B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-2627/2014
Ur t e i l vom 1 2 . S e p t embe r 2 0 1 6
Besetzung
Richter Daniel Stufetti (Vorsitz),
Richterin Franziska Schneider,
Richterin Madeleine Hirsig-Vouilloz,
Gerichtsschreiber Kilian Meyer.
Parteien
X._______,
vertreten durch Franklin Sedaj, Rechtsanwalt,
Beschwerdeführerin,
gegen
Schweizerische Ausgleichskasse SAK,
Avenue Edmond-Vaucher 18, Postfach 3100, 1211 Genf 2,
Vorinstanz.
Gegenstand
Hinterlassenenleistungen AHV,
Einspracheentscheid SAK vom 2. April 2014.
C-2627/2014
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Die Schweizerische Ausgleichskasse (nachfolgend: SAK, Vorinstanz)
sprach der Beschwerdeführerin (geb. 1966, kosovarische Staatsangehö-
rige) mit Verfügung vom 16. November 1993 eine Witwenrente sowie Halb-
waisenrenten für ihre zwei Söhne zu (SAK act. 9), nachdem ihr Ehemann
im März desselben Jahres bei einem Flugunfall ums Leben gekommen war
(SAK act. 1 S. 1 f.). Die Renten wurden in der Folge auf das von der an-
waltlich vertretenen Beschwerdeführerin angegebene, auf ihren Namen
lautende Bankkonto ausbezahlt (SAK act. 1 S. 7 f.).
B.
Die Beschwerdeführerin sandte der Ausgleichskasse in den Folgejahren
jeweils die geforderten Unterlagen (vgl. etwa SAK act. 3,14). Am 25. April
2001 reichte sie eine Lebensbestätigung ein, aus welcher der Zivilstand
nicht ersichtlich war (SAK act. 16). Die Vorinstanz teilte ihr am 16. Mai 2001
mit, die Rentenzahlungen seien blockiert und würden freigegeben, sobald
sie eine aktuelle Lebens-, Zivilstands- und Wohnsitzbescheinigung einrei-
che (SAK act. 17). Nachdem die Beschwerdeführerin zuvor wiederholte
Aufforderungen, die Dokumente einzureichen, nicht beantwortet hatte
(SAK act. 26 ff.), reichte sie am 2. November 2004 eine Lebensbescheini-
gung ein (SAK act. 30). Die Vorinstanz teilte ihr mit Schreiben vom 29. No-
vember 2014 mit, diese Bescheinigung sei durch eine Stelle bestätigt wor-
den, welche die Angaben nicht prüfen könne. Sie habe eine durch die UN-
MIK ausgestellte Lebens- und Zivilstandsbescheinigung oder ein Ersatz-
formular einzureichen. Ausserdem habe man festgestellt, dass das Bank-
formular nicht durch sie, sondern nur von ihren Anwälten unterschrieben
worden sei (SAK act. 31; act. 1 S. 8). Nachdem die Beschwerdeführerin im
Februar 2005 eine Lebensbescheinigung sowie ein Heiratszertifikat ein-
reichte (SAK act. 33), teilte ihr die Vorinstanz mit Schreiben vom 1. März
2005 mit, auf der Bescheinigung fehle die Angabe des Zivilstands
(SAK act. 34). Nachdem keine Rückmeldung einging, hielt die Vorinstanz
am 23. März 2005 in einer Aktennotiz fest, man «nehme die Rente in Ab-
gang» (SAK 35).
C.
Mit Schreiben vom 6. Dezember 2012 beantragte K._______ namens der
Beschwerdeführerin eine detaillierte Abrechnung für alle bisher bezahlten
Rentenbeträge; zudem seien die Renten künftig direkt an die Beschwerde-
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führerin zu überweisen (SAK act. 37 u. 39). Auf entsprechende Aufforde-
rung hin wurden verschiedene Dokumente eingereicht (SAK act. 43). Mit
Schreiben vom 6. März 2013 teilte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin
mit, es fehle eine Bestätigung ihres Zivilstands und der vollständigen Ad-
resse (SAK act. 45). Im August 2013 wurde ein Geburtszertifikat («Extract
of Birth») eingereicht, auf dem der Zivilstand «verwitwet» vermerkt ist (SAK
act. 53). Die Vorinstanz forderte die Beschwerdeführerin auf, am 29. Okto-
ber 2013 bei der Schweizer Botschaft in Pristina vorzusprechen, sich dort
auszuweisen und eine aktuelle, amtlich bestätigte Zivilstandsbescheini-
gung vorzuweisen (SAK act. 56).
D.
Die Botschaftsmitarbeiterin berichtete der Vorinstanz via Mail über die Vor-
sprache der Beschwerdeführerin vom 29. Oktober 2013. Diese habe aus-
gesagt, nach dem Tod ihres Mannes bis zum Jahr 2009 mit der Familie
ihres verstorbenen Mannes (Schwiegereltern und zwei Schwager) gelebt
zu haben. Die Rente sei jeweils dem Schwager I._______ ausbezahlt wor-
den, der Schweizer Bürger sei, eine Vollmacht für ihr Bankkonto gehabt
habe und die Geldangelegenheiten der Familie erledigt habe. Sie könne
weder lesen noch schreiben und habe jeweils weder Geld noch Bankaus-
züge erhalten. Sie habe nicht gewusst, dass die Rente bereits im Jahr 2003
eingestellt worden sei, sondern gedacht, diese sei reduziert worden. Im
Jahr 2009 sei sie mit ihren Kindern innerhalb des Kosovo umgezogen. Die
Familie habe Geld gebraucht, und ihr mittlerweile erwachsener Sohn habe
realisiert, dass sie Anspruch auf eine Rente habe. Die Botschaftsmitarbei-
terin hielt sodann fest, das Dokument „Extract of Birth“ (SAK act. 53) zeige,
dass die Beschwerdeführerin nach wie vor verwitwet sei, und scheine den
Vorgaben des Innenministeriums zu entsprechen. Die Situation erscheine
insbesondere im Zusammenhang mit den an den Schwager erfolgten Zah-
lungen zwischen 1993 bis 2003 als zweifelhaft. Sie glaube, die Vorinstanz
könnte dies selber noch abklären (SAK act. 60).
E.
Die Vorinstanz teilte der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 3. Dezem-
ber 2013 mit, die Nachforschungen sowie die vorliegenden Unterlagen hät-
ten nicht erlaubt, festzustellen, ob Sie zweifelsohne die Person sei, die ei-
nen Anspruch auf die eingeforderte Leistung habe (SAK act. 61). Mit
Schreiben vom 10. Dezember 2013 liess die Beschwerdeführerin mitteilen,
sie existiere, lebe in einer schwierigen Lage, sei nach wie vor verwitwet,
habe alle Dokumente präsentiert und persönlich bei der Botschaft vorge-
sprochen; sie habe Anspruch auf die Renten (SAK act. 62).
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F.
Die Vorinstanz verweigerte mit „Feststellungsverfügung“ vom 19. Februar
2014 die Wiederaufnahme der Rentenzahlung. Die anspruchsberechtigte
Person habe sich zehn Jahre nicht gemeldet. Die Prüfung habe es nicht
erlaubt, mit dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit die
Identität der betreffenden Person nachzuweisen (SAK act. 63).
G.
Die Beschwerdeführerin liess mit Einsprache vom 25. Februar 2014 vor-
bringen, sie habe alle Bescheinigungen eingereicht und persönlich bei der
Schweizer Botschaft vorgesprochen. Dass sie seit dem Jahr 2005 keine
Lebensbescheinigungen mehr gesandt habe, sei auf fehlende Sprach-
kenntnis und allgemeines Unwissen zurückzuführen. Auch ihre Kinder hät-
ten ihr damals noch nicht helfen können (SAK act. 65).
H.
Die Vorinstanz wies die Einsprache mit Entscheid vom 2. April 2014 ab. Es
sei unverständlich, dass die Beschwerdeführerin während mehreren Jah-
ren in der Lage gewesen sei, die Dokumente einzureichen, und dann auf
einmal nicht mehr. Auf der Botschaft habe sie ausgesagt, die Renten seien
ihrem Schwager ausbezahlt worden, der über eine Vollmacht verfüge. Das
Bankkonto laute aber auf ihren Namen. Weil es sich um hohe Beträge
handle, sei es unwahrscheinlich, dass sie deren Ausbleiben nicht bemerkt
haben wolle. Es stehe nicht zweifellos fest, ob es sich bei der Person, wel-
che nach mehr als zehn Jahren die Wiederauszahlung der Rente fordere,
um die anspruchsberechtigte Person handle (SAK act. 68).
I.
Die nunmehr anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin ersuchte die Vor-
instanz mit Schreiben vom 23. April 2014 (Eingang bei der Vorinstanz:
29. April 2014) um Wiederaufnahme der Rentenzahlung und reichte di-
verse Unterlagen ein. Die Vorinstanz übermittelte diese Eingabe am 9. Mai
2014 zuständigkeitshalber dem Bundesverwaltungsgericht, welches die
Eingabe als Beschwerde gegen den Einspracheentscheid der Vorinstanz
vom 2. April 2014 entgegennahm (BVGer act. 1 u. 5). Mit Schreiben vom
12. Juni 2014 bezeichnete die Beschwerdeführerin die Adresse ihres
Schwagers I._______ als Zustellungsdomizil in der Schweiz und teilte mit,
sie sei damit einverstanden, dass das Gericht ihren Antrag auf Wiederauf-
nahme der Rente als Beschwerde betrachte (BVGer act. 7).
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Seite 5
J.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 17. Juli 2014 die Ab-
weisung der Beschwerde. Die Aussagen der Beschwerdeführerin seien wi-
dersprüchlich. Auch auf Nachfrage hin habe sie nie eine logische Erklärung
dafür geliefert, weshalb sie während fast zehn Jahren auf die Renten ver-
zichtet haben wolle (BVGer act. 10).
K.
Die Beschwerdeführerin beantragt mit Replik vom 22. Oktober 2014, es sei
ihr die ordentliche Witwen- und Waisenrente auszurichten und überdies der
Betrag von Fr. 91‘872.- samt 4% Zinsen nachzuzahlen, und es sei ihr eine
Parteientschädigung von Fr. 500.- auszurichten. Sie habe mit diversen Un-
terlagen belegt, dass sie existiere und nach wie vor Witwe sei. Die Rechts-
anwälte, welche den Antrag auf Auszahlung der AHV-IV-Leistungen auf ein
persönliches, auf ihren Namen lautendes Bankkonto unterzeichnet hätten,
kenne sie nicht. Es stelle sich die Frage, ob denn die Rente damals an eine
Drittperson bezahlt worden sei. Sie habe seit Februar des Jahres 2003
keine Renten mehr erhalten (BVGer act. 13).
L.
Die Vorinstanz führte mit Duplik vom 27. November 2014 aus, die Erklä-
rung der Beschwerdeführerin, sie kenne die Rechtsanwälte nicht, er-
scheine seltsam, zumal sie diese mit der Wahrung ihrer Interessen betraut
habe. Sie gehe so weit zu fragen, ob die Renten an eine Drittperson aus-
bezahlt worden seien, bestreite aber nicht, die Renten ab 1993 erhalten zu
haben, mache sie doch nur die Nachzahlung von 2003 bis 2014 geltend.
Sie liefere nach wie vor keine zufriedenstellende Erklärung dafür, weshalb
es ihr während zehn Jahren möglich gewesen sei, jedes Jahr eine Lebens-
bescheinigung für sich und ihre Söhne einzureichen, und sie dies dann
während mehrerer Jahre unterlassen habe (BVGer act. 16).
M.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die eingereichten Unter-
lagen wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet über Beschwerden von
Personen im Ausland gegen Einspracheentscheide der SAK (Art. 85bis
Abs. 1 AHVG; Art. 31 ff. VGG). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin
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des Einspracheentscheids zur Anfechtung legitimiert (Art. 59 ATSG; daran
ändert nichts, dass im Entscheid der Rechtsvertreter als Einsprecher be-
zeichnet wird; vgl. SAK act. 37; 39). Auf die frist- und formgerechte Be-
schwerde ist einzutreten (Art. 60 ATSG; Art. 52 VwVG).
1.2 Das Verfahren richtet sich subsidiär nach dem VwVG, soweit nicht das
VGG etwas anderes bestimmt oder Bestimmungen des ATSG bzw. des
AHVG anwendbar sind (vgl. Art. 37 VGG; Art. 3 Bst. dbis VwVG; Art. 1 Abs. 1
AHVG). In formell-rechtlicher Hinsicht finden grundsätzlich diejenigen
Rechtssätze Anwendung, welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung
Geltung haben (vgl. BGE 130 V 1 E. 3.2).
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht
einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens,
die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und die Unangemessenheit (Art. 49 VwVG). Das Gericht
wendet das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die Begründung
der Begehren der Parteien gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG).
2.2 Das Sozialversicherungsgericht stellt bei der Beurteilung einer Streit-
sache in der Regel auf den bis zum Zeitpunkt des streitigen Entscheides
eingetretenen Sachverhalt ab (hier: 2. April 2014). Tatsachen, die jenen
Sachverhalt seither verändert haben, sollen im Normalfall Gegenstand ei-
ner neuen Verwaltungsverfügung sein (BGE 132 V 215 E. 3.1.1; 121 V 362
E. 1b). In zeitlicher Hinsicht sind – besondere übergangsrechtliche Rege-
lungen vorbehalten – grundsätzlich jene materiellen Rechtssätze massge-
blich, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes
Geltung haben (vgl. BGE 132 V 215 E. 3.1.1).
3.
3.1 Ausgangspunkt und Anfechtungsobjekt dieses Beschwerdeverfahrens
bildet der Einspracheentscheid vom 2. April 2014, mit welcher die Vo-
rinstanz ihre Verfügung vom 19. Februar 2014 bestätigte.
3.2 Streitgegenstand im System der nachträglichen Verwaltungsrechts-
pflege ist das Rechtsverhältnis, welches – im Rahmen des durch die Ver-
fügung bestimmten Anfechtungsgegenstandes – den auf Grund der Be-
schwerdebegehren effektiv angefochtenen Verfügungsgegenstand bildet
(vgl. BGE 131 V 164 E. 2.1). Vorliegend stimmt die Bezeichnung „Feststel-
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lungsverfügung“ (SAK act. 63) mit dem Dispositiv, wonach die von der Be-
schwerdeführerin beantragte Wiederaufnahme der Rentenzahlung verwei-
gert wird, nicht überein (vgl. Sachverhalt Bst. F; H). Daher ist die Verfügung
nach ihrem tatsächlichen rechtlichen Gehalt auszulegen (BGE 132 V 74
E. 2 m.H. auf BGE 120 V 496 E. 1), wobei auf die Begründung der Verfü-
gung zurückgegriffen werden kann (BGE 110 V 222 E. 1). Zu prüfen ist
deshalb im Folgenden, welche Rechtsfolge die Vorinstanz in Wirklichkeit
anordnen wollte. Zu diesem Zweck ist auf eine Problematik betreffend die
ursprüngliche Leistungseinstellung einzugehen.
3.3 Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 16. No-
vember 1993 mit Wirkung ab 1. April 1993 eine ordentliche Witwenrente
sowie ihren beiden Söhnen A._______, geboren 1988, und B._______, ge-
boren 1990, je eine einfache Waisenrente zugesprochen (SAK act. 9; 16).
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Abkommen
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der (ehemaligen)
Föderativen Volksrepublik Jugoslawien über Sozialversicherung vom
8. Juni 1962 (SR 0.831.109.818.1) ab dem 1. April 2010 nicht weiter auf
kosovarische Staatsangehörige anwendbar ist. Laufende Renten genies-
sen demgegenüber gemäss Art. 25 des Sozialversicherungsabkommens
den Besitzstand (BGE 139 V 335 E. 6.1).
3.4 Der Anspruch auf eine Witwenrente erlischt, wenn die Witwe stirbt oder
wieder heiratet (Art. 23 Abs. 4 AHVG). Der Anspruch auf Waisenrente er-
lischt mit dem Tod der Waise sowie mit der Vollendung des 18. Altersjahrs
bzw. mit dem Abschluss der Ausbildung, längstens der Vollendung des
25. Altersjahrs (Art. 25 Abs. 4 f. AHVG). Die Vorinstanz hatte das Vorliegen
dieser Voraussetzungen regelmässig zu prüfen und die Renten gegebe-
nenfalls aufzuheben (vgl. Art. 17 Abs. 2 ATSG; UELI KIESER, ATSG-Kom-
mentar, 3. Aufl. 2015, Art. 17 N. 67 m.H.; Wegleitung über die Renten
[RWL], Bundesamt für Sozialversicherungen, Rz. 11006 ff.).
3.5 Der Versicherungsträger nimmt die notwendigen Abklärungen von Am-
tes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein (Untersuchungs-
grundsatz, Art. 43 Abs. 1 ATSG). Die Versicherten haben beim Vollzug der
Sozialversicherungsgesetze unentgeltlich mitzuwirken (Art. 28 Abs. 1
ATSG; vgl. auch Art. 70bis AHVV [SR 831.101] betreffend Pflicht zur Mel-
dung wesentlicher Änderungen der persönlichen Verhältnisse). Kommt die
versicherte Person den Auskunfts- oder Mitwirkungspflichten in unent-
schuldbarer Weise nicht nach, so kann der Versicherungsträger auf Grund
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der Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen und Nichteintreten be-
schliessen. Er muss die Person vorher schriftlich mahnen, sie auf die
Rechtsfolgen hinweisen und ihr eine angemessene Bedenkzeit einräumen
(Art. 43 Abs. 3 ATSG). Schliesslich darf der Sozialversicherungsträger
auch im Sinne eines allgemeinen prozessualen Grundsatzes die Zahlun-
gen einstellen, wenn die versicherte Person ihre Mitwirkungspflicht verletzt
hat. Voraussetzung für die Sanktion ist die Androhung der Einstellung der
Zahlung mit einer Frist (BVGE 2010/36 E. 4.1). Eine solche Sanktion setzt
voraus, dass die vergeblich verlangten Informationen für die Abklärung der
Verhältnisse oder die Festsetzung der Leistungen erforderlich und nicht
ohne übermässigen Aufwand anderswo erhältlich sind (vgl. Urteil BGer
9C_345/2007 vom 26. März 2008 E. 4; Urteile des BVGer C-1559/2014
vom 3. Juni 2016 E. 3.4 sowie C-1685/2014 vom 13. Januar 2015 E. 6.5 je
m.H.; FRANZ SCHLAURI, Die vorsorgliche Einstellung von Dauerleistungen
der Sozialversicherung, in: Schaffhauser/Schlauri, Die Revision von Dau-
erleistungen in der Sozialversicherung, St. Gallen 1999, S. 208 f.).
3.6 Die vorsorgliche Einstellung der Renten durch die Vorinstanz, deren
Zeitpunkt aus den Akten nicht eindeutig zu eruieren ist, jedoch nach den
Parteien offenbar ab Februar 2003 erfolgt sein soll, erging formlos mit ein-
fachen Schreiben an die Beschwerdeführerin vom 16. Mai 2001 (SAK
act. 17), 8. Oktober 2004 (SAK act. 29) und 19. November 2004 (SAK
act. 31). Das erforderliche Mahn- und Bedenkzeitverfahren gemäss Art. 43
Abs. 3 ATSG wurde indes nicht durchgeführt; ebenfalls wurde entgegen
Art. 49 ATSG nicht eine schriftliche, anfechtbare Verfügung erlassen. Die
Beschwerdeführerin hatte aber die Möglichkeit, innerhalb eines Jahres zu
intervenieren und einen formell korrekten Entscheid der Vorinstanz zu ver-
langen. Weil sie dies jedoch nicht tat, erlangte der Entscheid der Vo-
rinstanz, die Rentenzahlungen vorsorglich einzustellen, rechtliche Wirk-
samkeit (vgl. zum Ganzen BGE 134 V 145).
3.7 Wird die Mitwirkung nach einer Renteneinstellung in einem späteren
Zeitpunkt erbracht, ist das Überprüfungsverfahren fortzusetzen und ab die-
sem Zeitpunkt entweder die Renten bei gegebenen Anspruchsvorausset-
zungen wieder auszurichten oder andernfalls deren Beendigung festzustel-
len (vgl. hierzu Urteil BVGer C-461/2011 vom 3. Dezember 2012 E. 2.6.3;
SCHLAURI, a.a.O., S. 210, BGE 139 V 585 E. 6.3.7.5; BGE 111 V 2019 E. 3).
Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz mit ihrer durch den angefochtenen
Einspracheentscheid geschützten „Feststellungsverfügung“ vom 19. Feb-
ruar 2014 (SAK act. 63) im Ergebnis die Weiterführung der sanktionsweise
Einstellung der zugesprochenen Rentenzahlungen angeordnet. Dieser
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Entscheid gilt als resolutiv bedingter Endentscheid (vgl. BVGE 2010/36
E. 4.1 m.H. auf BGE 111 V 219 E. 1). Es handelt sich mithin nicht um eine
Feststellungsverfügung (vgl. dazu Art. 49 Abs. 2 ATSG; BGE 132 V 257;
KIESER, a.a.O., Art. 49 N. 36 ff.), sondern um eine besondere negative Ver-
fügung (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG).
4.
4.1 Nach Art. 43 Abs. 1 Satz ATSG prüft der Versicherungsträger die Be-
gehren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und
holt die erforderlichen Auskünfte ein. Das Gesetz weist somit dem Durch-
führungsorgan die Aufgabe zu, den rechtserheblichen Sachverhalt nach
dem Untersuchungsgrundsatz abzuklären, und zwar richtig und vollstän-
dig, sodass gestützt darauf die Verfügung über die jeweils in Frage ste-
hende Leistung ergehen kann (Art. 49 ATSG). Der Untersuchungsgrund-
satz gilt indessen nicht uneingeschränkt; er findet sein Korrelat in den Mit-
wirkungspflichten der Parteien (BGE 125 V 193 E. 2). Art. 28 Abs. 1 ATSG
hält in einem allgemeinen Grundsatz fest, dass die Versicherten und ihre
Arbeitgeber beim Vollzug der Sozialversicherungsgesetze unentgeltlich
mitzuwirken haben. Soweit ärztliche oder fachliche Untersuchungen für die
Beurteilung notwendig und zumutbar sind, hat sich die versicherte Person
diesen zu unterziehen (Art. 43 Abs. 2 ATSG).
4.2 Kommen die versicherte Person oder andere Personen, die Leistungen
beanspruchen, den Auskunfts- oder Mitwirkungspflichten in unentschuld-
barer Weise nicht nach, so kann der Versicherungsträger nach Art. 43
Abs. 3 ATSG auf Grund der Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen
und Nichteintreten beschliessen (vgl. E. 3.5). Er muss diese Personen vor-
her schriftlich mahnen und auf die Rechtsfolgen hinweisen; ihnen ist eine
angemessene Bedenkzeit einzuräumen. Die Bedenkzeit muss dabei nicht
lange sein und kann sich beispielsweise im Rahmen der arbeitsvertragli-
chen Kündigungsfrist halten (SVR 2005 IV Nr. 30 S. 113, I 605/04 E. 3.2).
Voraussetzung der Sanktion ist, dass die Mitwirkung, die verlangt wurde,
rechtmässig war (SVR 1998 UV Nr. 1), und dass die Verletzung in unent-
schuldbarer Weise erfolgte. Dies ist dann der Fall, wenn kein Rechtferti-
gungsgrund erkennbar ist oder sich das Verhalten der versicherten Person
als völlig unverständlich erweist (vgl. dazu Urteile des BGer 9C_68/2015
vom 24. April 2015 E. 2.3 und 5.1, 8C_528/2009 vom 3. November 2009
E. 7 und I 166/06 vom 30. Januar 2007 E. 5.1).
4.3 Der Sinn des Mahn- und Bedenkzeitverfahrens besteht darin, die ver-
sicherte Person in jedem Fall auf die Folgen ihres Widerstandes gegen die
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angeordneten Massnahmen aufmerksam zu machen und so in die Lage zu
versetzen, in Kenntnis aller wesentlichen Faktoren ihre Entscheidung zu
treffen (BGE 122 V 218), wobei die versicherte Person nicht die Folgen
eines Verhaltens tragen soll, über dessen Auswirkungen sie sich möglich-
erweise gar keine Rechenschaft abgelegt hat. Der versicherten Person ist
unter substanziierter Bezugnahme auf das von ihr geforderte Verhalten
schriftlich mitzuteilen, welche Folgen ihre Widersetzlichkeit nach sich zie-
hen kann, und sie ist aufzufordern, ihrer Schadenminderungspflicht nach-
zukommen (KIESER, a.a.O., Art. 21 NN. 89 f.). Dabei obliegt dem Versiche-
rungsträger die Beweislast, wenn der Nachweis der Mahnung strittig ist
(KIESER, a.a.O., Art. 43 N. 93 mit Hinweis auf SVR 1995 IV Nr. 41). Die
Grundsätze des Mahn- und Bedenkzeitverfahrens gelten insbesondere
auch für die Mitwirkungspflichten im Zusammenhang mit der Begutachtung
(Urteil des BGer 8C_397/2009 vom 16. Oktober 2009 E. 3.3).
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin ersuchte die Vorinstanz mit Schreiben vom
6. Dezember 2012 sinngemäss um Wiederaufnahme der Rentenzahlun-
gen (vgl. Sachverhalt Bst. C).
5.2 Die Beschwerdeführerin hat ihr Gesuch vom 6. Dezember 2012 nicht
substantiiert (eingereicht wurde einzig eine ID-Kopie sowie ein Heiratszer-
tifikat, vgl. SAK act. 38). Die Vorinstanz nahm ihre Prüfung, ob die An-
spruchsvoraussetzungen erfüllt sind, wieder auf und verlangte von der Be-
schwerdeführerin wiederholt Unterlagen und insbesondere Angaben be-
treffend den Zivilstand, um den Witwenstatus prüfen zu können (vgl. SAK
act. 40, 44, 45, 48; Sachverhalt Bst. C). Im August 2013 wurde ein Ge-
burtszertifikat («Extract of Birth») eingereicht, auf dem der Zivilstand «ver-
witwet» vermerkt ist (SAK act. 49, 51, 53). Die Vorinstanz forderte die Be-
schwerdeführerin in der Folge auf, bei der Schweizer Botschaft in Pristina
vorzusprechen, sich auszuweisen und eine „aktuelle, amtlich bestätigte Zi-
vilstandsbescheinigung“ vorzuweisen (SAK act. 56). Die Botschaft wurde
angewiesen, die Identität sowie den Witwenstatus zu prüfen (SAK act. 57
S. 2). Die Beschwerdeführerin sprach am 29. Oktober 2013 bei der Bot-
schaft vor, wurde befragt und fotografiert, wies sich aus und zeigte wiede-
rum das Dokument „Extract of Birth“ vor (SAK act. 59; 60)
5.3 Die Botschaftsmitarbeiterin zweifelte die Echtheit der ihr vorgelegten
Unterlagen nicht an (vgl. Sachverhalt Bst. D; SAK act. 60 S. 1: „Elle nous
a soumis un «Extract of Birth» qui démontre que Mme est toujours veuve.
Le certificat semble être conforme aux spécimens que nous avons reçu du
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Ministry of Internal Affairs […]“). Sie äusserte überdies keinen Verdacht,
dass sich jemand Drittes als anspruchsberechtigte Person ausgeben
könnte, sondern wies einzig darauf hin, die Situation erscheine insbeson-
dere im Zusammenhang mit den Zahlungen zwischen 1993 bis 2003 zwei-
felhaft. Diese sind aber nicht Streitgegenstand (vgl. E. 3.2 ff.). Ansonsten
erscheinen die Erklärungen der Beschwerdeführerin zwar als speziell bzw.
keineswegs alltäglich (vgl. Sachverhalt Bst. D), aber auch nicht als gera-
dezu abwegig. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Vorinstanz die
Sachverhaltsabklärung gleich im Anschluss an die Botschaftsvorsprache
abgebrochen und festgehalten hat, der Identitätsnachweis sei nicht gelun-
gen. Dieses Vorgehen erscheint widersprüchlich, weil die Botschaftsmitar-
beiterin keinerlei Zweifel an der Identität der Beschwerdeführerin geäussert
hatte. Aufgrund der von der Botschaft übermittelten behördlichen Bestäti-
gungen, der Einvernahme sowie der früher eingereichten Bestätigungen,
so insbesondere bei der Zusprache der Witwenrente (vgl. SAK act. 1 ff.),
lassen sich die Zweifel der Vorinstanz an der Identität der Beschwerdefüh-
rerin mit der ursprünglich Leistungsberechtigten nicht begründen. Der
Haupteinwand in der angefochtenen Verfügung geht daher fehl.
5.4 Die Vorinstanz ist mithin ihrer Untersuchungspflicht nicht hinreichend
nachgekommen (vgl. Art. 43 ATSG; BGE 138 V 218 E. 6), indem sie nach
dem Bescheid der Botschaft nicht mehr weiter prüfte, ob sie alle von ihr bei
der Beschwerdeführerin eingeforderten Unterlagen erhalten hatte und, falls
nicht, welche Unterlagen diese denn genau noch hätte vorlegen müssen.
Unklar ist namentlich, ob das Dokument «Extract of Birth» zum Nachweis
des Witwenstatus genügt, wie aufgrund der Ausführungen der Botschaft
vermutet werden könnte (vgl. SAK act. 60 S. 1). Die Vorinstanz hat die Be-
schwerdeführerin sodann nicht über das Ergebnis der Botschaftsbefragung
informiert und ihr keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben (Art. 29
Abs. 2 BV). Zudem hat die Vorinstanz die Aufrechterhaltung der Leistungs-
einstellung verfügt, ohne vorgängig ein Mahn- und Bedenkzeitverfahren
durchgeführt zu haben (vgl. hierzu E. 4.3). Weil es sich insgesamt um gra-
vierende Verfahrensmängel handelt und es grundsätzlich – und gerade in
Verfahren mit Auslandbezug – in erster Linie an der Vorinstanz ist, den
Sachverhalt sorgfältig und vollständig zu klären, ist kassatorisch zu ent-
scheiden (vgl. BVGE 2015/1 E. 4.8; 2012/24 E. 3.4).
5.5 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als der
angefochtene Einspracheentscheid aufzuheben und die Sache an die Vo-
rinstanz zurückzuweisen ist. Die Vorinstanz hat die Angaben der Be-
schwerdeführerin und die eingereichten Unterlagen sorgfältig zu prüfen
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und das von der Beschwerdeführerin mit Gesuch vom 6. Dezember 2012
veranlasste Prüfungsverfahren fortzusetzen. In diesem Rahmen hat die
Vorinstanz auch die im Verlauf dieses Verfahrens von der Beschwerdefüh-
rerin gemachten weiteren Angaben und eingereichten Unterlagen (vgl. die
Beilagen zur Beschwerdeschrift vom 23. April 2014 [BVGer act. 1] sowie
zur Replik vom 22. Oktober 2014 [BVGer act. 13]) zu berücksichtigen, auf
welche die Vorinstanz weder in der Vernehmlassung noch in der Duplik
näher eingegangen ist (vgl. Sachverhalt Bst. J und Bst. L). Sodann hat die
Vorinstanz der nunmehr anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin genau
und nachvollziehbar anzugeben, welche Unterlagen und Angaben sie zu
welchem Zweck noch zusätzlich benötigt; gegebenenfalls ist das Ausblei-
ben zu mahnen. Sollte die Beschwerdeführerin ihren Mitwirkungspflichten
trotz Mahnung nicht in hinreichender Weise nachkommen, hat die Vor-
instanz ein korrektes Mahn- und Bedenkzeitverfahren durchzuführen. An-
schliessend ist über die Weiterführung der Leistungseinstellung neu zu ent-
scheiden. Zu prüfen sein wird auch die Frage der Verjährung bzw. Verwir-
kung der von der Beschwerdeführerin auch rückwirkend geltend gemach-
ten Ansprüche (vgl. KIESER, a.a.O., Art. 24 N. 5 ff. m.H.).
6.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Par-
teientschädigung.
6.1 Das vorliegende Verfahren ist für die Parteien kostenfrei (Art. 85bis
Abs. 2 AHVG), weshalb keine Verfahrenskosten zu erheben sind.
6.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-
wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Beschwerdeführerin ist im
vorliegenden Verfahren anwaltlich vertreten. Da eine Rückweisung praxis-
gemäss als Obsiegen der Beschwerde führenden Partei gilt (BGE 132 V
215 E. 6; Urteil des BGer 9C_868/2013 vom 24. März 2014 E. 6), steht der
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung zu Lasten der Vorinstanz
zu, welche antragsgemäss auf Fr. 500.– (inkl. Barauslagen) festgelegt wird
(Art. 8 ff. und Art. 14 VGKE).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass der angefochtene
Einspracheentscheid vom 2. April 2014 aufgehoben und die Sache zu neu-
erlicher Prüfung und Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vor-
instanz zurückgewiesen wird.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vorinstanz eine Parteientschä-
digung von Fr. 500.- zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Einschreiben)
– dem Bundesamt für Sozialversicherungen (Einschreiben)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Daniel Stufetti Kilian Meyer
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen
gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Rechtsschrift ist
in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begrün-
dung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der
angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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