Abtei lung III
C-2403/2006
{ T 0 / 2 }
Urteil vom 30. Juli 2007
Besetzung: Richter Alberto Meuli (Abteilungspräsident),
Richter Francesco Parrino,
Richter Stefan Mesmer,
Gerichtsschreiber Jean-Marc Wichser.
X._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Stiftungen und berufliche Vorsorge, Rathausstrasse 24, 4410 Liestal,
Vorinstanz,
betreffend
Aufsichtsbehördliche Massnahmen / Bussenverfügung.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Die X._______ (nachfolgend die Stiftung oder die Beschwerdeführerin) ist
eine 1978 errichtete Stiftung, welche gemäss der Urkundsänderung vom 9.
März 1988 die berufliche Vorsorge im Rahmen des BVG und seiner
Ausführungsbestimmungen für die Arbeitnehmer der Stifterfirma
(Y._______) und mit dieser wirtschaftlich oder finanziell eng verbundener
Unternehmungen, sowie für deren Angehörigen und Hinterlassenen gegen
die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Tod und Invalidität bezweckt (act. 2,
Art. 1 und 2).
B. Mit Schreiben vom 13. Februar 2006 erinnerte das Amt für Stiftungen und
berufliche Vorsorge des Kantons Basel-Landschaft (nachfolgend die Auf-
sichtsbehörde oder die Vorinstanz) die Stiftung daran, dass es diese mehr-
fach vergeblich aufgefordert habe, ihm ein Protokoll über die Verabschie-
dung der Jahresrechnung und über die Zuwahl eines weiteren Stiftungs-
ratsmitgliedes, sowie ein überarbeitetes Anlage- und Organisationsregle-
ment einzureichen. Die Aufsichtsbehörde wies zudem darauf hin, dass sie
gestützt auf die kantonale Verordnung vom 21. Dezember 1993 über die
Beaufsichtigung der Stiftungen und Vorsorgeeinrichtungen (VBSV, SGS
211.22) befugt sei, Bussen auszusprechen und nötigenfalls die
verantwortlichen Organe abzuberufen, falls eine Vorsorgeeinrichtung
verbindliche Weisungen der Aufsichtsbehörde nicht beachte und einer
Mahnung ebenfalls keine Folge leiste. Für die Einreichung der fehlenden
Unterlagen gewährte sie der Stiftung eine letzte Frist bis zum 15. März
2006. Bei Nichtbeachtung der Frist behielt sich die Aufsichtsbehörde die
Verhängung von Bussen sowie weitere Massnahmen vor (act. 9).
C. Nachdem die Stiftung auf diese Aufforderung nicht reagiert hatte, belegte
die Aufsichtsbehörde mit Verfügung vom 19. April 2006 den Stiftungsrat
der Stiftung mit einer Ordnungsbusse von Fr. 250.-- (vgl. act. B 6, Disposi-
tivziffer 1), wies diesen letztmals an, die angeforderten Unterlagen bis spä-
testens 15. Mai 2006 nachzureichen (Dispositivziffer 2) und behielt sich
ausdrücklich vor, nebst der Anordnung anderer Massnahmen, bei Mis-
sachtung der unter Ziffer 2 genannten Frist, den Stiftungsrat mit sofortiger
Wirkung zu suspendieren und an dessen Stelle eine kommissarische Ver-
waltung einzusetzen (Dispositivziffer 3). Der Stiftungsrat wurde ausserdem
auf Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember
1937 (StGB, SR 311.0) hingewiesen, wonach mit Haft oder Busse bestraft
wird, wer einer an ihn erlassenen Verfügung einer zuständigen Behörde
nicht Folge leistet (Dispositivziffer 4). Einer allfälligen Beschwerde gegen
Ziffer 2 und 3 wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositivziffer
5). Ihre Verfügung begründete die Aufsichtsbehörde im Wesentlichen mit
der Nichtbeachtung mehrerer Aufforderungen zur Einreichung von Unterla-
gen.
D. Gegen die Verfügung der Aufsichtsbehörde vom 19. April 2006 erhob die
Stiftung mit Eingabe vom 28. April 2006 bei der Eidgenössischen Be-
3schwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invali-
denvorsorge (nachfolgend die Eidg. Beschwerdekommission BVG) Be-
schwerde und beantragte sinngemäss die Aufhebung der angefochtenen
Verfügung im Wesentlichen mit der Begründung, diese sei unverhältnismä-
ssig. Das Protokoll über die Verschiebung (recte wohl Verabschiedung)
der Jahresrechnung 2004 habe nicht versandt werden können, da die dar-
in vorgesehene Wahl eines neuen Arbeitnehmervertreters in der Zwischen-
zeit hinfällig geworden sei, weil der dafür vorgesehene Mitarbeiter die Fir-
ma verlassen habe und kein Nachfolger habe gefunden werden können.
Die Aufsichtsbehörde sei im Bild, dass die Stiftung grundsätzlich neu orga-
nisiert werde. Die Überarbeitung des Anlage- und Organisationsregle-
ments sei in Auftrag gegeben, aber vom Auftragnehmer noch nicht gelie-
fert worden. Die Mitarbeiter müssten sich prioritär auf das tägliche operati-
ve Geschäft konzentrieren. Die behördliche Papierflut sei dazu ein extre-
mes Hindernis (act. B 2).
E. Mit Vernehmlassung vom 9. Juni 2006 beantragte die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde und machte im Wesentlichen geltend, gemäss
der VBSV hätten die Vorsorgeeinrichtungen den Jahresbericht und die
Jahresrechnung binnen sechs Monaten nach Ablauf des Geschäftsjahres
der Aufsichtsbehörde einzureichen. Gestützt darauf sei die Beschwerde-
führerin bereits mit Schreiben vom 4. Februar 2005 aufgefordert worden,
mit der nächsten Jahresrechnung (30. Juni 2005) ein überarbeitetes Anla-
gereglement einzureichen. Nach mehreren Mahnschreiben seien Ende Ok-
tober 2005 unvollständige Unterlagen eingetroffen, aus denen unter ande-
rem hervorgegangen sei, dass der Stiftungsrat nicht mehr ordentlich be-
stellt sei. Trotz weiteren Mahnungen seien weder das Protokoll über die
Verabschiedung der Jahresrechnung und die Zuwahl des fehlenden Mit-
glieds des Stiftungsrates noch das überarbeitete Anlagereglement einge-
gangen, weshalb die angefochtene Bussenverfügung erlassen werden
musste. Weder seien die in der Beschwerde vorgebrachten Schwierigkei-
ten bei der personellen Bestellung eines Stiftungsrates je erwähnt noch sei
ein Fristerstreckungsgesuch eingereicht worden. Die übrigen angeforder-
ten Unterlagen seien jedenfalls nicht eingereicht worden, obwohl der Stif-
tungsrat als verantwortliches Organ seinen gesetzlichen Verpflichtungen
nachzukommen habe (act. B 10).
F. Die Beschwerdeführerin liess sich nicht mehr vernehmen, obwohl der Prä-
sident der Eidg. Beschwerdekommission BVG ihr mit Schreiben vom 14.
Juni 2006 die Gelegenheit gab, zur Vernehmlassung der Vorinstanz Stel-
lung zu nehmen (act. B 11).
G. Der mit Zwischenverfügung vom 27. Juli 2006 vom Präsidenten der Eidg.
Beschwerdekommission BVG einverlangte Kostenvorschuss in der Höhe
von Fr. 1'500.-- wurde von der Beschwerdeführerin fristgemäss überwie-
sen (act. B 13, B 15).
H. Mit Schreiben vom 25. Juni 2007 fragte der zuständige Instruktionsrichter
des Bundesverwaltungsgerichts, welches das Verfahren per 1. Januar
2007 übernommen hatte, die Vorinstanz an, ob die Beschwerdeführerin
4der Anordnung, welche in Dispositivziffer 2 der angefochtenen Verfügung
enthalten war, zwischenzeitlich Folge geleistet hatte.
Mit Schreiben vom 26. Juni 2007 antwortete die Vorinstanz, dass
zwischenzeitlich von den einverlangten Unterlagen einzig noch das
überarbeitete Anlage- und Organisationsreglement ausstehe. Die übrigen
seien eingereicht worden.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Dazu gehören die Verfügungen der
Aufsichtsbehörden im Bereiche der beruflichen Vorsorge nach Art. 74 Abs.
1 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hin-
terlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG, SR 831.40), dies in Verbindung
mit Art. 33 lit. i VGG. Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VVG liegt in
casu nicht vor.
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt bei gegebener Zuständigkeit
die am 1. Januar 2007 bei den Eidgenössischen Rekurs- oder Schieds-
kommissionen oder bei den Beschwerdediensten der Departemente hängi-
gen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht
(vgl. Art. 53 Abs. 2 VGG).
1.3 Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Verfügung
des Amtes für Stiftungen und berufliche Vorsorge des Kantons Basel-
Landschaft vom 19. April 2006, welche hinsichtlich der Dispositivziffer 1
(Auferlegung einer Busse) ohne Zweifel eine Verfügung im Sinne von Art.
5 VwVG darstellt. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingegangen
(Art. 50 und 52 VwVG). Nachdem die Beschwerdeführerin an der
Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Verfügung ein
schutzwürdiges Interesse hat (Art. 48 VwVG) und ferner der verlangte
Kostenvorschuss eingezahlt worden ist, ist auf das erhobene Rechtsmittel
hinsichtlich der Bussenauferlegung einzutreten.
2. Hingegen ist die Anfechtbarkeit der übrigen Dispositivziffern im Lichte von
Art. 5 VwVG näher zu prüfen, wonach als Verfügungen Anordnungen der
Behörden im Einzelfall gelten, die sich auf öffentliches Recht des Bundes
stützen und die Rechte oder Pflichten begründen, ändern oder aufheben,
das Bestehen, Nichtbestehen oder den Umfang von Rechten oder Pflich-
ten feststellen oder Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder
Feststellung von Rechten oder Pflichten abweisen oder auf solche nicht
eintreten.
52.1 In Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung wird eine Frist zur Einreichung
von Unterlagen gesetzt. Hierbei handelt es sich jedoch um eine verfah-
rensleitende Anordnung, die mangels drohendem nicht wiedergutzuma-
chendem Nachteil nicht selbständig anfechtbar ist. Im Übrigen sind zwi-
schenzeitlich die einverlangten Unterlagen mit einer Ausnahme eingereicht
worden, so dass diese Anordnung teilweise gegenstandslos geworden ist.
Demnach ist auf die Beschwerde, insoweit sie auch Dispositivziffer 2 der
angefochtenen Verfügung rügt, nicht einzutreten.
2.2 In Ziffer 3 und 4 der angefochtenen Verfügung werden Anordnungen im
Sinne von Art. 5 VwVG lediglich angedroht und nicht unmittelbar getroffen,
so dass diese Dispositivziffern nicht angefochten werden können und auf
die Beschwerde, soweit mit dieser die betreffenden Anordnungen ange-
fochten werden sollten, ebenfalls nicht eingetreten werden kann.
2.3 Um die Dispositivziffer 5 (Entzug der aufschiebenden Wirkung) anfechten
zu können, wird gemäss Art. 55 Abs. 3 VwVG ein begründetes Begehren
um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung vorausgesetzt. Ein
Solches kann jedoch der Beschwerdeschrift nicht entnommen werden.
3. Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht ein-
schliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, die
unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts und, wenn nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz
verfügt hat, die Unangemessenheit (Art. 49 VwVG).
4.
4.1 Im vorliegenden Fall rügt die Beschwerdeführerin sinngemäss, dass die
angefochtene Bussenverfügung der Aufsichtsbehörde unverhältnismässig
sei, zumal die Verzögerungen in der Bestellung des Stiftungsrates und in
der Überarbeitung des Anlagereglements auf äussere Umstände (Austritt
des designierten Arbeitnehmervertreters und nicht rechtzeitiger Erhalt der
in Auftrag gegebenen Reglementsüberarbeitung) zurückzuführen sei.
Überdies werde die auch durch Familienmitglieder betriebene KMU in ihrer
operativen Tätigkeit durch die administrativen Aufgaben übermässig
behindert. Demgegenüber weist die Vorinstanz auf die mehrfachen
Mahnungen hin und auf den Umstand, dass die Beschwerdeführerin nicht
darauf reagiert habe, um etwa die Gründe für die Verzögerungen
rechtzeitig zu erklären oder eine Fristerstreckung zu verlangen. Der
Stiftungsrat sei dafür verantwortlich, die ihm gesetzlich zugetragenen
Aufgaben zu erfüllen.
4.2 Gemäss Art. 62 Abs. 1 BVG wacht die Aufsichtsbehörde darüber, dass die
Vorsorgeeinrichtung die gesetzlichen Vorschriften einhält, indem sie insbe-
sondere die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit
den gesetzlichen Vorschriften prüft (lit. a), von den Vorsorgeeinrichtungen
periodisch Berichterstattung fordert, namentlich über die Geschäftstätigkeit
(lit. b), Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle und des Experten für be-
rufliche Vorsorge nimmt (lit. c) sowie die Massnahmen zur Behebung von
Mängeln trifft (lit. d) und Streitigkeiten betreffend das Recht der versicher-
6ten Person auf Information beurteilt (lit. e).
Gemäss Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG trifft die Aufsichtsbehörde die Massnah-
men zur Behebung von Mängeln. Hierzu stehen ihr repressive und präven-
tive Aufsichtsmittel zur Verfügung. Mittels des repressiven Handelns soll
der rechtmässige Zustand wieder hergestellt werden und die präventiven
Mittel sind darauf ausgelegt, gesetzes- und statutenwidriges Verhalten der
Vorsorgeeinrichtung durch eine laufende Kontrolle ihrer Geschäftstätigkeit
zu verhindern.
4.3 Als repressive Aufsichtsmittel kommen unter anderem in Frage die Mah-
nung pflichtvergessener Organe, das Erteilen von Weisungen oder Aufla-
gen, soweit die Vorsorgeeinrichtung keinen Ermessensspielraum hat, die
Aufhebung und Änderung von Entscheiden oder Erlassen der Stiftungsor-
gane, wenn und soweit diese gesetzes- oder urkundenwidrig sind, die Ab-
berufung und Neueinsetzung von Stiftungsorganen und Liquidatoren, die
Ersatzvornahme durch Dritte auf Kosten der Stiftung oder die Einsetzung
eines Beistandes oder eines interimistischen Stiftungsrates unter gleich-
zeitiger Enthebung des ordentlichen Stiftungsrates (ISABELLE VETTER-SCHREI-
BER, Staatliche Haftung bei mangelhafter BVG-Aufsichtstätigkeit, Zürich
1996, S. 63 ff.; CHRISTINA RUGGLI, Die behördliche Aufsicht über Vorsorge-
einrichtungen, Basel 1992, S. 111 ff.). Die Aufzählung ist nicht abschlies-
send.
Auf Grund der gesetzlichen Bestimmungen steht fest, dass die Aufsichts-
behörde bloss dann mittels Massnahmen repressiv eingreifen kann, falls
sie im Handeln der Vorsorgeeinrichtung einen Verstoss gegen gesetzliche
oder statutarische Vorschriften erkennt. Die Aufsichtstätigkeit ist mithin als
eine Rechtskontrolle ausgestaltet (ISABELLE VETTER-SCHREIBER, a.a.O., S. 33f.;
CARL HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 8. Aufl. Bern 2006, S. 667).
4.4
4.4.1 Die Stiftungsorgane haben der Aufsichtsbehörde jährlich einen Bericht, die
Bilanz und die Betriebsrechnung (Einnahmen- und Ausgabenrechnung)
einzureichen (CARL HELBLING, a.a.O., S. 666). Obwohl bundesgesetzlich
nicht vorgeschrieben, ergibt sich diese Pflicht notwendigerweise aus der
materiellen Staatsaufsicht, da ansonsten weder eine jährliche Prüfung der
Geschäftsführung, des Rechnungswesens und der Vermögenslage durch
die Kontrollstelle (vgl. Art. 36 der Verordnung über die berufliche Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVV 2, SR 831.441.1]) noch eine
ordnungsgemässe Beaufsichtigung möglich wäre (BGE 124 IV 217 E. 2 f,
CHRISTINA RUGGLI, a.a.O., S. 65).
4.4.2 Der Regierungsrat des Kantons Basellandschaft konkretisierte die kanto-
nale Aufsichtstätigkeit im Rahmen des bundesrechtlich umschriebenen
Umfanges der Aufsicht mit Erlass der bereits erwähnten VBSV. Danach
haben die Vorsorgeeinrichtungen den Jahresbericht und die Jahresrech-
nung jeweils binnen sechs Monaten nach Ablauf des Geschäftsjahres (§ 8
VBSV), Reglemente und andere Ausführungsbestimmungen spätestens im
Zeitpunkt von deren Inkrafttreten bei der Aufsichtsbehörde einzureichen (§
79 VBSV) und kann die Aufsichtsbehörde als Mittel der Aufsicht unter ande-
rem Ordnungsbussen bis Fr. 500.-- verhängen (§ 15 BSV). Diese kantona-
len Ausführungsbestimmungen stehen im Einklang mit Art. 62 BVG und
stellen vorliegend somit eine genügende gesetzliche Grundlage dar.
4.4.3 Ob und welche repressiven Aufsichtsmittel im Einzelfall zu ergreifen sind,
liegt im pflichtgemässen Ermessen der Aufsichtsbehörde. Dabei hat sie
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten (HANS-MICHAEL RIEMER,
Berner Kommentar, Art. 84 ZGB N 88 ff., insbesondere N 109 und 111).
Die Vorinstanz hat im vorliegenden Fall der Beschwerdeführerin gestützt
auf die obigen Bestimmungen nach mehrfacher erfolgloser Mahnung, das
Protokoll über die Verabschiedung der Jahresrechnung und die Zuwahl ei-
nes Stiftungsratsmitglieds sowie das überarbeitete Anlage- und Organisati-
onsreglement einzureichen, eine Busse von Fr. 250.-- auferlegt und ihr
eine neue Frist angesetzt, um die verlangten Unterlagen einzureichen. Zu
prüfen bleibt somit, ob die konkret getroffene Massnahme ver-
hältnismässig ist.
4.5
4.5.1 Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche Mass-
nahme für das Erreichen des im öffentlichen (oder privaten) Interesse lie-
genden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen zu-
mutbar und verhältnismässig erweist. Erforderlich ist eine vernünftige
Zweck-Mittel-Relation (BGE 132 I 62 E. 7.2 mit Hinweisen).
4.5.2 Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz die Busse von Fr. 250.-- erst dann
der Beschwerdeführerin auferlegt, als sie diese vorgängig erfolglos und
mehrfach gemahnt hatte, die verlangten Unterlagen einzureichen. Das
Vorgehen war somit verhältnismässig. Die Busse war vorliegend erforder-
lich, nachdem die Beschwerdeführerin ihrer Pflicht zur Einreichung der Un-
terlagen auch nach wiederholter Aufforderung nicht nachgekommen und
ihr auch eine Ordnungsbusse angedroht worden ist. Auch die Höhe der
Busse ist nicht zu beanstanden, da sie für die Beschwerdeführerin absolut
zumutbar ist. Die erforderliche Zweck-Mittel-Relation ist hier ohne Zweifel
gewahrt, zumal die Beschwerdeführerin auch kein Fristerstreckungsge-
such gestellt hat, um etwa das überarbeitete Anlage- und Organisations-
reglement nachzureichen. Insgesamt ist die angefochtene Verfügung nicht
zu beanstanden.
5.
5.1 Die Beschwerde ist nach dem Gesagten, soweit darauf einzutreten ist,
abzuweisen. Das führt dazu, dass die Beschwerdeführerin gemäss Art. 63
Abs. 1 VwVG kostenpflichtig wird. Die Verfahrenskosten sind gemäss dem
Reglement vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) zu bestimmen.
Sie werden auf Fr. 1'000.-- festgelegt. Es erfolgt eine Verrechnung mit
dem bereits einbezahlten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.--.
5.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder
teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine
8Entschädigung für ihr erwachsene Kosten zusprechen. Allerdings steht der
obsiegenden Vorinstanz praxisgemäss keine Parteientschädigung zu.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde gegen die Verfügung des Amtes für Stiftungen und beruf-
liche Vorsorge des Kantons Basel-Landschaft vom 19. April 2006 wird
abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Der Saldo-
betrag von Fr. 500.-- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
3. Der obsiegenden Vorinstanz wird keine Parteientschädigung zugespro-
chen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- der Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- dem Bundesamt für Sozialversicherungen (Gerichtsurkunde)
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber
Alberto Meuli Jean-Marc Wichser
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen-
heiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzu-
fassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und
die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42
BGG).
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