C-2524/2007 - Abteilung III - Zustimmung zur Aufenthaltsbewilligung - Verweigerung der Zustimmung und Wegweisung

Abtei lung II I
C-2524/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 3 . A u g u s t 2 0 1 0
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richter Antonio Imoberdorf, Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiber Julius Longauer.
A._______,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Dr. iur. Roland Strauss, Advokat,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Verweigerung der Zustimmung und Wegweisung.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-2524/2007
Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin (geb. 1968) ist Staatsangehörige der Domini-
kanischen Republik. Am 3. Mai 2000 reiste sie mit einem Besucher-
visum in die Schweiz und heiratete hier am 29. Januar 2001 den
Schweizer Bürger L._______ (geb. 1952). Zum Verbleib beim Ehe-
gatten erhielt sie vom Kanton Basel-Stadt eine Aufenthaltsbewilligung,
die letztmals mit Wirkung bis zum 28. Januar 2007 verlängert wurde.
Ihre vorehelichen Kinder B._______ (geb. 3. Juni 1997) sowie die
Zwillinge C._______ und D._______ (geb. 20. März 1995), welche die
Beschwerdeführerin in ihrer Heimat zurückgelassen hatte, gelangten
am 17. Oktober 2003 im Rahmen des bewilligten Familiennachzugs
ebenfalls in die Schweiz. Der Ehemann der Beschwerdeführerin ist am
22. Juni 2006 verstorben.
B.
Bereits im Oktober 2005 wurden der Migrationsbehörde des Kantons
Basel-Stadt polizeiliche Erkenntnisse zugetragen, aus denen sich er-
gab, dass zwischen der Beschwerdeführerin und ihrem Ehemann nie
eine eheliche Gemeinschaft bestanden hatte. Die Ehe sei zum Schein
geschlossen worden, um der Beschwerdeführerin zu einer Aufenthalts-
bewilligung zu verhelfen und ihr auf diese Weise zu ermöglichen, mit
der Schweizer Bürgerin M._______ (geb. 1958) in der Schweiz eine
gleichgeschlechtliche Lebensgemeinschaft zu führen. In der Folge be-
stätigten die Beschwerdeführerin (Einvernahme vom 22. Mai 2006)
und ihr Ehemann (Schreiben vom 28. November 2005) den Sachver-
halt gegenüber der Migrationsbehörde vollumfänglich; wobei die Be-
schwerdeführerin ergänzte, dass sie sich von ihrer schweizerischen
Lebenspartnerin am 7. Oktober 2005 getrennt habe. Angesichts der
guten Integration und des Gesundheitszustands eines der drei Kinder
der Beschwerdeführerin verlängerte die Migrationsbehörde die Aufent-
haltsbewilligung gleichwohl ein weiteres Mal bis zum 28. Januar 2007.
Eine weitere Verlängerung unterbreitete sie am 17. Januar 2007 zu-
ständigkeitshalber der Vorinstanz mit dem Antrag auf Zustimmung.
C.
Am 30. Januar 2007 teilte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mit,
dass erwogen werde, die Zustimmung zur Verlängerung der kanto-
nalen Aufenthaltsbewilligung zu verweigern und die Wegweisung aus
der Schweiz anzuordnen, und räumte ihr Gelegenheit zur Stellung-
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nahme ein. Davon machte die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom
27. Februar 2007 Gebrauch.
D.
Mit Verfügung vom 5. März 2007 verweigerte die Vorinstanz ihre Zu-
stimmung zur Verlängerung der kantonalen Aufenthaltsbewilligung und
wies die Beschwerdeführerin aus der Schweiz weg.
E.
Die Beschwerdeführerin gelangte am 5. April 2007 rechtsmittelweise
an das Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung der
vorgenannten Verfügung und die Erteilung der Zustimmung zur Ver-
längerung der Aufenthaltsbewilligung.
F.
Die Vorinstanz schloss in ihrer Vernehmlassung vom 24. Mai 2007 auf
Abweisung der Beschwerde.
G.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 5. Januar 2010 lud das Bun-
desverwaltungsgericht die Beschwerdeführerin ein, allfällige seit dem
letzten Schriftenwechsel eingetretene Sachverhaltsänderungen in das
Verfahren einzubringen.
H.
Der Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts kam die Be-
schwerdeführerin mit Eingabe vom 4. Februar 2010 nach.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen des BFM unterliegen der Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht (Art. 31, Art. 32 sowie Art. 33 Bst. d des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich
nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Ver-
waltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungs-
gerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsadressatin zur Be-
schwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die im übrigen frist-
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und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten (Art.
49 ff. VwVG).
2.
2.1 Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Ver-
letzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhaltes und – soweit nicht eine
kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unan-
gemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesver-
waltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von
Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Be-
gründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde
auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen
oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeit -
punkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise
publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003). Unter Vorbehalt
des Verbots echter Rückwirkung ist in gleicher Weise das zum Zeit-
punkt des Entscheids in Kraft stehende Recht anzuwenden. Dessen
Übergangsbestimmungen können freilich für gewisse Sachverhalte die
Nachwirkung des alten Rechts vorsehen.
2.2 Am 1. Januar 2008 traten das neue Bundesgesetz vom 16. De-
zember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR
142.20) und seine Ausführungsverordnungen in Kraft – unter anderem
die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und
Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201). In Verfahren, die vor diesem
Zeitpunkt anhängig gemacht wurden, wie es vorliegend der Fall ist,
bleibt nach der übergangsrechtlichen Ordnung des AuG das alte mate-
rielle Recht anwendbar. Dabei ist entgegen dem zu engen Wortlaut
des Art. 126 Abs. 1 AuG ohne Belang, ob das Verfahren auf Gesuch
hin oder von Amtes wegen eröffnet wurde (vgl. BVGE 2008/1 E. 2 mit
Hinweisen). Einschlägig sind das Bundesgesetz vom 26. März 1931
über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, BS 1 121),
die Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz
über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAV, AS 1949
228), die Verordnung vom 20. April 1983 über das Zustimmungsver-
fahren im Ausländerrecht (nachfolgend: Zustimmungsverordnung, AS
1983 535) und die Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Be-
grenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO, AS
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1986 1791). Das Verfahren selbst folgt grundsätzlich dem neuen Ver-
fahrens- und Organisationsrecht (Art. 126 Abs. 2 AuG).
3.
3.1 Der Entscheid über die Erteilung und Verlängerung von Aufent-
haltsbewilligungen fällt grundsätzlich in die Zuständigkeit der Kantone
(Art. 15 Abs. 1 und 2 ANAG). Vorbehalten bleibt die Zustimmung des
BFM, wenn das Ausländerrecht eine solche für notwendig erklärt (Art.
18 ANAG). Die Zustimmungsbedürftigkeit des kantonalen Entscheides
ergibt sich im vorliegenden Fall aus Art. 1 Abs. 1 Bst. a Zustimmungs-
verordnung in Verbindung mit den Weisungen und Erläuterungen des
BFM über Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarkt (ANAG-Weisungen,
3. Aufl., Bern, Mai 2006). Letztere sehen unter Ziff. 132.4 Bst. e vor,
dass die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung einer ausländischen
Person nach Scheidung vom schweizerischen Ehegatten oder nach
dessen Tod dem BFM zur Zustimmung zu unterbreiten ist, falls die
ausländische Person nicht aus einem Mitgliedstaat der EFTA oder der
EG stammt. Gemäss Art. 19 Abs. 5 ANAV darf eine entsprechende
kantonale Bewilligung erst ausgestellt werden, wenn die Zustimmung
des BFM vorliegt; ansonsten ist sie ungültig.
3.2 Es ist unbestritten, dass die Ehe zwischen der Beschwerde-
führerin und ihrem Ehemann ausschliesslich eingegangen wurde, um
der Beschwerdeführerin unter Umgehung der ausländerrechtlichen
Bestimmungen zu einem Aufenthaltstitel zu verhelfen. Ihre Beziehung
gilt als Ausländerrechtsehe im Sinne von Art. 7 Abs. 2 ANAG, die nicht
geeignet ist, der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 7 Abs. 1 ANAG
irgendwelche Ansprüche auf weitere Regelung ihres Aufenthaltes zu
vermitteln. Eine andere Anspruchsgrundlage des Landes- und Völker-
rechts besteht nicht. Bei dieser Rechtslage liegt der Entscheid über die
Erteilung oder Verweigerung der Zustimmung im pflichtgemässen Er-
messen des BFM (Art. 4 ANAG). Eine Bindung an die kantonale Be-
urteilung besteht nicht. Das gilt selbst dann, wenn auf kantonaler
Ebene ein Gericht auf Erteilung oder Verlängerung der Aufenthalts-
bewilligung erkannt hat (vgl. grundlegend BGE 127 II 49 E. 3 S. 51 ff;
ferner Entscheid des EJPD vom 15. April 2005 E. 12 in: Verwaltungs-
praxis der Bundesbehörden [VPB] 69.76).
4.
Der Begriff der "pflichtgemässen Ermessensausübung" impliziert die
Beachtung rechtlicher Schranken bei der Ausfüllung der Ermessens-
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spielräume. Vorliegend steht der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
von Verwaltungsakten im Vordergrund. Unter diesem Gesichtspunkt
der Verhältnismässigkeit ist eine wertende Abwägung vorzunehmen
zwischen dem öffentlichen Interesse an der Verweigerung der Zu-
stimmung einerseits und den durch die Verweigerung beeinträchtigten
privaten Interessen des (oder der) Betroffenen andererseits (vgl. statt
vieler ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 5. Aufl., Zürich und St. Gallen 2006, S.127 f.).
4.1 Ein öffentliches Interesse an der Verweigerung der Zustimmung
kann gegeben sein, wenn die ausländische Person die öffentliche Ord-
nung und Sicherheit verletzt hat oder gefährdet. Unabhängig von der
Existenz eines solchen spezifischen Fernhalteinteresses steht der Zu-
lassung von Personen aus dem Nicht-EU/EFTA-Raum (Drittstaatsan-
gehörige) das allgemeine öffentliche Interesse an der Durchsetzung
einer restriktiven Migrationspolitik entgegen. Diese findet ihren Aus-
druck unter anderem in den strengen Zulassungsbeschränkungen der
Begrenzungsverordnung, denen erwerbstätige Drittstaatsangehörige
namentlich in Gestalt hoher Anforderungen an die berufliche Quali-
fikation (Art. 8 BVO) und der Höchstzahlen (Art. 12 BVO) unterworfen
sind. Das erhebliche Gewicht des öffentlichen Interesses an der
Durchsetzung der restriktiven Einwanderungspolitik zeigt sich daran,
dass humanitäre Gründe in diesem rechtlichen Zusammenhang erst
Bedeutung erlangen, wenn die Betroffenheit des Einzelnen die Grenze
zum schwerwiegenden persönlichen Härtefall im Sinne von Art. 13 Bst.
f BVO überschreitet. Nach der Auflösung der Ehe, die sie von restrikti-
ven qualitativen und quantitativen Zulassungsvoraussetzungen der Be-
grenzungsverordnung ausnehmen, muss die drittstaatsangehörige
Person dieses öffentliche Interesse grundsätzlich wieder gegen sich
gelten lassen, auch wenn sie nach Massgabe von Art. 12 Abs. 2
zweiter Satz BVO den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung nach
wie vor nicht untersteht. Es ist deshalb ein vergleichsweise strenger
Massstab angebracht, wenn es zu beurteilen gilt, ob nach Wegfall des
Privilegierungsgrundes private Interessen bestehen, denen gegenüber
das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der restriktiven
Migrationspolitik zurückzustehen hat. Dementsprechend geht das
Bundesverwaltungsgericht mit der Vorinstanz davon aus, dass die Ver-
längerung der Aufenthaltsbewilligung nach Auflösung der Ehe in erster
Linie ein Instrument zur Vermeidung von Härtefällen darstellt (vgl.
dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4302/2007 vom 20. De-
zember 2007 E. 4.1 mit Hinweisen; ferner Ziff. 654 ANAG-Weisungen).
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4.2 Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit ist zu prüfen,
ob die Massnahme bei der betroffenen ausländischen Person zu
Härten führt, die vom öffentlichen Interesse nicht gedeckt sind. Ent-
scheidend ist, inwieweit es der ausländischen Person in persönlicher,
wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht zugemutet werden kann, den
Aufenthalt in der Schweiz aufzugeben, in ihre Heimat zurückzukehren
und dort zu leben. Zu diesem Zweck ist ihre zukünftige Situation im
Ausland den persönlichen Verhältnissen in der Schweiz gegenüberzu-
stellen. Über die Zumutbarkeit ist nach Massgabe der gesamten Um-
stände des Einzelfalles zu befinden. Dazu gehören allgemeine, von
der Ehe unabhängige Elemente, wie die Dauer des Aufenthaltes in der
Schweiz, der Grad der sozialen und wirtschaftlichen Integration in die
hiesigen Verhältnisse, das Alter und der gesundheitliche Zustand, so-
weit Kinder vorhanden sind, deren Alter und schulische Integration,
aber auch die Unterkunft und die Reintegrationsmöglichkeiten in der
Heimat, ferner ehespezifische Elemente, wie die Dauer der Ehe und
die Umstände, die zu deren Auflösung geführt haben. Steht fest, dass
der ausländischen Person eine Weiterführung der ehelichen Be-
ziehung nicht länger zugemutet werden konnte, namentlich weil sie
Opfer von Misshandlungen geworden war, so ist dies besonders zu
berücksichtigen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-7331/2007 vom 9. Mai 2008 E. 7.2 mit Hinweis; ferner Ziff. 654
ANAG-Weisungen).
4.3 Welcher Grad an Betroffenheit in den persönlichen Verhältnissen
verlangt werden muss, damit das öffentliche Interesse zurückzustehen
hat, ist mit Blick auf die Regelung des Art. 7 Abs. 1 ANAG zu be-
antworten, der ausländischen Ehegatten nach fünf Jahren Ehe auf
schweizerischem Territorium einen vom weiteren Bestand der Ehe un-
abhängigen Anspruch auf Aufenthalt vermittelt. Vor dem Erreichen die-
ser zeitlichen Grenze kommt es entscheidend darauf an, welche Be-
deutung den ehespezifischen Elementen im jeweiligen Einzelfall zu-
kommt, das heisst der Dauer der ehelichen Gemeinschaft auf schwei -
zerischem Territorium, den Umständen der Auflösung der ehelichen
Gemeinschaft und – in letzterem Zusammenhang – allfälligen Gewalt-
erfahrungen in der Ehe sowie der Existenz gemeinsamer Kinder. Je
mehr diese Elemente ins Gewicht fallen, um so eher wird man von ei-
ner hinreichend schweren Betroffenheit ausgehen können. Umgekehrt
rechtfertigt sich ein um so strengerer Massstab, als sich die Härte-
situation nicht gerade aus den oben genannten ehespezifischen Ele-
menten ableiten lässt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
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C-7331/2007 vom 9. Mai 2008 E. 7.3 mit Hinweisen; vgl. schliesslich
die abgestufte Regelung in Art. 50 AuG). Dabei darf jedoch nicht aus-
ser Acht gelassen werden, dass der Verordnungsgeber in Art. 12 Abs.
2 zweiter Satz BVO unter anderem ausländische Ehegatten von
Schweizer Bürgern von den Höchstzahlen der Begrenzungsverord-
nung auch für die Zeit nach Auflösung der Ehe ausnimmt und auf die-
se Weise ihrer besonderen Lage Rechnung trägt.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin ist zum Schein eine Ehe eingegangen,
um ausländerrechtliche Bestimmungen zu umgehen. Neben das all -
gemeine Interesse an der Durchsetzung einer restriktiven Migrations-
politik, das einem weiteren Aufenthalt der Beschwerdeführerin ent-
gegensteht, könnte unter den gegebenen Umständen ein spezifisches,
an ihr Verhalten anknüpfendes Fernhalteinteresse treten (vgl. dazu
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-143/2006 vom 18. November
2008 E. 4.3). Es ist jedoch festzustellen, dass das Ziel der Be-
schwerdeführerin, die Begründung einer gleichgeschlechtlichen Le-
bensgemeinschaft auf schweizerischem Boden, durchaus legitim war,
auch wenn das gewählte Mittel nicht gebilligt werden kann. Reelle
Aussichten auf ordentliche Aufenthaltsregelung hatten die Be-
schwerdeführerin und ihre Partnerin aufgrund der damaligen Rechts-
lage kaum (vgl. dazu BGE 126 II 425 E. 4 S. 429 ff.). Heute stellt sich
die Situation wesentlich anders dar. Als Ausdruck der gesellschaft-
lichen Anerkennung derartiger Lebensformen wurde auf den 1. Januar
2007 das Bundesgesetz vom 18. Juni 2004 über die eingetragene
Partnerschaft gleichgeschlechtlicher Paare (Partnerschaftsgesetz,
PartG, SR 211.231) in Kraft gesetzt, welches das Rechtsinstitut der
eingetragenen Partnerschaft einführte und im Ausländerrecht der
traditionellen Ehe gleichstellte (vgl. Art. 7 Abs. 3 und Art. 17 Abs. 3
ANAG). Auch wenn unter den gegebenen Umständen das Eingehen
der Scheinehe nicht im Sinne eines Fernhaltegrundes gegen die aus-
länderrechtliche Zulassung der Beschwerdeführerin sprechen mag, so
folgt daraus keineswegs, dass die Beschwerdeführerin aus der
Scheinehe irgendwelche Privilegierung im Hinblick auf die Gewichtung
ihrer Interessen ableiten könnte. Von einer rechtserheblichen Be-
troffenheit kann unter den gegebenen Umständen nur ausgegangen
werden, wenn die Auswirkungen der Bewilligungsverweigerung bei der
Beschwerdeführerin ein Mass zu erreichen drohen, das dem eines
schwerwiegenden persönlichen Härtefalles im Sinne der Recht-
sprechung zu Art. 13 Bst. f BVO entspricht.
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5.2 Nach der Rechtsprechung zu Art. 13 Bst. f BVO darf ein schwer-
wiegender persönlicher Härtefall nicht leichthin angenommen werden.
Voraussetzung ist, dass die Lebens- und Existenzbedingungen des
Betroffenen, gemessen am durchschnittlichen Schicksal von ausländi-
schen Personen, in gesteigertem Mass in Frage gestellt sind bzw. die
Verweigerung einer Aufenthalts für ihn mit schweren Nachteilen ver-
bunden wäre. Die Anerkennung als Härtefall setzt nicht zwingend vor-
aus, dass die Anwesenheit in der Schweiz das einzige Mit tel zur Ver-
hinderung einer persönlichen Notlage darstellt. Auf der anderen Seite
genügen auch eine lang dauernde Anwesenheit, eine fortgeschrittene
Integration sowie ein klagloses Verhalten für sich alleine nicht, um
einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall zu begründen. Die aus-
ländische Person muss vielmehr so enge Beziehungen zur Schweiz
unterhalten, dass von ihr nicht verlangt werden kann, in einem ande-
ren Land, insbesondere in ihrem Heimatstaat zu leben. Berufliche,
freundschaftliche und nachbarschaftliche Beziehungen, welche die be-
troffene Person während ihres Aufenthaltes in der Schweiz knüpfen
konnte, genügen dieser Anforderung gewöhnlicherweise nicht (vgl.
BGE 130 II 39 E. 3 S. 41 f., BVGE 2007/45 E. 4.2, je mit Hinweisen).
Immerhin werden bei einer sehr langen Aufenthaltsdauer weniger ho-
he Anforderungen an das Vorliegen besonderer Umstände gestellt, wie
etwa eine überdurchschnittliche Integration oder andere Faktoren, wel-
che die Rückkehr ins Heimatland als ausgesprochen schwierig er-
scheinen lassen (vgl. BGE 124 II 110 E. 3 S. 113, der bei asylsuchen-
den Personen in Anbetracht ihrer schwierigen Situation diese Grenze
bei 10 Jahren Aufenthalt erblickt). Rechtswidrige Aufenthalte werden
bei der Härtefallprüfung grundsätzlich nicht berücksichtigt. In solchen
Fällen hat die Behörde jedoch zu prüfen, ob sich die betroffene Person
aus anderen Gründen in einer schwerwiegenden persönlichen Notlage
befindet (BVGE 2007/45 E. 6.3, 2007/44 E. 5.2, 2007/16 E. 5.4, je mit
Hinweisen). Bei Familien ist schliesslich die Situation einzelner Mitglie-
der nicht isoliert, sondern im familiären Kontext zu betrachten. Denn
das Schicksal der Familie stellt eine Einheit dar, und es wäre schwie-
rig, das Vorliegen eines Härtefalles beispielsweise einzig für die Eltern
oder nur für die Kinder anzunehmen (BVGE 2007/16 E. 5.3 mit Hin-
weis).
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin hält sich seit gut zehn Jahren in der
Schweiz auf und ist in sozialer, beruflicher und wirtschaftlicher Hin-
sicht entsprechend gut integriert. Sie kommt mit ihrem Erwerbsein-
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kommen nicht nur für den eigenen Lebensunterhalt und denjenigen
ihrer drei Kinder ohne Inanspruchnahme der öffentlichen Sozialhilfe
auf. Zeitweilig finanzierte sie auch den Lebensunterhalt ihrer schwei-
zerischen Lebensgefährtin. Die Integrationsleistungen verdienen umso
grössere Anerkennung, als sich die Beziehung der Beschwerde-
führerin zu ihrer Lebenspartnerin sehr schwierig gestaltete. Dr. med.
N._______, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie, bei der die
Beschwerdeführerin und ihre Lebenspartnerin zeitweilig in Behandlung
waren (Paartherapie und Einzeltherapie in den Jahren 2003/2004), er-
stellte auf Ersuchen der kantonalen Migrationsbehörde am 20. Juni
2006 einen Bericht, in dem von menschenunwürdigen Verhältnissen
die Rede ist, denen die Beschwerdeführerin ausgesetzt gewesen sei.
Sie, die Psychotherapeutin, habe sich veranlasst gesehen, der Be-
schwerdeführerin auch im Interesse der Kinder einen Abbruch der
Beziehung zu empfehlen. Die Beschwerdeführerin sei von Seiten ihrer
Lebenspartnerin nicht nur finanziell ausgebeutet, sondern auch einem
massiven Psychoterror ausgesetzt gewesen. Wiederholt habe sie, die
Lebenspartnerin, der Beschwerdeführerin gedroht, sie werde dafür
sorgen, dass sie, die Beschwerdeführerin, mit ihren Kindern
ausgeschafft werde. Die finanzielle Ausbeutung und die täglichen
Entwertungen hätten sich bei der Beschwerdeführerin in einem Suizid-
versuch und Aggressionen der Lebenspartnerin gegenüber entladen.
Mit Hilfe der Therapie und der Medikamente habe sich die Be-
schwerdeführerin wieder auffangen können. Sie sei letztlich stark ge-
nug geworden, sich aus der Beziehung zur ihrer Lebenspartnerin, die
sie wirklich geliebt habe, zu lösen. Gegenüber dem Kantonsarzt, an
den sie am 1. Juni 2006 ein Ersuchen um Befreiung von der ärztlichen
Schweigepflicht richtetete, äusserte sich Dr. med. N._______ dahin-
gehend, dass die Lebenspartnerin mit der Beschwerdeführerin nicht
das erste Mal eine Frau aus der Dominikanischen Republik in die
Schweiz geholt und sie hier "versklavt" habe. Die Beschwerdeführerin
selbst äussert sich in ihrer Einvernahme vom 22. Mai 2006 ähnlich. Sie
sei nicht die erste Frau aus der Dominikanischen Republik, für die ihre
Lebenspartnerin eine Scheinehe organisiert habe, um auf diese Weise
ein Zusammenleben in der Schweiz zu ermöglichen.
6.2 Auf der anderen Seite kann die Integration der Beschwerde-
führerin auch nicht als aussergewöhnlich bewertet werden. Sie ent-
spricht in etwa dem, was von einer ausländischen Person in
vergleichbarer Situation zu erwarten ist. Es tritt hinzu, dass der aus-
länderrechtliche Status der Beschwerdeführerin bis Januar 2006 auf
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einer aktiven Täuschung der Behörde beruhte. Daraus ergibt sich,
dass mehr als die Hälfte der bisherigen Anwesenheit der Be-
schwerdeführerin wertungsmässig als rechtswidrig zu gelten hat und
genauso wenig in die Härtefallprüfung einbezogen werden kann, wie
die während dieser Zeit erbrachten Integrationsleistungen. Andere
Gründe in der Person der Beschwerdeführerin, welche die Annahme
eines Härtefalles rechtfertigen könnten, sind nicht erkennbar. Es mag
zwar zutreffen, dass gleichgeschlechtliche Lebensformen in der
Dominikanischen Republik auf keine gesellschaftliche Akzeptanz
stossen. Von substantiellen Reintegrationsproblemen im Falle einer
Rückkehr der Beschwerdeführerin kann gleichwohl nicht ausgegangen
werden. Sie ist erst im Alter von 32 Jahren in die Schweiz gelangt und
hat somit den weitaus grössten Teil des bisherigen Lebens in ihrer
Heimat verbracht. Mit den dortigen Verhältnissen wird sie daher bes-
tens vertraut sein. Darüber hinaus kann gestützt auf die allgemeine
Lebenserfahrung davon ausgegangen werden, dass sie nach wie vor
enge Beziehungen zu ihrer Heimat unterhält. Aus den Akten geht je-
denfalls nicht nur hervor, dass zwischen ihr und dem Kindsvater ein
gutes Einvernehmen herrscht, sondern auch, dass sie im Zeitraum von
2007 bis 2009 zwecks Besuchs ihrer Familie in der Dominikanischen
Republik insgesamt vier Mal Rückreisevisa beantragte und erhielt.
Dass sie wegen ihrer sexuellen Ausrichtung Anlass haben müsste,
sich vor der eigenen Familie zu fürchten, wie sie noch anlässlich ihrer
Einvernahme vom 22. Mai 2006 behauptete, kann jedenfalls mit Grund
ausgeschlossen werden. Sodann bezieht die Beschwerdeführerin nach
unwidersprochener Feststellung der Vorinstanz für sich und ihre Kinder
eine Witwen- und drei Waisenrenten im Gesamtbetrag von rund 4'100
Franken im Monat, die gemäss Auskunft der zentralen AHV-Aus-
gleichsstelle in Genf auch in der Dominikanischen Republik zur Aus-
zahlung kämen. Dieser Betrag, der einem Vielfachen des durch-
schnittlichen dominikanischen Monatseinkommens entspricht, dürfte
vorerst die wirtschaftliche Unabhängigkeit der Beschwerdeführerin
sichern. Als Folge ihrer Sprachkenntnisse und der langjährigen Er-
fahrung in der schweizerischen Hotellerie würde sie aber auch über
reelle Chancen verfügen, im für die Dominikanische Republik äusserst
wichtigen Tourismussektor eine Anstellung zu finden.
7.
Besondere Aufmerksamkeit ist der Situation der unmündigen Kinder
zu widmen. Denn nach Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens vom 20. No-
vember 1989 über die Rechte des Kindes (Kinderrechtekonvention,
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KRK, SR 0.107) ist das Kindeswohl bei allen Massnahmen, die Min-
derjährige betreffen, ein Aspekt von vorrangiger Bedeutung (vgl. dazu
BGE 135 I 153 E. 2.2.2 S. 156 f., BGE 135 I 143 E. 2.3 S. 148, je mit
Hinweisen). Dieser Vorgabe wird unter anderem dadurch Rechnung
getragen, dass der fortgeschrittenen sozialen und schulischen Inte-
gration von Kindern in der Schweiz regelmässig besonderes Gewicht
beigemessen wird (vgl. Urteile des Bundesgerichts 2A.578/2005 vom
3. Februar 2006 und 2A.679/2006 vom 9. Februar 2007).
7.1 Die Kinder der Beschwerdeführerin kamen im Alter von sechsein-
halb (B._______) bzw. achteinhalb Jahren (C._______ und Jasmin) in
die Schweiz und halten sich mittlerweile seit sechseinhalb Jahren hier
auf. Die heute 13 Jahre alte B._______ besucht zur Zeit die erste
Klasse Orientierungsschule, die beiden 15 Jahre alten Zwillinge
C._______ und D._______ den (schwächeren) allgemeinen Zug der
ersten Klasse der Weiterbildungsschule, die im Kanton Basel-Stadt
das obligatorische achte und neunte Schuljahr umfasst. Das
Schulobligatorium werden die Zwillinge voraussichtlich im Sommer
2011 abschliessen. Über ihre weiteren Zukunftspläne ist nichts
bekannt. Gemäss Bericht ihrer Klassenlehrerin ist die 13-jährige
B._______ eine gute, fleissige und aufmerksame Schülerin. Die schuli-
schen Leistungen der 15-jährigen Zwillinge C._______ und Jasmin
sind unterdurchschnittlich. Während C._______ ansonsten von ihrer
Klassenlehrerin sehr positiv geschildert wird, fehlt eine entsprechende
Stellungnahme der Lehrer zu D._______. Die Abteilung Kindes- und
Jugendschutz beim Erziehungsdepartement des Kantons Basel-Stadt
(AKJS) schreibt in ihrem Bericht vom 25. Januar 2010, dass sich
D._______ Ende November 2009 wegen heftigen Konflikten mit der
Mutter und Verhaltensauffälligkeiten in der Schule hilfesuchend an die
Behörden gewandt habe. Trotz einer kurzfristigen Fremdplatzierung
gebe das Verhalten des Mädchens weiterhin Grund zur Sorge.
Dahinter würden nicht nur altersspezifische Schwierigkeiten vermutet,
sondern auch eine psychiatrische Problematik bedingt durch trau-
matische Ereignisse in der Vergangenheit. Weitere Kindesschutz-
massnahmen seien nicht ausgeschlossen. Der Beschwerdeführerin
wird von der AKJS bescheinigt, dass sie aktiv an der Suche nach ge-
eigneten Lösungen für die Tochter mitarbeite. Schliesslich ist in diesem
Zusammenhang auf einen Rapport der Kantonspolizei Basel-Stadt
vom 14. Dezember 2009 hinzuweisen. Daraus geht hervor, dass die
Beschwerdeführerin an diesem Datum ihre Tochter im Foyer Ziegel-
höfen, einer auf Kriseninterventionen bei weiblichen Jugendlichen spe-
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zialisierten Einrichtung abholte, wo diese zuvor fremdplatziert war, und
knapp zwei Stunden später versuchte, das Kind bei der Polizei "abzu-
geben", angeblich weil sie Haschisch rauche und sich mit Männern ab-
geben wolle. Die Tochter bezeichnete die Vorwürfe gegenüber dem
rapportierenden Polizeibeamten als unbegründet. Ihrerseits klagte
D._______ darüber, dass sie von ihrer Mutter immer nur angeschrien
und auch geschlagen werde. Auch habe die Mutter gedroht, sie zurück
in die Dominikanische Republik zu schicken. Sie möchte wieder zurück
ins Foyer Ziegelhöfen, wo sie zumindest respektiert werde. Diesem
Wunsch wurde entsprochen. Von Interesse ist, dass der rapportierende
Beamte das Gespräch mit der Tochter als wesentlich stilvoller be-
zeichnete, als das mit der Mutter, und im Zusammenhang mit der
letzteren empfahl, den Abschluss einer Integrationsvereinbarung zu
prüfen.
7.2 Aus der vorstehenden Darstellung ergibt sich, dass die Kinder der
Beschwerdeführerin bereits sehr früh in die Schweiz gelangten. Mit
sechseinhalb bzw. achteinhalb Jahren waren sie in einem Alter, in dem
eine Sozialisierung ausserhalb des engen Familienkreises gerade an-
fängt. Ihre Einschulung erfolgte ganz oder doch zu einem wesentlichen
Teil in der Schweiz. Heute, sechseinhalb Jahre später, steht die
jüngste Tochter knapp vor dem Beginn der Adoleszenz, die beiden äl -
teren Zwillinge befinden sich mitten in dieser für die Entwicklung eines
Menschen zur sozialen und selbstverantwortlichen Persönlichkeit we-
sentlichen Lebensphase. Es kann ohne weiteres davon ausgegangen
werden, dass alle drei Kinder ihrem Alter entsprechend vielfältige Kon-
takte zu ihrem ausserfamiliären Umfeld knüpfen konnten. Bei den 15-
jährigen Zwillingen dürfte dieser Prozess bereits weit fortgeschritten
sein. Ansonsten ist das Bild durchzogen. Nur gerade der jüngsten
Tochter wird vorbehaltlos eine gelungene schulische Integration
attestiert. Bei der 15-jährigen C._______ geben die schulischen Leis-
tungen zu Bemerkungen Anlass, bei der gleichaltrigen D._______ die
schulischen Leistungen und das Verhalten. Wenn auch zum
gegenwärtigen Zeitpunkt keine Sicherheit darüber besteht, auf welche
Gründe die Verhaltensauffälligkeiten von D._______ zurückzuführen
sind, kann gleichwohl angenommen werden, dass sie sich
gegenwärtig in einem kritischen, gegenüber staatlichen Eingriffen
besonders empfindlichen Stadium befindet. Bereits der 13-jährigen
B._______ würde es nicht einfach fallen, ihr soziales Umfeld
aufzugeben und in ihre Heimat zurückzukehren. Noch ausgeprägter
wären die Schwierigkeiten im Fall der 15-jährigen Zwillinge. Unter dem
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Gesichtspunkt des Kindeswohls weckt dabei eine erzwungene
Rückkehr von D._______ erhebliche Bedenken und zwar ungeachtet
der Verhältnisse, die sie in der Dominikanischen Republik antreffen
würde. Zu diesen Verhältnissen äussert sich die Beschwerdeführerin
nicht in substantiierter Weise. Es kann jedoch angenommen werden,
dass die Kinder den dortigen Verhältnissen nicht völlig entfremdet sein
dürften. Aufgrund der Bemühungen der Mutter sprechen sie Spanisch,
und wenn schon ihre Mutter ein gutes Verhältnis zum Vater unterhält,
wird das gleiche auch für die Kinder gelten. Zudem geht aus den Akten
hervor, dass die letzten zwei von der Beschwerdeführerin zum Besuch
der Familie in der Dominikanischen Republik eingeholten
Rückreisevisa die Kinder mit umfassen. Schliesslich ist auch im
vorliegenden Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass der Bezug
einer Witwen- und Waisenrente in der Höhe von monatlich 4'100
Franken zumindest in wirtschaftlicher Hinsicht günstige
Rahmenbedingungen für eine Reintegration schaffen würde.
8.
Das Bundesverwaltungsgericht kommt im Rahmen einer Gesamtwür-
digung der Interessen und unter besonderer Berücksichtigung des Kin-
deswohls zum Ergebnis, dass die Familie der Beschwerdeführerin als
Ganzes durch die Verweigerung des Aufenthaltes in einer Weise be-
rührt wäre, die einem schwerwiegenden persönlichen Härtefall gleich-
kommt. Entscheidend für diese Beurteilung ist nicht die Situation der
Beschwerdeführerin, von der ohne weiteres verlangt werden kann, in
ihre Heimat zurückzukehren. Die Situation der 13-jährigen Tochter
B._______ und namentlich die der 15-jährigen C._______, die kurz vor
Abschluss der obligatorischen Schulzeit steht, gestaltet sich weitaus
schwieriger. Die günstigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen,
welche die Familie in der Dominikanischen Republik antreffen würde,
könnten die negativen Folgen eines Verlustes des sozialen und
schulischen Umfelds nur teilweise kompensieren. Schwer ins Gewicht
fällt schliesslich die Situation von D._______, die sich gegenwärtig in
einer kritischen Lebensphase befindet und auf besondere
Unterstützung und Betreuung angewiesen ist. Wäre sie gezwungen,
dieses Umfeld aufzugeben und mit der offensichtlich überforderten
Mutter in die Dominikanische Republik zurückzukehren, wären ernste
Folgen für ihre weitere Entwicklung zu befürchten. Unter den
gegebenen Umständen muss das öffentliche Interesse an der
Durchsetzung der restriktiven Migrationspolitik gegenüber dem
Interesse der Beschwerdeführerin und ihrer Kinder an einer weiteren
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ausländerrechtlichen Regelung ihres Aufenthaltes zurückstehen.
Indem die angefochtene Verfügung dem öffentlichen Interesse ein
grösseres Gewicht beimisst, erweist sie sich als unverhältnismässig.
9.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene
Verfügung Bundesrecht verletzt (Art. 49 Bst. a VwVG). Die Beschwerde
ist deshalb gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben,
und der Verlängerung der kantonalen Aufenthaltsbewilligung ist die Zu-
stimmung zu erteilen.
10.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten auf-
zuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG), und der Beschwerdeführerin
ist gestützt auf Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) zu Lasten der Vor-
instanz eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
Dispositiv S. 16
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
2.
Die angefochtene Verfügung wird aufgehoben, und der Verlängerung
der Aufenthaltsbewilligung wird die Zustimmung erteilt.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor-
schuss im Betrag von Fr. 700.- wird zurückerstattet.
4.
Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin für das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht mit Fr. 1'600.- (inkl. MwSt.) zu entschädi-
gen.
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (...)
- die Vorinstanz zum Vollzug (...)
- das Migrationsamt des Kantons Basel-Stadt (...)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Julius Longauer
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen
gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechts-
schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweis-
mittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid
und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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