Cour II I
C-2410/2006
{T 0/2}
Arrêt du 5 avril 2007
Composition : Elena Avenati-Carpani, présidente du collège, Eduard Acher-
mann et Francesco Parrino;
Pascal Montavon, greffier.
FONDS DE PRÉVOYANCE C._______,
recourant,
contre
DEPARTEMENT DES FINANCES DU CANTON DE VAUD, Autorité de sur-
veillance des fondations, rue du Valentin 10, 1014 Lausanne,
autorité intimée,
concernant
Prononcé d'amende par l'autorité de surveillance.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Faits :
A.
A.a Le Fonds de prévoyance C._______ (ci-après: le Fonds) est un fonds de
prévoyance complémentaire non inscrit au registre de la prévoyance
professionnelle au sens de l'art. 48 LPP, régi par un règlement en
application de l'art. 11 al. 4 de ses statuts. Il s'agit dès lors d'une fondation
en faveur du personnel au sens de l'art. 89bis CC.
A.b La faillite de la fondatrice, C._______ SA, à Y._______, fut prononcée le 6
janvier 2003.
A.c Par une correspondance du 13 février 2003, l'Autorité de surveillance des
fondations du canton de Vaud (ci-après l'Autorité de surveillance) donna à
Z._______, président du Conseil de fondation du Fonds, quelques direc-
tives informelles quant à la liquidation future du Fonds, étant souligné que
ni attribution ni versement ne sauraient avoir lieu sans avoir obtenu son
accord formel. L'Autorité de surveillance invita de plus le Conseil à la tenir
informée de l'évolution du dossier et de lui fournir dans les meilleurs délais
les comptes audités récents de la fondation ainsi que le rapport de gestion
(pces au dossier de l'Autorité de surveillance).
A.d Le 11 mars 2003, l'Autorité de surveillance rappela au Fonds être dans
l'attente du rapport de contrôle des comptes 2001, de son rapport de ges-
tion ainsi que du procès-verbal de la séance du Conseil ayant approuvé
les comptes 2001 (pce 1). Par correspondance recommandée du 14 mai
2003 l'Autorité de surveillance requit à nouveau pour la troisième fois les
documents sollicités. Il appert du dossier que les dits comptes et autres
documents sollicités ont été produits peu avant ou à l'occasion d'une
conférence entre l'Autorité de surveillance et Z._______ tenue le 18 juillet
2003 au cours de laquelle fut discutée de la question de la reprise des
rentes en cours du Fonds par une grande institution de prévoyance
vaudoise et l'acquisition par celle-ci d'un immeuble, principal actif du
Fonds (pce au dossier de l'Autorité de surveillance).
A.e En date du 26 août 2003, l'Autorité de surveillance requit du Fonds les
comptes 2002 indiquant que le délai légal de production de ceux-ci échoit
dans les six mois suivant la clôture des comptes, soit le 1er juillet 2003.
L'Autorité de surveillance fixa au Fonds un délai échéant au 15 septembre
2003 pour produire ceux-ci (pce 2). Par lettre signature du 24 septembre
2003 l'Autorité de surveillance fixa un ultime délai de production des comp-
tes 2002 et autres documents liés au 3 octobre 2003, réservant les sanc-
tions prévues par la loi (pce 3).
A.f Par une correspondance chargée signée de Z._______, agent d'affaire
breveté, le Fonds fit valoir quelques difficultés d'organisation et
comptables dues à la faillite de la fondatrice et requit une prolongation de
délai pour produire les comptes 2002 au 10 novembre 2003. Il appert du
dossier que ces comptes ont été produits, sinon dans le délai indiqué, du
moins en date du 21 novembre 2003.
3A.g Par correspondance du 21 novembre 2003 adressée au Fonds, l'Autorité
de surveillance releva qu'il ressortait des comptes 2002 que le Fonds
n'était propriétaire pour l'essentiel que d'un immeuble et d'actifs liquides
insuffisants pour assurer le versement de prestations de libre passage en
suspens. Il requit du Fonds la production des comptes provisoires 2003 te-
nant compte de provisions de prestations de libre passage. Par correspon-
dance du 8 décembre 2003, Z._______ informa l'Autorité de surveillance
que des comptes provisoires 2003 tenant compte des provisions requises
seraient établis dans les meilleurs délais en relation avec la vente de
l'immeuble au 15 décembre prochain et la reprise des rentes en cours par
l'institution reprenante au 1er janvier 2004. Il adressa les comptes pro-
visoires 2003 par télécopieur le 9 décembre suivant à l'Autorité de sur-
veillance.
A.h Le 7 janvier 2004 Z._______ informa l'Autorité de surveillance des
dernières opérations passées concernant la vente de l'immeuble du Fonds
et les reprises des rentes en cours par l'institution de prévoyance
reprenante. Il fit également part succinctement de quelques procédures en
cours en matière civile entre le Fonds et d'anciens salariés de la société
fondatrice relativement à des prétentions litigieuses, affaires dont l'Autorité
de surveillance avait connaissance.
B.
B.a A la suite d'un entretien téléphonique de l'Autorité de surveillance en octo-
bre 2004 avec un bénéficiaire éventuel du Fonds, l'Autorité de surveillance
requit du Fonds par lettre signature du 7 octobre 2004 dans un délai
échéant au 29 octobre suivant, notamment, toutes informations sur la si-
tuation du Fonds et l'information faite aux personnes affiliées ainsi que les
comptes 2003. Cette correspondance fut retournée à l'Autorité de sur-
veillance pour cause d'adresse plus valable.
B.b Par courrier du 14 octobre 2004, Z._______ adressa à l'Autorité de
surveillance, en se référant à une communication du 27 septembre, un
bilan final 2003 non audité. L'Autorité précitée requit, à bonne adresse, par
lettre signature du 8 novembre avec un délai échéant au 19 novembre sui-
vant un rapport d'audit des comptes 2003 et qu'il soit répondu à ses requê-
tes formulées dans sa lettre du 7 octobre 2004 jointe en annexe. Il ne fut
pas répondu, du moins par écrit, à cette correspondance.
B.c Le 9 novembre 2005, l'Autorité de surveillance requit du Fonds les comp-
tes 2004 avec échéance au 30 novembre rappelant que ceux-ci devaient
être produits dans les six mois suivant la clôture de l'année comptable.
L'Autorité de surveillance rendit le Conseil du Fonds attentif au fait que si
les documents n'étaient pas produits dans le délai imparti, le Fonds s'ex-
posait à des sanctions selon l'art. 79 LPP, dont une amende d'ordre de Fr.
4'000.- au plus, les inobservation de peu de gravité pouvant être sanction-
nées par une réprimande, mais qu'il n'y avait pas là cas de peu de gravité.
B.d Par courrier du 11 novembre 2005 Z._______ requit une prolongation au
15 décembre pour produire les comptes 2004 arguant de quelques as-
4pects personnels et techniques ayant retardé leur établissement.
B.e Le 21 mars 2006 l'Autorité de surveillance accusa réception des comptes
2004 (pas de date de réception au dossier) et requit du Fonds diverses
pièces en relation avec les comptes 2003 et 2004. Elle releva qu'il n'avait
pas été répondu à sa correspondance des 7 octobre et 8 novembre 2004
et accorda au Fonds un ultime délai au 30 avril 2006 pour ce faire avec
une nouvelle menace de sanction.
C. Par décision du 12 mai 2006, l'Autorité de surveillance, se fondant sur les
faits ci-dessus évoqués, dont les sommations du 9 novembre 2005 et du
21 mars 2006 mentionnant expressément l'art. 79 LPP, relevant que le
Fonds n'avait pas donné suite à ses requêtes dans le délai imparti au 30
avril, ni même au 12 mai 2006, prononça une amende de Fr. 2'000.- à l'en-
contre des membres du conseil du Fonds et fixa un ultime délai au 31 mai
2006 au Fonds pour répondre aux questions posées dans sa correspon-
dance du 7 octobre 2004, sous réserve de sanctions (pce R 2). Cette déci-
sion fut suivie d'une lettre de Z._______, datée du 31 mai 2006, en sa
qualité de président du Fonds [Extrait RC: président avec signature
collective à deux], à l'adresse de l'Autorité de surveillance, indiquant avoir
toujours renseigné l'autorité et qu'en l'occurrence la correspondance du 7
octobre 2004 avait été envoyée à une adresse erronée plus valable (pce R
3).
D. Par acte du 16 juin 2006, Z._______ interjeta recours auprès de la
Commission fédérale de recours en matière de prévoyance profession-
nelle, vieillesse, survivants et invalidité (ci-après la Commission de re-
cours) contre la décision du 12 mai précédent concluant à l'annulation de
la décision et réservant sa motivation (pce R 4). Invité à parfaire son re-
cours par ladite Commission, Z._______ fit valoir le 26 juin 2006 que les
démarches entreprises en vue de la reprise des affiliations des membres
l'avaient été en toute transparence et que le prononcé d'amende avait été
abusif pour les motifs évoqués dans sa correspondance du 31 mai 2006
(pce R 9). Il joignit une procuration de G._______, membre du Conseil de
fondation avec signature collective à deux (pce R 8).
E. Invitée par la Commission de recours à se prononcer sur le recours du
Fonds, l'Autorité de surveillance conclut le 24 août 2006 à son rejet faisant
valoir des retards année après année dans la transmission des pièces sui-
vis de rappels, sommations et amendes diverses. Elle fit valoir l'importan-
ce des requêtes de sa correspondance au Fonds du 7 octobre 2004,
l'énoncé du risque d'amende dans sa correspondance du 7 novembre
2005 et le fait que le Fonds n'avait pas répondu en temps utile, ni même
après, à sa requête du 21 mars 2006 rappelant des questions posées en
novembre 2004 auxquelles il n'avait pas été répondu. Enfin l'Autorité de
surveillance indiqua que les comptes 2005 avaient bien été reçus mais
avaient dû être renvoyés du fait qu'ils n'étaient pas structurés conformé-
ment aux recommandations comptables Swiss GAAP RPC 26, exigences
qui avaient été exposées au Conseil en date du 21 mars 2006.
5Invité de son côté le 30 août 2006 à se déterminer sur la réponse au re-
cours (pce R 13), le Fonds ne donna pas suite à cette invitation.
F. Par décision incidente du 5 octobre 2006, la Commission de recours mit à
charge du recourant une avance de frais de Fr. 1'500.-, montant dont il
s'acquitta en temps utile (pces R 15, R 17).
G. Par acte du 23 janvier 2007 le Tribunal administratif fédéral informa les
parties de la reprise de la cause au 1er janvier et par acte du 15 mars 2007
de la composition du collège, laquelle ne fut pas contestée.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 de la Loi fédérale du 17
juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribu-
nal administratif fédéral, en vertu de l’art. 31 LTAF, connaît des recours
contre les décisions au sens de l’art. 5 de la Loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les auto-
rités mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF. En particulier, les décisions ren-
dues par une autorité de surveillance cantonale dans le domaine de la pré-
voyance professionnelle peuvent être contestées devant le Tribunal admi-
nistratif fédéral conformément à l'art. 74 al. 1 de la Loi fédérale du 25 juin
1982 sur la prévoyance professionnelle, invalidité et survivants (LPP, RS
831.40) et à l'art. 33 let. i LTAF.
1.2 Les affaires pendantes devant les commissions fédérales de recours ou
d’arbitrage ou devant les services de recours des départements au 1er jan-
vier 2007 sont traitées par le Tribunal administratif fédéral dans la mesure
où il est compétent. Le nouveau droit de procédure s’applique (cf. art. 53
al. 2 LTAF).
2. La décision litigieuse du 12 mai 2006 constitue manifestement une déci-
sion au sens de l'art. 5 PA. La qualité pour agir devant l'ancienne Commis-
sion de recours LPP et l'autorité de céans selon l'art. 48 al. 1 PA appar-
tient à quiconque est touché par la décision et a un intérêt digne de protec-
tion à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L'intérêt digne de protection au
sens où l'entend la loi peut être de nature juridique ou simplement un inté-
rêt de fait. Il n'est pas nécessaire qu'il corresponde à celui que tend à pro-
téger la norme dont la violation est alléguée. Il faut simplement que le re-
courant soit touché plus que quiconque par la décision attaquée et qu'il se
trouve dans une relation particulièrement étroite et digne de considération
avec l'objet du litige. Un intérêt digne de protection existe lorsque la situa-
tion juridique ou de fait peut être influencée par l'issue de la procédure.
L'intérêt peut aussi consister en l'utilité pratique que le succès du recours
peut constituer pour le recourant, c'est-à-dire l'élimination du dommage
matériel ou idéal que la décision attaquée lui causerait (ATF 125 II 497,
123 II 376, 120 Ib 379, 116 Ib 321, 112 Ib 228; PIERRE MOOR, Droit adminis-
tratif II, 2eme éd. Berne 2002, p. 626 ss; BENOÎT BOVAY, Procédure adminis-
6trative, Berne 2000, p. 483 ss).
En l'espèce, le Fonds, respectivement les membres de son conseil de fon-
dation, a sans conteste un intérêt digne de protection à l'annulation de la
décision attaquée.
3. Selon l'art. 5 al. 2 LPP, la LPP ne s'applique qu'aux institutions de pré-
voyance inscrites dans le registre de la prévoyance professionnelle (art. 48
LPP). Cependant, selon l'art. 89bis al. 6 du Code civil (CC, RS 210), les fon-
dations de prévoyance en faveur du personnel [non inscrites au registre de
la prévoyance], dont le domaine d'activité s'étend au domaine de la pré-
voyance vieillesse, survivants et invalidité, sont [outre notamment les
art. 80 ss CC] régies par les dispositions suivantes de la LPP: articles 52
(responsabilité), 53 (contrôle), 56 al. 1 let. c, al. 2-5, 56a, 57 et 59 (fonds
de garantie), 61 et 62 (surveillance), 71 (administration de la fortune), 73
et 74 (contentieux) et 75 à 79 (disposition pénales). Ces dispositions s'ap-
pliquent donc à la recourante, laquelle n'est pas une institution de pré-
voyance inscrite dans le registre de la prévoyance professionnelle.
4. Selon l'art. 71 al. 1 LPP les institutions de prévoyance administrent leur
fortune de manière à garantir la sécurité des placements, un rendement
raisonnable, une répartition appropriée des risques et la couverture des
besoins prévisibles de liquidité.
5.
5.1 Selon les art. 62 LPP et 84 al. 2 CC, l'autorité de surveillance pourvoit à ce
que les biens des fondations soient employés conformément à leur but.
Notamment, conformément à l'art. 62 al. 1 LPP, elle s'assure que l'institu-
tion de prévoyance se conforme aux dispositions légales (ATF 128 II 389,
121 II 201, 99 Ib 259, consid. 3; Jugement de la Commision de recours
LPP du 8 décembre 2000 [cause 618/99], p. 9 in: Revue suisse de droit
des assurances sociales [RSAS 2002], p. 476 ss; HANS MICHAEL RIEMER /
GABRIELA RIEMER-KAFKA, Das Recht der berufliche Vorsorge in der Schweiz,
2ème éd., Berne 2006, p. 62 ss). L'autorité de surveillance doit ainsi veiller à
la conservation du patrimoine (art. 84 al. 2 CC). Elle peut surveiller le pla-
cement des biens et donner des instructions sur ce point; elle peut ordon-
ner la rectification des actes incompatibles avec le but de la fondation et
assortir sa décision de la menace de sanctions pénales (ATF 101 Ib 231,
100 Ib 137, 99 Ib 255). Pour ce faire, entre autre, elle exige de l'institution
de prévoyance et de l'institution qui sert à la prévoyance un rapport an-
nuel, notamment sur leur activité, elle prend connaissance des rapports de
l'organe de contrôle et de l'expert en matière de prévoyance professionnel-
le, elle prend les mesures propres à éliminer les insuffisances constatées
(art. 62 al. 1 LPP). La lourde tâche de l'autorité de surveillance nécessite
une collaboration active des institutions de prévoyance qui se doivent
d'adresser les documents requis par leur contrôle et de répondre aux de-
mandes d'informations dans les délais impartis sans se faire solliciter à réi-
térées reprises par voie de rappels et sommations, actes administratifs
qui, rendus à répétition, alourdissent d'une manière intolérable l'activité de
surveillance.
75.2 Afin d'assurer l'effectivité du contrôle de l'Autorité de surveillance, l'art. 36
al. 1 de l'Ordonnance sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survi-
vants et invalidité du 18 avril 1984 (OPP2, RS 831.441.1) dispose que l'or-
gane de contrôle doit procéder au contrôle annuel de la gestion des comp-
tes et des placements conformément aux directives édictées à cet effet. Il
communique à l'autorité de surveillance une copie de son rapport de
contrôle. Le Règlement du 25 janvier 1991 sur la surveillance des fonda-
tions du canton de Vaud (RSF, RSVD 211.71.1) dispose à l'art. 11 que
l'autorité de surveillance s'assure que les fondations sont administrées
conformément à la loi et aux statuts, en vue de réaliser leur but et prend, à
cet effet, toutes mesures utiles, d'office ou sur plainte. L'art. 12 du règle-
ment énonce dans ce cadre que, dans les six mois qui suivent la clôture
de chaque exercice annuel, l'organe suprême de toute fondation soumise
au (...) règlement est tenu d'envoyer à l'autorité de surveillance: a) un bilan
et son annexe; b) les comptes d'exploitation; c) le rapport de l'organe de
contrôle; d) le rapport annuel de gestion et de vérification, le procès-verbal
du conseil entérinant les comptes et la gestion.
6.
6.1 Pour les cas de carence avérée dans la collaboration entre l'institution de
prévoyance et l'autorité de surveillance, au point que l'activité de contrôle
de cette dernière est manifestement entravée par le non-respect de délais
dans la production de documents ou l'accomplissement d'actes, l'art. 79 al.
1 LPP dispose que celui qui, après avoir reçu une sommation attirant son
attention sur les sanctions pénales prévues par la présente disposition, ne
se conforme pas dans un délai convenable à une décision de l'autorité de
surveillance compétente, sera puni par elle d'une amende d'ordre de
Fr. 4'000.- au plus, les inobservations de peu de gravité pouvant être sanc-
tionnées par une réprimande.
6.2 En l'espèce le Conseil de fondation, après plusieurs rappels année après
année quant à la production des comptes annuels et autres documents
liés, a fait l'objet le 7 octobre 2004, à l'adresse du Fonds inscrite au Regis-
tre du commerce, envoyée à nouveau le 8 novembre 2004 à l'adresse de
Z._______ et reçue du récipiendaire, d'une demande d'informations
détaillées de l'Autorité de surveillance. En date du 9 novembre 2005
l'Autorité de surveillance a requis avec menace de sanction, dont la possi-
bilité d'une amende d'ordre de Fr. 4'000.- au plus, la production des comp-
tes 2004 alors que ceux-ci auraient dû être remis à dite autorité au plus
tard le 30 juin 2005. Par lettre du 21 mars 2006 l'Autorité de surveillance a
requis des réponses aux questions posées dans ses courriers des 7 octo-
bre / 8 novembre 2004 sans que celles-ci aient donné lieu à des réponses
satisfaisantes au jour de la décision de prononcé d'amende ni même enco-
re au jour de la réponse au recours du 24 août 2006. Il se justifie dès lors
pleinement de confirmer la décision de prononcé d'amende dont le mon-
tant, dans le cadre légal, est proportionnel à la gravité des carences
constatées et au surcroît de travail de l'autorité de surveillance engendrée
par ladite carence du Conseil de fondation. De plus, la motivation du re-
cours est irrelevante.
87.
7.1 En vertu de l'art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont mis à la charge
de la partie qui succombe, soit en l'espèce le recourant. L'avance de frais
de Fr. 1'500.- requise par la Commission fédérale de recours LPP l'a été
conformément à l'ancienne Ordonnance du 10 septembre 1969 sur les
frais et indemnités en procédure administrative (RO 1969 780). Lesdits
frais fixés par l'autorité de céans à Fr. 1'500.- sont compensés par l'avance
effectuée.
7.2 En vertu de l'art. 64 al. 1 PA, l'autorité de recours peut allouer, d'office ou
sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause
une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui
ont été occasionnés. Rien ne justifie toutefois de s'écarter de la règle se-
lon laquelle les autorités parties n'ont pas droit aux dépens (art. 7 al. 3 du
Règlement du 11 décembre 2006 concernant les frais, dépens et indemni-
tés fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
9Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est rejeté et la décision de prononcé d'amende du 12 mai 2006
confirmée.
2. Les frais de procédure par Fr. 1'500.- sont compensés par l'avance de
frais de même montant effectuée.
3. Le présent arrêt est communiqué :
- au recourant par acte judiciaire
- à l'autorité intimée (n° de réf. ) par acte judiciaire
- à l'Office fédéral des assurances sociales par acte judiciaire
Voies de droit
Ce jugement peut faire l'objet d'un recours dans les 30 jours à compter de sa
notification au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14 (cf. art. 42, 48, 54, 100 de la
Loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [Loi sur le Tribunal fédéral;
LTF], RS 173.110).
La présidente du collège: Le greffier:
Elena Avenati-Carpani Pascal Montavon
Date d'expédition :