Corte II I
C-230/2010
{T 0/2}
S e n t e n z a d e l 2 7 o t t o b r e 2 0 1 0
Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio),
Ruth Beutler, Andreas Trommer,
cancelliera Mara Vassella.
A._______,
patrocinata dall'avvocato Marco Garbani,
ricorrente,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Riesame del divieto d'entrata.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
Oggetto
C-230/2010
Fatti:
A.
Interrogata da un agente della Polizia cantonale ticinese in merito alla
sua presenza in Svizzera, A._______, cittadina rumena nata il ..., ha
dichiarato di essere entrata in Svizzera una prima volta nel 2005 e di
avervi esercitato un'attività non meglio definita in uno stabilimento
conosciuto dalle autorità quale postribolo. L'interessata ha poi
affermato di esservi entrata a più riprese anche nel 2006 e nel 2007 e
di aver alloggiato in locali dove si esercita la prostituzione (cfr. verbale
d'interrogatorio del 13 novembre 2007).
B.
Con decreto d'accusa del 14 novembre 2007, il Procuratore pubblico
del Canton Ticino ha condannato l'interessata alla pena pecuniaria di
fr. 300.-, corrispondente a dieci aliquote giornaliere di fr. 30.-, alla
multa di fr. 100.-. L'esecuzione della pena è stata sospesa
condizionalmente per un periodo di prova di due anni.
C.
Con decisione del 14 novembre 2007 l'UFM ha pronunciato un divieto
d'entrata valevole fino al 13 novembre 2010, motivandolo come segue:
"Straniera il cui ritorno in Svizzera è indesiderato a motivo del suo comporta -
mento (dichiarazioni contrastanti circa lo scopo del suo soggiorno; prostituzio-
ne). Straniero indesiderabile."
Per gli stessi motivi l'autorità inferiore ha tolto l'effetto sospensivo ad
un eventuale ricorso. La decisione è stata trasmessa brevi manu all'in-
teressata il giorno stesso ed ha acquisito forza di cosa giudicata.
D.
In data 9 novembre 2008, l'interessata è stata fermata dal Corpo delle
guardie di confine nelle retrovie del valico Fornasette mentre entrava
in Svizzera. In quell'occasione A._______ ha dichiarato di lavorare
presso il bar B._______ nell'ambito della prostituzione ed è stato
inoltre rilevato che a suo carico era stato emesso un divieto d'entrata
con il suo cognome da nubile.
E.
L'11 novembre 2008 il Procuratore pubblico del Canton Ticino ha nuo-
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vamente emanato un decreto d'accusa nei confronti dell'interessata
per essere entrata il 3 giugno 2008 in Svizzera, avervi soggiornato il-
legalmente fino al 10 novembre 2008 ed esercitato l'attività di prostitu -
ta sprovvista del necessario permesso, sebbene fosse stata a cono-
scenza del divieto d'entrata del 14 novembre 2007 emanato nei suoi
confronti. Essa è stata condannata alla pena pecuniaria di fr. 900.- cor -
rispondente a trenta aliquote di fr. 30.- con l'avvertenza che, in caso di
mancato pagamento, la stessa sarebbe stata sostituita con una pena
detentiva di trenta giorni. La sospensione condizionale alla pena di
dieci aliquote da fr. 30.- inflittale il 14 novembre 2007 non è stata revo-
cata.
F.
Con istanza del 21 luglio 2009, agendo per il tramite del suo patrocina-
tore legale, l'interessata ha chiesto la revoca della decisione di divieto
d'entrata del 14 novembre 2007 vista l'estensione degli Accordi
bilaterali alla Romania a decorrere dal 1° giugno 2009.
Il 18 agosto 2009 l'UFM ha informato l'istante che prevedeva di respin-
gere la richiesta di revoca del suddetto provvedimento siccome, consi -
derato il suo comportamento, sussisteva un pericolo di recidiva.
L'estensione degli Accordi bilaterali alla Romania e alla Bulgaria non
dispensava i cittadini di questi Paesi dal richiedere il rilascio di un per-
messo di dimora per svolgere un'attività lavorativa. L'autorità adita ha
concesso all'interessata un termine fino al 30 settembre 2009 al fine di
esprimersi.
Con fax del 25 agosto 2009 la ricorrente ha sollecitato l'autorità infe -
riore di emanare una decisione in merito.
Con scritto dell'8 settembre 2009, l'interessata ha rimproverato
all'UFM una palese disparità di trattamento essendo stata revocata, in
un caso analogo, la decisione di divieto d'entrata. Essa ha osservato
inoltre che dal 1° giugno 2009 i cittadini rumeni godevano dei diritti
derivanti dagli Accordi bilaterali inerenti alla libera circolazione e che
dunque non vi era più alcun pericolo di recidiva.
Con missiva del 15 ottobre 2009 la ricorrente ha nuovamente ingiunto
all'autorità inferiore di emettere la decisione in questione.
Il 23 novembre 2009 l'interessata ha interposto ricorso per denegata
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giustizia dinanzi al Tribunale amministrativo federale (di seguito: il TAF
o il Tribunale).
G.
Il 30 novembre successivo l'UFM ha emanato una decisione con la
quale ha respinto la domanda di riesame del divieto d'entrata del 14
novembre 2007. L'autorità inferiore è entrata nel merito della domanda
visto che a decorrere dal 1° giugno 2009 mediante l'estensione della
libera circolazione ai cittadini della Romania e della Bulgaria, le circo-
stanze del caso si erano modificate in maniera determinante. L'autorità
adita ha tuttavia respinto la domanda di riesame presentata dell'inte-
ressata, avendo quest'ultima violato ripetutamente l'ordine pubblico
svizzero nello svolgere illegalmente un'attività lucrativa nell'ambito del-
la prostituzione nonostante il provvedimento amministrativo emesso
nei suoi confronti. Il protocollo di estensione dell'Accordo di libera cir-
colazione non dispensa i cittadini dei Paesi contraenti dall'obbligo di ri -
chiedere il rilascio di un permesso di dimora per svolgere un'attività lu -
crativa in Svizzera: visto il comportamento dell'interessata il rischio di
recidiva sussisteva e pertanto la presenza della stessa in Svizzera co-
stituiva ancora una minaccia effettiva ed attuale per l'ordine e la sicu-
rezza pubblici.
Con sentenza del 21 dicembre 2009, il Tribunale ha stralciato dai ruoli
la procedura inerente al ricorso per denegata giustizia.
H.
Il 14 gennaio 2010, agendo per il tramite del suo patrocinatore,
l'interessata è insorta avverso la decisione del 30 novembre 2009,
postulandone in via principale l'annullamento, in via preliminare il
contraddittorio orale e in via subordinata l'annullamento della
decisione e successivo rinvio della causa all'UFM per nuova decisione.
L'interessata ha fatto valere in sostanza che il divieto d'entrata ha
valenza sanzionatoria e pertanto il contraddittorio orale è giustificato ai
sensi dell'art. 6 della Convenzione del 4 novembre 1950 per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU,
RS 0.101). Essa ha inoltre sottolineato che il Canton Ticino aveva
formulato un preavviso favorevole alla revoca del divieto d'entrata.
Ribadendo infine quanto già asserito nella lettera dell'8 settembre
2009 essa si è prevalsa di una violazione del dovere di motivare.
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I.
Chiamato ad esprimersi in merito al suddetto ricorso, con preavviso
del 31 marzo 2010 l'autorità inferiore ne ha postulato la reiezione.
Essa ha osservato che le infrazioni commesse dalla ricorrente sono
state accertate e pertanto il provvedimento impugnato appare
pienamente giustificato. Inoltre l'estensione dell'Accordo sulla libera
circolazione delle persone alla Romania e alla Bulgaria non dispensa i
cittadini interessati dal dover richiedere il rilascio di un permesso di
dimora per svolgere un'attività lucrativa in Svizzera. Infine l'UFM ha
sottolineato come la prostituzione senza autorizzazione sia legata a
fenomeni negativi che mettono in pericolo la pubblica sicurezza e che
nei confronti dell'interessata vi è l'aggravante di aver svolto
illegalmente a più riprese un'attività lucrativa nonostante le fosse stato
proibito l'ingresso in Svizzera.
J.
Con replica del 22 aprile 2010 l'interessata si è richiamata integral -
mente a quanto asserito nell'atto ricorsuale osservando infine che
l'UFM non può giustificare il divieto d'entrata con l'esistenza dei
permessi contingentati.
K.
Con duplica del 21 maggio 2010 l'autorità di prime cure ha riconferma-
to la decisione impugnata.
Diritto:
1.
1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta
l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il
Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della
legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa
(PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
In particolare, le decisioni in materia di divieto d'entrata in Svizzera
rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione fede-
rale come definita all'art. 33 let. d LTAF - possono essere impugnate
dinanzi al TAF che nella presente fattispecie giudica quale autorità di
grado inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione
con l'art. 11 cpv. 1 e 3 dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera, da
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una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra,
sulla libera circolazione delle persone [ALC, 0.142.112.681).
1.2 Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura
davanti al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
1.3 A._______ ha diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA) e il suo ricorso,
presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile
(cfr. art. 50 e 52 PA).
2.
L'entrata in vigore, il 1° gennaio 2008, della legge federale sugli stra-
nieri del 16 dicembre 2005 (LStr, RS 142.20) ha comportato l'abroga-
zione della legge federale concernente la dimora e il domicilio degli
stranieri del 26 marzo 1931 (LDDS, CS 1 117) conformemente all'art.
125 LStr in relazione con il suo allegato 2, cifra I. Conformemente
all'art. 126 cpv. 1 LStr, alle procedure introdotte prima del 1° gennaio
2008 rimangono tuttavia applicabili le vecchie disposizioni di legge (cfr.
DTAF 2008/1 consid. 2). Giusta l'art. 126 cpv. 2 LStr, la procedura
inerente alle domande presentate prima dell'entrata in vigore della
LStr il 1° gennaio 2008, è retta dal nuovo diritto. In concreto la
domanda di riesame oggetto della presente procedura di ricorso è
stata inoltrata il 21 luglio 2009. La LStr è quindi applicabile (cfr. le
sentenze del Tribunale federale 2C_706/2008 del 13 ottobre 2008
consid. 1 e 2C_638/2008 del 16 ottobre 2008 consid. 1).
3.
Ai sensi dell'art. 49 PA, il ricorrente può invocare la violazione del di -
ritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezza-
mento, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente
rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità canto -
nale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica
d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato
in nessun caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti
sono in primo luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del
giudizio (cfr. consid. 1.2 della sentenza 2A.451/2002 del 28 marzo
2003 pubblicata parzialmente in DTF 129 II 215).
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4.
4.1 La domanda di riesame (o riconsiderazione) consiste in una ri -
chiesta non sottoposta ad esigenze formali o di termine, presentata ad
un'autorità amministrativa in vista di una riconsiderazione di una deci -
sione emanata da quest'ultima e che ha acquisito forza di cosa giudi-
cata. Essa non è espressamente contemplata dalla PA ma la giurispru-
denza e la dottrina l'hanno dedotta dall'art. 66 PA, il quale disciplina il
rimedio giuridico straordinario della revisione, nonché dagli art. 8 e 29
cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del
18 aprile 1999 (Cost., RS 101, [cfr. DTF 136 II 177 consid. 2.1 e
giurisprudenza ivi citata, 109 Ib 246 consid. 4a e le sentenze del TAF
C-4447/2008 del 15 marzo 2010 consid. 3.1 e C-3061/2009 del 17
febbraio 2010 consid. 2.1 e riferimenti ivi citati]).
Nella misura in cui questa procedura costituisce un rimedio giuridico
straordinario, l'autorità amministrativa è tenuta ad esaminarla unica-
mente a certe condizioni. Tale è il caso secondo la giurisprudenza e la
dottrina, quando il ricorrente invoca uno dei motivi di revisione previsti
all'art. 66 PA (segnatamente un'irregolarità nell'ambito della procedura
che ha condotto all'emissione della prima decisione o dei fatti rispetti -
vamente dei mezzi di prova importanti dei quali il ricorrente non era a
conoscenza durante la precedente procedura o dei quali non poteva
prevalersi e non aveva motivi per prevalersene all'epoca) o qualora le
circostanze si sono modificate in maniera considerevole dall'emissione
della prima decisione (cfr. DTF 136 precitato, 124 II 1 consid. 3a, 120
Ib 42 consid. 2b e riferimenti ivi citati; cfr. anche le sentenze del
Tribunale federale 2C_335/2009 del 12 febbraio 2010 consid. 2.1.1 e
2C_168/2009 del 30 settembre 2009 consid. 2; cfr. tra l'altro le senten-
ze del TAF C-4447/2008 e C-3061/2009 precitate e riferimenti ivi
citati).
La decisione su riesame deve riferirsi alle circostanze modificatesi
successivamente alla decisione pronunciata nei confronti della
persona interessata. Una domanda di riesame tende in altri termini a
riadattare la decisione da parte dell'autorità di prima istanza siccome
da quando è stata pronunciata la prima decisione si è creata una
situazione nuova di fatto o sul piano giuridico, segnatamente nel caso
di una modifica del diritto oggettivo, rispettivamente un cambiamento
di legislazione la quale comporta una modifica considerevole delle
circostanze (cfr. DTF 136 precitato consid. 2.2).
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4.2 La procedura straordinaria (di revisione o di riesame) non deve co-
munque essere un mezzo per aggirare i termini di ricorso o continuare
a rimettere in discussione una decisione cresciuta in giudicato (cfr.
DTF 136, 120 e 109 precitate, cfr. anche sentenza del Tribunale
federale 2C_335/2009 precitata e le sentenze del TAF C-4447/2008
precitata consid. 3.2 e C-3061/2009 precitata e riferimenti ivi citati).
Essa non dovrebbe inoltre avere quale scopo quello di eliminare un
errore di diritto, di beneficiare di una nuova interpretazione o di una
nuova prassi o ancora di ottenere un nuovo apprezzamento di fatti già
conosciuti al momento della procedura ordinaria (cfr. DTF 111 Ib 209
consid. 1 in fine e 98 Ia 568 consid. 5b; cfr. anche le sentenze del TAF
C-4447/2008 e C-3061/2009 precitate e i riferimenti ivi citati).
5.
Dal 1° giugno 2009 è entrato in vigore il Protocollo del 27 maggio 2008
all’Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la
Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera
circolazione delle persone, relativo alla partecipazione, in qualità di
parti contraenti, della Repubblica di Bulgaria e della Romania, succes-
sivamente alla loro adesione all’Unione europea (RS 0.142.112.681.1).
La ricorrente è di nazionalità rumena: sino al 1° giugno 2009 la LStr si
applica dunque senza restrizioni (art. 2 cpv. 1 LStr). Dopo tale data, le
disposizioni della LEtr si applicano alla ricorrente solo se l'accordo non
contiene disposizioni derogatorie o se la presente legge prevede
disposizioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 LEtr).
6.
In concreto giova rilevare che, sebbene la ricorrente abbia infranto più
volte le prescrizioni legali sia della LDDS che della LStr regolanti
l'entrata, il soggiorno e l'attività lucrativa degli stranieri in Svizzera, il
suo comportamento va valutato, dal 1° giugno 2009, sotto il profilo
dell'ALC.
7.
L'ALC conferisce ai cittadini degli Stati membri il diritto alla libera
circolazione. Giusta l'art. 1 par. 1 dell'Allegato I dell'ALC in relazione
con l'art. 3 ALC, i cittadini comunitari hanno il diritto di entrare in
Svizzera previa semplice presentazione di una carta d'identità o di un
passaporto validi e non può essere loro imposto alcun visto d'entrata
od obbligo analogo. Come l'insieme delle prerogative conferite
dall'Accordo, questo diritto può essere limitato soltanto da misure
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giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica
sanità, ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 dell'Allegato I ALC. Al fine di poter
applicare uniformemente tali nozioni, esse vanno definite ed
interpretate alla luce delle direttive 64/221/CEE, 72/94/CEE e
75/35/CEE secondo il loro testo in vigore al momento della firma
dell'Accordo e della giurisprudenza della Corte di giustizia delle
Comunità europee (CGCE) anteriore alla firma dell'ALC (art. 5 cpv. 2
allegato I ALC in relazione con l'art. 16 cpv. 2 ALC).
7.1 Conformemente alla giurisprudenza della CGCE, le limitazioni al
principio della libera circolazione delle persone devono essere inter-
pretate in maniera restrittiva. Ne consegue che possono essere adot-
tati provvedimenti per la tutela dell'ordine pubblico e della pubblica si -
curezza unicamente nel caso in cui si deve ammettere che l'interessa-
to costituisce per lo Stato d'accoglienza una minaccia reale e di gravità
tale da incidere su un interesse fondamentale della società (cfr. DTF
131 II 352 consid. 3.2, 130 II 493 consid. 3.2, 130 II 176 consid. 3.4.1,
129 II 215 consid. 7.3; sentenze del Tribunale federale 2A.39/2006 del
31 maggio 2006, 2A.626/2004 del 6 maggio 2005 e le sentenze della
CGCE del 27 ottobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rac. 1977, pag. 1999,
punti 33-35 del 19 gennaio 1999, Calfa, C-348/96, Rac. 1999, pag. 1-
11, punti 23 e 25).
7.2 I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono
inoltre essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento
personale dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati (art.
3 par. 1 della direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964
per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferi -
mento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pub-
blico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica [GU L 56 del 4 aprile
1964, pagg. 850 a 857]). Ciò esclude delle valutazioni sommarie fon-
date unicamente su dei motivi generali di natura preventiva. La sola
esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare
l'adozione di tali provvedimenti (art. 3 par. 2 della direttiva
64/221/CEE). Una tale condanna sarà quindi determinante unicamente
se dalle circostanze che l'hanno determinata emerge un comporta-
mento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico
(cfr. DTF 130 II 176 consid. 3.4.1 e sentenza del Tribunale federale
2C_378/2007 del 14 gennaio 2008). Le autorità nazionali devono pro-
cedere ad un apprezzamento specifico, effettuato sulla base degli inte-
ressi inerenti alla salvaguardia dell'ordine pubblico, i quali non coinci -
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dono necessariamente con gli apprezzamenti all'origine delle condan-
ne penali. In altre parole, queste ultime possono essere prese in consi -
derazione unicamente se le circostanze in cui si sono verificate lascino
trasparire l'esistenza di una minaccia attuale per l'ordine pubblico. Se-
condo le circostanze, non è comunque escluso che la sola condotta
tenuta in passato costituisca una siffatta minaccia per l'ordine pubblico
(DTF 130 II citato; 129 II citato consid. 7.1. e 7.4.; sentenza del
Tribunale federale 2A.626/2004 del 6 maggio 2005 consid. 5.2.1;
sentenza della CGCE del 26 febbraio 1975, Bonsignore, 67/74, Rac.
1975, punti 6-7 e le sentenze citate Bouchereau, punti 27-28; Calfa,
punto 24).
7.3 L'adozione di un provvedimento di ordine pubblico non è subordi -
nata alla condizione che sia stabilito con certezza che la persona sog-
getta ad una misura di divieto d'entrata commetta nuove infrazioni pe-
nali. Al contrario, sarebbe sproporzionato esigere che il rischio di reci -
diva sia nullo per rinunciare all'adozione di tale provvedimento. Tenuto
conto dell'importanza che riveste il principio della libera circolazione
delle persone questo rischio non deve in realtà essere ammesso trop-
po facilmente. È necessario procedere ad un apprezzamento che ten-
ga in considerazione le circostanze della fattispecie e, in particolare,
della natura e dell'importanza del bene giuridico minacciato, così
come della gravità della violazione che potrebbe esservi arrecata; più
la potenziale infrazione rischia di compromettere un interesse della
collettività particolarmente importante, meno rilevanti sono le esigenze
quanto alla plausibilità di un'eventuale recidiva (cfr. DTF 131 II 493
consid. 3.3; 130 II citato consid. 4.3.1; sentenza del Tribunale federale
2C_375/2007 dell'8 novembre 2007 consid. 3).
7.4 Infine, come nel caso di qualsiasi altro cittadino straniero, l'esame
deve essere effettuato tenendo presente le garanzie derivanti dalla
Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti del-
l’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU, RS 0.101) così come il
principio della proporzionalità (DTF 131 II 352 consid. 3.3; 130 II 493
consid. 3.3; 130 II 176 consid. 3.4.2; sentenze della CGCE del 30 no -
vembre 1995, Gebhard, C-55/94, Rac. 1995, pag. I-4165, punto 37; del
18 maggio 1989, Commissione delle Comunità europee contro Repub-
blica federale di Germania, 249/86, Rac. 1989, pag. 1263, punto 20).
Detto principio esige che le misure adottate dallo Stato siano idonee a
raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si
scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati. In altre pa-
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role deve sussistere un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e
i mezzi utilizzati (DTF 131 I 91 consid. 3.3).
7.5 Ai sensi dell'art. 2 ALC i cittadini di una parte contraente che sog-
giornano legalmente sul territorio di un'altra parte contraente non de-
vono essere oggetto di alcuna discriminazione fondata sulla nazionali-
tà. Un comportamento non può essere considerato grave se nei con-
fronti dello stesso comportamento manifestato dai propri cittadini non
vengono adottate misure coercitive o altre misure concrete ed effettive
al fine di contrastarlo (sentenze della CGCE del 18 maggio 1989, pre-
citata, punto 19, del 18 maggio 1982, Adoui e Cornuaille, 115/81 e
116/81, Rac. 1982, 1665, punto 8). Inoltre la CGCE ha riconosciuto
che all'interno dell'Unione europea la violazione di disposizioni nazio -
nali inerenti all'entrata, al soggiorno e all'attività lucrativa non giustifi -
cano di per sé misure limitanti la libera circolazione delle persone (cfr.
MARCEL DIETRICH, Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der
Europäischen Union, Zürich 1995, pag. 480 e riferimenti ivi citati). La
CGCE ha ritenuto che il diritto di lavorare in uno Stato membro è un
diritto che deriva direttamente dall'Accordo. Disposizioni nazionali ine-
renti alla regolamentazione dell'entrata e il soggiorno nonché l'attività
lavorativa degli stranieri rappresentano delle mere formalità e la loro
non osservanza non può compromettere la sicurezza e l'ordine pubbli -
co (sentenza della CGCE dell'8 aprile 1976, Royer, 48/75, Rac. 1976
497, punto 41 a 44; cfr. in merito a tale problematica le sentenze riuni -
te del Tribunale amministrativo federale C-7549/2008 e C-7550/2008
del 23 agosto 2010).
7.6 Va infine sottolineato che la Bulgaria e la Romania sottostanno a
tutt'oggi a delle restrizioni ai sensi dell'art. 10 ALC (cfr. art. 10 cpv. 1b,
2b, 3b e 4c ALC in relazione con l'art. 38 cpv. 4 dell'ordinanza concer-
nente l’introduzione graduale della libera circolazione delle persone tra
la Confederazione Svizzera e la Comunità europea e i suoi Stati mem-
bri nonché gli Stati membri dell’Associazione europea di libero scam-
bio (OLCP, RS 142.203]). Ciò nonostante, vista l'importanza della libe-
ra circolazione delle persone (cfr. preambolo dall'ALC) una misura limi -
tante tale libertà fondamentale dev'essere emessa unicamente in pre-
senza di gravi reati (cfr. in merito a tale problematica le sentenze riuni-
te del Tribunale amministrativo federale C-7549/2008 e C-7550/2008
del 23 agosto 2010 consid. 7.4 e riferimenti ivi citati).
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7.7 Nella specie l'interessata ha soggiornato in Svizzera ed ha svolto
l'attività di prostituta a più riprese senza il necessario permesso per
dei periodi relativamente brevi tra il 2005 e il 2008 e a decorrere dal 3
giugno 2008 sino al 10 novembre 2008 pur essendo a conoscenza del
divieto d'entrata emesso a suo carico. Sotto il profilo del diritto
comunitario il suo comportamento non può tuttavia essere giudicato
grave. In primo luogo va sottolineato che gli effetti negativi derivanti da
questa attività (tratta di esseri umani per esempio) non possono
essere imputati al comportamento personale dell'interessata. Pertanto
una decisione di divieto d'entrata emessa sulla base dell'attività di
prostituta senza permesso è incompatibile con l'art. 3 cpv. 1 del la
direttiva 64/221/CEE. In secondo luogo si richiama l'attenzione sul
fatto che la prostituzione in quanto tale, esercitata da cittadine o citta-
dini svizzeri, non è né perseguita legalmente né contrastata da altre
misure di prevenzione. Sulla base della vincolante giurisprudenza eu-
ropea la Svizzera non è dunque legittimata a ritenere questa attività
quale minaccia della sicurezza e dell'ordine pubblici a causa degli ef -
fetti negativi che può diffondere nella società. In modo analogo la Sviz-
zera non può ritenere grave una contravvenzione perpetrata contro la
LStr per soggiorno illegale al fine di esercitarvi la prostituzione se non
considera grave tale comportamento in relazione ad un'altra attività.
Come già rilevato, secondo la CGCE (cfr. consid. 8.5) la richiesta di un
permesso di soggiorno con attività lucrativa rappresenta una formalità
e la sua inosservanza non pregiudica alcun bene giuridico. Da quanto
precede il Tribunale giunge alla conclusione che il comportamento
della ricorrente non costituisce una minaccia attuale, effettiva e
concreta all'ordine pubblico, tale da giustificare una misura per motivi
di ordine pubblico ai sensi dell'art. 5 Allegato I ALC.
8.
Ne discende che la decisione impugnata non è più conforme al diritto
federale a decorrere dal 1° giugno 2009 (cfr. art. 49 let. a PA). Il ricorso
deve quindi essere accolto nel senso che la misura di allontanamento
è tolta con effetto a partire da tale data.
Tenuto conto di quanto precede, le ulteriori censure sollevate dalla ri-
corrente possono rimanere inevase.
9.
Visto l'esito della procedura non si prelevano spese processuali (art.
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63 cpv. 1 PA e contrario). L'importo di fr. 800.- versato l'8 marzo 2010 è
restituito alla ricorrente.
10.
Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 del regolamento del
21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi
al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), l'autorità
di ricorso, se ammette il gravame in tutto o in parte, può d'ufficio o a
domanda, assegnare al ricorrente un'indennità per le spese
processuali indispensabili e relativamente elevante che ha sopportato.
Visto che l'interessata è patrocinata da un mandatario professionale,
ha diritto ad un'indennità. In ragione dell'insieme delle circostanze
nonché della nota particolareggiata dell'Avv. Garbani, il Tribunale
ritiene, ai sensi degli art. 8 segg. TS-TAF, che il versamento alla
ricorrente di un'indennità di fr. 1100.- (IVA esclusa conformemente
all'art. 8 cpv. 1 e 18 cpv. 1 della legge federale del 12 giugno 2009
concernente l’imposta sul valore aggiunto [LIVA, RS 641.20]) a titolo di
spese ripetibili appaia equa.
(Dispositivo alle pagina seguente)
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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto.
2.
La decisione di divieto d'entrata del 14 novembre 2007 è annullata con
effetto a decorrere dal 1° giugno 2009.
3.
Non si prelevano spese processuali. L'anticipo spese di fr. 800.-
versato l'8 marzo 2010 è restituito alla ricorrente.
4.
L'UFM verserà alla ricorrente un'indennità di fr. 1100.- a titolo di spese
ripetibili.
5.
Comunicazione a:
- ricorrente (Atto giudiziario; allegato: foglio di informazione per il
rimborso)
- autorità inferiore (incarto n. di rif. ... di ritorno)
- Sezione della popolazione, per informazione, Bellinzona (incarto
cantonale di ritorno)
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
La presidente del collegio: La cancelliera:
Elena Avenati-Carpani Mara Vassella
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Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia
di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg.
e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS
173.110]. Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale,
contenere le conclusioni, i motivi e l’indicazione dei mezzi di prova ed
essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della
parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono
essere allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione:
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