2008  schliesslich  halte  hierzu  lediglich  fest, 
dass  die  vom  Kanton  erbrachten  Leistungen,  die  über  drei  Monate 
hinausgingen,  in  der  Regel  pro  rata  temporis  abzurechnen  seien.  Als 
Beispiele  würden  Auslagen  für  lang  dauernde  Sprachkurse  und 
Ausbildungen  angeführt.  Von  Leistungen  für  Mietzinse  oder 
Versicherungsprämien sei in jenem Schreiben hingegen keine Rede. Die 
Einzelfallrechnung  für  das  dritte  Quartal  2008  sei  daher  ungekürzt  zu 
begleichen.
F. 
In  ihrer  Vernehmlassung  vom  19. Mai  2009  spricht  sich  die  Vorinstanz 
unter  Erläuterung  der  bisher  genannten  Gründe  für  die  Abweisung  der 
Beschwerde aus.
G. 
Mit Replik vom 16. Juni 2009 hält der Kanton Zürich an seinen Begehren 
und deren Begründung fest.
H. 
Auf  den  weiteren  Akteninhalt  wird,  soweit  rechtserheblich,  in  den 
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 
(VGG,  SR  173.32)  beurteilt  das  Bundesverwaltungsgericht  –  unter 
Vorbehalt  der  in  Art.  32  VGG  genannten  Ausnahmen  –  Beschwerden 
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer der in Art. 33 
VGG  aufgeführten  Behörden  erlassen  wurden.  Darunter  fallen 
Verfügungen  des  BJ  im  Bereich  des  ASFG  (heute  BSDA,  siehe 
nachfolgende E.3).
1.2.  Gemäss  Art.  37  VGG  richtet  sich  das  Verfahren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht  nach  dem  VwVG,  soweit  das  Gesetz  nichts 
anderes bestimmt.
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1.3.  Der  Beschwerdeführer  ist  als  möglicherweise  belastetes 
Gemeinwesen  durch  die  angefochtene  Verfügung  berührt  und  hat  ein 
schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  (Art. 48  Abs.  1  VwVG). 
Auf  die  frist­  und  formgerecht  eingereichte  Beschwerde  ist  daher 
einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2. 
Mit  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  kann  die  Verletzung 
von  Bundesrecht  einschliesslich  Überschreitung  oder  Missbrauch  des 
Ermessens,  die  unrichtige  oder  unvollständige  Feststellung  des 
rechtserheblichen  Sachverhalts  sowie  –  wenn  nicht  eine  kantonale 
Behörde  als  Beschwerdeinstanz  verfügt  hat  –  die  Unangemessenheit 
gerügt  werden  (vgl.  Art.  49  VwVG).  Das  Bundesverwaltungsgericht 
wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. 
Es  ist  gemäss  Art.  62  Abs.  4  VwVG  an  die  Begründung  der  Begehren 
nicht  gebunden  und  kann  die  Beschwerde  auch  aus  anderen  als  den 
geltend  gemachten  Gründen  gutheissen  oder  abweisen.  Massgebend 
sind  grundsätzlich  die  tatsächlichen  Verhältnisse  im  Zeitpunkt  des 
Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2 mit Hinweis).
3. 
Die angefochtene Verfügung (vgl. Sachverhalt Bst. D) erging gestützt auf 
das  bis  zum  31.  Dezember  2009  geltende  ASFG. Mit Wirkung  auf  den 
1. Januar  2010  wurde  dieses  Gesetz  umbenannt  in  BSDA,  inhaltlich 
wurde es jedoch – was die Sozialhilfe an Schweizer Staatsangehörige im 
Ausland  anbelangt  –  unverändert  gelassen.  Die  Verordnung  vom  26. 
November  1973  über  Fürsorgeleisten  an  Auslandschweizer  (ASFV,  AS 
1973 1983) ihrerseits wurde ohne übergangsrechtliche Regelung auf den 
1. Januar  2010  durch  die  Verordnung  vom  4.  November  2009  über 
Sozialhilfe  und  Darlehen  an  Schweizer  Staatsangehörige  im  Ausland 
(VSDA,  SR  852.11)  ersetzt.  Der  Erlass  übernimmt  den  Inhalt  des 
bisherigen Rechts weitgehend unverändert. In einigen Bereichen hat der 
Verordnungsgeber  die  Praxis  kodifiziert,  wie  sie  bis  anhin  den 
altrechtlichen Richtlinien und Rundschreiben entnommen werden konnte 
(vgl. Erläuterungen des BJ vom Dezember 2009 zur VSDA [nachfolgend: 
Erläuterungen] S. 1, online unter  > Themen > Migration 
> Sozialhilfe Auslandschweizer > Auslandschweizer/in > Erläuterungen). 
Wohl  beschlägt  die  vorliegende  Streitsache  primär  die  Frage  der 
Auslegung  von  Art. 3  Abs.  1  Satz  1  ASFG.  Weil  der  Wortlaut  der 
Folgebestimmung von Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BSDA aber identisch ist, steht 
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der  Anwendung  des  neuen  Rechts  insoweit  grundsätzlich  nichts 
entgegen.
4. 
Müssen  Auslandschweizer,  die  sich  mindestens  drei  Jahre  im  Ausland 
aufgehalten  haben,  nach  ihrer  Rückkehr  in  die  Schweiz  unterstützt 
werden,  so  übernimmt  der  Bund  die  Kosten  längstens  für  drei Monate, 
vom Tage der Rückkehr an gerechnet  (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 ASFG bzw. 
Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BSDA).
5. 
Die  grundsätzliche  dreimonatige  Kostenersatzpflicht  des  Bundes  für 
heimkehrende  Auslandschweizerinnen  und  Auslandschweizer  ist 
unbestritten.  Uneinigkeit  besteht  indessen  darüber,  in welchem Umfang 
der  Bund  die  in  der  fraglichen  Zeitspanne  (4. Mai  2008  bis  3. August 
2008)  angefallenen Mietkosten  zu  vergüten  hat,  wobei  für  die  Zeit  vom 
4. bis  31. Mai  2008  (vorübergehende  Unterbringung  des 
Sozialhilfeempfängers  in  einem  Wohnheim  der  Heilsarmee)  keine 
solchen  Kosten  geltend  gemacht  werden.  Konkret  geht  es  darum,  wie 
Mieten für angebrochene Monate weiterzuverrechnen sind. Wie sich dem 
Sachverhalt  entnehmen  lässt,  bezog  A._______  auf  den  1. Juni  2008 
eine Mietwohnung. Der monatliche Mietzins betrug Fr. 801.­. In der Folge 
stellte der Kanton Zürich dem BJ aber nicht nur den Mietzins der Monate 
Juni 2008 und Juli 2008, sondern auch denjenigen des August 2008 voll 
in Rechnung. Dieses Vorgehen wurde damit begründet, der Mietzins sei 
gemäss  entsprechendem Mietvertrag  im  Voraus,  spätestens  auf  den  1. 
des  jeweiligen  Monats,  zu  überweisen.  Vorliegend  hätten  die  Sozialen 
Dienste  der  Stadt  Zürich  die  Zahlung  für  den  August  2008  am  21. Juli 
2008  ausgelöst.  Die  diesbezüglichen  Mietkosten  seien  mithin  innerhalb 
der  Dreimonatsfrist  tatsächlich  ausgerichtet  worden  und  somit 
vollumfänglich  weiterverrechenbar.  Das  BJ  stellt  sich  derweil  auf  den 
Standpunkt,  für  Aufwendungen  die  Dauerleistungen  beträfen,  welche 
über die Dreimonatsperiode hinausgingen, habe eine Vergütung pro rata 
temporis zu erfolgen. Für den August 2008 verblieben dadurch Fr. 77.50 
(nämlich  3/31  des  Monatsmietzinses  von  Fr. 801.­).  Hingegen  ist  die 
Vorinstanz nicht bereit, den ebenfalls geltend gemachten Restbetrag von 
Fr. 723.50  für  die  Mietkosten  in  der  Zeit  vom  4. bis  31. August  2008 
zurückzuerstatten. 
Im Zentrum steht die Frage, ob der Bund mit Blick auf die Dreimonatsfrist 
von Art. 3 ASFG bzw. Art. 3 BSDA alle Rechnungen zu übernehmen hat, 
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die  in dieser Periode bezahlt worden sind oder ob er alle Leistungen zu 
vergüten  hat,  welche  den  fraglichen  Zeitraum  betreffen,  unabhängig 
davon,  wann  für  diese  Leistungen  bezahlt  wird.  Aufgrund  des 
Verfahrensgegenstandes hat sich das Bundesverwaltungsgericht auf den 
Bereich  der  Wohnungsmieten  zu  beschränken.  Beide  Parteien  stützen 
sich zur Begründung ihrer Auffassung im Wesentlichen auf die Auslegung 
von Art. 3 ASFG bzw. Art. 3 BSDA.
6. 
6.1.  Ausgangspunkt  jeder  Gesetzesauslegung  ist  der  Wortlaut  einer 
Bestimmung  (vgl.  für  diesen  auch  im  Verwaltungsrecht  geltenden 
Grundsatz Art. 1 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. 
Dezember 1907 [ZGB, SR 210]). Ist der Gesetzestext nicht ohne weiteres 
klar  und  sind  verschiedene  Interpretationen  möglich,  so  muss  unter 
Berücksichtigung  aller  Auslegungsmethoden  nach  seiner  wahren 
Tragweite  gesucht werden. Dabei  kommt  es  namentlich  auf  den Zweck 
der  Regelung,  die  dem  Text  zugrunde  liegenden Wertungen  sowie  auf 
den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (BGE 131 III 33 E. 2 
S.  35  und  BGE  130  II  202  E.  5.1  S.  212  f,  jeweils  mit  weiteren 
Hinweisen). Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen 
stets  von  einem Methodenpluralismus  leiten  lassen  (BGE 133  II  263 E. 
7.2  S.  273,  mit  Hinweisen;  BVGE  2010/63  E.  4.2.6.1  S.  899)  und  nur 
dann  allein  auf  das  grammatikalische  Element  abgestellt,  wenn  sich 
daraus zweifelsfrei eine sachlich richtige Lösung ergab (BGE 137 V 373 
E. 5.1 S. 376, mit Hinweisen).
6.2.  Die  grammatikalische  Auslegung  stellt  auf  Wortlaut,  Wortsinn  und 
Sprachgebrauch  ab.  Gemäss  wörtlicher  Auslegung  von  Art. 3  ASFG 
(bzw.  Art. 3  BSDA)  übernimmt  der  Bund  Kosten  für  heimkehrende 
Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer längstens für drei Monate, 
vom  Tage  der  Rückkehr  an  gerechnet.  Zwischen  dem  deutschen,  dem 
französischen ("… assume les frais pendant trois mois au plus à compter 
de la date de retour") und dem italienischen Text (… ne assume le spese 
per  tre mesi al massimo a contare dalla data del  ritorno") sind  inhaltlich 
keine  Unterscheide  erkennbar.  Dass  darin  von  Kosten  und  nicht  von 
Verpflichtungen die Rede ist, spräche prima vista für die Auffassung der 
Vorinstanz.  Zumindest  was  periodische  Leistungen  bzw.  über  die 
Dreimonatsperiode hinausgehende Dauersachverhalte anbelangt, bleiben 
die  Formulierungen  besagter  Norm  allerdings  auslegungsbedürftig  und 
mehreren Deutungen zugänglich. Die grammatikalische Auslegung allein 
ergibt mit anderen Worten keine eindeutige Antwort.
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6.3. Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man 
einer Norm zur Zeit  ihrer Entstehung gab. Der Beschwerdeführer macht 
als  Haupteinwand  geltend,  die  bundesrätliche  Botschaft  zum  ASFG 
erwähne  mit  aller  Deutlichkeit,  dass  der  Bund  während  der  fraglichen 
Dreimonatsperiode auch Aufwendungen der Kantone aus Verpflichtungen 
zu  vergüten  habe. Die  bundesrätliche Botschaft  (BBl  1972  558)  hält  zu 
Art. 3  ASFG  fest,  diese  Bestimmung  stelle  "nicht  bloss  ein 
Entgegenkommen  gegenüber  den  nach  kantonalem  Recht  zuständigen 
Fürsorgebehörden  dar",  vielmehr  bezwecke  sie  "vor  allem  den 
reibungslosen  Übergang  der  Fürsorge  auf  die  zuständigen 
Fürsorgeorgane  in  der  Schweiz".  Hierbei  wird  einerseits  von  allfälligen 
Unterstützungskosten  gesprochen,  welche  der  Bund  bei  dieser 
Personenkategorie  für  längstens  drei  Monate  übernehme,  andererseits 
findet  sich  auch  folgender  Passus:  "Anerkannt  werden  während  der 
dreimonatigen Frist nicht nur die tatsächlich ausgelegten Kosten, sondern 
auch  alle  Aufwendungen  aus  Verpflichtungen,  welche  der  Kanton  nach 
fürsorgerischen  Grundsätzen  für  den  Hilfsbedürftigen  eingegangen  ist." 
Obwohl  das  BJ  jenen  Passus  geflissentlich  zu  ignorieren  scheint,  kann 
daraus  e  contrario  nichts  zu  Gunsten  des  Standpunktes  des 
Beschwerdeführers  abgeleitet  werden.  So  geht  auch  aus  der  fraglichen 
Passage  –  die  es  nicht  isoliert  sondern  im  Kontext  der  sonstigen 
Ausführungen zu würdigen gilt – nicht hervor, wie es sich mit Leistungen 
und  Verpflichtungen  aus  Dauerrechtsverhältnissen,  welche  die 
Dreimonatsperiode überschreiten, genau verhält. Ebenso fehlen Hinweise 
oder  Erläuterungen  zu  Abrechnungsmodalitäten.  Solche  Problemkreise 
wurden  damals  nicht  thematisiert.  Hinzu  kommt  die  gleichzeitige 
Betonung  des  Aspektes,  dass  allfällige  Unterstützungskosten  "für 
längstens  drei  Monate"  bzw.  nur  "während  der  dreimonatigen  Frist" 
übernommen  werden.  Überdies  beginnt  die  Kostenersatzpflicht  des 
Bundes mit dem Tage der Rückkehr und nicht am Anfang oder Ende des 
Monats.  Die  Lehre  schliesslich  äussert  sich  in  dieser  Hinsicht 
dahingehend,  nach  Art. 3  ASFG  erstatte  der  Bund  den  Kantonen  die 
Kosten  der  Unterstützungen,  die  sie  einem  heimgekehrten 
Auslandschweizer während der ersten drei Monate nach der Rückkehr in 
die Schweiz ausgerichtet hätten (vgl. WERNER THOMET, Kommentar zum 
Bundesgesetz  über  die  Zuständigkeit  für  die  Unterstützung  Bedürftiger 
[ZUG], 2. Aufl., Zürich 1994, Rz. 216). Anmerkungen dazu, wie über die 
Dreimonatsperiode  hinauslaufende  Kosten  gehandhabt  werden,  finden 
sich  wiederum  keine.  Selbst  die  Gesetzesmaterialien  liefern  in  dieser 
Hinsicht  mithin  keine  hinreichenden  oder  zweifelsfreien  Hinweise.  Von 
einer  Absicht  des Gesetzgebers,  die  Kostenersatzpflicht  des  Bundes  in 
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solchen  Konstellationen  bis  zum  jeweiligen  Ende  des  Kalendermonats 
auszudehnen, kann auf jeden Fall nicht gesprochen werden.
6.4. Bei der  teleologischen Auslegung wird auf den  (heutigen) Sinn und 
Zweck abgestellt, der einem Gesetz oder einer einzelnen Bestimmung zu 
Grunde  liegt. Die Unterstützung Bedürftiger  obliegt gemäss Art. 115 der 
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 
1999 (BV, SR 101) grundsätzlich dem Wohnkanton. Der Bund regelt die 
Ausnahmen  und  Zuständigkeiten.  Art. 18  Abs.  1  ZUG  verweist  für  den 
Ersatz von Unterstützungskosten durch den Bund auf besondere Erlasse. 
Das ASFG bzw. BSDA stellt einen solchen Erlass dar. Art. 3 ASFG (bzw. 
Art. 3  Abs.  1  BSDA)  charakterisiert  sich  in  dem  Sinne  als  eine  ganz 
konkrete  Ausnahme,  welche  besagten  Grundsatz  bei  heimkehrenden 
Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern zu Gunsten der Kantone 
durchbricht.  Wie  angetönt,  bezweckt  die  Bestimmung  einerseits  ein 
Entgegenkommen gegenüber den Kantonen,  andererseits  soll  sie einen 
reibungslosen  Übergang  der  Sozialhilfe  auf  die  zuständigen 
Sozialhilfeorgane in der Schweiz ermöglichen (siehe E. 6.3 hiervor). Dies 
ändert indessen nichts daran, dass Art. 3 ASFG bzw. Art. 3 Abs. 1 BSDA 
im  Bereich  der  Sozialhilfe  eine  Sonderregel  bleibt  und  folglich  eng 
auszulegen ist.
Durch  Art. 3  Abs.  1  ASFG  bzw.  Art. 3  Abs.  1  BSDA  wird  die 
Kostenersatzpflicht  in  zeitlicher  Hinsicht  auf  die  innerhalb  von  drei 
Monaten  ab  dem  Tag  der  Rückkehr  an  eine  heimkehrende  bedürftige 
Person durch die Aufenthalts­ oder Wohngemeinde erbrachte materielle 
Hilfe  beschränkt.  Der  Wille  zur  Begrenzung  dieser  Ersatzpflicht 
manifestiert sich – wie mehrfach erwähnt – nur schon in der verwendeten 
Terminologie ("für längstens drei Monate", etc.). Da die dreimonatige Frist 
mit  dem  Tag  der  Einreise  in  die  Schweiz  zu  laufen  beginnt  und 
erfahrungsgemäss  die  wenigsten  der  Heimkehrenden  gerade  auf  den 
Monatsbeginn  oder  dessen  Ende  hin  einreisen,  führte  die 
Betrachtungsweise des Kantons Zürich dazu, dass Mietkosten vom Bund 
regelmässig  für eine  längere Zeitperiode übernommen werden müssten, 
faktisch oft während dreieinhalb bis beinahe vier Monaten  (im Falle von 
Igo Müller hätte der Bund die Miete beispielsweise während drei Monaten 
und  26  Tagen  zu  übernehmen).  Eine  Auslegung,  welche  in  solchem 
Umfange  eine  Ausweitung  der  Kostenersatzpflicht  nach  sich  ziehen 
würde,  lässt  sich  nicht  mehr  mit  dem  Sinn  und  Zweck  einer 
Ausnahmebestimmung wie Art. 3 ASFG (bzw. Art. 3 BSDA) vereinbaren.
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Das BJ hat seine diesbezügliche Abrechnungspraxis sowie verschiedene 
Modalitäten  bei  der  Vergütung  von  Sozialhilfeleistungen  an 
Auslandschweizerinnen  und  Auslandschweizer  in  einem 
Orientierungsschreiben vom Februar 2008 an die kantonalen Sozialämter 
nochmals  dargelegt.  Der  Beschwerdeführer  hat  mit  der  Replik  einen 
Entwurf  desselben  Schreibens  vom  17. September  2007  nachgereicht. 
Nach  beiden  Versionen  gilt  es  bei  der  Verrechnung  der  ausgerichteten 
Sozialhilfe zu beachten, dass die vom Kanton in diesem Zusammenhang 
erbrachten Leistungen, die über drei Monate hinausgehen,  in der Regel 
pro rata temporis abzurechnen sind. Als Beispiele werden Aufwendungen 
für Sprachkurse und Ausbildungen genannt, im Entwurf figurierten zudem 
die  Prämien  für  Jahresversicherungen.  Mieten  gehören  als  klassischer 
Anwendungsfall  von  Aufwendungen,  welche  über  längere  Zeiträume 
hinweg  periodisch  anfallen,  naheliegenderweise  ebenfalls  zu  dieser 
Kategorie anteilmässig weiterzuverrechnender Leistungen. Daran ändert 
nichts,  dass  die  Jahresversicherungen  im  Orientierungsschreiben  vom 
Februar 2008 nicht mehr explizit Erwähnung gefunden haben, handelt es 
sich  doch  ohnehin  um  eine  beispielhafte  Aufzählung  (vgl.  Passus 
"beispielsweise  Auslagen  für  lang  andauernde  Sprachkurse  und 
Ausbildungen  etc.").  Bestünde  stattdessen  die  Auffassung,  der  Bund 
habe  in derartigen Konstellationen auch die angebrochenen Monate voll 
zu  vergüten,  so  müsste  dies  in  einem  entsprechenden  Erlass  so 
festgehalten werden. Anzumerken wäre der Vollständigkeit  halber,  dass 
regelmässige Einnahmen konsequenterweise ebenfalls pro rata temporis 
abgerechnet  werden,  was  in  casu  geschah  (konkret  betrifft  dies  die 
Einkünfte  aus  der Arbeitslosenversicherung,  vgl.  Beschwerdebeilage  4). 
Auch unter dem Blickwinkel, dass den Kantonen Zeit eingeräumt werden 
soll,  die  nachfolgende  Zuständigkeit  zu  klären,  erweisen  sich  drei  volle 
Monate  für  die  reibungslose  Abwicklung  eines  Sozialhilfefalles  als 
ausreichend,  zumal  wegen  der  Landesabwesenheit  der  betroffenen 
Sozialhilfeempfängerinnen  und  Sozialhilfeempfänger  für  die  Zeit  davor 
keine  Kompetenzkonflikte  zu  befürchten  oder  zu  lösen  sind.  Die 
Auslegung  von  Art. 3  ASFG  durch  das  BJ  steht  daher  nicht  im 
Widerspruch zum Sinn und Zweck dieser Norm. 
Am  1. Januar  2010  wurde  das  ASFG  in  das  BSDA  überführt  und  die 
ASFV durch die VSDA ersetzt. Der hier  in Frage stehende Art. 3 Abs. 1 
Satz  1  ASFG  wurde  unverändert  in  Art. 3  Abs.  1  Satz  1  BSDA 
übernommen (zum Ganzen vgl. E. 3 vorstehend). Erläuternd wird hierzu 
in Art. 27 Abs. 1 VSDA erklärt: "Der Bund vergütet dem Aufenthaltskanton 
die  Kosten  für  die  Sozialhilfe  nach  Artikel  3  BSDA  ab  dem  Tage  der 
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Einreise  in  die  Schweiz."  Den  Erläuterungen  des  BJ  zur  VSDA  zufolge 
werden  dem  Aufenthaltskanton  die  Sozialhilfekosten  für  Heimkehrende 
vergütet,  die  ihm  in  den  ersten  drei  Monaten  entstanden  sind.  Dies  ist 
dahingehend  zu  verstehen,  dass  Kosten  für  jene  Leistungen  zu 
übernehmen sind, welche die fragliche Zeitspanne betreffen, d.h. in jener 
Zeit  tatsächlich  erbracht  wurden.  Die  der  Miete  vom  4. bis  31. August 
2008  zu  Grunde  liegenden  Leistungen  wurden  im  Falle  von  Igo  Müller 
zwar  ususgemäss  im  Voraus  bezahlt,  aber  ausserhalb  der 
Dreimonatsfrist  in Anspruch genommen und  sind  vom Bund  somit  nicht 
zurückzuerstatten.  Anders  als  in  der  Botschaft  zum  ASFG  ist  in  den 
Erläuterungen zur VSDA  im Übrigen nurmehr von Kosten und nicht von 
Verpflichtungen  die Rede.  Es  spricht  daher  nichts  dagegen, Mietkosten 
für angebrochene Monate – wie bislang – pro rata temporis abzurechnen. 
Die  Gefahr  von  Doppelzahlungen,  welche  der  Beschwerdeführer  nach 
dieser  Auslegungsart  befürchtet,  erscheint  derweil  minim. 
Unterstützungsfälle  mit  Auslandbezug  stellen  nicht  die  Regel  dar  und 
verdienen seitens der kantonalen und kommunalen Sozialhilfeorgane ein 
besonderes  Augenmerk.  Abgesehen  davon  beziehen  sich  die 
diesbezüglichen Bedenken des Kantons Zürich  auf Arztrechnungen,  bei 
denen  zwischen  Behandlung  und  Rechnungsstellung  oft  einige Monate 
verstreichen.  Wohnungsmieten  hingegen  werden  im  Normalfall  in 
Monatsraten und zum Voraus beglichen. Der Vorwurf der zu  restriktiven 
Auslegung  von  Art. 3  ASFG  (bzw.  Art. 3  BSDA)  erweist  sich  selbst  in 
dieser Hinsicht als unbegründet.
6.5.  Zu  keinem  anderen  Ergebnis  führt  eine  systematische 
Betrachtungsweise  (Bestimmung  des  Sinnes  der  Rechtsnorm  durch  ihr 
Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch den systematischen und 
logischen  Zusammenhang).  Bei  Art. 3  ASFG  handelt  es  sich  wie 
mehrfach  erwähnt  um  eine  Ausnahme  vom  Grundsatz,  wonach  die 
Sozialhilfe  grundsätzlich  Sache  der  Kantone  ist.  Der  Beschwerdeführer 
plädiert,  zumindest  was  die  Weiterverrechnung  anbelangt,  für  ein 
Vorgehen analog den Regeln des ZUG. Sowohl das ASFG als auch das 
ZUG  sind  Gesetze,  welche  sich  (u.a.)  mit  der  Zuständigkeit  befassen. 
Während das ASFG die Zuständigkeit des Bundes in Abgrenzung zu den 
Zuständigkeiten  der  Kantone  umschreibt,  regelt  das  ZUG  die 
Zuständigkeit  zwischen  den  Kantonen.  Für  die  Weiterverrechnung  der 
einzelnen  Leistungen  als  solchen  erschiene  es  tatsächlich  sinnvoll, 
aufeinander  abgestimmte  Regelungen  anzuwenden.  Zum  Thema 
Weiterverrechnung von Mietzinsen äussert sich das ZUG allerdings nicht. 
Auch die "Kommission ZUG/Rechtsfragen" hat sich besagter Problematik, 
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wie  der  Beschwerdeführer  in  der  Replik  einräumt,  bislang  nicht 
angenommen.  Im  Bereich  der  Mietzinsen  verhält  es  sich  laut  einer 
Auskunft der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) in einem 
Einzelfall  so, dass sie  im Verhältnis zwischen Wohn­ und Heimatkanton 
anteilsmässig  zu  übernehmen  sind.  Begründet  wird  dies  damit,  der 
Wohnungsmietzins gehöre wie der Grundbedarf  für den Lebensunterhalt 
zur  materiellen  Grundsicherung.  Auch  der  normalerweise  am 
Monatsanfang  ausbezahlte  Grundbedarf  werde  nun  aber  anteilsmässig 
weiterverrechnet (vgl. die Antwort der SKOS vom 21. November 2007 in 
der  Beilage  zur  Vernehmlassung).  Der  Anwendung  dieser 
Abrechnungsmethode  steht  hier  insofern  nichts  entgegen.  Die  weiteren 
Beispiele,  die  vom  Kanton  Zürich  oder  vom  BJ  angeführt  werden 
(Jahresversicherungen, Arztkosten, Heimtaxen, Krankenkassenprämien), 
lassen  sich  aus  verschiedenen  Gründen  (im  Falle  der  Arztkosten 
beispielsweise,  weil  es  sich  nicht  um  periodische  Leistungen  handelt) 
nicht tel quel auf den vorliegenden Fall übertragen. Kommt hinzu, dass in 
der  Praxis  jedenfalls  die  Heimtaxen  unbestrittenermassen  ebenfalls  pro 
rata  temporis  abgerechnet  werden.  Mindestbeiträge  an  obligatorische 
Versicherungen  (z.B.  Krankenkassenprämien)  schliesslich  gelten  nach 
Art. 3 Abs. 2 Bst. b ZUG nicht als Unterstützungen und sind  folglich gar 
nicht  weiterverrechenbar.  Alles  in  allem  lässt  sich  festhalten,  dass  die 
Praxis  der Vorinstanz, Mietzinse  heimkehrender Auslandschweizerinnen 
und Auslandschweizer  ausschliesslich  für  jene  dreimonatige Periode  zu 
übernehmen,  die  gemäss  Art. 3  ASFG  bzw.  Art. 3  BSDA  der 
Rückerstattung  unterliegt,  sich  in  der  Stossrichtung  mit  den 
Abrechnungsmodalitäten  des  ZUG  deckt.  Auch  nach  einer 
systematischen  Auslegung  vermag  der  Beschwerdeführer  mit  anderen 
Worten nichts zu seinen Gunsten abzuleiten.
6.6.  Unter  Berücksichtigung  aller  anerkannten  Auslegungsmethoden 
kommt das Bundesverwaltungsgericht daher zum Schluss, dass der Bund 
die  Wohnungsmieten  bei  angebrochenen  Monaten  nach  Art. 3  ASFG 
(heute:  Art. 3  BSDA)  lediglich  pro  rata  temporis  zu  vergüten  hat.  Die 
vorgenommene Kürzung der Rückerstattung war damit rechtens.
7. 
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass die angefochtene 
Verfügung  zu  Recht  ergangen  ist  (Art. 49  VwVG).  Die  Beschwerde  ist 
deshalb abzuweisen.
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8. 
Die  Verfahrenskosten  sind  grundsätzlich  der  unterliegenden  Partei 
aufzuerlegen  (Art. 63  Abs.  1  VwVG  i.V.m.  Art. 1  und  Art. 4  des 
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen 
vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE,  SR  173.320.2]). 
Ausgenommen davon sind  jedoch u.a.  kantonale Behörden,  soweit  sich 
der  Streit  nicht  um  vermögensrechtliche  Interessen  von  Körperschaften 
oder  autonomen  Anstalten  dreht  (vgl.  Art. 63  Abs.  2  VwVG).  Im 
vorliegenden  Fall  geht  es  um  Vermögensinteressen  der  beteiligten 
Gemeinwesen,  weshalb  die  Verfahrenskosten  dem 
beschwerdeführenden Kanton Zürich aufzuerlegen sind.
Obsiegende Parteien  haben Anspruch  auf  eine Parteientschädigung  für 
die ihnen erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten 
(Art. 64  Abs.  1  VwVG  i.V.m.  Art. 7  Abs.  1  VGKE),  was  für 
Bundesbehörden gemäss Art. 7 Abs. 3 VGKE allerdings nicht gilt. Es  ist 
demzufolge keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. 
Die  Verfahrenskosten  von  Fr. 800.­  werden  dem  beschwerdeführenden 
Kanton  Zürich  auferlegt.  Sie  sind  innert  30  Tagen  nach  Eintritt  der 
Rechtskraft  des  vorliegenden  Urteils  zu  Gunsten  der  Gerichtskasse  zu 
überweisen.
3. 
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtskurkunde; Beilage: Einzahlungs­
schein)
– die  Vorinstanz  (gegen  Empfangsbestätigung,  Akten  Ref­Nr.  […] 
retour)
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Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Antonio Imoberdorf Daniel Grimm
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  Schweizerhofquai  6,  6004  Luzern,  Beschwerde  in 
öffentlich­rechtlichen  Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff. 
und  100  des  Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR 
173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat 
die  Begehren,  deren  Begründung mit  Angabe  der  Beweismittel  und  die 
Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene  Entscheid  und  die 
Beweismittel  sind,  soweit  sie  der  Beschwerdeführer  in  Händen  hat, 
beizulegen (Art. 42 BGG).
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