B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour III
C-2629/2012
A r r ê t d u 1 2 d é c e m b r e 2 0 1 3
Composition
Madeleine Hirsig-Vouilloz (présidente du collège),
Stefan Mesmer, Francesco Parrino, juges,
Isabelle Pittet, greffière.
Parties
A._______,
représentée par Me Sébastien Fanti,
rue de Pré-Fleuri 8B, case postale 497, 1951 Sion,
recourante,
contre
Office fédéral des assurances sociales,
Effingerstrasse 20, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Aides financières à l'accueil extrafamilial pour enfants
(décision du 2 avril 2012).
C-2629/2012
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Faits :
A.
En date du 4 juillet 2011, A._______ a déposé auprès de l'Office fédéral
des assurances sociales (OFAS) une demande d'aides financières pour
l'augmentation, dès le 1er août 2011, de l'offre de la structure d'accueil
collectif de jour "B._______", à Z., ouverte depuis janvier 1991. Selon le
texte de cette requête, il s'agit, pour la structure d'accueil collectif de jour,
de passer de 33 places (9 places en nursery et 24 places en crèche) à
65. De la description détaillée du projet et du règlement de la structure
d'accueil B._______ du 2 décembre 2010, joints à la demande, il ressort
que la nursery accueille des enfants de la fin du congé maternité jusqu'à
l'âge de 18 mois et la crèche, des enfants âgés de 18 mois à 4 ans, et
que sur les 32 places ajoutées en accueil collectif de jour dès août 2011,
6 (passage de 9 à 15 places) sont destinées à la nursery et 26 (passage
de 24 à 50 places) à la crèche (organisée en deux crèches: 25 places
pour les enfants de 18 mois à 3 ans [crèche I] et 25 places pour les
enfants de 3 à 4 ans [crèche II]); par ailleurs, la structure est ouverte de
6h45 à 18h30 du lundi au vendredi, soit durant 11.75 heures par jour
(dossier OFAS A.1.1 à A.1.3, A.1.6).
B.
Le 11 novembre 2011, le Chef du Service cantonal de la jeunesse du
canton du Valais a délivré à la directrice de la "B._______" l'autorisation,
valable jusqu'en août 2016, d'exploiter ladite structure en particulier pour
un nombre maximum de 15 enfants en nursery et 50 enfants en crèche
(dossier OFAS A.3.2). Auparavant, la structure était au bénéfice d'une
autorisation du 12 avril 2011, valable jusqu'en août 2011, pour un nombre
maximum de 9 enfants en nursery et 24 enfants en crèche (dossier OFAS
A.1.5).
Par ailleurs, consulté sur la demande d'aide financière de la structure
"B._______" (courrier de l'OFAS du 3 novembre 2011 [dossier OFAS
A.3.1]), le canton du Valais, par son Service cantonal de la jeunesse, a
recommandé, dans son avis du 11 novembre 2011, que l'aide financière
soit accordée, tenant compte de la clause du besoin et des garanties
financières, en particulier de A._______ (dossier OFAS A.3.2).
C.
Par message électronique du 13 février 2012 (dossier OFAS A.6), la
directrice de la "B._______" a transmis à l'OFAS, à la demande de ce
dernier, le formulaire de contrôle des présences pour la structure
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d'accueil collectif de jour, pour la période d'août 2011 à janvier 2012, ainsi
qu'une liste des inscriptions déjà connues pour la rentrée 2012 (dossier
OFAS A.5.3, A.5.4).
D.
Par décision du 2 avril 2012 (dossier OFAS A.7), l'OFAS a rejeté la
requête de A._______. Il fait valoir à l'appui de sa décision que selon les
statistiques de présence des enfants dans la structure d'accueil collectif
de jour pour la période d'août 2011 à janvier 2012, figurant dans le
formulaire de contrôle des présences, la moyenne des places occupées
se monte à 32.61 places et ne dépasse donc pas les places existantes
avant l'augmentation, ceci malgré une occupation plus forte certains
jours; en outre, les statistiques ne reflèteraient pas d'évolution du taux
d'occupation. Dès lors, le besoin en nouvelles places ne serait pas
démontré et les conditions d'octroi d'une aide financière ne seraient pas
remplies.
E.
Par acte du 14 mai 2012 (TAF pce 1), A._______, par l'intermédiaire de
Me Fanti, a formé recours auprès du Tribunal administratif fédéral à
l'encontre de la décision précitée. Elle conclut à l'annulation de cette
dernière et à l'octroi de l'aide financière requise; subsidiairement, elle
demande le renvoi de la cause à l'autorité inférieure avec injonction du
Tribunal de céans que soit octroyée l'aide financière requise.
La recourante, invoquant la violation du droit et la constatation inexacte
ou incomplète des faits pertinents, estime tout d'abord que la décision
entreprise n'est pas suffisamment motivée, dans la mesure où elle ne
mentionne pas la méthode de calcul lui ayant permis, sur la base des
données de A._______, de parvenir à un taux d'occupation de 32.61. En
outre, la recourante relève que la structure "B._______" a accueilli en
moyenne, d'août 2011 à janvier 2012, 38.73 enfants par jour (total du
nombre d'enfants accueillis chaque jour / le nombre de jours d'ouverture
durant ces six mois), et non 32.61. Ainsi, l'OFAS n'aurait pas considéré
que durant près de la moitié des jours d'accueil pris en compte (51 jours
sur 110), la structure "B._______" a accueilli entre 40 et 48 enfants, le
nombre sensiblement accru d'enfants durant ces jours entrainant la
nécessité, pour la structure, de disposer d'un espace et d'un nombre plus
important de personnel.
Par ailleurs, la recourante soutient que la décision litigieuse est
manifestement inadéquate, inappropriée et inopportune, tant du point de
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vue de la méthode de calcul adoptée que des faits retenus et du nombre
d'enfants considérés comme accueillis, celui-ci démontrant une nécessité
d'accroissement du nombre de places d'accueil. Or, le but du législateur,
qui a décidé de prolonger jusqu'au 31 janvier 2015 le programme
d'impulsion, serait de permettre une extension rapide des infrastructures
existantes et la création de nouvelles infrastructures, ce qui devrait
également orienter l'appréciation que l'OFAS doit diligenter dans des cas
tels que le cas présent.
F.
Par décision incidente du 16 mai 2012, le Tribunal administratif fédéral a
fixé l'avance pour les frais de procédure présumés à Fr. 2'000.-, que la
recourante a versée sur le compte du Tribunal dans le délai qui lui était
imparti (TAF pces 2 à 4).
G.
L'OFAS, dans sa réponse du 6 juillet 2012 (TAF pce 6), a conclu au rejet
du recours. L'autorité inférieure indique notamment, s'agissant de la
méthode de calcul utilisée pour déterminer la moyenne des places
effectivement occupées, qu'elle se réfère à l'art. 4 de l'ordonnance du
9 décembre 2002 sur les aides financières à l'accueil extra-familial pour
enfants (ci-après: ordonnance, RS 861.1), lequel renvoie à cet égard à
l'annexe 1 de l'ordonnance, et que le résultat des évaluations a été
abordé lors de nombreux entretiens téléphoniques avec la recourante.
L'OFAS relève encore que l'évaluation du taux d'occupation doit être
effectuée au moyen de la formule mathématique qui détermine une
moyenne d'occupation, les éléments tels qu'une évaluation sur la base de
certains jours en particulier, le nombre total d'enfants inscrits, le
personnel mis à disposition ou encore la taille des infrastructures n'étant
pas pertinents dans ce cadre. Or, il découlerait de l'évaluation effectuée
pendant six mois au moyen des présences effectives que les 33 places
existantes ne seraient pas encore occupées; l'augmentation du nombre
de places, respectivement du besoin y relatif, ne serait donc pas
significative, et accorder une aide financière reviendrait à ne financer que
des places non occupées, ce qui ne correspondrait pas au but final du
programme d'impulsion visant à encourager la création de places
d'accueil pour les enfants. L'autorité inférieure ajoute enfin que seules
sont déterminantes les "nouvelles places" d'accueil et que si les places
existantes ne sont pas occupées, ceci ne peut être pris en considération.
H.
Dans sa réplique du 15 octobre 2012 (TAF pce 10), la recourante
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maintient les conclusions de son recours. Elle indique en particulier
qu'elle disposait auparavant de 24 places, nombre qui aurait été revu à la
hausse pour aboutir à 34 places disponibles, et que dès lors, les
conditions de l'ordonnance exigeant notamment, pour qu'une
augmentation de l'offre soit significative, une augmentation d'un tiers du
nombre de places d'accueil, mais au minimum 10 places, sont remplies
en l'espèce, a fortiori lors du passage de 24 à 65 places. En outre, la
recourante se réfère notamment à l'avis du canton du Valais du
11 novembre 2011 requis par l'OFAS, dans lequel le Service cantonal de
la jeunesse stipule que l'enquête des besoins et les demandes actuelles
démontrent un réel besoin de nouvelles places pour les enfants de Z..
I.
Par duplique du 19 novembre 2012 (TAF pce 12), l'autorité inférieure
relève en particulier que la recourante ne peut invoquer un nombre de
24 places existantes puisque l'autorisation d'exploiter délivrée par le
Service cantonal de la jeunesse autorisait d'ores et déjà l'exploitation de
33 places lors du dépôt de la demande d'aides financières du 4 juillet
2011. Par ailleurs, la recourante ne pourrait pas non plus prétendre
rétroactivement à des aides financières pour l'augmentation de 24 à
34 places, car seules les places créées après le dépôt d'une demande
d'aides financières peuvent être prises en considération. Enfin, l'OFAS
rappelle que si la demande d'aide financière d'une structure d'accueil est
transmise à l'autorité cantonale compétente pour avis, cet avis ne peut
être considéré comme une preuve du besoin.
J.
Invitée à formuler des remarques éventuelles sur la duplique de l'OFAS
(TAF pce 13), la recourante y a renoncé (voir lettre du 29 avril 2013 [TAF
pce 17]).
Droit :
1.
Sous réserve des exceptions – non réalisées en l'espèce – prévues à
l’art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral
(LTAF, RS 173.32), le Tribunal administratif fédéral, en vertu de l’art. 31
LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA,
RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En
particulier, les décisions rendues par l'OFAS concernant les aides
financières à l'accueil extra-familial pour enfants peuvent être contestées
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devant le Tribunal administratif fédéral conformément à l’art. 33 let. d
LTAF, celui-ci étant dès lors compétent pour connaître de la présente
cause.
2.
La procédure devant le Tribunal administratif fédéral est régie par la PA,
pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF).
La recourante a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure, est
spécialement atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 48 al. 1 PA). Elle est,
partant, légitimée à recourir.
Dans la mesure où le recours a été introduit dans le délai et la forme
prescrits (art. 50 et 52 PA), et que l'avance requise sur les frais de
procédure a été versée dans le délai imparti, il y a lieu d'entrer en matière
sur le fond du recours.
3.
Selon les règles générales de droit intertemporel, le droit matériel
applicable est déterminé par les règles en vigueur au moment où les faits
juridiquement déterminants se sont produits, le juge n'ayant pas à
prendre en considération les modifications du droit ou de l'état de fait
postérieures à la date déterminante de la décision litigieuse (ATF 129 V 1
consid. 1.2, ATF 130 V 445 consid. 1.2). En l'espèce, la demande relative
à l'octroi de l'aide financière pour l'augmentation de l'offre de la structure
d'accueil collectif de jour "B._______" date du 4 juillet 2011 (date d'entrée
à l'OFAS) et la décision entreprise, du 2 avril 2012. Sont dès lors
applicables à la présente cause la loi fédérale du 4 octobre 2002 sur les
aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants (ci-après: loi
fédérale, RS 861) ainsi que l'ordonnance du 9 décembre 2002 sur les
aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants, dans leur teneur
en vigueur dès le 1er février 2011.
4.
Le recours de droit administratif est ouvert pour violation du droit fédéral
(y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation), pour constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents ou pour inopportunité (art. 49
PA).
5.
Il sied d'examiner en l'espèce si c'est à juste titre que l'autorité inférieure
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a rejeté la demande d'octroi d'une aide financière pour l'augmentation de
l'offre de la structure d'accueil collectif de jour "B._______".
6.
6.1 Aux termes de l'art. 1 al. 1 de la loi fédérale, la Confédération octroie,
dans la limite des crédits ouverts, des aides financières à la création de
places d'accueil extra-familial pour enfants afin d'aider les parents à
mieux concilier famille et travail ou formation. Il n'y a toutefois pas de droit
formel à ces aides financières (Rapport de la Commission de la sécurité
sociale et de la santé publique du Conseil national du 22 février 2002, in:
FF 2002 3925, p. 3947 ad art. 3 al. 1). Les aides financières fédérales ne
sont allouées que si les cantons, les collectivités locales de droit public,
les employeurs ou d'autres tiers fournissement une participation
financière appropriée (art. 1 al. 2 de la loi fédérale).
6.2 Les structures d'accueil collectif de jour, en particulier, sont les
bénéficiaires potentielles des aides financières fédérales (art. 2 al. 1 let. a
de la loi fédérale), pour autant que ces structures soient gérées par des
personnes physiques, des cantons, des communes ou d'autres
personnes morales, que leur financement paraisse assuré à long terme,
pour une durée de 6 ans au moins (l'art. 3 de l'ordonnance précise que
les structures d'accueil collectif de jour doivent exposer de manière
plausible que leur financement à long terme paraît assuré pour une durée
de 6 ans au moins; voir également FF 2002 3925, p. 3948 ad art. 3 al. 1
let. b), et qu'elles répondent aux exigences cantonales de qualité (art. 3
al. 1 let. a à c de la loi fédérale).
Ces aides financières sont destinées en priorité aux structures nouvelles;
elles peuvent être allouées également aux structures existantes qui
augmentent leur offre de façon significative (art. 2 al. 2 de la loi fédérale).
6.3 Sont considérées comme des structures d'accueil collectif de jour les
structures qui accueillent des enfants d'âge préscolaire (art. 2 al. 1 de
l'ordonnance). Pour une telle structure, déjà existante, est considérée
comme une augmentation significative de l'offre pouvant justifier l'octroi
d'aides financières une augmentation d'un tiers du nombre de places
d'accueil, mais au minimum de 10 places, ou une extension d'un tiers des
heures d'ouverture, mais au minimum de 375 heures par année (art. 2
al. 3 let. a et b de l'ordonnance).
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En vertu de l'art. 4 al. 1 de l'ordonnance, les aides financières allouées
pour les structures d'accueil collectif de jour sont versées sous forme de
contributions forfaitaires. Pour les structures existantes qui augmentent
leur offre de façon significative, seules sont déterminantes les nouvelles
places et les heures d'ouverture supplémentaires. Les contributions
forfaitaires sont calculées selon les prescriptions de l'annexe 1 (art. 4 al. 2
de l'ordonnance), selon laquelle la contribution forfaitaire pour une offre à
plein temps s'élève à Fr. 5'000 par place et par an (voir également art. 5
al. 1 de la loi fédérale), une offre à plein temps correspondant à une
durée d'ouverture annuelle d'au moins 225 jours à raison de 9 heures par
jour, ce qui représente au moins 2025 heures d'exploitation par année;
pour les offres ayant des durées d'ouverture plus courtes, la contribution
est réduite en proportion (facteur temps "t"; annexe 1 de l'ordonnance,
ch. 1.1 à 1.3). La formule de calcul pour déterminer la contribution
forfaitaire pour l'année 1 est la suivante: (a+b) / 2 x t x Fr. 5'000; pour la
contribution de l'année 2: b x t x Fr. 5'000; "a" correspond au nombre de
places créées, "b" à la moyenne des places effectivement occupées au
cours de l'année pour laquelle la contribution est allouée (soit "nombres
d'heures occupées" divisé par "nombre d'heures d'exploitation par
année", inférieur ou égal à "a") et "t" au facteur temps (soit "nombre
d'heures d'exploitation par année" divisé par "2025 heures" [offre à plein
temps], inférieur ou égal à 1; annexe 1 de l'ordonnance, ch. 2).
6.4 Les demandes d'aides financières doivent être adressées à l'OFAS,
les structures d'accueil collectif de jour devant déposer leur demande
avant l'ouverture de la structure ou l'augmentation de l'offre, mais au plus
tôt quatre mois auparavant (art. 6 al. 1 et 2 de la loi fédérale et 10 al. 2 de
l'ordonnance). La demande d'aide financière doit comprendre en
particulier un descriptif détaillé du projet à soutenir, notamment des
informations sur le but et le besoin, ainsi que tous les renseignements
nécessaires concernant les personnes participant au projet, ainsi qu'un
budget détaillé et un concept de financement qui s'étend sur 6 ans au
moins (art. 10 al. 1 let. a et b de l'ordonnance). L'OFAS statue ensuite sur
la demande par voie de décision, en consultant au préalable l'autorité
cantonale compétente (art. 7 al. 1 de la loi fédérale; voir également art. 11
de l'ordonnance quant à l'examen par le canton et art. 12 de l'ordonnance
quant à la décision de l'OFAS).
6.5 Les dispositions de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides
financières et les indemnités (loi sur les subventions, LSu, RS 616.1)
s'appliquent au surplus au cas d'espèce (art. 2 al. 1 LSu).
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7.
La recourante fait valoir, dans un premier temps, une violation du devoir
de motivation de la décision, celle-ci ne mentionnant pas la méthode de
calcul lui ayant permis, sur la base des données de A._______, de
parvenir à un taux d'occupation de 32.61. Ceci revient à invoquer une
violation du droit d'être entendu, droit à caractère formel, dont la violation
entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée sans égard aux
chances de succès du recours sur le fond (ANDREAS AUER/GIORGIO
MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les
droits fondamentaux, 2e éd., Berne 2006, n. 1346).
7.1 Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès
équitable au sens de l'art. 29 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101), le droit d'être
entendu comprend entre autres le droit d'obtenir une décision motivée
(ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I et II, p.
80 ss et 840 ss). Celui-ci est consacré, en procédure administrative
fédérale, par l'art. 35 PA. Le but est que le destinataire de la décision
puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu, et que l'autorité
de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il
suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont
guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer
en connaissance de cause (ATF 126 I 97 consid. 2b, ATF 124 V 180
consid. 1a, ATF 123 I 31 consid. 2c; ATAF 2012/24 consid. 3.2.1). Elle
n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits,
moyens de preuves et griefs invoqués par les parties. Elle peut au
contraire se limiter à ceux qui peuvent être tenus comme pertinents
(ATF 130 II 530 consid. 4.3, ATF 126 I 97 consid. 2b, ATF 121 I 54
consid. 2c).
7.2 En l'espèce, s'agissant de la moyenne des places occupées fixée à
32.61, la décision entreprise indique que "par e-mails des 16.01.2012 et
13.02.2012, vous nous avez transmis les statistiques des présences des
enfants pour la période d'août 2011 à janvier 2012. Selon ces listes, la
moyenne des places occupées se monte à 32.61 places occupées. Elle
ne dépasse donc pas les places existantes avant l'augmentation, ceci
malgré une occupation plus forte à certains jours". Si l'on peut apprendre
de ce passage sur quels informations et chiffres s'est basé l'OFAS pour
calculer la moyenne des places occupées de 32.61 et pour quelle période
il a calculé cette moyenne, de même que la raison pour laquelle la
demande d'aide financière a été rejetée, il appert en effet que l'autorité
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inférieure n'a pas, dans l'acte attaqué, détaillé le calcul l'ayant conduite à
la moyenne de 32.61, ni donné d'indications permettant de retrouver la
formule de calcul. Toutefois, ainsi que l'OFAS l'indique dans sa réponse
du 6 juillet 2012, la méthode de calcul qu'il a utilisée est celle prescrite et
développée à l'annexe 1 de l'ordonnance sur les aides financières à
l'accueil extra-familial pour enfants, à laquelle renvoie l'art. 4 al. 2 de
l'ordonnance, qui explique notamment que la moyenne des places
effectivement occupées au cours de l'année pour laquelle la contribution
est allouée (élément "b") est égale au nombre d'heures occupées divisé
par le nombre d'heures d'exploitation par année. Il ne s'agit donc pas là
d'une méthode de calcul interne à l'OFAS, à laquelle un tiers n'aurait pas
accès. Par ailleurs, il ressort du dossier de la cause que plusieurs
échanges téléphoniques ont eu lieu à cet égard entre l'autorité inférieure
et la recourante, en particulier son responsable administratif, lequel aurait
affirmé comprendre le calcul effectué (entretien du 14 mars 2012; dossier
OFAS B). L'on peut admettre dès lors que la recourante, dûment
représentée, avait les moyens de connaître le calcul ayant conduit à la
moyenne de 32.61, d'autant plus que les formulaires de contrôle des
présences qu'elle a elle-même remplis et sur lesquels s'est fondé l'OFAS
pour son calcul, mentionnent à leur dernière page, le "total des heures
d'exploitation durant l'année de contribution", soit 1'280.75, et le "total des
heures d'accueil effectives durant l'année de contribution", soit 41'771,
qu'il suffit de diviser par 1'280.75 pour parvenir à la moyenne de 32.61.
Au vu de ce qui précède, la motivation de l'acte attaqué doit être
considérée comme suffisante, même si elle est très succincte.
8.
Pour pouvoir recevoir des aides financières, il faut que la structure
d'accueil collectif de jour requérante présente notamment une
augmentation significative de l'offre, soit une augmentation d'un tiers du
nombre de places d'accueil, mais au minimum de 10 places (art. 2 al. 3
let. a de l'ordonnance). Il sied donc, pour déterminer si la recourante
remplit en l'espèce cette condition, d'établir en premier lieu le nombre de
places qui existaient dans la structure d'accueil collectif de jour
"B._______" avant le dépôt de la demande d'aide financière de juillet
2011.
La recourante indique à cet égard, dans sa réplique du 15 octobre 2012,
qu'elle disposait auparavant de 24 places d'accueil, nombre qui aurait été
revu à la hausse pour aboutir à 34 places disponibles, et estime dès lors
qu'elle remplit les conditions de l'ordonnance pour qu'une augmentation
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de l'offre soit considérée comme significative, a fortiori lors du passage de
24 à 65 places. Or, ainsi que le relève l'OFAS dans sa duplique, la
recourante ne peut invoquer en procédure de recours un nombre de
24 places déjà existantes puisque l'autorisation délivrée par le Service
cantonal de la jeunesse du canton du Valais, du 12 avril 2011 (dossier
OFAS A.1.5), valable jusqu'en août 2011, soit au moment du dépôt de la
demande d'aide financière, autorisait d'ores et déjà l'exploitation de
33 places, soit 9 places en nursery et 24 places en crèche. De plus, le
formulaire de demande d'aide financière et ses annexes, du 4 juillet 2011,
provenant de la recourante elle-même, font clairement état de 33 places
existantes (nursery et crèche), passant à 65 places. Il convient de noter à
ce propos que si les structures d'accueil parascolaire et collectif de jour
doivent être différenciées en vertu de l'ordonnance, toutes les places
d'accueil proposées pour les enfants d'âge préscolaire par une structure
d'accueil collectif de jour doivent être additionnées; ainsi, les 9 places
offertes en nursery par la recourante, pour les enfants de la fin du congé
maternité jusqu'à l'âge de 18 mois, doivent s'ajouter aux 24 places
offertes en crèche pour des enfants âgés de 18 mois à 4 ans, ce qui fait
un total de 33 places avant le dépôt de la demande d'aide financière
(arrêt du Tribunal administratif fédéral C-1903/2011 du 29 août 2011
consid. 4.2).
En outre, comme le précise également l'OFAS dans sa duplique, la
recourante ne peut prétendre rétroactivement à des aides financières
pour une augmentation de places, seules les places créées après le
dépôt d'une demande d'aide financière pouvant être prises en compte
(art. 6 al. 2 de la loi fédérale et 10 al. 2 de l'ordonnance; voir supra
consid. 6.4).
En conséquence, il y a lieu d'admettre que le nombre de places qui
existaient à la "B._______" avant le dépôt de la demande d'aide
financière était de 33.
9.
Dans la décision entreprise, l'autorité inférieure, en se fondant sur le
calcul de la moyenne des places occupées dans la structure d'accueil
collectif de jour pour la période d'août 2011 à janvier 2012, selon la
formule de l'annexe 1 de l'ordonnance, a rejeté la demande d'aide
financière de la recourante, au motif que les conditions d'octroi d'une aide
financière n'étaient pas remplies et que le besoin pour de nouvelles
places n'était pas démontré. Le Tribunal de céans ne saurait suivre ce
point de vue.
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Page 12
9.1 En effet, en vertu de la loi fédérale et de l'ordonnance (voir supra
consid. 6), une structure d'accueil collectif de jour peut bénéficier d'aides
financières fédérales si elle réalise les conditions suivantes:
9.1.1 Il faut qu'elle soit gérée notamment par une commune, ce qui est le
cas en l'occurrence, A._______ étant l'organisme responsable de la
"B._______" dès le 1er janvier 2011, laquelle commune, comme le canton,
contribue financièrement à l'exploitation de la structure (voir supra
consid. 6.1 et 6.2, et la demande d'aide financière du 4 juillet 2011
[dossier OFAS A.1.2]). En outre, le financement de cette dernière, y
compris avec l'augmentation du nombre de places, doit paraître assuré à
long terme, ce qui semble être le cas au vu du budget joint à la demande
d'aide financière, qui montre en particulier que les contributions de la
commune et du canton réunis s'élèvent en moyenne à 64% des charges
de la structure de 2011 à 2016 (voir supra consid. 6.2; dossier OFAS
A.1.7). Enfin, la structure requérante doit répondre aux exigences
cantonales de qualité; or, la recourante a bel et bien reçu du Service
cantonal de la jeunesse du canton du Valais l'autorisation d'exploiter la
"B._______", pour un nombre maximum de 15 enfants en nursery et
50 enfants en crèche (dossier OFAS A.3.2). Ces points ne sont d'ailleurs
pas contestés en l'espèce.
9.1.2 En outre, pour se voir éventuellement allouer des aides financières
fédérales, une structure d'accueil collectif de jour déjà existante qui
augmente son offre doit le faire de façon significative, à savoir en
particulier en augmentant d'un tiers le nombre de places d'accueil qu'elle
propose, mais au minimum de 10 places (voir supra consid. 6.3). Or, la
recourante indique, dans sa demande d'aide financière, avoir augmenté,
dès août 2011, le nombre de places de la structure d'accueil collectif de
jour de 33 à 65, soit de 32 places, ce qui représente plus d'un tiers du
nombre de places d'accueil déjà existantes et plus de 10 places.
Il ressort à cet égard du document "Description détaillée du projet
concernant la structure d'accueil collectif de jour", daté du 29 juin 2011 et
joint à la demande d'aide financière (dossier OFAS A.1.3), que la surface
des nouveaux locaux de la "B._______", construits en vue de
l'augmentation du nombre de places d'accueil, est de 128 m2 pour la
nursery et de 186 m2 pour les deux crèches réunies (crèche 1 et crèche
2). Or, selon les Directives cantonales pour les structures d'accueil à la
journée pour les enfants de la naissance à la fin de la scolarité, valables
pour le canton du Valais dès le 1er janvier 2010 (ci-après: Directives;
DS_339/M23445/fr/1_2010_directives.pdf), il
C-2629/2012
Page 13
convient de prévoir, tant en nursery qu'en crèche, une pièce pour les
différentes activités, qui permette à chaque enfant de disposer d'une
surface de 3 m2 au moins. Il en résulte que la surface des nouveaux
locaux est suffisante pour accueillir, dès août 2011, à tout le moins
15 enfants en nursery et 50 enfants en crèche, soit une augmentation de
32 enfants, et ce, même si, comme l'exigent les Directives, une partie de
cette surface est dédiée à la salle de bain ou de change, au vestiaire ou
encore à la cuisine; la Description détaillée du projet mentionne d'ailleurs
en sus une surface de 202 m2 pour les hall, bureau et réfectoire.
S'agissant en outre du personnel engagé, il appert, à la lecture du
Rapport d'évaluation concernant la demande d'autorisation d'exploiter la
nursery-crèche-UAPE B._______ du 11 novembre 2011, établi par le
Service cantonal de la jeunesse du canton du Valais et joint à
l'autorisation d'exploitation accordée par ce même service à la recourante
(dossier OFAS A.3.2), que le nombre total de postes s'élève à 2.50 pour
la nursery, à 3.35 pour la crèche destinée aux enfants de 18 mois à 3 ans
et à 2.90 pour la crèche accueillant des enfants de 3 à 4 ans, ce qui
correspond, à 0.20 postes près, au nombre de postes qu'indique la
Description détaillée du projet du 29 juin 2011. Or, il s'avère, si l'on se
base sur les calculs effectués par le Service cantonal de la jeunesse
figurant dans le Rapport d'évaluation précité, calculs fondés sur les
exigences des Directives en termes d'encadrement éducatif, adaptées au
nombre d'heures d'ouverture journalières du cas d'espèce, que la
structure recourante pourrait accueillir 9 enfants en nursery avec 2.50
postes, 17 enfants de 18 mois à 3 ans avec 3.35 postes et une vingtaine
d'enfants de 3 à 4 ans avec 2.90 postes, soit au total environ 46 enfants.
Ceci n'équivaut certes pas aux 65 places d'accueil annoncées dans la
demande d'aide financière de la recourante, mais représente une
augmentation de 13 places par rapport aux 33 places préexistantes, soit
plus d'un tiers du nombre de places et plus de 10 places. En
conséquence, le Tribunal de céans constate que la recourante a bel et
bien augmenté son offre de manière significative.
9.2 Il convient d'examiner encore si l'augmentation du nombre de places
d'accueil par la recourante correspond à un besoin, dont l'OFAS a conclu
pour sa part qu'il n'était pas démontré en l'espèce, puisqu'en se fondant
sur le calcul du taux d'occupation des places d'accueil dans la structure
d'accueil collectif de jour pour la période d'août 2011 à janvier 2012, la
moyenne des places occupées (32.61) était inférieure aux places
préexistantes (33).
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9.2.1 Le Tribunal administratif fédéral a déjà eu l'occasion de s'exprimer
sur la notion de besoin (arrêt du Tribunal administratif fédéral C-
6288/2008 du 15 juin 2009 consid. 5), laquelle figure à l'art. 10 al. 1 let. a
de l'ordonnance, sans toutefois être définie plus précisément ni par la loi
fédérale, ni par l'ordonnance. Le Tribunal de céans a considéré à cet
égard que le recours à la notion de besoin est rendu nécessaire par le but
même de la loi fédérale, dans la mesure où il serait contraire au dessein
exprès du législateur d'accorder des aides financières à des structures
d'accueil qui n'ont pas leur raison d'être ou d'encourager la création de
places d'accueil qui ne seront pas occupées. Relevant que l'autorité
administrative chargée d'allouer les aides financières dispose d'un large
pouvoir d'appréciation pour définir cette notion de besoin, il a néanmoins
indiqué que le nombre total d'enfants inscrits auprès de la structure
d'accueil ne constituait pas un critère valable pour évaluer le besoin, ni la
surface du local utilisé ou le nombre d'employés chargés de l'accueil des
enfants au moment de la demande d'aide financière, l'offre ne pouvant
servir à déterminer la demande.
La Cour de céans estime qu'il en va de même de l'évaluation du taux
d'occupation réel ou, en d'autres termes, du calcul de la moyenne des
places effectivement occupées au cours d'une certaine période, que
l'OFAS a utilisé dans la présente espèce − obtenant une moyenne de
32.61 places occupées d'août 2011 à janvier 2012 − pour conclure que
"l'augmentation du nombre de places, respectivement du besoin y relatif,
n'est pas significative" (voir réponse du 6 juillet 2012 [TAF pce 6]). En
effet, si le calcul effectué par l'autorité inférieure apparaît correct, puisqu'il
correspond à la méthode de calcul décrite à l'annexe 1 de l'ordonnance,
méthode que le Tribunal de céans a d'ores et déjà confirmée (arrêt du
Tribunal administratif fédéral C-2561/2007 du 30 novembre 2007
consid. 5.2), il sert cependant à évaluer le taux d'occupation effective
d'une structure, lequel est un des éléments du calcul des contributions
forfaitaires sous la forme desquelles les aides financières sont allouées,
une fois qu'il a été décidé qu'une structure pouvait recevoir ces aides
(art. 4 al. 1 et 2 de l'ordonnance). La preuve du besoin en places
d'accueil, quant à elle, est une des conditions générales que doit remplir
toute requête d'aides financières (voir le site de l'OFAS:
> Accueil extra-familial
pour enfants > Aides financières) et intervient en amont, au moment du
dépôt de la requête, contribuant à déterminer si une structure peut se voir
allouer une aide financière et pour combien de places (arrêt du Tribunal
administratif fédéral C-2554/2010 consid. 3.4.1). Car s'il est vrai qu'il
serait contraire au dessein du législateur d'encourager la création de
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places d'accueil qui ne seront pas occupées, le but des aides financières
fédérales est également de soutenir la structure au moment de la création
de telles places, dans la mesure où les difficultés financières des
structures se rencontrent souvent dans la phase de démarrage, lorsque
malgré une forte demande, le taux d'occupation n'est pas toujours
maximal (FF 2002 3925, p. 3935, 2.4).
9.2.2 Dans l'arrêt précité du Tribunal administratif fédéral C-6288/2008, le
besoin en places d'accueil a été jugé sur la base du planning
hebdomadaire des présences de la structure indiquant le nombre de
places d'accueil occupées au moment de la demande d'aide financière, et
non pas une moyenne des places occupées. Or, il ressort en l'espèce du
formulaire de contrôle des présences pour la structure d'accueil collectif
de jour pour la période d'août 2011 à janvier 2012, fournie par la
recourante (dossier OFAS A.5.3), formulaire qui mentionne entre autres le
nombre d'enfants accueillis par jour, que ce nombre s'est élevé à 44 et 45
enfants certains jours du mois d'août 2011, que ce chiffre a été atteint,
voire dépassé, certains jours des mois qui ont suivi (47 et 48 en
septembre et novembre 2011) et que le nombre d'enfants accueillis
chaque jour est en général supérieur aux 33 places préexistantes.
L'autorité de céans estime dès lors qu'il existe en l'espèce, au moment de
la demande d'aide, un besoin en nouvelles places d'accueil
correspondant au moins aux 13 places supplémentaires qu'a pu offrir la
recourante dès août 2011 au vu du personnel engagé (voir supra
consid. 9.1.2).
9.3 Au vu de ce qui précède, il convient de reconnaître que la recourante
remplit les conditions auxquelles la loi fédérale et l'ordonnance
subordonnent l'octroi d'aides financières, et que sa demande d'aides
financières doit être admise sur cette base, à compter du 1er août 2011.
Reste toutefois à déterminer, s'agissant d'une augmentation de l'offre en
places d'accueil, de quelle aide financière elle peut réellement bénéficier
et pour quelles places.
10.
10.1 En vertu de l'art. 4 al. 1 de l'ordonnance, les aides financières
allouées pour les structures d'accueil collectif de jour sont versées sous
forme de contributions forfaitaires; pour les structures existantes qui
augmentent leur offre de façon significative, seules sont déterminantes
les nouvelles places et les heures d'ouverture supplémentaires. Les
contributions forfaitaires sont calculées selon les prescriptions de
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Page 16
l'annexe 1 de l'ordonnance (art. 4 al. 2 de l'ordonnance), la formule de
calcul faisant intervenir l'élément "b" correspondant à la moyenne des
places effectivement occupées au cours de l'année pour laquelle la
contribution est allouée (soit "nombre d'heures occupées" divisé par
"nombre d'heures d'exploitation par année"). L'autorité inférieure a
procédé à ce calcul en déterminant en premier lieu l'élément "b", sur la
base du formulaire de contrôle des présences des enfants dans la
structure d'accueil collectif de jour pour la période d'août 2011 à janvier
2012 (dossier OFAS A.5.3), fourni par la recourante, et a obtenu une
moyenne des places occupées se montant à 32.61 places (total des
heures d'accueil effectives durant la période, soit 41'771, divisé par le
total des heures d'exploitation durant la période, soit 1'280.75).
Constatant que cette moyenne ne dépassait pas le nombre de places
existantes avant l'augmentation, soit 33 places, elle en a conclu que le
besoin pour de nouvelles places n'était pas démontré et les conditions
d'octroi d'une aide financière pas remplies. La recourante critique pour sa
part la méthode de calcul adoptée.
Dans sa jurisprudence déjà citée, (arrêt du Tribunal administratif fédéral
C-2561/2007 du 30 novembre 2007 consid. 5; voir également supra
consid. 9.2.1), le Tribunal de céans a relevé à cet égard que la règle
appliquée par l'OFAS, consistant à considérer l'occupation complète de
l'offre existante comme acquise pour le calcul de l'occupation de l'offre
additionnelle, ne ressortait certes pas explicitement ni de la loi fédérale, ni
de l'ordonnance ou de ses annexes. Mais il a précisé, en se fondant sur
l'art. 4 al. 1 2e phrase de l'ordonnance, s'agissant des structures qui
existent et augmentent leur offre, auxquelles est également destinée
l'aide fédérale complémentaire pour financer la création de nouvelles
places (FF 2002 3925, 2.5.1 et 2.5.2), qu'il fallait entendre par "seules les
nouvelles places sont déterminantes" les nouvelles places effectivement
créées ("nur die effektiv neu geschaffenen Plätze"). La Cour de céans a
ainsi jugé que l'OFAS, à travers sa méthode de calcul, s'était efforcé de
ne financer que de nouvelles places, que cette méthode ne sortait
manifestement pas du cadre fixé par l'ordonnance et son annexe 1, et
poursuivait donc la volonté du législateur, de sorte qu'il n'y avait là ni
violation du droit, ni excès du pouvoir d'appréciation. L'autorité de céans
ne voit dès lors aucun motif de critiquer la méthode de calcul utilisée par
l'OFAS dans le cas d'espèce, ni d'adopter une autre méthode, ni enfin de
contester la règle consistant à considérer l'occupation complète de l'offre
existante comme acquise pour le calcul de l'occupation de l'offre
additionnelle.
C-2629/2012
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10.2 Cela étant, le calcul effectué par l'autorité inférieure dans le cadre de
la décision litigieuse l'a été sur la base des statistiques de présences
dans la structure recourante pour une période de quelques mois
seulement, soit d'août 2011, début de la nouvelle offre, à janvier 2012. Or,
en vertu de l'art. 13 de l'ordonnance, l'OFAS doit fixer le montant des
aides financières, pour les structures d'accueil collectif de jour en
particulier, sur la base des statistiques annuelles sur le taux d'occupation
et du compte annuel arrêté (al. 2 let. a), ces documents devant être
présentés à l'Office dans les trois mois qui suivent la fin de l'année pour
laquelle l'aide financière a été allouée ou la clôture du projet (al. 3). Ainsi,
dans la mesure où la recourante remplit les conditions d'octroi des aides
financières fédérales, qu'elle pourrait se voir octroyer à compter d'août
2011 (voir supra consid. 9), ces aides, de même que la moyenne des
places effectivement occupées au cours de l'année pour laquelle la
contribution est allouée, doivent être calculées, pour la première année
de contribution, sur la base des statistiques valables pour une période de
12 mois, soit d'août 2011 à juillet 2012, et non de 6 mois comme en
l'espèce, et pour la deuxième année de contribution, sur la base des
données valables pour la période d'août 2012 à juillet 2013.
Dans ces circonstances et dans la mesure où les actes au dossier ne
permettent pas d'effectuer un tel calcul, il convient d'admettre
partiellement le recours, de réformer la décision attaquée en ce sens que
la demande d'aides financières déposée par la recourante est admise à
compter du 1er août 2011 et de renvoyer l'affaire à l'OFAS afin qu'il calcule
à nouveau le taux d'occupation de la structure d'accueil collectif de jour
"B._______" sur la base des statistiques de présences d'août 2011 à
juillet 2012 et d'août 2012 à juillet 2013, statistiques que lui fournira la
recourante, accompagnées des comptes annuels arrêtés. Si la moyenne
des places effectivement occupées durant chacune de ces périodes
dépasse le nombre de places préexistantes, l'OFAS procédera au calcul
et au versement des contributions dues à la recourante pour ces
nouvelles places et pour les deux années de contribution, sur la base de
la formule de l'annexe 1 de l'ordonnance. Il rendra une nouvelle décision
à cet égard.
Vu l'issue du litige, l'administration d'autres preuves est superflue, de
sorte qu'il n'est pas donné suite aux requêtes d'instruction de la
recourante (interrogatoire des parties, édition du dossier du Service
cantonal de la jeunesse relatif à la recourante).
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Page 18
11.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 132 V 215 consid. 6.2 par
analogie), la partie qui a formé recours est réputée avoir obtenu gain de
cause lorsque la cause est renvoyée à l'administration pour instruction
complémentaire et nouvelle décision.
Les considérations qui précèdent conduisent à l'admission partielle du
recours du 14 mai 2012, la décision étant réformée et l'affaire renvoyée à
l'OFAS afin qu'il calcule et, le cas échéant, verse les contributions
financières auxquelles pourrait prétendre la recourante. La présente
procédure étant soumise à des frais de justice, fixés, compte tenu de la
charge liée à la procédure, à Fr. 2'000, la recourante, qui ne succombe
que partiellement, doit en conséquence s'acquitter de frais de justice fixés
à Fr. 650, qui seront toutefois imputés sur l'avance de frais de Fr. 2'000
qu'elle a versée au cours de l'instruction. Le surplus, de Fr. 1'350, lui sera
remboursé sur le compte bancaire qu'elle aura désigné au Tribunal
administratif fédéral. Aucun frais de procédure n'est mis à la charge de
l'autorité inférieure (art. 63 al. 1 et 2 PA).
Par ailleurs, la recourante, qui obtient partiellement gain de cause avec
l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens réduits pour la présente
procédure. Compte tenu du travail effectué par le mandataire du
recourant, consistant en un recours d'une dizaine de pages, en une
réplique de sept pages et en trois courriers divers, il se justifie d'allouer
une indemnité réduite de Fr. 1'350, à la charge de l'autorité inférieure.
12.
Cette décision n'est pas sujette à recours, la loi fédérale ne donnant pas
un droit formel à ces aides financières (voir supra consid. 6.1; art. 83
let. k de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110];
FF 2002 3925, p. 3947 ad art. 3 al. 1).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est partiellement admis et la décision du 2 avril 2012 est
réformée en ce sens que la demande d'aides financières déposée par la
recourante le 4 juillet 2011 est admise à compter du 1er août 2011.
2.
L'affaire est renvoyée à l'Office fédéral des assurances sociales afin qu'il
calcule et, le cas échéant, verse les contributions financières auxquelles
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Page 19
pourrait prétendre la recourante, conformément au considérant 10.2, et
qu'il rende une nouvelle décision à cet égard.
3.
Des frais de procédure, d'un montant de Fr. 650, sont mis à la charge de
la recourante. Ce montant est compensé par l'avance de frais de
Fr. 2'000 versée au cours de l'instruction, et le solde de Fr. 1'350 sera
remboursé à la recourante sur le compte bancaire qu'elle aura désigné au
Tribunal administratif fédéral.
4.
Une indemnité de dépens de Fr. 1'350 est allouée à la partie recourante à
charge de l'autorité inférieure.
5.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Acte judiciaire)
La présidente du collège : La greffière :
Madeleine Hirsig-Vouilloz Isabelle Pittet