Cour III
C-2660/2009
{T 0/2}
A r r ê t d u 6 a v r i l 2 0 1 0
Bernard Vaudan (président du collège),
Jean-Daniel Dubey, Marianne Teuscher, juges,
Georges Fugner, greffier.
A._______,
B._______,
C._______,
D._______,
tous représentés par Me Isabelle Uehlinger,
rue de l'Arquebuse 10, case postale 5537,
1211 Genève 11,
recourants,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Documents de voyage pour étrangers.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-2660/2009
Faits :
A.
A._______, ressortissante angolaise née en 1968, est arrivée en
Suisse le 31 mars 1998, accompagné de son mari, E._______ et leur
fils D._______, pour y déposer le même jour une demande d'asile à
Genève.
Par décision du 13 juillet 1998, l'Office fédéral des réfugiés
(actuellement: Office fédéral des migrations; ODM) a rejeté leurs
demandes et prononcé leur renvoi de Suisse. Statuant sur le recours
interjeté contre la décision de l'ODM en tant qu'elle prononçait le
renvoi de Suisse, la Commission suisse de recours en matière d'asile
(ci-après: CRA) l'a admis et renvoyé le dossier l'autorité intimée pour
complément d'instruction.
Par décision du 5 décembre 2002, l'ODM a prononcé le renvoi de
Suisse d'A._______, de E._______ et de leurs enfants D._______ et
B._______ (née en 1998), mais les a mis au bénéfice de l'admission
provisoire, eu égard à l'inexigibilité de l'exécution de leur renvoi.
Les époux A._______-E._______ ont eu un troisième enfant,
C._______, né en 2005 et l'ensemble de la famille a obtenu, le 3 avril
2007, une autorisation de séjour à l'année dans le canton de Fribourg.
B.
Le 16 mars 2009, A._______ a sollicité, pour elle et ses trois enfants,
l'octroi de passeports pour étrangers en vue de pouvoir passer des
vacances à l'étranger. Dans le courrier joint à sa requête, elle déclarait
avoir déposé une demande de passeport auprès de l'Ambassade
d'Angola en Suisse, mais être toujours dans l'attente de ces
documents.
Cette requête a été transmise à l'ODM pour examen et décision.
C.
Par décision du 23 mars 2009, l'ODM a rejeté la demande d'octroi d'un
passeport pour étrangers en faveur des intéressés. Dans son
prononcé, l'autorité intimée a relevé en substance que les requérants
avaient la possibilité de solliciter des passeports nationaux auprès de
l'Ambassade de la République d'Angola en Suisse et que l'absence de
Page 2
C-2660/2009
résultat des démarches qu'ils avaient entreprises il y a quelques mois
dans ce but ne permettait pas de considérer qu'ils étaient durablement
dans l'impossibilité de se procurer des documents nationaux et qu'ils
se trouvaient donc sans papiers au sens de l'ordonnance du 27
octobre 2004 sur l'établissement de documents de voyage pour
étrangers (ODV de 2004; RO 2004 4577).
D.
Agissant par l'entremise de sa mandataire, A._______ a recouru
contre cette décision, pour elle et ses trois enfants, le 24 avril 2009, au
Tribunal administratif fédéral (ci-après: Tribunal ou TAF). Dans son
recours, elle a exposé qu'elle avait entrepris, en novembre 2007, des
démarches auprès de la représentation angolaise en Suisse pour
obtenir des passeports nationaux pour elle et ses enfants, mais que
ces démarches étaient jusque-là demeurées vaines, alors que son
époux avait pourtant obtenu, en janvier 2008, le renouvellement de
son passeport auprès de cette même représentation. La recourante a
allégué en outre que l'Ambassade d'Angola soumettait la délivrance
des passeports nationaux à la présentation de certificats de naissance
authentifiés en Angola et qu'elle ne pouvait se rendre dans son pays,
faute de disposer d'un document de voyage. A._______ a conclu à
l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi de documents de
voyage pour elle et ses enfants, en affirmant qu'ils avaient accompli
les démarches que l'on pouvait attendre d'eux pour se procurer des
passeports nationaux.
E.
Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet.
Dans son préavis du 16 juin 2009, l'autorité intimée a relevé que,
selon les informations obtenues auprès de l'Ambassade d'Angola à
Berne, la recourante pourrait se faire représenter dans son pays par
un membre de sa famille, notamment son mari, ou par un avocat sur
place, afin de faire légaliser les documents nécessaires à
l'établissement d'un passeport national.
F.
Invitée à se prononcer sur le préavis de l'ODM, la recourante a
exposé, le 17 août 2009, que l'Ambassade d'Angola à Berne lui avait
adressé, le 31 juillet 2009, un courrier laissant entendre qu'un membre
de sa famille muni d'une procuration pourrait faire en son nom la
demande de son extrait de naissance en Angola. Elle a sollicité par
Page 3
C-2660/2009
ailleurs la suspension de la procédure de recours, afin de mener dans
l'intervalle les démarches nécessaires à l'obtention d'une procuration,
respectivement d'un passeport national.
G.
Par décision du 24 août 2009, le Tribunal a provisoirement suspendu
la procédure de recours dans l'attente du résultat des démarches
entreprises par la recourante en vue d'obtenir un passeport national
pour elle et ses enfants.
H.
Le 15 janvier 2010, le Tribunal a invité la recourante à l'informer du
résultat des démarches précitées.
I.
Dans ses déterminations du 15 février et du 15 mars 2010, A._______
a exposé que l'Ambassade d'Angola à Berne lui avait récemment
communiqué, que "les enfants sous mentionné [B._______ et
C._______] son déjà enregistré comme ressortissants angolaises (sic)
et que...nous pouvons établir les cartes consulaires correspondantes",
précisant par ailleurs, s'agissant de la question de la procuration pour
ses propres documents d'identité que sa légalisation était impossible
parce que son document d'identification n'était pas valable. La
recourante a allégué à ce propos que la famille de son époux vivait
dans une région retirée de l'Angola et se trouvait dans l'impossibilité
d'effectuer des démarches susceptibles d'obtenir les documents
nécessaires à sa demande de passeport national.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le
TAF, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les
décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968
sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les
autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.
En particulier, les décisions en matière de délivrance de passeports
pour étrangers rendues par l'ODM – lequel constitue une unité de
l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF – sont
Page 4
C-2660/2009
susceptibles de recours au Tribunal, qui statue définitivement (cf. art. 1
al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 6 in fine de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
1.2 Pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement, la
procédure devant le TAF est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.3 Agissant pour elle-même et pour ses enfants B._______ ,
C._______ et D._______, A._______ a qualité pour recourir (cf. art 48
al. 1 PA). Son recours, présenté dans la forme et les délais prescrits
par la loi, est recevable (cf. art. 50 et art. 52 PA).
2.
Le recourant peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, ainsi que
l'inopportunité de la décision entreprise à moins qu'une autorité
cantonale ait statué comme autorité de recours (cf. art. 49 PA). A
teneur de l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de recours n'est pas liée par les
motifs invoqués à l'appui du recours. Aussi peut-elle admettre ou
rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans son
arrêt, elle prend en considération l'état de fait et de droit régnant au
moment où elle statue (cf. consid. 1.2 de l'arrêt du Tribunal fédéral
2A.451/2002 du 28 mars 2003, partiellement publié in ATF 129 II 215).
3.
Le 1er mars 2010 est entrée en vigueur la nouvelle ordonnance du 20
janvier 2010 sur l'établissement de documents de voyage pour
étrangers (ODV; RS 143.5), laquelle remplace l'ordonnance du même
nom du 27 octobre 2004. Conformément à la disposition transitoire de
l'art. 25 ODV, les procédures d'établissement de documents de voyage
pendantes à l'entrée en vigueur de cette ordonnance sont régies par le
nouveau droit.
4.
L'ODM est compétent pour établir des documents de voyage pour
étrangers (cf. art. 1 al. 1 ODV); il établit en particulier des passeports
pour étrangers (cf. art. 1 al. 1 let. b ODV). Ce type de document peut
être remis à un étranger "sans papiers" muni d'une autorisation de
séjour annuelle (cf. art. 3 al. 2 ODV). En outre, la condition de "sans
papiers" est constatée par l'ODM dans le cadre de l'examen de la
demande (cf. art. 6 al. 4 ODV).
Page 5
C-2660/2009
4.1 Contrairement aux catégories de personnes visées à l'art. 2 et
à l'art. 3 al. 1 ODV (i.e. réfugiés reconnus sous la responsabilité de la
Suisse, apatrides reconnus selon la convention idoine et étrangers
"sans papiers" au bénéfice d'une autorisation d'établissement), les
personnes visées à l'art. 3 al. 2 ODV n'ont pas un droit garanti à la
délivrance d'un document de voyage, alors qu'ils rempliraient les
conditions prévues à cet article. Autrement dit, en vertu de la nature
potestative de l'art. 3 al. 2 ODV, l'autorité compétente dispose – en
matière d'octroi de passeports pour étrangers – d'une totale liberté
d'appréciation, sous réserve de l'art. 13 ODV qui impose, en certaines
circonstances, le refus de la demande.
En l'occurrence, il ressort du dossier de la cause que la recourante et
ses enfants ne sont ni réfugiés reconnus, ni apatrides reconnus, ni
détenteurs d'une autorisation d'établissement. Ils ne peuvent donc,
dans ces circonstances, se prévaloir d'aucun droit à la délivrance d'un
document de voyage de la part des autorités suisses.
4.2 Un étranger est réputé "sans papiers" au sens de l'art. 6 al. 1
ODV lorsqu'il ne possède pas de document de voyage valable émis
par son Etat d'origine ou de provenance et (let. a) qu'il ne peut être
exigé de lui qu'il demande aux autorités compétentes de son Etat
d'origine ou de provenance l'établissement ou la prolongation d'un tel
document ou (let. b) qu'il est impossible de lui procurer des documents
de voyage.
Il s'agit là d'un élément constituant une condition préalable à l'examen
du bien-fondé des motifs invoqués à l'appui de la requête et, par
conséquent, à l'admission, le cas échéant, de cette dernière.
4.3 Il sied également d'observer que la législation helvétique exige
que durant son séjour en Suisse, l'étranger soit muni d'une pièce de
légitimation nationale valable et reconnue (cf. art. 89 de la loi fédérale
du 16 décembre 2005 sur les étrangers [LEtr, RS 142.20] en relation
avec les art. 13 al. 1 LEtr et 8 de l'ordonnance du 24 octobre 2007
relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative
[OASA, RS 142.201]). A défaut, il appartient à l'intéressé de s'en
procurer une ou de collaborer avec les autorités pour en obtenir une
(cf. art. 90 let. c LEtr). Les documents de voyage délivrés par les
autorités suisses aux étrangers, à l'exception de ceux établis pour les
Page 6
C-2660/2009
réfugiés et les apatrides couverts par d'autres conventions, n'offrent
pas d'alternative à un passeport valable reconnu par la communauté
internationale. Comme le précise d'ailleurs l'art. 8 al. 1 ODV, les
documents de voyage constituent des pièces de légitimation de police
des étrangers et ne prouvent ni l'identité ni la nationalité du titulaire.
En outre, il n'est pas sans importance de souligner que la faculté
d'émettre un passeport à des ressortissants nationaux relève du
pouvoir exclusif des Etats, selon les procédures et les modalités fixées
par le droit interne. En d'autres termes, la délivrance, le retrait et
l'annulation d'un passeport relèvent de la compétence souveraine des
Etats qui en définissent les conditions dans leur législation nationale
(cf. les avis de droit de la Direction du droit international public du
Département des affaires étrangères des 17 février, 17 juin et 23 juillet
1999, Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
[JAAC] 65.70, parties A et C, 64.22 ch. 1.1 et 64.158). Les
prescriptions énoncées plus haut impliquent donc logiquement que,
sous réserve des cas où il aurait antérieurement obtenu le statut de
réfugié ou celui d'admis provisoire en raison des dangers auxquels il
serait personnellement exposés dans sa patrie, l'étranger autorisé à
séjourner en Suisse se conforme aux conditions d'ordre formel et
matériel auxquelles les lois de son pays d'origine subordonnent l'octroi
des pièces de légitimation nationales et leur maintien entre les mains
de leurs titulaires.
5.
5.1 En l'espèce, la recourante et ses trois enfants ne possèdent
pas de document de voyage national valable. Cependant, comme
précisé ci-dessus, le fait de ne pas être en possession d'un document
de ce type n'est pas, en soi, suffisant pour se voir reconnaître la
qualité d'étranger "sans papiers" au sens de l'art. 6 ODV. Encore faut-il
que l'on ne puisse exiger des ressortissants étrangers concernés qu'ils
demandent aux autorités compétentes de leur Etat d'origine ou de
provenance l'établissement desdits documents (art. 6 al. 1 let. a ODV)
ou qu'il soit impossible à ces personnes d'obtenir des documents de
voyage nationaux (art. 6 al. 1 let. b ODV).
5.2 La question de savoir si l'on peut raisonnablement exiger d'un
étranger qu'il s'approche des autorités de son pays d'origine pour
l'établissement ou le renouvellement de ses documents de voyage
nationaux (cf. art. 6 al. 1 let. a ODV) doit être appréciée en fonction de
Page 7
C-2660/2009
critères objectifs et non subjectifs, selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral (cf. notamment les arrêts du Tribunal fédéral 2A.176/2004 du
30 août 2004 consid. 2.1 et 2A.186/2000 du 28 juillet 2000 consid. 2d)
rendue sous l'empire de l'ancienne ordonnance du Conseil fédéral du
11 août 1999 sur la remise des documents de voyage à des étrangers
(RO 1999 2368; abrogée par l'entrée en vigueur au 1er décembre 2004
de l'ODV [art. 24 et art. 26 ODV]) et qui demeure valable, mutatis
mutandis, pour l'application de la disposition précitée reprise de l'art. 7
de l'ancienne ODV.
Conformément à l'art. 6 al. 3 ODV, il ne peut être exigé notamment des
personnes à protéger et des requérants d'asile qu'ils prennent contact
avec les autorités compétentes de leur Etat d'origine ou de
provenance. Dans l'hypothèse où elles ne disposent pas de papiers
nationaux valables, on ne saurait non plus exiger des personnes qui
ont été admises provisoirement en Suisse en raison du caractère
illicite de l'exécution de leur renvoi (cf. art. 83 al. 3 LEtr [à savoir,
lorsque l'exécution du renvoi de l'étranger dans son pays d'origine ou
de provenance ou dans un Etat tiers serait contraire aux engagements
de la Suisse relevant du droit international]) qu'elles requièrent des
autorités de leur pays d'origine l'établissement de nouveaux
documents de légitimation nationaux, sous réserve des cas où il n'y a
aucun lien entre ladite illicéité et les autorités du pays d'origine. Il y a
donc, en principe, également lieu de considérer d'emblée que ces
personnes répondent à la notion d'étrangers "sans papiers" telle que
définie à l'art. 6 al. 1 let. a ODV. S'agissant des étrangers titulaires
d'une autorisation de séjour qui ont été auparavant mis au bénéfice
d'une admission provisoire dans les circonstances décrites ci-dessus,
il y a lieu de vérifier si de telles circonstances sont encore d'actualité
et, le cas échéant, de leur reconnaître la qualité de "sans papiers" au
sens de la disposition précitée.
5.3 Ainsi que cela ressort de l'ensemble des pièces du dossier, ni
la recourante, ni ses enfants, ne se sont vu reconnaître la qualité de
réfugiés et ils n'ont pas été admis à titre provisoire en Suisse en raison
des dangers que représenteraient pour eux les autorités de leur pays
d'origine en cas de retour dans leur patrie. On ne saurait donc
considérer, en l'état du dossier, que le fait, pour les intéressés, d'entrer
en contact avec les représentants de leur pays d'origine en Suisse,
leur fasse courir des risques pour leur sécurité. Les prénommés ont
d'ailleurs eu de multiples contacts avec la représentation angolaise à
Page 8
C-2660/2009
Berne dans le but d'obtenir des passeports nationaux.
Dans ces conditions, force est de constater qu'aucune impossibilité
subjective ne fait obstacle à ce que les intéressés poursuivent leurs
démarches auprès des autorités compétentes de leur pays d'origine
pour l'obtention de passeports nationaux.
5.4 En tant qu'elle sollicite des autorités helvétiques l'octroi de
passeports pour étrangers et dans la mesure où il a été établi
qu'aucune impossibilité subjective (cf. art. 6 al. 1 let. a ODV) n'existe
en l'occurrence (cf. ci-dessus consid. 5.3), il appartient à la recourante
de démontrer l'impossibilité objective (cf. art. 6 al. 1 let. b ODV)
d'obtenir de son pays d'origine un passeport national valable.
5.5 Conformément aux critères posés par la jurisprudence,
l'établissement d'un document de voyage ne peut être tenu pour
impossible au sens de l'art. 6 al. 1 let. b ODV que dans l'hypothèse où
le ressortissant étranger concerné s'est efforcé d'entreprendre les
démarches nécessaires en vue de l'obtention d'un tel document, mais
a vu sa demande être rejetée par les autorités de son pays sans
motifs suffisants ("ohne zureichende Gründe" [cf. notamment arrêt du
Tribunal administratif fédéral C-2490/2007 du 5 mars 2009 consid.
4.3]), ce qui, au vu de l'ensemble des pièces du dossier, n'a nullement
été démontré dans le cas particulier.
C'est le lieu de préciser que, conformément à l'art. 6 al. 2 ODV, les
retards accumulés par les autorités compétentes de l'Etat d'origine ou
de provenance lors de l'établissement d'un document de voyage ne
justifient pas la reconnaissance de la condition de sans papiers.
Aussi, nonobstant les difficultés d'obtention de passeports nationaux
rencontrées par la recourante compte tenu des exigences formelles
posées à ce sujet par l'Ambassade d'Angola à Berne, le Tribunal ne
saurait considérer que l'intéressée et ses enfants sont objectivement
dans l'impossibilité d'obtenir des passeports nationaux et doivent, de
ce fait, être considérés comme sans papiers au sens de l'art. 6 al. 1
let. b ODV, sans porter atteinte par là-même à la compétence
souveraine dont les Etats disposent en la matière selon les règles du
droit international public (cf. les avis de droit cités supra).
Il s'impose de constater ici que la représentation de la République
Page 9
C-2660/2009
d'Angola en Suisse n'a pas émis de refus formel, définitif et infondé de
délivrer à la recourante et à ses enfants un document de voyage
national valable. Il ressort d'ailleurs des dernières déterminations de la
recourante que ses enfants B._______ et C._______ seraient en
bonne voie d'obtenir des passeports nationaux. Il est à noter au
surplus que l'époux de la recourante a, quant à lui, obtenu le
renouvellement de son passeport par cette même représentation,
selon les informations fournies par la recourante elle-même dans son
mémoire du 24 avril 2009.
Or, c'est ici le lieu de souligner qu'il n'appartient pas aux autorités
helvétiques de se substituer aux autorités consulaires d'autres pays en
délivrant des documents de voyage de remplacement à des étrangers
confrontés aux exigences formelles posées par ces dernières dans la
procédure de délivrance de passeports nationaux.
5.6 En conséquence, c'est à bon droit que l'ODM a considéré que
A._______ et ses enfants D._______, B._______ et C._______
n'avaient pas la qualité d'étrangers sans papiers au sens de l'art. 6 al.
1 ODV et qu'il leur a refusé la délivrance de passeports pour étrangers
en application de l'art. 3 al. 2 ODV.
6.
Compte tenu des considérants exposés ci-dessus, il appert que, par
sa décision du 23 mars 2009, l'ODM n'a ni violé le droit fédéral, ni
constaté des faits pertinents de manière inexacte ou incomplète; en
outre, cette décision n'est pas inopportune (art. 49 PA).
En conséquence, le recours est rejeté.
Vu l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la
charge des recourants, conformément à l'art. 63 al. 1 PA en relation
avec les art. 1 à 3 du règlement du 21 février 2008 concernant les
frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral
(FITAF, RS 173.320.2).
Page 10
C-2660/2009
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 600.--, sont mis à la
charge des recourants. Ce montant est compensé par l'avance de frais
versée le 29 mai 2009.
3.
Le présent arrêt est adressé :
- aux recourants (recommandé),
- à l'autorité inférieure, dossier N 162 350 en retour.
Le président du collège : Le greffier :
Bernard Vaudan Georges Fugner
Expédition :
Page 11