Abtei lung II I
C-229/2008
{T 0/2}
U r t e i l v o m 8 . J u n i 2 0 0 9
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richter Andreas Trommer, Richter Bernard Vaudan,
Gerichtsschreiberin Barbara Haake.
Y._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Verweigerung der Einreisebewilligung für X._______.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-229/2008
Sachverhalt:
A.
Am 19. Oktober 2007 beantragte der 1985 geborene X._______,
Staatsangehöriger des Kosovo, bei der Schweizerischen Vertretung in
Pristina ein Visum für einen einmonatigen Besuchsaufenthalt bei
seinem im Kanton Zürich lebenden Bruder Y._______. Nach formloser
Verweigerung übermittelte die Vertretung dieses Gesuch zum Ent-
scheid an die Vorinstanz.
B.
Nachdem das Migrationsamt des Kantons Zürich weitere Abklärungen
zum beabsichtigten Besuchsaufenthalt vorgenommen hatte, wies die
Vorinstanz das Einreisegesuch mit Verfügung vom 7. Januar 2008 ab.
Sie begründete ihre Ablehnung damit, dass die Erteilung einer Ein-
reisebewilligung unter anderem dann zu verweigern sei, wenn die an-
standslose und fristgerechte Wiederausreise der gesuchstellenden
Person nicht als gesichert betrachtet werden könne, sei es als Folge
der in ihrem Ursprungsland herrschenden politischen oder sozio-
ökonomischen Verhältnisse oder aufgrund ihrer persönlichen Situation.
Wie die in zahlreichen Fällen gemachte Erfahrung zeige, würden ins-
besondere Touristen- oder Besuchervisa immer wieder von Personen,
welche sich eigentlich dauerhaft hier niederlassen möchten, miss-
braucht. Der Gesuchsteller stamme immerhin aus einer Region, aus
welcher der starke Zuwanderungsdruck anhalte. Zwingende Gründe
für seine Einreise seien nicht ersichtlich.
C.
Gegen diese Verfügung erhob der Gastgeber, Y._______, am 10. Ja-
nuar 2008 Beschwerde mit dem Begehren um Erteilung der bean-
tragten Einreisebewilligung. Er macht geltend, er habe seinen Bruder
deshalb in die Schweiz eingeladen, damit dieser ihn in einer schwie-
rigen Lebensphase unterstütze. Nach einem schweren Autounfall sei
er physisch und psychisch stark beeinträchtigt und fühle sich über-
fordert. Einen Grossteil des Tages verbringe er allein, da seine Ehefrau
berufstätig sei und sich nicht um ihn kümmern könne. Er habe nicht
vor, seinem Bruder zu einem dauerhaften Verbleib in der Schweiz zu
verhelfen. Immerhin hätten ihn auch seine Eltern bereits öfters hier
besucht und seien wieder rechtzeitig in ihr Heimatland zurückgekehrt.
Sein Bruder habe auch keinen Grund, in der Schweiz zu bleiben, da er
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bei seinen Eltern wohne, einer geregelten Arbeit nachgehe und im
Kosovo sein soziales Umfeld habe.
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 22. Februar 2008 spricht sich die Vorin-
stanz unter Erläuterung der bereits genannten Gründe für die Abwei-
sung der Beschwerde aus. Im Weiteren führt sie aus, der Gesuch-
steller habe in seiner Heimat offensichtlich auch keine besonderen
familiären, beruflichen oder gesellschaftlichen Verpflichtungen, die auf
seine Rückkehrbereitschaft schliessen liessen.
Der Beschwerdeführer hat hierzu auf eine Stellungnahme verzichtet.
E.
Der Inhalt der vorinstanzlichen und kantonalen Akten wird, soweit
rechtserheblich, in den Erwägungen Berücksichtigung finden.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden ge-
gen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Ein-
reisebewilligung, welche vom Bundesverwaltungsgericht endgültig
beurteilt werden (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt,
richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach
dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist
einzutreten (Art. 50–52 VwVG).
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2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf
Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie alle anderen Staa-
ten auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Auslän-
dern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Ver-
pflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid
(vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer
vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
4.
Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005
über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die
dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom
24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumsverfahren [VEV, AS
2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni
2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die
Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwi-
schen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen
und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden Assozi-
ierungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen
Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung
dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des
Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die
Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist
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die Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand
anzuwenden und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur gemein-
samen Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwie-
sen wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden
im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4
AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über
die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine
abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total
revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise
und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember
2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen,
übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden. Das bedeutet,
dass die Schweiz ungeachtet der übergangsrechtlichen Bestimmung
von Art. 126 Abs. 1 AuG völkerrechtlich verpflichtet ist, auf Verfahren,
die am 12. Dezember 2008 hängig sind, das neue Recht anzuwenden
(zum Vorrang des internationalen Rechts: vgl. BGE 131 II 352 E. 1.3.1
[mit Hinweis auf Rechtsprechung und zitierte Doktrin], 119 V 171 E. 4;
RAINER J. SCHWEIZER, Zur Einleitung: Das Bundesverwaltungsgericht im
System der öffentlich-rechtlichen Rechtspflege des Bundes, in: Bern-
hard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Das Bundesverwaltungs-
gericht: Stellung und Aufgaben, St. Gallen 2008, S. 24).
5.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von
höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung
(EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten
der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl.
L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Ein-
reisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur
Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und – sofern sie
der Visumspflicht unterliegen – ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie
müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts
belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen
(Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssys-
tem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine
Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentli-
che Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitglied-
staats darstellen (Bst. d und e).
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5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex
entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a–d AuG. Das in Art. 5
Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des ge-
planten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit
erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle
eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederaus-
reise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im
nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im
Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorüber-
gehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtser-
klärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen.
Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufent-
haltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der je-
weilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Auf-
enthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne
äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die
diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die
von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom
22.12.2005, S. 1–149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI
verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Ein-
schätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der An-
tragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit
Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbe-
suchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort nie-
derzulassen“ (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur
Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Bele-
ge werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex auf-
gelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten,
dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des
Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung
des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wieder-
ausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung
bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
6.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die
Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG)
Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom
21.03.2001, S. 1–7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I
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und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In An-
hang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige
beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten
im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejeni-
gen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht be-
freit sind. Als Staatsangehöriger des Kosovo unterliegt der Gesuch-
steller damit der Visumspflicht.
7.
Die Sicherheitslage im seit Februar 2008 unabhängigen und von der
Schweiz als Staat anerkannten Kosovo konnte zwar im Verlaufe der
letzten Jahre weitgehend stabilisiert werden; ebenso sind beim Wie-
deraufbau von Administration und Infrastruktur unter Beteiligung inter-
nationaler Organisationen und Staatengemeinschaften Fortschritte zu
verzeichnen. Trotzdem bestehen noch immer massive unbewältigte
Probleme. Dazu zählen die hohe Arbeitslosigkeit, die geringe Pro-
duktivität und die Abhängigkeit von Auslandsüberweisungen. Ein
nachhaltiger wirtschaftlicher Aufschwung ist demzufolge nicht zu
verzeichnen. Auch der Frieden ist noch nicht dauerhaft gesichert
(Quelle:
menarbeit_kosovo.html, Stand März 2009, besucht im Mai 2009).
Gemäss Weltbank liegt der Armutsanteil der Bevölkerung bei 45% und
15% leben sogar in extremer Armut (Tageseinkommen 1.42 Euro bzw.
0.93 Euro); die Gesundheitsversorgung gehört zu den schlechtesten in
Südosteuropa (Quelle: , Stand: April
2009, besucht im Mai 2009).
Aufgrund der geschilderten Situation versuchen viele – insbesondere
jüngere – Menschen ins Ausland zu gelangen, um sich unter günsti-
geren Lebensbedingungen eine bessere Existenz zu sichern. Dabei
gilt vor allem West- und Mitteleuropa und somit auch die Schweiz als
Wunschdestination. Der Trend zur Auswanderung zeigt sich erfah-
rungsgemäss dort besonders stark, wo durch die Anwesenheit von
Verwandten oder Freunden bereits ein minimales Beziehungsnetz im
Ausland besteht. Im Fall der Schweiz führt dies angesichts der restrik-
tiven Zulassungsregelung nicht selten zur Umgehung ausländerrecht-
licher Bestimmungen.
8.
Angesichts der geschilderten Situation ist nicht zu beanstanden, wenn
die Vorinstanz das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise
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von Besuchern aus dem Kosovo generell als hoch einschätzt. Bei der
Risikoanalyse sind allerdings nicht nur allgemeine Umstände und Er-
fahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte des konkreten
Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt der gesuchstellenden Person
beispielsweise eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder fami-
liäre Verantwortung, so kann dieser Umstand durchaus die Prognose
für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen.
9.
Beim Gesuchsteller handelt es sich um einen 23-jährigen ledigen
Mann, der im Haushalt seiner Eltern lebt und nach Angaben des
Beschwerdeführers als Verkäufer im Familienbetrieb arbeitet. Trotz
dieser Berufstätigkeit ergeben sich aber Zweifel, ob X._______ nach
dem beabsichtigten Besuchsaufenthalt wieder in sein Heimatland
zurückkehren würde: Angaben zur Art seiner Verkaufstätigkeit fehlen,
und es ist nicht ersichtlich, ob die damit verbundenen wirtschaftlichen
Perspektiven dem Gesuchsteller genügend Anreiz für eine berufliche
Zukunft im Heimatland bieten. Ganz offensichtlich verfügt X._______
auch über keine zwingenden familiären Verpflichtungen. Es kann daher
nicht ausgeschlossen werden, dass er – einmal in die Schweiz ein-
gereist – der Verpflichtung zur anstandslosen Wiederausreise
womöglich nicht mehr nachkommt.
10.
Der Beschwerdeführer hat demgegenüber betont, er erhoffe sich vom
Besuch seines Bruders Unterstützung, wolle ihm aber nicht zum ille-
galen Aufenthalt in der Schweiz verhelfen; ausserdem hätten ihn auch
seine Eltern bereits öfters hier besucht. Sein Vorbringen ist aufgrund
der vorstehenden Erwägungen jedoch nicht von entscheidender Be-
deutung. Bei der Abwägung des Risikos einer nicht fristgerechten
Wiederausreise kommt es nämlich nicht so sehr auf die Einschätzung
des Gastgebers, sondern in erster Linie auf das mögliche Verhalten
des Gastes selbst an. Der Gastgeber kann zwar für gewisse finanzielle
Risiken garantieren, mangels rechtlicher und faktischer Durchsetz-
barkeit nicht aber für ein bestimmtes Verhalten des Gastes (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-7257/2008 vom 30. April 2009 E.
8.5).
Abgesehen davon lässt auch die eigene Vorgeschichte des Be-
schwerdeführers vermuten, dass hinter dem Besuchswunsch seines
Gastes in Wirklichkeit Emigrationsabsichten stehen. Y._______ selbst
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ist am 19. Juni 1997 in die Schweiz eingereist und hat mit unglaub-
hafter Begründung und unter Vorlage gefälschter Dokumente ein Asyl-
gesuch gestellt (vgl. die in den kantonalen Akten befindliche Verfügung
des Bundesamtes für Flüchtlinge vom 25. Februar 1998). Drei Monate
vor Ablauf seiner Ausreisefrist heiratete er im Februar 2000 eine hier
niederlassungsberechtigte Landsmännin und erlangte dadurch eine
Aufenthaltsbewilligung. Die Möglichkeit, dass X._______ einen ähn-
lichen Weg gehen könnte, ist daher nicht auszuschliessen (vgl. auch
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C 1461/2008 vom 17. März
2009 E. 9).
11.
Die Vorinstanz durfte unter den gegebenen Umständen zu Recht da-
von ausgehen, die fristgerechte Wiederausreise des Gesuchstellers
sei nicht gewährleistet. Zwar lässt sich diese Einschätzung nicht zu
einer gesicherten Feststellung verdichten; sie reicht aber aus, um die
Erteilung einer Einreisebewilligung – auf welche, wie erwähnt, ohnehin
kein Rechtsanspruch besteht – abzulehnen.
12.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Er-
gebnis rechtmässig ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge
abzuweisen.
13.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem Beschwer-
deführer aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3
des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss gleicher
Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Einschreiben)
- die Vorinstanz
- das Migrationsamt des Kantons Zürich
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Haake
Versand:
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