Cour III
C-2548/2008
{T 1/2}
A r r ê t d u 1 8 n o v e m b r e 2 0 0 9
Francesco Parrino (président du collège),
Stefan Mesmer, Madeleine Hirsig, juges,
Yann Hofmann, greffier.
santésuisse, les assureurs-maladie suisses,
Römerstrasse 20, case postale, 4502 Soleure,
représentée par Maître Luke H. Gillon,
21, boulevard de Pérolles, case postale 656,
1701 Fribourg,
recourante,
contre
1. Clinique Générale Garcia-St-Anne S.A., rue Hans-
Geiler 6, 1700 Fribourg,
représentée par Maître Ariane Ayer,
av. de la Gare 2, case postale 89, 1701 Fribourg,
2. Hôpital Daler, route de Bertigny 34, 1700 Fribourg,
intimés, et
Conseil d'État du canton de Fribourg,
Chancellerie d'État, rue des Chanoines 17,
1700 Fribourg,
autorité inférieure.
Assurance-maladie (décision du 26 février 2008)
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-2548/2008
Faits :
A.
Le Conseil fédéral approuve, le 30 septembre 2002, la nouvelle
structure tarifaire unifiée des tarifs médicaux (TARMED), ainsi que les
conventions cadre TARMED passées par santésuisse, les assureurs-
maladie suisses (ci-après: santésuisse) avec la FMH (CCT FMH), le
5 juin 2002, et H+ (CCT H+), le 13 mai 2002 (pce 6 jointe au recours).
Le 14 juillet 2004, santésuisse, d'une part, et les hôpitaux publics et
les cliniques privées – savoir la Clinique Générale Garcia-St-Anne S.A.
et l'Hôpital Daler – du canton de Fribourg, d'autre part, concluent un
accord sur la valeur du point tarifaire TARMED. Ils fixent ainsi la valeur
initiale du point tarifaire à 97 centimes de francs suisses en tiers
garant, 92 centimes en tiers payant dans le cas du service
psychosocial (pce 8 jointe au recours). Le 27 juin 2005, santésuisse
résilie toutefois ce contrat avec effet au 31 décembre 2005 (pce 9
jointe au recours). A l'issue des négociations visant à régler le régime
tarifaire pour l'année 2006 et à liquider la phase de neutralité des
coûts laissant apparaître un volume de compensation d'environ 7
millions de francs en faveur des assureurs-maladie, le 1er juillet 2006,
santésuisse et les établissements hospitaliers publics fribourgeois
fixent pour l'année 2006 une valeur de point compensatoire de 75
centimes en tiers garant, 72 centimes en tiers payant dans le cas du
service psychosocial (pce 10 jointe au recours). Parallèlement,
d'entente avec les cliniques privées fribourgeoises, santésuisse fixe, le
21 juin 2006, une valeur de point compensatoire de 80 centimes en
tiers garant pour l'année 2006 (pce 11 jointe au recours).
B.
Pour 2007, santésuisse et les hôpitaux publics du canton de Fribourg
sont convenus, en date du 19 janvier 2007, d'une valeur de point de 85
centimes en tiers garant, 81 centimes en tiers payant dans les cas des
services psychosocial et pédopsychiatrique (pce 12 jointe au recours).
Le 2 février 2007, la Direction de la santé publique et des affaires
sociales du canton de Fribourg (DSAS) constate formellement l'échec
des négociations entreprises par santésuisse et les cliniques privées
fribourgeoises portant sur la valeur du point TARMED 2007 (pces 13 et
15 jointes au recours). Le 5 février 2007, les parties concluent un
"accord sur une valeur du point provisoire TARMED (jusqu'à droit
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connu sur la valeur définitive du point)", stipulant ainsi une valeur de
point de 85 centimes en tiers payant à compter du 1er janvier 2007
jusqu'à droit connu sur la valeur définitive du point pour les prestations
ambulatoires et semi-hospitalières (pce 4 jointe au recours).
Par actes des 27 février, 27 avril et 22 novembre 2007, santésuisse
signifie à la DSAS qu'à son avis, vu l'étendue des prestations fournies
par les cliniques privées (10% par rapport à l'ensemble des
prestations et spectre restreint de prestations), une différenciation
entre les valeurs de point applicables aux hôpitaux publics et aux
cliniques privées ne se justifie guère. Elle requiert, partant, la fixation
pour les cliniques privées du canton de Fribourg d'une valeur du point
TARMED à 85 centimes en tiers payant, applicable à partir du
1er janvier 2007 à toutes les prestations ambulatoires et semi-
stationnaires à la charge de l'assurance obligatoire des soins (pces
16, 18 et 20 jointes au recours).
Après avoir invité les parties à prendre position, le Conseil d'État du
canton de Fribourg consulte la Surveillance des prix qui, dans sa
recommandation du 2 novembre 2007, conclut à la fixation d'une
valeur de point TARMED de 85 centimes en tiers garant pour l'année
2007. La Surveillance des prix estime que le fait que les
investissements des cliniques privées ne soient pas subventionnés par
les pouvoirs publics ne justifie pas une différenciation des valeurs de
point des hôpitaux publics et privés s'agissant des prestations
ambulatoires, parce que dans ce secteur les tarifs sont censés couvrir
les coûts complets. Les cliniques privées ne devraient donc pas être
considérées comme une communauté tarifaire propre et il conviendrait
de leur appliquer la même valeur de point TARMED qu'aux hôpitaux
publics. La Surveillance des prix se fonde en outre sur la convention
sur la neutralité des coûts, adoptée par les partenaires tarifaires en
2002; elle rappelle qu'en vertu du principe d'économie, un changement
de modèle tarifaire ne doit pas entraîner de surcoût ni d'indemnités
supérieures pour les prestations fournies, dès lors que la qualité et la
quantité des prestations fournies restent quasiment identiques à celles
qui étaient délivrées sur la base de l'ancien modèle, la neutralité des
coûts consistant à cet égard dans une disposition contraignante
(pce 27; pce 19 jointe au recours).
C.
Par son ordonnance du 26 février 2008, publiée dans la Feuille
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officielle du canton de Fribourg le 7 mars 2008 (cf. pce 2 jointe au
recours), le Conseil d'État du canton de Fribourg décide de fixer la
valeur du point TARMED pour l'année 2007 pour les prestations
ambulatoires des cliniques privées du canton de Fribourg à 94
centimes en tiers garant. Le Gouvernement fribourgeois ordonne aux
assurances-maladie concernées de procéder au versement des
différences entre la valeur du point provisoire de 85 centimes
appliquée depuis le 1er janvier 2007 et la valeur de point de 94
centimes.
Le Conseil d'État du canton de Fribourg considère qu'une prestation
médicale doit être rémunérée sur la base d'un juste prix reposant sur
un tarif transparent et conçu sur des principes d'économie
d'entreprise. Il relève que le volume d'activité ambulatoire hospitalière
a augmenté davantage que ce qui avait été prévu dans les
conventions en raison essentiellement des progrès de la technique, de
l'élargissement de l'éventail des prestations ambulatoires offert par les
hôpitaux et d'un accroissement de la demande en soins ambulatoires.
Cette augmentation des prestations aurait, à son sens, gonflé le coût
ambulatoire par assuré qui servait de référence pour la neutralité des
coûts et les hôpitaux pourraient ainsi avoir été insuffisamment
rémunérés pour les prestations fournies. S'agissant de la question de
l'inégalité de traitement entre les cliniques privées et les hôpitaux
publics pour le financement des investissements, le Gouvernement
fribourgeois partage le point de vue de la Surveillance des prix selon
lequel les tarifs sont censés couvrir les coûts complets dans le
domaine ambulatoire pour les hôpitaux tant privés que publics, mais
estime que ce principe ne s'applique pas dans les faits: il relève en
effet qu'une comptabilité analytique des cliniques transparente révisée
et jugée correcte par un organe de révision indépendant démontre
qu'une valeur de point de 85 centimes est largement insuffisante pour
couvrir leurs coûts. Ledit gouvernement relève au demeurant qu'une
comparaison avec les valeurs de point cantonales TARMED d'autres
cliniques privées de Suisse corrobore cette démonstration, la valeur
moyenne du point sur le plan national étant de 94 centimes. Il retient
enfin que l'éventail des prestations fournies par les cliniques privées,
même s'il est plus restreint que celui des hôpitaux publics, peut être
considéré comme suffisamment vaste pour que le risque d'une
tarification par spécialité puisse être exclu. Le Conseil d'État du canton
de Fribourg, dans un souci de maîtrise des coûts, n'accorde toutefois
pas aux cliniques privées la valeur TARMED issue de la comptabilité
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analytique, supérieure à 1 franc, mais estime, somme toute, qu'une
valeur de point de 94 centimes correspondant à la valeur moyenne
nationale doit suffire à couvrir leurs charges liées au domaine
ambulatoire (pce 32; pce 1 jointe au recours).
D.
Le 21 avril 2008, santésuisse, agissant par Me Luke H. Gillon,
interjette recours à l'encontre de cette décision auprès du Tribunal
administratif fédéral en concluant à son annulation et à une fixation à
85 centimes en tiers garant de la valeur du point TARMED pour les
prestations ambulatoires à charge de l'assurance obligatoire des soins
fournies par les cliniques privées fribourgeoises du 1er janvier au
31 décembre 2007 (pce 1 TAF).
La recourante, dans ses remarques préliminaires, note que le recours
a effet suspensif et que celui-ci n'a pas été retiré par le Conseil d'État
du canton de Fribourg. Elle conteste ainsi l'art. 2 du dispositif de la
décision litigieuse et souligne qu'il est contraire à l'"accord sur une
valeur du point provisoire TARMED (jusqu'à droit connu sur la valeur
définitive du point)", par lequel elle a stipulé avec les cliniques privées
fribourgeoises une valeur de point de 85 centimes en tiers payant à
compter du 1er janvier 2007 et jusqu'à droit connu sur la valeur
définitive du point (pce 4 jointe au recours).
A titre liminaire, santésuisse reproche au Gouvernement fribourgeois
de ne pas lui avoir donné l'opportunité de se déterminer sur les
arguments et les pièces fournis par les cliniques privées
fribourgeoises (recours, p. 10, pt. 17, 2ème par.).
A son sens, principalement, l'autorité intimée aurait manifestement
contrevenu au principe d'économie. La recourante avance, se fondant
sur les recommandations du Conseil fédéral et de la Surveillance des
prix, que des valeurs de point tarifaire par spécialité ne peuvent être
admises et que des valeurs de point pour des fournisseurs de
prestations ou groupe de fournisseurs de prestations en particulier
sont à éviter dans le domaine hospitalier ambulatoire. santésuisse
considère en effet que l'éventail des prestations dispensées par les
cliniques privées fribourgeoises est bel et bien restreint – elle se fonde
en cela sur la nouvelle liste des hôpitaux fixée par l'autorité intimée
par ordonnance du 31 mars 2008 (cf. pces 22 s. jointes au recours) –
et que c'est dès lors à tort que l'autorité inférieure a fait droit à la
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requête de ces cliniques en leur reconnaissant une communauté
tarifaire propre, parce que cela revient à attribuer une valeur de point
par spécialité. santésuisse requiert dès lors que la valeur du point
TARMED soit fixée au plus à 85 centimes en tiers garant pour les
prestations ambulatoires de l'ensemble des établissements
hospitaliers, publics et privés, du canton de Fribourg (pce 1 TAF).
Faisant suite à la décision incidente du 23 avril 2008 du Tribunal de
céans, la recourante verse, le 30 avril 2008, l'avance sur les frais de
procédure présumés fixée à 4'000 francs (pces 3 s. et 6 TAF).
E.
Dans sa détermination du 29 mai 2008, l'Hôpital Daler argue du fait
que Fiduconsult SA, se fondant sur la comptabilité analytique qu'elle a
faite de l'hôpital ainsi que sur d'autres documents relatifs à l'exercice
2006, a retenu que la valeur du point TARMED devait être fixée à 99
centimes pour qu'elle puisse couvrir ses coûts. La clinique relève au
demeurant, en réponse à l'argumentation de la recourante, que la liste
des hôpitaux mentionnée par cette dernière ne concerne pas les
activités en ambulatoire, qu'elle a recouru contre la suppression de
certains de ses mandats de prestations et que l'éventail des
interventions des deux cliniques privées fribourgeoises demeure très
vaste. Elle en conclut que dans cette mesure on ne peut parler de
valeur de point par spécialité. L'Hôpital Daler expose qu'en définitive la
fixation du point à 94 centimes est un compromis adapté au niveau
moyen suisse et que retenir une valeur plus basse reviendrait à mettre
en péril son équilibre financier. La clinique requiert, par conséquent, le
rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée
(pce 15 TAF).
Dans son mémoire de réponse du 3 juin 2008, le Conseil d'État du
canton de Fribourg précise à titre préliminaire ne pas avoir prévu la
levée de l'effet suspensif, partant, ne pas voir d'objection à ce que
jusqu'à droit connu la facturation des prestations des cliniques privées
soit effectuée sur la base d'une valeur de point de 85 centimes. Il
expose principalement que la liste hospitalière concerne l'activité
stationnaire uniquement et que la liste hospitalière 2008 n'était pas
encore en vigueur pour la période concernée 2007. Le Gouvernement
fribourgeois ajoute qu'en considération de l'offre globale des deux
cliniques leurs services ne sauraient être considérés comme étant
limités et hautement spécialisés. Il estime dès lors que l'offre
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ambulatoire des cliniques privées fribourgeoises est suffisamment
vaste et diversifiée pour éviter une tarification par spécialité lors de
l'application d'une valeur de point différenciée. Il relève encore que
santésuisse n'a elle-même fourni aucun calcul transparent démontrant
que la valeur de point de 85 centimes est la valeur qui couvrirait les
coûts des cliniques privées dans le domaine ambulatoire et estime
que, pour sa part, il a fixé la valeur du point à 94 centimes en se
fondant sur une comptabilité transparente, vérifiée et approuvée par
un organe de révision. Le Conseil d'État souligne enfin que dans un
grand nombre de cantons les hôpitaux publics et les cliniques privées
n'ont pas des valeurs de point identiques et que la valeur du point
TARMED 2007 pour les cliniques privées avoisine en moyenne en
Suisse 94 centimes. Il conclut finalement au rejet intégral du recours et
à la confirmation de son ordonnance du 26 février 2008 (pce 17 TAF).
La Clinique Générale Garcia-St-Anne S.A., représentée par Maître
Ariane Ayer, dans sa détermination du 23 juin 2008, relève tout
d'abord que la valeur du point obtenue par le Gouvernement
fribourgeois correspond à la moyenne entre la valeur requise par la
recourante, savoir 85 centimes, et la valeur effective moyenne du point
tarifaire des cliniques privées du canton, savoir 1 franc 03. Elle expose
ensuite que les coûts d'exploitation des hôpitaux publics comprennent
une part de subventionnement étatique, qui se répercute sur les
prestations fournies par ces institutions, ce qui empêche toute
comparaison des coûts et justifie des valeurs de point différenciées.
Elle dénote que la plupart des cantons suisses connaissent deux
communautés tarifaires distinctes pour les hôpitaux publics et les
cliniques privées et que c'est la recourante elle-même qui a résilié en
2005 la convention tarifaire qu'elle avait conclue avec les hôpitaux
publics et les cliniques privées fribourgeois. En concluant de nouvelles
conventions tarifaires distinctement avec celles-ci et ceux-là, la
recourante aurait elle-même généré la seconde communauté tarifaire
constituée par les cliniques privées dont elle conteste aujourd'hui le
bien-fondé. La Clinique Générale Garcia-St-Anne S.A. estime enfin
que, dans la mesure où le Gouvernement fribourgeois s'est fondé sur
une comptabilité analytique transparente pour fixer la valeur du point
TARMED, l'ordonnance du 26 février 2008 est conforme au droit. Elle
conclut ainsi au rejet du recours de santésuisse et à la confirmation de
la décision attaquée (pce 18 TAF).
Par prise de position du 7 août 2008, la Surveillance des prix maintient
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sa précédente argumentation, en insistant sur le fait qu'au moment de
l'introduction du TARMED, sous le régime tarifaire du catalogue des
prestations hospitalières, les cliniques privées fribourgeoises
appliquaient la même valeur de point que les hôpitaux publics
(pce 22 TAF).
Le Tribunal de céans invite l'Office fédéral de la santé publique (OFSP)
à s'exprimer sur la présente procédure. Dans son mémoire du 15
septembre 2008, l'Office propose d'admettre le recours et d'annuler la
décision du Conseil d'État du canton de Fribourg. A son sens, il
convient de se rallier à la recommandation de la Surveillance des prix
et de fixer une même valeur de point pour les hôpitaux publics et les
cliniques privées fribourgeois, afin d'éviter une tarification par
spécialité. L'OFSP invoque ce faisant la recommandation émise le
30 septembre 2002 par le Conseil fédéral à l'attention des partenaires
tarifaires et des gouvernements cantonaux (pce 26 TAF).
F.
Par réplique du 24 novembre 2008, santésuisse, par le truchement de
son mandataire, confirme les conclusions de son recours
(pce 32 TAF).
Dans leurs déterminations respectivement des 15 et 26 janvier 2009,
la Clinique Générale Garcia-St-Anne S.A., par sa mandataire, et
l'Hôpital Daler, persistent également dans leurs conclusions
(pce 38 TAF).
De même, le Conseil d'État du canton de Fribourg, dans sa duplique
du 27 janvier 2009, réitère derechef son argumentation et ses
conclusions. Il précise que c'est le fruit du hasard que la valeur de
point de 94 centimes correspond à la moyenne arithmétique des
valeurs proposées par santésuisse et la Clinique Générale Garcia-St-
Anne S.A., lui-même s'étant uniquement fondé sur les valeurs
ressortant des comptabilités analytiques des cliniques privées,
corrigées vers le bas eu égard aux principes d'efficience et
d'économicité. A son sens, l'offre des cliniques privées ne serait pas
restreinte et le tarif de 94 centimes le point ne saurait dès lors
consister dans un tarif de spécialité. Le Gouvernement fribourgeois
relève au demeurant que ni santésuisse, ni la Surveillance des prix, ni
l'OFSP n'ont apporté de preuve pertinente contraire à ses conclusions
dans le cadre de la procédure de recours (pce 40 TAF).
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C-2548/2008
Les arguments des parties seront repris, autant que de besoin, dans
la partie en droit.
Droit :
1.
1.1 Les règles de procédure sont en principe applicables dès leur
entrée en vigueur (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Zurich 2006, ch. 327a). La
compétence du Tribunal de céans à statuer s'examine dès lors à la
lumière des nouvelles dispositions du 21 décembre 2007 de la loi
fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal, RS 832.10) entrées en
vigueur le 1er janvier 2009 (RO 2008 2049 2057; FF 2004 5207). Selon
les art. 53 al. 1 et 90a al. 2 LAMal, le Tribunal administratif fédéral
(TAF) connaît des recours contre les décisions des gouvernements
cantonaux concernant l'approbation d'une convention tarifaire (avec le
renvoi à l'art. 47 LAMal).
1.2 Selon l'art. 48 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure fédérale (PA, RS 172.021), applicable par le renvoi de
l'art. 37 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral
(LTAF, RS 173.32), a qualité pour recourir quiconque est touché par la
décision et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée. Une association peut également être admise à agir par la
voie du recours, à son nom, mais dans l'intérêt de ses membres, pour
autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts en
question et que la majorité ou du moins un grand nombre de ses
membres ait qualité pour recourir (JAAC 59.19; ATF 124 II 293
consid. 3b; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n° 1787).
Il ressort des statuts de santésuisse (art. 4 al. 1, cf. pce 3 jointe au
recours), qu'elle garantit et défend les intérêts communs de la majorité
de ses membres. Or, il est en l'espèce patent qu'à tout le moins la
majorité des assureurs maladie de Suisse est spécialement atteinte
par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à son
annulation ou à sa modification. L'association dispose dès lors de la
qualité pour recourir.
1.3 Les exigences des art. 50 à 52 PA concernant le délai de recours,
ainsi que la forme et le contenu du mémoire de recours sont
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observées. La recourante s'est également acquittée en temps utile de
l'avance de frais qui lui était réclamée (cf. pces 4 et 6 TAF).
Le recours est donc formellement recevable.
2.
L'objet du présent recours est constitué par la décision – intitulée
"ordonnance" – du 26 février 2008 du Conseil d'État du canton de
Fribourg, fixant la valeur du point TARMED pour l'année 2007 pour les
prestations ambulatoires servies par les cliniques privées du canton
de Fribourg à 94 centimes en tiers garant.
Le Gouvernement fribourgeois, dans l'art. 2 du dispositif de la décision
du 26 février 2008, a en outre ordonné aux assurances-maladie
concernées de procéder au versement des différences entre la valeur
du point de 85 centimes en tiers payant, appliquée provisoirement d'un
commun accord par les parties contractuelles depuis le 1er janvier
2007, et la valeur de point de 94 centimes qu'il a fixée. La recourante,
dans les remarques préliminaires de son recours, a noté que le
recours a effet suspensif et que celui-ci n'avait pas été retiré par le
Conseil d'État du canton de Fribourg. Elle a ainsi contesté l'art. 2 du
dispositif de l'ordonnance litigieuse et souligné qu'il est contraire à
l'"accord sur une valeur du point provisoire TARMED (jusqu'à droit
connu sur la valeur définitive du point)", par lequel elle avait stipulé
avec les cliniques privées fribourgeoises, le 5 février 2007, une valeur
de point de 85 centimes en tiers payant à compter du 1er janvier 2007
et jusqu'à droit connu sur la valeur définitive du point (pce 4 jointe au
recours). Le Conseil d'État du canton de Fribourg, dans son mémoire
de réponse du 3 juin 2008, a toutefois précisé ne pas avoir prévu la
levée de l'effet suspensif, partant, ne pas voir d'objection à ce que
jusqu'à droit connu la facturation des prestations des cliniques privées
soit effectuée sur la base d'une valeur de point de 85 centimes. Cette
question ne sera, dans cette mesure, pas examinée plus avant: jusqu'à
droit connu sur la valeur définitive du point, la valeur de point est donc
de 85 centimes en tiers payant, comme du reste cela avait été
constaté par le Tribunal de céans dans son ordonnance du 27 juin
2008.
3.
Le recourant peut invoquer la violation du droit fédéral, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou
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incomplète des faits pertinents et l'inopportunité (art. 49 PA et 53 al. 2
let. e LAMal).
Le Tribunal apprécie librement l'opportunité d'une décision.
Néanmoins, il fait preuve d'une certaine retenue dans l'exercice de son
libre pouvoir d'examen lorsque la nature des questions litigieuses qui
lui sont soumises l'exige, singulièrement lorsque leur analyse
nécessite des connaissances spéciales, lorsqu'il s'agit de
circonstances locales que l'autorité qui a rendu la décision connaît
mieux ou encore lorsqu'il s'agit d'apprécier des prestations ou un
comportement personnel (ATF 130 II 449, consid. 4.1 et réf. cit., ATF
129 II 331, consid. 3.2, ATF 119 Ib 33 consid. 3b p. 40; BENOÎT BOVAY,
Procédure administrative, Berne 2000, p. 396 ss; ANDRÉ MOSER in:
MOSER/MICHAEL BEUSCH/ LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2008, n° 2.149 ss, spéc. 2.154; ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2ème éd. Zurich 1998 n° 644 et 645). Le Tribunal
n'intervient dans ces cas que si l'autorité inférieure a excédé ou abusé
de son pouvoir d'appréciation. Tel est notamment le cas si la décision
attaquée s'appuie sur des faits qui, dans le cas particulier, ne devaient
jouer aucun rôle ou lorsqu'elle ignore des éléments qui auraient
absolument dû être pris en considération; le Tribunal redresse en outre
les décisions rendues en vertu d'un large pouvoir d'appréciation
lorsqu'elles aboutissent à un résultat manifestement injuste ou à une
iniquité choquante (ATF 132 III 49 consid. 2.1 p. 51, ATF 132 III 109
consid. 2.1 et réf. cit.).
Le Conseil fédéral – qui était compétent avant la création du Tribunal
administratif fédéral pour juger des causes en matière de conventions
tarifaires – avait ainsi pour pratique constante de n'examiner la
décision du Gouvernement cantonal qu'avec une certaine retenue (cf.
décision non publiée du 19 décembre 2001 du Conseil fédéral dans la
cause Verbandes Zürcher Krankenversicherer contre Conseil d'État du
canton de Zurich, consid. 4.3) et de ne s'éloigner des conclusions des
organes spécialisés, comme la Surveillance des prix, que si leur
recommandation découle d'une interprétation erronée du droit fédéral
ou si elle se base sur une constatation inexacte ou incomplète des
faits pertinents (JAAC 54.29 p. 163 consid. 2b; ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, éd. Helbing Lichtenhahn, 2008 Bâle, p. 74 s., n° 2.154 ss).
L'autorité de céans adhère à cette jurisprudence (cf. arrêt C-427/2008
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du 30 juin 2009 du Tribunal administratif fédéral dans la cause
santésuisse contre Hôpital du Jura et Gouvernement de la République
et Canton du Jura, consid. 3).
4.
4.1 Lors de l'examen d'une convention tarifaire, il y a lieu de se référer
aux principes généraux en matière de droit intertemporel, selon
lesquels sont en règle générale déterminantes les dispositions légales
matérielles en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui a des
conséquences juridiques. Par conséquent, la valeur du point 2007
s'examine sur la base des règles en vigueur durant cette année. Sans
indication contraire, les dispositions légales seront donc citées dans
leur teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008 et on ne tiendra
pas compte des dispositions du 21 décembre 2007 de la LAMal
entrées en vigueur le 1er janvier 2009.
4.2
4.2.1 Selon l'art. 25 al. 1 LAMal, l'assurance obligatoire des soins
prend en charge les coûts des prestations qui servent à diagnostiquer
ou à traiter une maladie et ses séquelles. Ces prestations
comprennent, entre autres, les coûts des examens, traitements et
soins dispensés sous forme ambulatoire, au domicile du patient, en
milieu hospitalier ou semi-hospitalier ou dans un établissement
médico-social (art. 25 al. 2 let. a LAMal), ainsi que le séjour en division
commune d'un hôpital (art. 25 al. 2 let. e LAMal).
4.2.2 L'art. 43 al. 1 LAMal exige des fournisseurs de prestations qu'ils
établissent leurs factures sur la base de tarifs ou de prix. Les tarifs et
les prix sont ainsi fixés par convention entre les assureurs et les
fournisseurs de prestations (convention tarifaire) ou, dans les cas
prévus par la loi, par l'autorité compétente. Lorsqu'il s'agit de
conventions conclues entre des fédérations, les organisations qui
représentent les intérêts des assurés sur le plan cantonal ou fédéral
sont entendues avant la conclusion (art. 43 al. 4, 43 al. 5 et 46 al. 1
LAMal). La convention tarifaire doit être approuvée par le
gouvernement cantonal compétent ou, si sa validité s'étend à toute la
Suisse, par le Conseil fédéral. L'autorité d'approbation vérifie que la
convention est conforme à la loi et à l'équité et qu'elle satisfait au
principe d'économie (art. 46 al. 4 LAMal). Le délai de dénonciation ou
de retrait d'une convention tarifaire est d'au moins six mois (art. 46 al.
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C-2548/2008
5 LAMal).
Pour rémunérer le traitement hospitalier, y compris le séjour à l'hôpital
(art. 39 al. 1), les parties à une convention conviennent de forfaits.
Pour les habitants du canton, ces forfaits couvrent au maximum, par
patient ou par groupe d'assurés, 50% des coûts imputables dans la
division commune d'hôpitaux publics ou subventionnés par les
pouvoirs publics. Les coûts imputables sont établis lors de la
conclusion de la convention. La part des frais d'exploitation résultant
d'une surcapacité, les frais d'investissement et les frais de formation et
de recherche ne sont pas pris en compte (art. 49 al. 1 LAMal). Selon
l'art. 49 al. 2 LAMal, les parties à une convention peuvent prévoir que
des prestations diagnostiques ou thérapeutiques spéciales ne soient
pas comprises dans le forfait, mais facturées séparément. Pour ces
prestations, elles peuvent prendre en compte, pour les habitants du
canton, les coûts imputables à raison d'au maximum 50%, s'agissant
d'hôpitaux publics ou subventionnés par les pouvoirs publics. En cas
d'hospitalisation, la rémunération s'effectue conformément au tarif
applicable à l'hôpital en vertu des al. 1 et 2, tant que le patient a
besoin, selon l'indication médicale, d'un traitement et de soins ou
d'une réadaptation médicale en milieu hospitalier. Si cette condition
n'est plus remplie, le tarif selon l'art. 50 est applicable (art. 49 al. 3
LAMal). La rémunération au sens des al. 1 à 3 épuise toutes les
prétentions de l'hôpital pour la division commune (art. 49 al. 4 LAMal).
Les partenaires tarifaires conviennent de la rémunération du
traitement ambulatoire et du séjour semi-hospitalier à l'hôpital, en
application de l'art. 49 al. 5 LAMal. Les hôpitaux calculent leurs coûts
et classent leurs prestations selon une méthode uniforme; ils tiennent,
à cet effet, une comptabilité analytique ainsi qu'une statistique de leurs
prestations. Les gouvernements cantonaux et les partenaires tarifaires
peuvent consulter les pièces (art. 49 al. 6 LAMal). Les gouvernements
cantonaux et, au besoin, le Conseil fédéral font procéder à la
comparaison des frais d'exploitation entre hôpitaux. Les cantons et les
hôpitaux doivent fournir les pièces nécessaires à cet effet. Si la
comparaison montre que les coûts d'un hôpital se situent nettement
au-dessus des coûts d'hôpitaux comparables ou si les pièces
présentées par un hôpital sont insuffisantes, les assureurs peuvent
dénoncer la convention prévue à l'al. 5 de l'art. 46 et demander à
l'autorité qui approuve (art. 46 al. 4) de réduire les tarifs dans une
juste mesure (art. 49 al. 7 LAMal). L'art. 50 LAMal prévoit qu'en cas de
séjour dans un établissement médico-social (art. 39 al. 3), l'assureur
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prend en charge les mêmes prestations que pour un traitement
ambulatoire et pour les soins à domicile. Il peut toutefois convenir,
avec l'établissement médico-social, d'un mode de rémunération
forfaitaire. Les al. 6 et 7 de l'art. 49 sont applicables par analogie.
4.2.3 En vertu de l'art. 47 al. 1 LAMal, si aucune convention tarifaire
ne peut être conclue entre les fournisseurs de prestations et les
assureurs, le gouvernement cantonal fixe le tarif, après avoir consulté
les intéressés. S'il n'existe aucune convention tarifaire pour le
traitement ambulatoire d'un assuré hors de son lieu de résidence, de
son lieu de travail ou des environs ou encore pour le traitement
hospitalier ou semi-hospitalier d'un assuré hors de son canton de
résidence, le gouvernement du canton où le fournisseur de prestations
est installé à titre permanent fixe le tarif (art. 47 al. 2 LAMal). Lorsque
les fournisseurs de prestations et les assureurs ne parviennent pas à
s'entendre sur le renouvellement d'une convention tarifaire, le
gouvernement cantonal peut la prolonger d'une année. Si aucune
convention n'est conclue dans ce délai, il fixe le tarif après avoir
consulté les intéressés (art. 47 al. 3 LAMal). Les principes énoncés à
l'art. 46 al. 4 LAMal sont également applicables lorsque le
gouvernement cantonal fixe lui-même les tarifs en cas d'absence de
convention (JAAC 58.49 consid. 3).
4.2.4 En outre, en application de l'art. 14 de la loi fédérale du
20 décembre 1985 sur la surveillance des prix (LSPr; RS 942.20),
lorsqu'une autorité législative ou exécutive de la Confédération, d'un
canton ou d'une commune est compétente pour décider ou approuver
une augmentation de prix proposée par les parties à un accord en
matière de concurrence ou par une entreprise puissante sur le
marché, elle prend au préalable l'avis du Surveillant des prix. Le
Surveillant peut proposer de renoncer en tout ou partie à
l'augmentation de prix ou d'abaisser le prix maintenu abusivement
(al. 1). L'autorité mentionne l'avis du Surveillant dans sa décision. Si
elle s'en écarte, elle s'en explique (al. 2). En examinant si une
augmentation de prix est abusive, le Surveillant tient compte des
intérêts publics supérieurs qui peuvent exister (al. 3).
4.2.5 La LAMal prescrit à l'art. 43 al. 4 et 6 les principes de la
tarification tels le respect des règles applicables en économie
d'entreprise et l'adéquation de la structure tarifaire, ainsi que le fait de
veiller à ce que les soins soient appropriés et leur qualité de haut
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niveau, tout en étant le plus avantageux possible (conditions
d'économicité). Le Conseil fédéral peut établir des principes visant à
ce que les tarifs soient fixés d'après les règles d'une saine gestion
économique et structurés de manière appropriée; il peut aussi établir
des principes relatifs à leur adaptation. Il veille à la coordination de ces
tarifs avec les régimes tarifaires des autres assurances sociales
(art. 43 al. 7 LAMal).
La neutralité des coûts, désormais explicitement inscrite à l'art. 59c
al. 1 let. c de l'ordonnance du 27 juin 1995 sur l'assurance-maladie
(OAMal), entré en vigueur le 1er août 2007, exige qu'un changement
de modèle tarifaire n'entraîne pas de coûts supplémentaires. Elle
découle du principe d'économicité énoncé à l'art. 43 al. 6 et 7 LAMal et
consiste dans une disposition contraignante de la LAMal (cf. décision
non publiée du Conseil fédéral du 18 octobre 2000 en la cause
concernant les prestations de physiothérapie dans les cantons
d'Appenzell Rhodes-Intérieures et Rhodes-extérieures, p. 20,
confirmée par la décision du 1er octobre 2004 en la cause santésuisse
contre Gouvernement du canton de Soleure publiée dans RAMA
6/2004, p. 502 consid. 7.2).
5.
5.1 Le Conseil fédéral a approuvé, le 30 septembre 2002, la nouvelle
structure tarifaire unifiée TARMED, ainsi que, les 13 mai et 5 juin 2002,
respectivement les conventions cadre CCT H+ et CCT FMH. La
présente occurrence concerne la fixation de la valeur du point
TARMED pour les prestations ambulatoires à charge de l'assurance
obligatoire des soins des cliniques privées du canton de Fribourg pour
l'année 2007.
santésuisse, d'une part, et les hôpitaux publics et les cliniques privées
du canton de Fribourg, d'autre part, ont, par accord du 14 juillet 2004,
fixé la valeur initiale du point tarifaire à 97 centimes en tiers garant, 92
centimes en tiers payant dans le cas du service psychosocial. Le
27 juin 2005, santésuisse a toutefois résilié ce contrat avec effet au
31 décembre 2005. Alors qu'avec les hôpitaux publics du canton de
Fribourg santésuisse a pu stipuler pour 2007 une valeur de point de 85
centimes en tiers garant et de 81 centimes en tiers payant dans les
cas des services psychosocial et pédopsychiatrique, les négociations
entreprises avec les cliniques privées fribourgeoises n'ont pas abouti.
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Après avoir invité les parties à prendre position et consulté la
Surveillance des prix, le Conseil d'État du canton de Fribourg, par
ordonnance du 26 février 2008 et en application de l'art. 47 al. 1
LAMal, a fixé la valeur du point TARMED pour les prestations
ambulatoires des cliniques privées du canton de Fribourg pour l'année
2007 à 94 centimes en tiers garant.
5.2 Le Gouvernement fribourgeois a souligné que le coût ambulatoire
par assuré aurait gonflé en raison de l'augmentation des prestations
ambulatoires, considéré que l'éventail des prestations fournies par les
cliniques privées était suffisamment vaste pour exclure le risque d'une
tarification par spécialité et déclaré s'être essentiellement fondé sur la
comptabilité analytique des cliniques privées fribourgeoises et la
valeur moyenne du point sur le plan national.
La recourante, pour sa part, s'est tout d'abord plainte d'une violation
de son droit d'être entendu. A titre principal, elle a avancé que le
spectre des prestations dispensées par les cliniques était restreint et
que leur reconnaître une communauté tarifaire propre revenait, dans
cette mesure, à attribuer une valeur de point par spécialité, ce qui
serait contraire aux recommandations du Conseil fédéral et de la
Surveillance des prix. Elle a ainsi conclu à ce que la valeur du point
soit fixée à 85 centimes en tiers garant pour l'ensemble des
établissements hospitaliers du canton.
Interpellée par le Gouvernement fribourgeois, la Surveillance des prix
a également conclu, à l'exemple de la recourante, à une fixation de la
valeur du point à 85 centimes en tiers garant. Elle a notamment
précisé que le fait que les investissements des cliniques privées ne
sont pas subventionnés par les pouvoirs publics ne justifie pas une
différenciation des valeurs de point des hôpitaux publics et privés
s'agissant des prestations ambulatoires, parce que dans ce secteur
les tarifs sont censés couvrir les coûts complets.
Invité à s'exprimer par l'autorité de céans, l'OFSP s'est rallié à l'avis et
aux conclusions de la Surveillance des prix.
Enfin, l'Hôpital Daler et la Clinique Générale Garcia-St-Anne S.A. ont
requis le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Les intimés ont considéré que la valeur du point fixée par le
Gouvernement fribourgeois correspond au niveau moyen suisse et est
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justifiée au regard de leurs coûts ainsi que du fait qu'elles ne
bénéficient d'aucun subventionnement étatique contrairement aux
hôpitaux publics. Ils ont avancé qu'une communauté tarifaire distincte
était dès lors nécessaire et avait d'ailleurs été générée par la
recourante même.
6.
La recourante a fait valoir, dans son écriture de recours (p. 10 pt. 17),
une violation de son droit d'être entendu. Ce droit est une garantie
constitutionnelle de caractère formel consistant dans le droit du
particulier de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son
détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer
sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se
déterminer à leur propos (ATF 123 I 63 consid. 2a p. 66; 123 II 175
consid. 6c p. 183 /184; 122 I 53 consid. 4a p. 55, 109 consid. 2a et b p.
112; 122 II 274 consid. 6b p. 286, 464 consid. 4a p. 469; 122 V 157
consid. 1a p. 158). Sa violation entraîne généralement l'annulation de
la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du
recourant sur le fond (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa, 126 V 132 consid.
2b et réf. cit.). Toutefois, pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité
particulière, une telle violation est réparée lorsque la partie lésée a la
possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours (ATF 127 V
437 consid. 3d/aa, 126 I 72, 126 V 132 consid. 2b et réf. cit.).
Le Tribunal de céans note qu'en l'espèce santésuisse s'est exprimée
devant le Conseil d'Etat du canton de Fribourg, notamment par courriel
du 22 novembre 2007. En outre, force est de constater que
santésuisse était au courant de l'existence des déterminations des
intimées (du fait que toutes les parties avaient été invitées par le
Conseil d'Etat à se prononcer), mais elle n'a pas formellement
demandé d'en prendre connaissance. De plus, si la recourante n'a pas
pu se déterminer sur les écritures et pièces déposées par les cliniques
privées fribourgeoises devant l'autorité inférieure, elle a toutefois pu le
faire à réitérées reprises devant le Tribunal de céans dans le cadre de
la présente procédure de recours; aussi, même si le droit d'être
entendu de la recourante avait été violé devant l'instance inférieure, un
renvoi de la cause pour des motifs d'ordre formel doit être exclu par
économie de procédure, dans la mesure où le vice a été guéri en
procédure de recours et que cela retarderait inutilement un jugement
définitif sur le litige (cf. ATF 132 V 387 consid. 5.1).
Page 17
C-2548/2008
7.
7.1 Le Conseil d'Etat du canton de Fribourg, en attribuant une valeur
de 94 centimes en tiers garant au point TARMED des prestations
ambulatoires des cliniques privées du canton pour l'année 2007, a
érigé ces dernières en communauté tarifaire propre.
Or, selon la recommandation du 30 septembre 2002 du Conseil
fédéral (pce 7 jointe au recours, p. 2), émise à l'attention des
partenaires tarifaires et des gouvernements cantonaux, et de la
jurisprudence rendue par celui-ci ultérieurement (cf. notamment
décision du 10 octobre 2004 du Conseil fédéral dans la cause
opposant santésuisse au Gouvernement du canton de Soleure, RAMA
6/2004, p. 302; décision du 12 avril 2006 du Conseil fédéral non
publiée concernant les cliniques privées du canton de Zurich), il doit
autant que possible n'y avoir qu'un unique tarif par canton. Il est de
plus expressément précisé, dans la recommandation du 30 septembre
2002, qu'il ne devait pas être fixé de valeur de point par spécialité et
que des valeurs de point pour des fournisseurs de prestations ou
groupe de fournisseurs de prestations particuliers sont à éviter dans le
domaine hospitalier ambulatoire. La convention de neutralité des
coûts, adoptée par les partenaires tarifaires en 2002, prévoyait au
surplus qu'en principe il y aurait une communauté tarifaire pour les
médecins avec cabinet et une communauté tarifaire pour les hôpitaux
par canton. C'est donc en cela que consiste principalement l'esprit du
TARMED, les principes d'économie d'entreprise auxquels se réfère ce
dernier n'étant pris en considération que dans un second temps. Il est
le lieu de relever que les hôpitaux publics et les cliniques privées du
canton de Fribourg étaient d'ailleurs, jusqu'au 31 décembre 2005,
réunis dans une seule et même communauté tarifaire.
La création d'une communauté tarifaire propre reste néanmoins
possible à condition qu'elle soit objectivement justifiée. Il faut en
particulier que les établissements qui en feraient partie offrent une
palette assez large de prestations pour éviter le risque d'une
tarification par spécialité (ibidem).
7.2 En l'espèce, les cliniques privées du canton de Fribourg ne sont
certes pas des instituts spécialisés dans des interventions très
spécifiques et limitées, il n'en demeure pas moins qu'elles ne couvrent
pas autant de domaines que les établissements publics du canton,
Page 18
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tant s'en faut. Aucun des intimés n'offre en particulier de prestations
dans les domaines de la pneumologie, la cardiologie (médecine),
l'hématologie, la psychiatrie et les traumatologies multiples et
complexes graves, les brûlures et la radiothérapie (cf. l'annexe à
l'ordonnance du 31 mars 2008 fixant la liste des hôpitaux du canton de
Fribourg du Conseil d'Etat du canton de Fribourg, pce 22 jointe au
recours, pt. 2.5 et 2.6, cf. également pce 23 jointe au recours). Bien
qu'elle ne concerne formellement que l'activité stationnaire des
hôpitaux concernés, cette liste influence leur activité ambulatoire
parce qu'il n'est pas vraisemblable qu'un hôpital offrant un service
stationnaire n'ait pas le correspondant au niveau des soins
ambulatoires. Sous cette réserve, la liste des hôpitaux du canton de
Fribourg telle qu'elle a été approuvée par le Conseil d'Etat peut servir
d'indice pour retenir que les cliniques intimées n'offrent pas un
éventail suffisamment large pour pouvoir constituer une communauté
tarifaire à part entière.
Même en faisant abstraction de cette liste, on n'arriverait pas à une
conclusion différente. Comme l'a relevé l'OFSP, les intimés
concentrent 51% de leurs prestations ambulatoires dans trois
chapitres seulement (ophtalmologie, anesthésie et imagerie médicale),
le chapitre de l'imagerie médicale représentant à lui-seul 25% du total
des prestations fournies (cf. pce 26 TAF). Il convient de noter enfin que
le volume des prestations des cliniques privées ne représente somme
toute que près de 10% du volume total des prestations ambulatoires
fournies par l'ensemble des établissements hospitaliers fribourgeois
(cf. pce 18 jointe au recours). Force est dès lors pour l'autorité de
céans d'admettre que l'éventail des prestations dispensées par les
intimés est largement restreint et bien moins important que celui des
hôpitaux publics.
7.3 Le Tribunal de céans considère, dans cette mesure, à l'instar de la
recourante, de la Surveillance des prix et de l'OFSP, que les cliniques
privées du canton de Fribourg ne peuvent constituer une communauté
tarifaire propre et qu'il conviendrait dès lors – sur le principe – de leur
attribuer une même valeur de point. La décision litigieuse est ainsi
contraire à l'esprit du TARMED, aux recommandations du Conseil
fédéral et de la Surveillance des prix, ainsi qu'à la jurisprudence
rendue par le Conseil fédéral depuis l'introduction du système (cf.
décision du 10 octobre 2004 du Conseil fédéral dans la cause
opposant santésuisse au Gouvernement du canton de Soleure, RAMA
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6/2004, p. 302; décision du 12 avril 2006 du Conseil fédéral non
publiée concernant les cliniques privées du canton de Zurich; décision
du 23 mars 2005 du Conseil fédéral non publiée concernant les
cliniques privées du canton de Berne).
8.
La décision attaquée doit être annulée aussi pour une deuxième
raison.
8.1 Par l'ordonnance litigieuse, le Conseil d'Etat de canton de Fribourg
entendait, au demeurant, décider une augmentation pour 2007, par
rapport à 2006 (cf. pce 32, pce 1 jointe au recours et pce 11 jointe au
recours, annexe A), de la valeur du point TARMED des prestations
ambulatoires fournies par les cliniques privées du canton.
Or, le principe de la neutralité des coûts ancré à l'art. 59c OAMal
dispose qu'un changement de modèle tarifaire ne doit pas entraîner de
surcoût ni d'indemnités supérieures pour les prestations fournies, dès
lors que la qualité et la quantité des prestations fournies restent
quasiment identiques à celles qui étaient délivrées sur la base de
l'ancien modèle. La neutralité des coûts consiste à cet égard dans une
disposition contraignante. Le principe d'économie figurant aux art. 43
al. 6 et 46 al. 4 LAMal prescrit de plus à l'autorité chargée de décider
de la valeur du point TARMED de veiller à ce que les soins soient
appropriés et leur qualité de haut niveau, tout en étant le plus
avantageux possible (cf. supra 4.2.5). En vertu de ces principes, une
augmentation de la valeur du point TARMED n'est donc possible que si
elle est objectivement justifiée.
8.2 En application de l'art. 14 al. 1 et 2 in initio LSPr, l'autorité
législative ou exécutive de la Confédération, d'un canton ou d'une
commune compétente qui entend décider ou approuver une
augmentation de prix proposée par les parties à un accord en matière
de concurrence ou par une entreprise puissante sur le marché doit au
préalable prendre l'avis du Surveillant des prix (cf. supra 4.2.4). Or, il
est patent et incontesté que les cliniques privées fribourgeoises
constituent des entreprises majeures sur le marché cantonal, les prix
des prestations hospitalières en Suisse n'étant manifestement pas le
résultat d'une concurrence efficace au sens de l'art. 12 LSPr. Le
Conseil d'Etat du canton de Fribourg devait donc, avant de prendre
une décision, requérir l'avis du Surveillant des prix et en faire mention
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dans son ordonnance (cpr. FF 1992 I 162, ainsi que la pratique
constante du Conseil fédéral: cf. RAMA 6/1997 348 s. cons. 4). L'avis
de la Surveillance des prix, sans consister dans une expertise au sens
de l'art. 12 let. e PA (cpr. ATF 123 V 331 consid. 1.b et PATRICK L.
KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER, in: WALDMANN/WEISSENBERGER, Praxis-
kommentar VwVG, Zurich 2009, [im Folgenden: Praxiskommentar
VwVG], Art. 12 n° 147), est néanmoins qualifiée d'expertise
administrative fédérale émanant d'un organe spécialisé (cpr. RAMA
6/1997 353 consid. 4.6; RAMA 4/2002 309 consid. 4.3; GEBHARD
EUGSTER in: ULRICH MEYER, Soziale Sicherheit, Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht, V. XIV, 2ème éd., Bâle 2007, n° 935). L'autorité
qui entend s'écarter d'une recommandation de la Surveillance des
prix, doit par voie de conséquence faire valoir des motifs objectifs et
les expliciter clairement.
En l'occurrence, l'autorité inférieure a bien requis l'avis du Surveillant
et l'a mentionné dans son ordonnance du 26 février 2008. Or, la
Surveillance des prix, dans sa recommandation du 2 novembre 2007,
a préconisé une valeur du point TARMED à 85 centimes en tiers
garant. Il reste donc à voir si les motifs invoqués par le Conseil d'Etat
suffisent à fonder une augmentation de la valeur du point TARMED à
94 centimes en tiers garant, s'ils peuvent – exceptionnellement –
motiver une différence de prix entre hôpitaux publics et cliniques
privées (appartenant sur le principe à une seule et même
communauté tarifaire) et s'ils sont d'une pertinence telle qu'ils justifient
que l'on s'écarte des conclusions prises par l'organe spécialisé.
8.3 La Clinique Générale Garcia-St-Anne S.A., dans sa détermination
du 23 juin 2008, a exposé que les coûts d'exploitation des hôpitaux
publics comprennent une part de subventionnement étatique, qui se
répercute sur les prestations fournies par ces institutions, ce qui
empêche toute comparaison des coûts et justifie des valeurs de point
différenciées. Ce grief est infondé déjà parce qu'il n'est pas apporté la
preuve que les hôpitaux publics fribourgeois sont financés par les
pouvoirs publics. En outre, comme l'a relevé la Surveillance des prix
dans sa recommandation du 2 novembre 2007, le fait que les
investissements des cliniques privées ne soient pas subventionnés par
les pouvoirs publics ne justifie pas une différenciation des valeurs de
point des hôpitaux publics et privés s'agissant des prestations
ambulatoires, parce que dans ce secteur les tarifs sont censés couvrir
les coûts complets. La structure TARMED est en effet fondée sur un
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calcul des coûts complets et inclut donc les coûts d'investissements
(RAMA 6/2004 p. 515). L'art. 49 al. 1 LAMal dispose d'ailleurs
expressément que le subventionnement des coûts d'investissements
des hôpitaux publics ne concerne que le domaine stationnaire.
L'autorité inférieure, dans la décision querellée, l'a en outre
explicitement concédé.
Les intimées font également valoir que les chiffres ressortant de leur
comptabilité analytique prouveraient une augmentation des volume et
coût par assuré de l'activité ambulatoire hospitalière. Il se justifierait
dès lors de reconnaître une valeur de point bien supérieure à 85
centimes. Or, ces données n'ont pas été fournies dans leur intégralité
mais sont simplement alléguées. Elles ne peuvent donc pas fonder
une telle différence de prix au sein d'un même canton. Il est le lieu de
relever qu'au moment de l'introduction du TARMED, sous le régime
tarifaire du catalogue des prestations hospitalières, les cliniques
privées fribourgeoises appliquaient la même valeur de point que les
hôpitaux publics. En ces circonstances, il n'est pas compréhensible
pour quelles raisons en si peu de temps les coûts des cliniques
privées seraient augmentés plus que pour les hôpitaux publics.
En outre, la référence à la valeur moyenne suisse de 94 centimes ne
saurait en aucun cas consister dans un critère objectif pertinent,
puisque par définition elle n'est pas le fruit d'un calcul fondé sur des
données du canton; elle peut tout au plus servir d'indice. Il convient de
noter à toutes fins utiles que le Conseil fédéral, dans sa
recommandation du 30 septembre 2002 émise à l'attention des
partenaires tarifaires et des gouvernements cantonaux (pce 7 jointe au
recours, p. 2), a précisé que la valeur du point devait rester bien au-
dessous du franc.
Force est dès lors pour l'autorité de céans de reconnaître que les
motifs invoqués par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg ne
justifient pas que l'on s'écarte de la recommandation de la
Surveillance des prix et que l'on fixe une valeur du point TARMED pour
les prestations ambulatoires différencié pour les hôpitaux publics et les
cliniques privées du canton de Fribourg.
9.
Le recours du 21 avril 2008 doit, dès lors, être admis et la décision du
26 février 2008 de l'autorité inférieure réformée, en ce sens que la
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valeur du point TARMED pour les prestations ambulatoires à charge
de l'assurance obligatoire des soins des cliniques privées du canton
de Fribourg pour l'année 2007 est fixée – comme pour les hôpitaux
publics du canton et conformément à la recommandation de la
Surveillance des Prix – à 85 centimes en tiers garant.
Partant, dans la mesure où les partenaires tarifaires avaient – dans
leur "accord [du 7 février 2007] sur une valeur du point provisoire
TARMED (jusqu'à droit connu sur la valeur définitive du point)" –
stipulé une valeur de point provisoire de 85 centimes en tiers payant
(cf. supra 2), les assurances-maladie n'ont pas à verser d'appoint aux
intimés pour l'année 2007 (cf. art. 2 du dispositif de la décision du
26 février 2008 du Conseil d'État du canton de Fribourg).
10.
10.1 En vertu de l'art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont mis à la
charge de la partie qui succombe. Toutefois, aucun frais de procédure
ne peut en principe être mis à la charge de l'autorité inférieure (art. 63
al. 2 PA). En l'occurrence, la recourante obtenant gain de cause, les
frais de procédure de Fr. 4'000.- doivent être mis à la charge des
intimés (solidairement). L'avance de frais de Fr. 4'000.- versée par la
recourante dans le cadre de l'instruction doit lui être remboursée.
10.2 Les art. 64 PA et 7 du règlement du 21 février 2008 concernant
les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif
fédéral (FITAF; RS 173.320.2), permettent au Tribunal d'allouer à la
partie ayant obtenu gain de cause une indemnité pour les frais
indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés. En
l'espèce, au vu du travail accompli par le mandataire de la recourante,
il se justifie de lui allouer une indemnité à titre de dépens de Fr. 4'000.-
(TVA comprise) à la charge des l'intimés.
11.
La présente décision est définitive. En effet, en application de l'art. 83
let. r de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110),
les décisions en matière d'assurance-maladie rendues par le Tribunal
administratif fédéral ne peuvent pas être attaquées devant le Tribunal
fédéral (lors même que l'art. 34 LTAF, auquel se réfère l'art. 83 let. r
LTF, a été abrogé le 1er janvier 2009 et remplacé par les art. 53 al. 1 et
90a LAMal).
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C-2548/2008
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. La décision du 26 février 2008 du Conseil d'État
du canton de Fribourg est réformée en ce sens que la valeur du point
TARMED pour les prestations ambulatoires à charge de l'assurance
obligatoire des soins de la Clinique Générale Garcia-St-Anne SA et de
l'Hôpital Daler pour l'année 2007 est fixée à 85 centimes en tiers
garant.
2.
Les frais de procédure de Fr. 4'000.- sont mis solidairement à la
charge de la Clinique Générale Garcia-St-Anne SA et de l'Hôpital
Daler. L'avance de frais de Fr. 4'000.- fournie par santésuisse lui est
remboursée.
3.
Une indemnité de dépens de Fr. 4'000.- (TVA comprise) est allouée à
santésuisse, les assureurs-maladie suisses, à charge de la Clinique
Générale Garcia-St-Anne SA et de l'Hôpital Daler.
4.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (Acte judiciaire)
- aux intimés 1 et 2 (Actes judiciaires; annexes: bulletins de
versement)
- à l'autorité inférieure (Acte judiciaire)
- à l'Office fédéral de la santé publique (Recommandé)
- à la Surveillance des prix (Recommandé)
Le président du collège : Le greffier :
Francesco Parrino Yann Hofmann
Expédition :
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