Cour III
C-2561/2007
{T 0/2}
A r r ê t d u 3 0 n o v e m b r e 2 0 0 7
Francesco Parrino (président du collège),
Johannes Frölicher, Franziska Schneider, juges,
Yann Hofmann, greffier.
Commune A._______, _______,
représentée par Me Philippe Vogel, avenue Juste-
Olivier 17, case postale 540, 1001 Lausanne,
recourante,
contre
Office fédéral des assurances sociales OFAS,
Effingerstrasse 20, 3003 Berne,
autorité inférieure.
la décision du 13 mars 2007.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-2561/2007
Faits :
A.
En date du 30 juin 2004, la Commune A._______ dépose une
demande d'aide financière pour la structure d'accueil collectif de jour
B._______, en raison de l'augmentation de l'offre existante à compter
du 1er octobre 2004 (pce 1.23, 1.5). Elle verse en cause le budget
2005 de ladite structure d'accueil (pce 1.22 à 1.13), un complément au
formulaire A de la demande d'aide financière (pce 1.11), son
autorisation d'exploiter du _______ obtenue du Département de la
prévoyance sociale et des assurances du Canton de Vaud (pce 1.9), le
barème des centres d'accueil de la Commune A._______ (pce 1.8) et
le règlement communal des garderies (pce 1.7).
Dans son avis du 22 juin 2005, le canton de Vaud expose que les
conditions d'octroi des subventions sont remplies et, ainsi, donne son
aval (pce 1.2).
Le 19 juillet 2005, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS)
reconnaît à l'organisme "Commune A._______" un droit à l'aide
financière à compter du 1er octobre 2004 pour une durée de deux ans,
en raison de la création de 22 places d'accueil supplémentaires dans
la structure d'accueil collectif de jour B._______ (pce 1.1).
Le 29 décembre 2005, la Commune A._______ transmet à l'OFAS le
formulaire pour le décompte de l'aide financière pour la première
année de contribution, avec les comptes annuels et les statistiques
relatives au taux d'occupation (pce 2.2 à 2.6).
Par décision du 9 janvier 2006, l'OFAS octroie une aide financière de
Fr. 61'127.25 pour la première année de contribution (pce 2.1). Cette
décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
B.
Le 28 novembre 2006, la Commune A._______ transmet le formulaire
pour le décompte de l'aide financière pour la seconde année de
contribution, contenant les comptes annuels arrêtés ainsi que les
statistiques sur le taux d'occupation de la structure d'accueil collectif
de jour B._______ (pce 3.2 à 3.8). Il en ressort que ladite structure
d'accueil a totalisé 170'907 heures d'accueil, a ouvert 3000 heures
d'exploitation et, dès lors, que 56.969 places ont été occupées en
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moyenne durant l'année (170'907 / 3000) (pce 3.3 p. 12).
Par décision du 13 mars 2007, l'OFAS expose que pour que des
subventions ne soient pas accordées indirectement pour des places
qui existaient déjà, celles-ci sont considérées comme occupées pour
le calcul du taux d'occupation des nouvelles places; l'occupation
complète de l'offre existante est considérée comme acquise pour le
calcul de l'occupation de l'offre additionnelle. L'Office retient une offre
à plein temps (3000 heures > 2025 heures) et 2.969 nouvelles places
occupées (56.969 [nombres d'heures occupées, 170'907 / nombres
d'heures d'exploitation par année, 3000] 54) pour appliquer la
formule de calcul de la contribution forfaitaire de l'année 2. Il octroie
ainsi à la Commune A._______ Fr. 14'845.- (1 x 2.969 x Fr. 5000.-)
d'aide financière pour l'année de contribution 2 (pce 3.1).
C.
Par acte du 10 avril 2007, la Commune A._______ interjette recours
contre la décision de l'OFAS du 13 mars 2007 et produit à l'appui de
celui-ci le règlement communal des garderies pour la ville de Vevey
(pce 1.7). Elle expose qu'il est irréaliste de considérer que les places
existantes avant l'augmentation de l'offre étaient occupées à 100% et
qu'elle a souhaité développer une offre sociale prévoyant un certain
nombre de places pour des placements irréguliers. La Commune
A._______ procède notamment au calcul suivant: Nombre d'heures
occupées (49'456) / nombre d'heures d'exploitation par année (66'000)
= 0.749 pour une place, 16.5 pour 22 places. Elle conclut ainsi à
l'octroi d'une aide financière pour l'année 2 de Fr. 82'390.- (16.478 x
Fr. 5'000.-).
Dans sa réponse du 8 mai 2007, l'OFAS relève que la Commune
A._______ n'a pas contesté sa décision du 9 janvier 2006, accordant
une aide financière de Fr. 61'127.25 pour l'année de contribution 1.
L'Office aurait alors utilisé la même méthode de calcul que pour
l'année de contribution 2. L'OFAS précise que, eu égard au taux
d'occupation des places très élevé dans la structure B._______, les
places actuellement réservées pour des placements irréguliers ont
vraisemblablement été créées après l'augmentation du nombre de
places. De plus, pour les calculs des aides financières, les dispositions
légales pertinentes ne distingueraient pas les places attribuées pour
des placements irréguliers de celles pour des placements réguliers, à
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telle enseigne que l'organisation de la structure d'accueil, son système
tarifaire et l'intention politique sous-jacente ne jouent aucun rôle.
D.
Dans sa réplique du 20 juin 2007, la Commune A._______,
nouvellement représentée par Me Philippe Vogel, avocat à Lausanne,
insiste sur le fait que le calcul de l'OFAS implique que l'on concentre
toutes les places occupées sur la structure existante, ce qui
constituerait une façon de faire dépourvue de base légale et de
logique. La Commune dépose, à l'appui de son écriture, un document
expliquant le fonctionnement des aides financières et qui se trouve sur
le site internet de l'OFAS. Elle maintient au demeurant ses
conclusions.
Par acte du 6 juillet 2007, la Commune A._______ renonce à déposer
une écriture ampliative et confirme derechef ses conclusions.
E.
Par ordonnance du 12 juillet 2007, le Tribunal administratif fédéral fixe
l'avance pour les frais présumés à Fr. 1'000.- et octroie à la recourante
un délai de 30 jours pour la verser. L'avance est payée le 31 juillet
2007, savoir dans le délai imparti.
Par ordonnance du 8 novembre 2007, le Tribunal administratif fédéral
informe les parties de la composition du collège. Aucune demande de
récusation n'est présentée.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions non réalisées en l'espèce
prévues à l art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif
fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal administratif fédéral, en vertu de
l art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de
l art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées
aux art. 33 et 34 LTAF. En particulier, les décisions rendues par l'OFAS
concernant les aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants
peuvent être contestées devant le Tribunal administratif fédéral
conformément à l art. 33 let. d LTAF, celui-ci étant dès lors compétent
pour connaître de la présente cause.
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1.2 La procédure devant le Tribunal administratif fédéral est régie par
la PA, pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37
LTAF).
1.3 La recourante a pris part à la procédure devant l'autorité
inférieure, est touchée par la décision attaquée et a un intérêt digne
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 48 al. 1 PA).
Elle a, partant, qualité pour recourir.
1.4 Dans la mesure où le recours a été introduit dans le délai et la
forme prescrits (art. 52 PA), il est entré en matière sur le fond du
recours.
2.
Le recours de droit administratif est ouvert pour violation du droit
fédéral (y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation), pour
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ou pour
inopportunité (art. 49 PA).
Selon une jurisprudence constante, une autorité peut cependant
limiter sa cognition et examiner avec retenue les appréciations de
l'autorité de première instance, pour autant que la nature de l'objet du
litige s'oppose à un examen illimité de la décision attaquée (A. MOSER /
P. UEBERSAX, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen,
Bâle 1998, n. 2.59 s., avec les renvois). Cependant, dans la mesure où
le recourant conteste l'interprétation et l'application de prescriptions
légales ou s'il se plaint de vices de procédure, l'autorité de recours
doit examiner les griefs soulevés avec pleine cognition, sous peine de
déni de justice formel (ATF 106 Ia 1 et, parmi d'autres, JAAC 45.43 qui
se réfère expressément à cette jurisprudence; voir également BLAISE
KNAPP, Précis de droit administratif, 3e éd., Bâle / Francfort-sur-le-Main
1988, n° 614, p. 111 et n° 635, p. 114).
Le Conseil fédéral qui était compétent avant la création du Tribunal
administratif fédéral pour juger en dernière instance des causes en
matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas un droit
avait pour pratique constante de n'examiner la décision de
l'administration qu'avec une certaine retenue (JAAC 61.83, 59.5 et
55.17). L'autorité de céans peut adhérer à cette jurisprudence.
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3.
3.1 La loi fédérale du 4 octobre 2002 sur les aides financières à
l'accueil extra-familial pour enfants (ci-après: loi fédérale; RS 861) est
entrée en vigueur le 1er février 2003 et a effet jusqu'au 31 janvier 2011.
Aux termes de son art. 1 al. 1, la Confédération octroie, dans la limite
des crédits ouverts, des aides financières à la création de places
d'accueil extra-familial pour enfants afin d'aider les parents à mieux
concilier famille et travail ou formation.
De cette disposition de la loi fédérale en combinaison avec les art. 2
al. 1 et 4 al. 1 et 3, il appert que ladite législation ne donne pas de
droit formel à ces aides financières, les demandes ne pouvant être
admises que dans la limite du crédit voté.
3.2
3.2.1 Les aides financières peuvent être allouées aux structures
d'accueil de jour, aux structures d'accueil parascolaire pour enfants
jusqu'à la fin de la scolarité obligatoire, ainsi qu'aux structures
coordonnant l'accueil familial de jour (art. 2 al. 1 de la loi fédérale). Les
aides financières sont destinées en priorité aux structures nouvelles,
mais elles peuvent être allouées également aux structures existantes
qui augmentent leur offre de façon significative (art. 2 al. 2 de la loi
fédérale). Les demandes doivent être adressées à l'OFAS (art. 6 al. 1
de la loi fédérale).
Les aides financières couvrent au maximum un tiers des frais
d'investissement et d'exploitation, mais ne peuvent excéder Fr. 5'000.-
par place et an. Elles sont accordées pendant trois ans au plus (art. 5
al. 1 et 2 de la loi fédérale).
Les dispositions de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides
financières et les indemnités (loi sur les subventions, LSu; RS 616.1)
s'appliquent au surplus au cas d'espèce (art. 2 al. 1 LSu).
3.2.2 Est considérée comme une augmentation significative de l'offre
une augmentation d'un tiers du nombre de places d'accueil, mais au
minimum de 10 places, ou une extension d'un tiers des heures
d'ouverture, mais au minimum de 375 heures par année (art. 2 de
l'ordonnance du 9 décembre 2002 sur les aides financières à l'accueil
extra-familial [ci-après: l'ordonnance, RS 861.1]).
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En vertu de l'art. 4 al. 1 de l'ordonnance, les aides financières allouées
pour les structures d'accueil collectif de jour sont versées sous forme
de contributions forfaitaires. Pour les structures existantes qui
augmentent leur offre de façon significative, seules sont déterminantes
les nouvelles places et les heures d'ouverture supplémentaires.
3.2.3 Les contributions forfaitaires sont calculées selon les
prescriptions de l'Annexe 1 (art. 4 al. 2 de l'ordonnance). La
contribution forfaitaire pour une offre à plein temps s'élève à Fr. 5'000.-
par place et par an. Une offre à plein temps correspond à une durée
d'ouverture annuelle d'au moins 225 jours à raison de 9 heures par
jour, ce qui représente au moins 2025 heures d'exploitation par année.
Pour les offres ayant des durées d'ouverture plus courtes, la
contribution est réduite en proportion (facteur temps "t") (Annexe 1 de
l'ordonnance, 1.1 à 1.3).
La formule de calcul pour l'année de contribution 1 est la suivante: (a +
b) / 2 x t x Fr. 5'000.-. Pour l'année de contribution 2: b x t x Fr. 5'000.-;
"a" correspond au nombre de places crées, "b" à la moyenne des
places effectivement occupées au cours de l'année pour laquelle la
contribution est allouée ("nombres d'heures occupées" divisé par
"nombre d'heures d'exploitation par année", inférieur ou égal à "a") et
"t" au facteur temps ("nombre d'heures d'exploitation par année" divisé
par "2025 heures" [offre à plein temps] inférieur ou égal à 1) (Annexe 1
de l'ordonnance, 2).
4.
4.1 En l'occurrence, il n'est pas contesté que la recourante remplisse
les conditions auxquelles la loi fédérale et l'ordonnance subordonnent
l'octroi d'aides financières, notamment qu'elle ait procédé à une
augmentation significative de son offre (22 places supplémentaires) au
sens de l'art. 2 al. 3 de l'ordonnance. Elle ne dispose toutefois pas,
comme cela a déjà été relevé, d'un droit formel à l'octroi de ces aides
financières (cf. supra 3.1). Il est admis, au demeurant, que la structure
d'accueil de jour B._______ a totalisé 170'907 heures d'accueil, a
ouvert 3'000 heures d'exploitation et, dès lors, que 56.969 places ont
été occupées en moyenne durant l'année (170'907 / 3'000) (cf. supra
B.). Le cas d'espèce concerne la seconde année de contribution. Il
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convient dès lors de lui appliquer la formule "b x t x Fr. 5'000.-" (cf.
supra 3.2.3). Le "t" équivaut à 1, puisqu'avec 3'000 heures
d'exploitation, la structure d'accueil a atteint une offre à temps plein
(cf. supra 3.2.3). Demeure par voie de conséquence l'inconnue "b".
4.2 L'OFAS considère que pour que des subventions ne soient pas
accordées indirectement pour des places qui existaient déjà, celles-ci
doivent être considérées comme occupées pour le calcul du taux
d'occupation des nouvelles places, l'occupation complète de l'offre
existante étant ainsi considérée comme acquise pour le calcul de
l'occupation de l'offre additionnelle. L'Office déduit donc 54 (nombres
de places existantes avant l'augmentation de l'offre) de 56.969
(nombres d'heures occupées, 170'907 / nombres d'heures
d'exploitation par année, 3000) et conclut que "b" vaut 2.969. Il octroie
finalement à la Commune A._______ Fr. 14'845.- (1 x 2.969 x
Fr. 5000.-) d'aide financière pour l'année de contribution 2 (cf. supra
B.).
La recourante, pour sa part, estime que le calcul de l'OFAS est
dépourvu de base légale et de logique, étant donné qu'il revient à
concentrer toutes les places occupées sur la structure existante. Il
serait plus juste et réaliste, à son sens, de considérer que les
nouvelles places (22) ont été occupées dans la même proportion que
l'entier des places (76), par le truchement d'une règle de trois (22 x
56,969 / 76 = 16.49), puis de multiplier le résultat obtenu par
Fr. 5'000.-. Elle conclut, partant, à l'octroi d'une aide financière de
Fr. 82'390.- (cf. supra C.).
5.
5.1 Il sied de relever à titre liminaire que lors même que la recourante
n'a pas contesté la décision du 9 janvier 2006 octroyant Fr. 61'127.25
pour la première année de contribution (cf. supra A.), son recours
contre la décision du 13 mars 2007 est recevable. Il s'agit en effet de
deux décisions formellement distinctes.
5.2 La règle litigieuse appliquée par l'OFAS, consistant à considérer
l'occupation complète de l'offre existante comme acquise pour le
calcul de l'occupation de l'offre additionnelle, ne ressort explicitement
ni de la loi fédérale, ni de l'ordonnance ou de ses annexes. Il s'agit
d'une pratique de l'administration et il convient d'analyser si ce faisant
celle-ci a violé le droit ou excédé son pouvoir d'appréciation.
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La loi fédérale se voulait un véritable programme d'impulsion à la
création de places d'accueil pour enfants, certaines régions
connaissant de fortes pénuries. Le principe est d'octroyer une aide
financière complémentaire pour financer la création de places
d'accueil. L'aide est destinée en priorité aux structures qui se créent.
Toutefois, à la différence de ce que prévoyait initialement le texte de
l'initiative parlementaire Jacqueline Fehr, celles qui existent et
augmentent leur offre peuvent également recevoir le soutien financier
de la Confédération (Rapport de la Commission de la sécurité sociale
et de la santé publique du Conseil national, in: FF 2002 3925 ss, 2.5.1
et 2.5.2). L'art. 4 al. 1 i.f. dispose que pour les structures existantes qui
augmentent leur offre de façon significative, seules les nouvelles
places sont déterminantes, par quoi il faut entendre les nouvelles
places effectivement crées ("nur die effektiv neu geschaffenen Plätze",
Rapport explicatif de l'ordonnance par l'OFAS, ad art. 4). Force est
pour l'autorité de céans de constater que l'OFAS s'est fondé sur ces
textes et, à travers sa méthode de calcul, s'est efforcé de ne financer
que des nouvelles places. La méthode de calcul choisie par l'OFAS
poursuit ainsi la volonté du législateur et ne sort manifestement pas du
cadre fixé par l'ordonnance et son Annexe 1. Il ne saurait dès lors y
avoir violation du droit ou excès du pouvoir d'appréciation. En effet,
lorsque la loi laisse des incertitudes, des lacunes, il appartient à
l'administration de les combler en exerçant son pouvoir d'appréciation.
L'OFAS n'a fait que choisir entre plusieurs méthodes de calcul celle
qui lui semblait respecter au mieux la volonté du législateur. Or,
l'autorité de céans, avec la retenue dont elle doit faire preuve (cf.
supra 2.), doit respecter les choix, conformes au droit, de
l'administration. L'autorité de céans considère somme toute qu'il n'est
pas justifié de substituer sa propre appréciation à celle de l'OFAS, en
adoptant une autre méthode de calcul de la subvention, alors que celle
choisie par l'OFAS n'est pas contraire à la loi.
5.3 Le recours doit, partant, être rejeté.
6.
Les frais de procédure, fixés à Fr. 1'000.-, sont mis à la charge de la
recourante (art. 63 al. 1 PA, applicable par le truchement de l'art. 37
LTAF). Ils sont compensés par l'avance de frais dont elle s'est
acquittée au cours de l'instruction.
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Il n'est pas alloué de dépens (art. 7 al. 3 FITAF).
7.
Cette décision n'est pas sujette à recours, la loi fédérale ne donnant
pas un droit formel à ces aides financières (cf. supra 3.1; art. 83 let. k
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 1'000.-, sont mis à la
charge de la recourante. Ce montant est compensé par l'avance de
frais déjà versée de Fr. 1000.--.
3.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (Acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. _______ ; Acte judiciaire)
Le président du collège : Le greffier :
Francesco Parrino Yann Hofmann
Expédition :
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