C-2790/2010 - Abteilung III - Zulassungen (inkl. Änderungen) - Sistierung der provisorischen Zulassung für Z.____...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
   
Abteilung III
C­2790/2010
U r t e i l   v om   2 3 .   F e b r u a r   2 0 1 2
Besetzung Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),
Richter Daniel Stufetti, Richterin Elena Avenati­Carpani, 
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.
Parteien X._______ AG, 
Beschwerdeführerin, 
gegen
Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut, 
Vorinstanz. 
Gegenstand Sistierung der provisorischen Zulassung für Z._______, 
Tabletten.
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Sachverhalt:
A. 
Die  Pharmaunternehmung  X._______  AG  war  seit  1989  Inhaberin  der 
Zulassung für das Arzneimittel Z._______, Tabletten (Zulassungsnummer 
[…]).  Wegen  des  bevorstehenden  Ablaufs  der  Zulassung  am  30.  März 
2009 beantragte die X._______ AG mit Gesuch vom 2. September 2008 
(act.  25­41)  eine  Verlängerung  der  Zulassung  beim  Schweizerischen 
Heilmittelinstitut Swissmedic (nachfolgend: Swissmedic).
B. 
Mit  Schreiben  vom  11.  Februar  2009  (act.  43)  teilte  Swissmedic  der 
X._______ AG mit, die  im Formular  "Volldeklaration" vom 2. September 
2008 deklarierte Zusammensetzung des Präparats entspreche nicht  der 
im  Formular  "Anmeldung  zur  Registrierung"  vom  23. Januar  1989 
angegebenen  Zusammensetzung.  Die  X._______  AG  werde  gebeten, 
diese Diskrepanz zu klären. Sollte die X._______ AG beabsichtigen, die 
Zusammensetzung  des  Präparats  zu  ändern,  müsste  sie  vor  dem 
Inverkehrbringen  der  neuen  Zusammensetzung  ein  formal  korrektes 
Gesuch um Änderung der Zusammensetzung stellen. Erst nach erfolgter 
Genehmigung  der  Änderung  könne  die  neue  Zusammensetzung 
implementiert  werden.  Die  Antwort  der  X._______  AG  samt  den 
vollständigen Unterlagen werde bis zum 25. Februar 2009 erwartet.
C. 
Die X._______ AG nahm mit Schreiben vom 27. Februar 2009 (act. 51­
53) folgendermassen Stellung: 
Die aktuelle Volldeklaration gebe die korrekte Zusammensetzung des zur 
Zeit produzierten Präparats wieder. Anstelle von Calciumarachinat werde 
Magnesiumstearat eingesetzt. Die Substitution von Calciumarachinat sei 
aufgrund  von  Beschaffungsschwierigkeiten  nach  1993  erfolgt.  Der 
Einsatz der gleichen Menge Magnesiumstearat habe weiterhin zu einem 
spezifikationskonformen  Produkt  geführt.  In  den  Unterlagen  der 
X._______  AG  fehle  die  Evidenz,  dass  Swissmedic  diese  Änderung 
mitgeteilt worden sei.
Die  Menge  mikrokristalliner  Cellulose  sei  im  Formular  vom  23. Januar 
1989  nicht  korrekt  angegeben.  Dabei  müsse  es  sich  um  einen 
Berechnungsfehler handeln.
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Damit  das  Dossier  wieder  im  Einklang  mit  den  tatsächlichen 
Verhältnissen  stehe,  sende  die  X._______  AG  die  angepassten 
Dokumente  "Part  II  A  Zusammensetzung  Fertigprodukt"  und  "Part  II  B 
Herstellungsvorschrift".  Nachdem  inzwischen  mehr  als  10  Jahre 
vergangen seien, scheine der X._______ AG ein formelles Gesuch nicht 
mehr der  richtige Weg zu sein, um die erwähnte Änderung anzuzeigen. 
Swissmedic  möge  daher  die  Beurteilung  aufgrund  der  vorliegenden 
Korrespondenz  vornehmen,  damit  die  Prüfung  des  Gesuchs  um 
Verlängerung der Zulassung fortgesetzt werden könne.
D. 
Mit  Zwischenverfügung  vom  13.  März  2009  (act.  55­57)  verlängerte 
Swissmedic  die  Zulassung  des  Präparats  Z._______,  Tabletten 
provisorisch  bis  zum  Abschluss  des  Verfahrens  um  Verlängerung  der 
Zulassung. 
E. 
Mit  Vorbescheid  vom  1.  Mai  2009  (act.  59­69)  teilte  Swissmedic  der 
X._______  AG  mit,  es  werde  ein  Überprüfungsverfahren  nach  Art.  16 
Abs.  2  des  Heilmittelgesetzes  vom  15. Dezember  2000  (HMG,  SR 
812.21) und Art. 58 HMG eröffnet. Die X._______ AG erhielt Gelegenheit, 
innert  Frist  zu  den  vorgesehenen  Massnahmen  zur  Wahrung  der 
Arzneimittelsicherheit schriftlich Stellung zu nehmen.
Auf den Vorbescheid vom 1. Mai 2009 reagierte die X._______ AG nicht.
F. 
Mit  Zwischenverfügung  vom  17.  Juni  2009  (act.  71­81)  verpflichtete 
Swissmedic die X._______ AG, bis zum 31. Dezember ein Gesuch für die 
Hilfsstoffänderung  und  ein  Gesuch  um  Änderung  des 
Herstellungsverfahrens mit Gegenüberstellung der seit 1993 hergestellten 
und der 1989 gemeldeten Zusammensetzung, eine Begründung  für den 
Verzicht  einer  Bioäquivalenzstudie  sowie  spezifische  Unterlagen 
einzureichen. Swissmedic erwog, weder die Hilfsstoffänderung noch das 
Herstellungsverfahren seien von der damals zuständigen Interkantonalen 
Kontrollstelle  für  Heilmittel  genehmigt  worden.  Im Unterschied  zum  neu 
beschriebenen Herstellungsverfahren, welches auf einer Granulierung mit 
Ethanol  beruhe,  sei  das  Präparat  gemäss  der  bislang  genehmigten 
Herstellungsvorschrift mit Methylenchlorid granuliert. Das Präparat in der 
derzeitigen (nicht genehmigten) Zusammensetzung sei weder hinsichtlich 
der  Qualität  noch  hinsichtlich  der  Bioverfügbarkeit  ausreichend  belegt. 
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Die  X._______  AG  habe  von  der  Gelegenheit,  zu  den  beabsichtigten 
Massnahmen Stellung zu nehmen, keinen Gebrauch gemacht.
G. 
Mit  Vorbescheid  vom  29.  Januar  2010  (act.  83­91)  setzte  Swissmedic 
eine  Nachfrist  zur  Einreichung  der  mit  Verfügung  vom  17.  Juni  2009 
eingeforderten Unterlagen bis zum 19. Februar 2010. Nach unbenutztem 
Ablauf  dieser  Frist  werde  Swissmedic  die  endgültige  Sistierung  der 
provisorischen Zulassung von Z._______, Tabletten verfügen und für die 
Durchführung  des  besonderen  Verwaltungsverfahrens  eine Gebühr  von 
Fr. 2'400.­ auferlegen. 
H. 
Die X._______ AG  reichte mit Eingabe vom 16. Februar  2010  (act.  93­
131)  u.a.  ein  Formular  "Gesuch  Zulassung/Änderung"  vom  28.  Januar 
2010 (act. 119­125), eine Volldeklaration vom 28. Januar 2010 (act. 115­
117) und ein Formular "Genehmigungspflichtige Änderung Qualität" vom 
28. Januar 2010, S. 1 und 10 von 22 (act. 99­101) ein.
I. 
Mit  Verfügung  vom  5.  März  2010  (act.  135­145)  ordnete  Swissmedic 
Folgendes an:
– Die  provisorische  Zulassung  vom  13.  März  2009  für  das  Präparat 
Z._______, Tabletten werde sistiert (Dispositiv Ziff. 1).
– Der X._______ AG sei es ab Eintritt der Rechtskraft der vorliegenden 
Verfügung  untersagt,  das  Präparat  Z._______,  Tabletten  weiter  in 
Verkehr zu bringen (Dispositiv Ziff. 2).
– Die  Sistierung  der  provisorischen  Zulassung  werde  im  Swissmedic­
Journal publiziert (Dispositiv Ziff. 3).
– Damit eine Aufhebung der Sistierung geprüft werden könne, seien die 
fehlenden  Unterlagen  bis  zum  30.  August  2010  einzureichen 
(Dispositiv Ziff. 4).
– Zuwiderhandlungen  gegen  Ziff.  2  der  vorliegenden  Verfügung 
könnten gemäss Art. 87 Abs. 1 Bst. g HMG mit Haft oder Busse bis zu 
Fr. 50'000.­ bestraft werden (Dispositiv Ziff. 5).
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– Eine Gebühr von Fr. 3'600.­ für das vorliegende Verfahren werde der 
X._______  AG  auferlegt;  zusätzlich  entstehender  Aufwand  werde 
nach  Abschluss  des  weiterführenden  Verfahrens  verrechnet 
(Dispositiv Ziff. 6).
J. 
Nach  einer  Korrespondenz  betreffend  die  Sistierungsverfügung  vom 
5. März  2010  (act.  147­153)  reichte  die  X._______  AG  zwei  formlose 
Wiedererwägungsgesuche  ein  (vgl.  Eingaben  vom  16.  März  2010  [act. 
155­157] und vom 9. April 2010 [act. 165­173]). Swissmedic trat auf das 
erste  Gesuch  mit  Schreiben  vom  26. März  2010  [act.  159­161]) 
sinngemäss  nicht  ein.  Auf  die  im Schreiben  der  X._______  AG  vom  9. 
April 2010 geäusserte Bitte, "die Sistierung der Zulassung wenn möglich 
bis zum 22. April 2010 aufzuheben", reagierte Swissmedic nicht mehr.
K. 
Am 22. April 2010 erhob die X._______ AG gegen die Verfügung vom 5. 
März  2010  Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht  mit  den 
Anträgen,  die  Sistierung  sei  aufzuheben,  die  Begutachtung  sei  nach 
wissenschaftlichen  Grundsätzen  vorzunehmen  anstatt  aufgrund  von 
Vermutungen  und  das  Änderungsgesuch  sei  unabhängig  von  der 
angefochtenen Verfügung  zu bearbeiten. Neben der Korrespondenz mit 
Swissmedic (Beschwerdebeilagen 1, 3­11) reichte die X._______ AG ein 
Schreiben der U._______ AG vom 21. April 2010 (Beschwerdebeilage 2) 
ein.  Zusätzlich  wurde  ein  Beilagenverzeichnis  zur  Beschwerde  mit  den 
Beilagen 1­5 vorgelegt.
L. 
Mit  Vernehmlassung  vom  31.  Mai  2010  beantragte  Swissmedic,  die 
Beschwerde  sei  vollumfänglich  abzuweisen,  soweit  darauf  einzutreten 
sei.
M. 
Mit Replik vom 5. Juli 2010 hielt die X._______ AG an ihrer Beschwerde 
fest. Zudem teilte sie mit, sie habe das Änderungsgesuch vom 28. Januar 
2010 mit Schreiben an die Vorinstanz vom 5. Juli 2010 (Replikbeilage 1) 
zurückgezogen.
N. 
Der  mit  Zwischenverfügung  vom  9.  Juli  2010  einverlangte 
Kostenvorschuss von Fr. 3'500.­ wurde am 26. Juli 2010 bezahlt.
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O. 
Mit Duplik vom 6. September 2010 hielt Swissmedic am Antrag fest, die 
Beschwerde  sei  vollumfänglich  abzuweisen,  soweit  darauf  einzutreten 
sei.
P. 
Der  Schriftenwechsel  wurde  mit  Verfügung  vom  9.  September  2010 
abgeschlossen.
Q. 
Am 21. September 2010  reichte die X._______ AG unaufgefordert  eine 
Triplik  mit  Beilagen  ein,  insbesondere  einen  Untersuchungsbericht  vom 
13.  April  2010  zur  Schmelzpunktbestimmung  von  A._______  nach 
Behandlung mit zwei verschiedenen Lösungsmitteln.
R. 
Mit  Quadruplik  vom  28.  Oktober  2010  hielt  Swissmedic  am  Antrag  auf 
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, fest.
S. 
Der  Schriftenwechsel  wurde  mit  Verfügung  vom  8.  November  2010 
erneut abgeschlossen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
Das  Bundesverwaltungsgericht  prüft  von  Amtes  wegen,  ob  die 
Prozessvoraussetzungen  erfüllt  sind  und  auf  eine  Beschwerde 
einzutreten ist (BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen).
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 
(VGG, SR 173.32) in Verbindung mit Art. 33 Bst. e VGG und Art. 84 Abs. 
1  HMG  ist  das  Bundesverwaltungsgericht  für  die  Behandlung  der 
vorliegenden Beschwerde zuständig. 
1.2.  Anfechtungsgegenstand  ist  die  Verfügung  der  Vorinstanz  vom 
5. März  2010.  Die  für  5  Jahre  erteilte,  am  30.  März  2009  ablaufende 
Zulassung  war  mit  Zwischenverfügung  vom  13.  März  2009  bis  zum 
Abschluss  des  Verfahrens  um  Erneuerung  der  Zulassung  provisorisch 
verlängert worden. Mit  Zwischenverfügung  vom 17.  Juni  2009  hatte  die 
Vorinstanz  die Beschwerdeführerin  aufgefordert,  bis  zum 31. Dezember 
2009  je ein Gesuch  für die Hilfsstoffänderung und  für die Änderung des 
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Herstellungsverfahrens samt Unterlagen einzureichen. Das ursprüngliche 
Verfahren  um  Erneuerung  der  Zulassung  wurde  somit  in  ein  Verfahren 
um  Änderung  der  Zusammensetzung  und  der  Herstellung  umgeleitet. 
Weil  die  Beschwerdeführerin  die  Frist  zur  Einreichung  der 
Änderungsgesuche  ungenutzt  verstreichen  liess  und  auch  nach 
Ansetzung  einer  Nachfrist  nicht  alle  verlangten  Unterlagen  einreichte, 
sistierte  die  Vorinstanz  die  provisorisch  erteilte  Zulassung  für  das 
Präparat  Z._______,  Tabletten  mit  Verfügung  vom  5.  März  2010  (vgl. 
Dispositiv  Ziff.  1).  Dieser  Entscheid  ist  als  Zwischenverfügung  zu 
qualifizieren,  weil  das  Verfahren  betreffend  Änderung  der 
Zusammensetzung und Änderung des Herstellungsverfahrens noch nicht 
abgeschlossen ist. 
Gemäss  Art.  46  Abs.  1  Bst.  a  VwVG  sind  selbständig  eröffnete 
Zwischenverfügungen  anfechtbar,  wenn  sie  einen  nicht 
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können. Diese Voraussetzung 
ist  in  Bezug  auf  die  Sistierung  der  provisorischen  Zulassung  zweifellos 
erfüllt,  wird  doch  der  Beschwerdeführerin  ein  bislang  gewährtes  Recht 
entzogen.  Die  in  Dispositiv  Ziff.  4  der  Verfügung  vorgenommene 
Ansetzung  einer  Frist  zur  Einreichung  fehlender  Unterlagen  muss  als 
Instruktionsverfügung betreffend eine allfällige Aufhebung der Sistierung 
gelten; sie ist nicht Teil des Anfechtungsgegenstands. Als zusammen mit 
Dispositiv  Ziff.  1  angefochten  zu  betrachten  sind  hingegen  die  in 
Dispositiv  Ziff.  2  (Verbot  des  Inverkehrbringens),  Ziff.  3  (Publikation  der 
Sistierung)  und  Ziff.  6  (Auferlegung  der  Gebühren)  getroffenen 
Anordnungen. 
1.3.  Die  Beschwerdeführerin  hat  am  Verfahren  vor  der  Vorinstanz 
teilgenommen.  Sie  ist  durch  die  angefochtene  Verfügung  besonders 
berührt und hat an deren Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges 
Interesse. Sie ist daher gemäss Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) 
zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.4.  Die  angefochtene  Verfügung  trägt  das  Datum  vom  5.  März  2010 
(Freitag). Die Zustellung erfolgte somit  frühestens am 8. März 2010. Die 
Frist hat demnach frühestens am 9. März 2010 zu laufen begonnen und 
in  Berücksichtigung  des  Fristenstillstands  vom  28.  März  2010  bis  zum 
11. April  2010 gemäss Art.  22a Abs.  1 Bst.  a VwVG am 22. April  2010 
geendet. Die am 22. April 2010 der Post übergebene Beschwerde wurde 
somit  rechtzeitig  eingereicht.  Der  Kostenvorschuss  wurde  innert  der 
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gesetzten Frist bezahlt, und auch die Formerfordernisse gemäss Art. 52 
Abs. 1 VwVG sind erfüllt.
Auf die Beschwerde ist demnach grundsätzlich einzutreten.
2. 
2.1. Mit  der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht  kann gerügt 
werden,  die  angefochtene  Verfügung  verletze  Bundesrecht 
(einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe 
auf  einer  unrichtigen  oder  unvollständigen  Feststellung  des 
rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG). 
2.2.  Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  gemäss  dem  Grundsatz  der 
Rechtsanwendung  von  Amtes  wegen  nicht  an  die  Begründung  der 
Begehren  der  Parteien  gebunden  (Art.  62  Abs.  4  VwVG).  Es  kann  die 
Beschwerde  auch  aus  anderen  als  den  geltend  gemachten  Gründen 
gutheissen  oder  den  angefochtenen  Entscheid  im  Ergebnis  mit  einer 
Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ 
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 212).
3. 
Die  Beschwerdeführerin  beantragt,  die  Sistierung  sei  aufzuheben,  die 
Begutachtung  sei  nach  wissenschaftlichen  Grundsätzen  vorzunehmen 
anstatt  aufgrund  von  Vermutungen,  und  das  Änderungsgesuch  sei 
unabhängig von der angefochtenen Verfügung zu bearbeiten.
3.1.  Auf  den  Antrag,  die  Begutachtung  der  Unterlagen  sei  nach 
wissenschaftlichen  Grundsätzen  vorzunehmen,  kann  nicht  eingetreten 
werden.  Es  handelt  sich  hierbei  um  eine  Beanstandung  der 
Beschwerdeführerin  im  Sinn,  dass  die  Vorinstanz  bei  der  Prüfung  der 
Zulassungsunterlagen  nicht  die  "richtige"  Methode  angewendet  habe. 
Diese  Rüge  stellt  lediglich  eine  Begründung  dar  für  die  Meinung  der 
Beschwerdeführerin,  wonach  die  Sistierung  der  Zulassung  zu  Unrecht 
angeordnet  worden  sei.  Sie  ist  daher  im  Rahmen  der 
Beschwerdebegründung zu würdigen.
3.2. In Bezug auf den Antrag, das Änderungsgesuch sei unabhängig von 
der  angefochtenen  Verfügung  zu  bearbeiten,  ist  festzuhalten,  dass  die 
Beschwerdeführerin das mit Eingabe vom 16. Februar 2010 eingereichte 
Gesuch um Änderung der Zusammensetzung vom 28. Januar 2010 (act. 
93­125) mit Schreiben an die Vorinstanz vom 5. Juli 2010 (Replikbeilage 
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1)  zurückgezogen  hat.  Der  Antrag  ist  somit  in  Bezug  auf  die  Änderung 
der  Zusammensetzung  gegenstandslos  geworden.  In  Bezug  auf  die 
Änderung  des  Herstellungsverfahrens  ist  das  Verfahren  vor  der 
Vorinstanz noch hängig. Es liegt demnach kein Entscheid der Vorinstanz 
vor, so dass auf den entsprechenden Antrag nicht einzutreten ist.
3.3. Zu prüfen  ist  daher  lediglich,  ob die Vorinstanz mit Verfügung  vom 
5. März  2010  die  provisorische  Zulassung  des  Präparats  Z._______, 
Tabletten zu Recht sistiert hat.
4. 
Verwendungsfertige Arzneimittel dürfen gemäss Art. 9 Abs. 1 HMG nur in 
Verkehr gebracht werden, wenn sie zugelassen sind. Art. 10 Abs. 1 HMG 
umschreibt  die  Zulassungsvoraussetzungen;  nach Art.  10 Abs.  1 Bst.  a 
HMG hat die gesuchstellende Person zu belegen, dass das Arzneimittel 
oder das Verfahren qualitativ hochstehend, sicher und wirksam ist. 
4.1. Gemäss Art. 11 Abs. 1 Bst. c HMG muss das Zulassungsgesuch die 
für  die  Beurteilung  erforderlichen  Angaben  und  Unterlagen  enthalten, 
insbesondere  die  Herstellungsmethode,  die  Zusammensetzung,  die 
Qualität  und  die  Haltbarkeit.  Art.  2  der  Arzneimittel­
Zulassungsverordnung  vom  9. November  2001  (AMZV,  SR  812.212.22) 
präzisiert  dazu,  dass  das  Zulassungsgesuch  eine  vollständige 
Dokumentation  enthalten  muss,  die  dem  aktuellen  Stand  von 
Wissenschaft  und  Technik  entspricht  und  Qualität,  Sicherheit  und 
Wirksamkeit  des  Arzneimittels  belegt.  Art.  3  AMZV  umschreibt  die 
Anforderungen an die Dokumentation über die analytischen, chemischen 
und pharmazeutischen Prüfungen.
4.2. Gestützt auf Art. 16 Abs. 1 HMG verfügt das  Institut die Zulassung, 
wenn  die  Voraussetzungen  erfüllt  sind;  es  kann  die  Zulassung  mit 
Auflagen und Bedingungen verknüpfen. Gemäss Art. 16 Abs. 2 HMG gilt 
die Zulassung für  fünf Jahre; das Institut kann den Zulassungsentscheid 
während  der  Zulassungsdauer  von  sich  aus  oder  auf  Gesuch  hin 
veränderten Verhältnissen anpassen oder widerrufen. Nach Art. 16 Abs. 
4  HMG  wird  die  Zulassung  auf  Gesuch  hin  erneuert,  wenn  die 
Voraussetzungen weiterhin erfüllt sind.
Diese Grundsätze werden in der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über 
die Arzneimittel (VAM, SR 812.212.21) wiederholt und teilweise präzisiert 
(vgl. Art. 2 VAM, Art. 7 VAM, Art. 9 VAM und Art. 9a VAM). Gemäss dem 
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vorliegend  anwendbaren  Art.  9  Abs.  3  VAM  in  der  Fassung  vom  17. 
Oktober 2001 (AS 2001 3420, in Kraft bis 30. September 2010) widerruft 
oder  sistiert  das  Institut  die  Zulassung,  wenn  die  Voraussetzungen  des 
HMG  nicht  mehr  erfüllt  sind.  Diese  Bestimmung  wurde  anlässlich  der 
Teilrevision der VAM vom 8. September 2010 (AS 2010 4039) als Art. 9a 
Abs. 1 VAM unverändert übernommen. 
4.3. Das Verhältnis von Art. 16 Abs. 2 HMG zu Art. 9 Abs. 3 VAM (in der 
bis  zum  30.  September  2010  gültig  gewesenen  Fassung)  bzw.  Art.  9a 
Abs. 1 VAM  ist  nicht eindeutig. Dem Wortsinn nach stellt  die Sistierung 
einer Zulassung eine mildere Form des Widerrufs dar,  indem im Fall der 
Sistierung  die  Zulassung  in  einem  späteren  Zeitpunkt  wieder  aufleben 
kann,  sofern  die  Sistierung  aufgehoben  wird.  In  den  gesetzlichen 
Grundlagen  finden  sich  jedoch  keine  Hinweise  darauf,  in  welchem  Fall 
eine Zulassung zu widerrufen bzw. zu sistieren  ist. Art. 66 Abs. 2 Bst. b 
HMG  ordnet  den  Widerruf  und  die  Sistierung  als 
Verwaltungsmassnahmen  ein;  nach  der  bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung handelt es sich bei Art. 66 Abs. 2 Bst. b HMG um eine 
Kompetenznorm, welche dem Institut das Recht zuerkennt, Verfügungen 
zu widerrufen  (vgl.  Urteil  des  Bundesgerichts  [BGer]  2C_659/2010  vom 
16.  Februar  2011  E.  2.1).  Rechtsprechungsgemäss  findet  der Widerruf 
einer Zulassung in Art. 16 Abs. 2 HMG in Verbindung mit Art. 66 Abs. 2 
Bst. b HMG und Art. 9 Abs. 3 VAM (in der bis zum 30. September 2010 
gültig  gewesenen  Fassung)  eine  ausdrückliche  gesetzliche  Grundlage 
(vgl. Urteil  des BGer 2A.16/2005 vom 4. August 2005 E. 2.4; Urteil  des 
BGer  2A.243/2006  vom  22.  Dezember  2006  E.  2.4;  a.M.  GERHARD 
SCHMID/FELIX  UHLMANN,  in:  Eichenberger/Jaisli/Richli  [Hrsg.], 
Heilmittelgesetz, Basel 2006, Art. 16, Rz. 18).
5. 
Die  Vorinstanz  begründet  die  Sistierung  der  Zulassung  damit,  das 
Präparat Z._______, Tabletten sei in der derzeitigen (nicht genehmigten) 
Zusammensetzung  weder  hinsichtlich  der  Qualität  noch  der 
Bioverfügbarkeit ausreichend belegt. Die mit Zwischenverfügung vom 17. 
Juni  2009  verlangten  Unterlagen  seien  entweder  gar  nicht  oder  in 
mangelhafter Qualität eingereicht worden.
Die  Implementierung  der  Hilfsstoffänderung  (Substitution  von 
Calciumarachinat  durch  Magnesiumstearat  als  Gleitmittel)  hätte  nicht 
ohne  Genehmigung  der  damals  zuständigen  Interkantonalen 
Kontrollstelle für Heilmittel erfolgen dürfen. 
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Auch  das  Herstellungsverfahren  sei  ohne  behördliche  Genehmigung 
geändert worden: Gemäss der am 28. Februar 1995 der Interkantonalen 
Kontrollstelle  für  Heilmittel  vorgelegten  Herstellungsvorschrift  sei  das 
Präparat  mit  Methylenchlorid  granuliert  worden;  das  neu  beschriebene 
Herstellungsverfahren  beruhe  dagegen  auf  einer  Granulierung  mit 
Ethanol.
Jede dieser beiden Änderungen könnte einen negativen Einfluss auf die 
Qualität oder auf die Geschwindigkeit der Freisetzung des Wirkstoffs aus 
der  Arzneiform  haben.  Insbesondere  seien  der  Austausch  des 
Schmiermittels  mit  einem  Anteil  von  1 %  in  der  Formulierung  und  der 
Wechsel  des  zur  Granulierung  verwendeten  Lösungsmittels  von 
Methylenchlorid  zu  Ethanol  als  kritisch  zu  beurteilen.  Gemäss  den 
einschlägigen  internationalen  Richtlinien  sei  bei  substanziellen 
Änderungen der Zusammensetzung oder des Herstellungsprozesses eine 
Bioäquivalenzstudie  gefordert,  wenn  der  in­vitro­Nachweis  der 
Vergleichbarkeit des Präparats vor und nach der Änderung nicht erbracht 
werden könne. 
Die  Beschwerdeführerin  sei  jedoch  nicht  in  der  Lage,  den 
entsprechenden  Nachweis  mittels  eines  in­vitro­Dissolutionsvergleichs 
von  Z._______  vor  und  nach  den  Änderungen  beizubringen.  Ebenso 
fehle die direkte Vergleichsmöglichkeit mit einer anderen  in der Schweiz 
zugelassenen wirkstoffgleichen Tablette derselben Dosierungsstärke, da 
keine  solche  auf  dem Markt  sei.  Um  den Einfluss  der  vorgenommenen 
Änderungen auf die Qualität und Wirksamkeit des Präparats beurteilen zu 
können,  sei  eine  Bioäquivalenzstudie  erforderlich,  d.  h.  ein  externer 
Vergleich in vivo mit einem zugelassenen wirkstoffgleichen Oralpräparat. 
Dies  ergebe  sich  aus  der  Notwendigkeit  einer  Neubeurteilung  der 
Zulassungsunterlagen,  da  die  Voraussetzungen  gemäss  Heilmittelrecht 
nicht mehr erfüllt  seien. Swissmedic habe  im Vorfeld der Sistierung alle 
Möglichkeiten  für  einen  Verzicht  auf  eine  Bioäquivalenzstudie  geprüft, 
einschliesslich  der  Anwendbarkeit  eines  Biowavers  für  Präparate  der 
BCS­Klasse  I  gemäss  BCS­Klassifizierung.  Aufgrund  der  von  der 
Beschwerdeführerin  vorgelegten  Ergebnisse  und  Referenzen  zur 
Löslichkeit  und  Permeabilität  sei  der  Wirkstoff  A._______  jedoch  der 
BCS­Klasse  II  zuzuordnen.  Der  Nachweis  der  Unbedenklichkeit  der 
Änderungen  könne  daher  nur  durch  eine  Bioäquivalenzstudie  erbracht 
werden. 
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Die  Beschwerdeführerin  habe  nach  Eröffnung  des 
Überprüfungsverfahrens am 1. Mai 2009 9 Monate Zeit gehabt, um den 
gesetzmässigen  Zustand  wieder  herzustellen,  habe  diese  Frist  jedoch 
nicht genutzt. Die Sistierung der provisorisch erteilten Zulassung sei eine 
verhältnismässige  Massnahme  zur  Wiederherstellung  des 
gesetzmässigen Zustands. 
6. 
Demgegenüber  macht  die  Beschwerdeführerin  geltend,  die  beiden 
Hilfsstoffe Calciumarachinat und Magnesiumstearat würden sehr ähnliche 
chemische und physikalische Eigenschaften aufweisen, so dass nicht mit 
einem  Einfluss  auf  die  Bioverfügbarkeit  zu  rechnen  sei.  Da  aber  der 
Hilfsstoff  Calciumarachinat  wieder  erhältlich  sei,  werde  die 
Beschwerdeführerin zur alten Zusammensetzung zurückkehren.
Der  Austausch  der  Granulierflüssigkeit  (Ethanol  statt  Methylenchlorid) 
stelle  eine  geringfügige  Änderung  dar.  Es  sei  deshalb 
unverhältnismässig,  wissenschaftlich  nicht  begründet  und  für  die 
Beurteilung  des  Sachverhalts  nicht  von  Nutzen,  dass  der  Einfluss  der 
Änderung  auf  die  Bioverfügbarkeit  mittels  einer  Bioäquivalenzstudie 
widerlegt  werden  solle.  Dies  zeige  auch  das  Schreiben  der  U._______ 
AG  vom  21.  April  2010  (Beschwerdebeilage  2).  Allein  durch  die 
Verwendung  einer  Granulierflüssigkeit  könne  die  Zulassung  des 
Präparats nicht in Frage gestellt werden.
7. 
Die Beschwerdeführerin hat die Änderungen der Zusammensetzung und 
des  Herstellungsverfahrens  unbestrittenermassen  weder  der  vormals 
zuständigen  Interkantonalen  Kontrollstelle  für  Heilmittel  oder  der 
Vorinstanz  gemeldet,  noch  hat  sie  dafür  eine  Genehmigung  erhalten. 
Trotzdem hat die Vorinstanz die Zulassung provisorisch erneuert und der 
Beschwerdeführerin  Gelegenheit  gegeben,  ein  rechtskonformes 
Änderungsgesuch  zu  unterbreiten.  Die  Beschwerdeführerin  ist  dieser 
Aufforderung  nicht  nachgekommen,  macht  nun  aber  geltend,  die 
Sistierung der provisorisch erteilten Zulassung sei unverhältnismässig. 
7.1. Wie  in  E.  4  dargelegt  ist  gemäss  Art.  10  Abs.  1  Bst.  a  HMG  der 
Qualitätsnachweis von der gesuchstellenden Partei zu erbringen; gelingt 
er  nicht,  so  erfüllt  das  betreffende  Arzneimittel  die 
Zulassungsvoraussetzungen  nicht  mehr  mit  der  Folge,  dass  die 
Zulassung gestützt auf Art. 9 Abs. 3 VAM (in der bis zum 30. September 
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2010  gültig  gewesenen  Fassung)  widerrufen  oder  sistiert  werden muss 
(vgl. auch Urteil des BGer 2A.16/2005 vom 4. August 2005 E. 2.4).
7.2.  Das  Bundesverwaltungsgericht  auferlegt  sich  bei  der 
Ermessensausübung,  der  Anwendung  unbestimmter Rechtsbegriffe  und 
der Sachverhaltswürdigung Zurückhaltung, wenn  die Durchdringung  der 
Materie  spezialisierte  wissenschaftliche  Kenntnisse  erfordert  (BENJAMIN 
SCHINDLER,  in:  Auer/Müller/Schindler  [Hrsg.],  Kommentar  zum 
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 
2008,  Art.  49,  Rz.  9;  BEATRICE  WAGNER  PFEIFFER,  Zum  Verhältnis  von 
fachtechnischer  Beurteilung  und  rechtlicher  Würdigung  im 
Verwaltungsverfahren  unter  besonderer  Berücksichtigung  der 
Bestimmungen  im  revidierten  USG  über  umweltgefährdende 
Organismen, in: ZSR n. F. 116 (1997), S. 433 ff., hier S. 441 f.). In Bezug 
auf  die  vorliegend  zu  prüfende  Frage,  ob  die  Vorinstanz  den 
Qualitätsnachweis  für  das  Präparat  Z._______,  Tabletten  zu  Recht  als 
nicht  erbracht  erachtet  hat,  ist  eine  derartige  Zurückhaltung  angezeigt. 
Dies  gilt  umso  mehr,  als  die  Vorinstanz  eine  durch  den  Bund  unter 
Mitwirkung  der  Kantone  betriebene  öffentlich­rechtliche  Anstalt  mit 
eigener  Rechtspersönlichkeit  ist,  welche  im  Medizinalbereich  über  ein 
besonderes Fachwissen verfügt (vgl. BGE 136 I 184 E. 2.2.2). 
7.3.  Im  Überprüfungsverfahren  verlangte  die  Vorinstanz  zum  Nachweis 
der  Qualität  des  Präparats  Z._______,  Tabletten,  insbesondere  der 
Bioverfügbarkeit,  eine  Bioäquivalenzstudie.  Sinn  und  Zweck  einer 
solchen  Studie  im  vorliegenden  Fall  wurden  von  der  Vorinstanz 
ausführlich  erläutert  (vgl.  E.  5).  Die  Notwendigkeit  einer 
Bioäquivalenzstudie  wird  von  der  Beschwerdeführerin  vehement 
bestritten mit  dem  Argument,  die  Änderung  des  Herstellungsverfahrens 
stelle eine geringfügige Änderung dar, so dass mit einem Einfluss auf die 
Bioverfügbarkeit  nicht  zu  rechnen  sei.  Das  zum  Beweis  dieser 
Behauptung  ins  Recht  gelegte  Schreiben  der  U._______  AG  vom  21. 
April  2010  (Beschwerdebeilage  2)  stellt  ein  Privatgutachten  dar.  Darin 
wird  erläutert,  der  Wirkstoff  A._______  weise  eine  hohe  Löslichkeit  in 
Wasser  und  eine  Absorbtion  von  über  85 %  auf.  Es  gebe  keine 
Anzeichen,  dass  eine  so  hohe  Bioverfügbarkeit  durch  eine  kleinere 
Änderung (d. h. durch den Austausch der Granulierflüssigkeit) beeinflusst 
werde. Das von der Vorinstanz vorgeschlagene Präparat F._______ 200 
Granulat  sei  als  Referenzprodukt  für  die  Bioäquivalenzstudie  nicht 
geeignet. Ein Granulat von 200 mg könne nicht mit einer Tablette von 500 
mg  verglichen  werden,  weil  deren  pharmazeutische  Eigenschaften 
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unterschiedlich  seien.  Da  ein  Referenzprodukt  in  der  Schweiz  nicht 
verfügbar sei, könne aus technischen Gründen keine Bioäquivalenzstudie 
durchgeführt werden. 
7.3.1.  In  ihrer Vernehmlassung  vom 31. Mai  2010  räumt die Vorinstanz 
(wie  bereits  in  der  Verfügung  vom  5.  März  2010)  ein,  dass  auf  dem 
Schweizer  Markt  keine  wirkstoffgleiche  Tablette  in  der  vorliegenden 
Dosierungsstärke (500 mg A._______) erhältlich sei. Die Applikation des 
oral zu verabreichenden Präparats F._______ Granulé erlaube es jedoch, 
die Dosis an die vorliegende Wirkstoffmenge in der Tablette anzupassen. 
Damit werde zwar die Bioäquivalenz nicht direkt  im Vergleich mit einem 
Referenzpräparat der gleichen galenischen Form überprüft, hingegen  im 
Vergleich  zu  einer  oralen  Lösung,  bei  der  kein Hilfsstoffeinfluss  auf  die 
orale Bioverfügbarkeit erwartet werde.
7.3.2.  In  ihrer  Duplik  vom  6.  September  2010  legt  die  Vorinstanz 
schliesslich dar, dass die Ankündigung der Beschwerdeführerin, in Bezug 
auf  die  Hilfsstoffe  zur  ursprünglichen  Zusammensetzung  (d.  h.  zur 
Verwendung  von  Calciumarachinat)  zurückzukehren,  eine 
Bioäquivalenzstudie nicht entbehrlich mache. Entgegen der Behauptung 
der  Beschwerdeführerin  handle  es  sich  beim  Austausch  der 
Granulierflüssigkeit um eine Änderung des Herstellungsprozesses, da die 
beiden Lösungsmittel unterschiedliche Eigenschaften aufweisen würden. 
Das  ehemals  verwendete  Methylenchlorid  sei  fettlöslich  bzw. 
wasserabweisend und nicht wassermischbar. Demgegenüber könne das 
nunmehr  verwendete  Ethanolum  ketonatum  den  wasserlöslichen 
Wirkstoff  insbesondere  während  der  Granulattrocknung  anlösen. 
Zusammen mit dem in der Granulierflüssigkeit gelösten Bindemittel bilde 
sich  nach  dem  Trocknen  eine  veränderte  Kristalloberfläche,  wodurch 
unter  anderem  die  Wirkstofflöslichkeit  bzw.  Lösungsgeschwindigkeit 
negativ  beeinflusst  werden  könne.  Aus  diesen  Gründen  –  und  weil  ein 
Dissolutionsvergleich  in  vitro  durch  die  Versäumnisse  der 
Beschwerdeführerin  nicht  mehr  möglich  sei  –  könne  auf  eine 
Bioäquivalenzstudie nicht verzichtet werden. 
7.3.3.  Auf  den  mit  Triplik  vom  21.  September  2010  eingereichten 
Untersuchungsbericht  der  Beschwerdeführerin  vom  13.  April  2010  zum 
Schmelzpunkt von A._______ nach Behandlung mit zwei verschiedenen 
Lösungsmitteln  entgegnet  die  Vorinstanz  Folgendes:  Die  Feststellung, 
wonach  unterschiedliche  Granulierflüssigkeiten  keinen  Einfluss  auf  den 
Schmelzpunkt hätten, sei zwar ein mögliches Indiz für eine unveränderte 
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Kristallstruktur,  sage  jedoch  nichts  aus  über  die  Grösse  der 
Wirkstoffkristalle.  Es  bleibe  unbekannt,  ob  und  wie  diese  durch  den 
Wechsel der Granulierflüssigkeit beeinflusst werde. 
8. 
8.1.  Die  Vorinstanz  hat  einlässlich  dargelegt,  warum  sie  auf  einer 
Bioäquivalenzstudie besteht. Im Überprüfungsverfahren nach Art. 58 Abs. 
2 HMG war sie gestützt auf Art. 11 Abs. 1 Bst. c HMG in Verbindung mit 
Art. 3 AMZV befugt, eine wissenschaftlich adäquate Dokumentation zum 
fraglichen Präparat zu verlangen (vgl. E. 4.1; Urteil des BGer 2A.16/2005 
vom  4. August  2005  E.  2).  Die  im  Lauf  des  Beschwerdeverfahrens 
vorgebrachten  Argumente  und  Beweismittel  der  Beschwerdeführerin 
vermögen den Standpunkt der Vorinstanz, wonach die pharmakologische 
Dokumentation  für  das  Präparat  Z._______,  Tabletten  in  der  derzeit 
produzierten Form ungenügend ist, nicht zu entkräften (vgl. zum Widerruf 
einer Zulassung aufgrund ungenügender Dokumentation auch das Urteil 
des BGer  2A.243/2006  vom 22. Dezember  2006 E.  2).  Es  liegen  keine 
Anhaltspunkte  vor,  dass  die  Vorinstanz  bei  der  Durchführung  des 
Überprüfungsverfahrens  ihr  Ermessen  überschritten  hätte.  Für  das 
Bundesverwaltungsgericht  besteht  somit  keine  Veranlassung,  die 
Schlussfolgerungen der Vorinstanz in Zweifel zu ziehen. 
8.2.  Der  vorinstanzliche  Entscheid  erweist  sich  zudem  als 
verhältnismässig.  Die  Sistierung  der  Zulassung  ist  eine  geeignete 
Massnahme, um die Arzneimittelsicherheit  zu erhalten. Die Massnahme 
ist erforderlich, weil sie das mildeste Mittel zur Erreichung dieses Zwecks 
darstellt: Wie in E. 4 dargelegt ist die Sistierung einer Zulassung eine im 
Vergleich  zum  Widerruf  mildere  Massnahme.  Zudem  wurde  der 
Beschwerdeführerin  zwei  Mal  eine  Nachfrist  gesetzt,  um  die  mit 
Vorbescheid  vom  1. Mai  2009  verlangten Unterlagen  einzureichen  (vgl. 
Sachverhalt  Bst.  F  und  G).  Mit  Blick  auf  das  öffentliche  Interesse, 
welches  der  Arzneimittelsicherheit  zukommt,  ist  die  Sistierung  der 
Zulassung  der  Beschwerdeführerin  auch  zumutbar;  deren  privates 
Interesse an der Produktion des Arzneimittels vermag das  Interesse der 
öffentlichen Gesundheit nicht aufzuwiegen.
9. 
Die  vorstehenden  Erwägungen  haben  gezeigt,  dass  die  Sistierung  der 
Zulassung  den  gesetzlichen  Bestimmungen  entspricht  und 
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verhältnismässig ist. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet 
und ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
10. 
10.1.  Bei  diesem  Ausgang  des  Verfahrens  sind  der  unterliegenden 
Beschwerdeführerin  die Verfahrenskosten  zu auferlegen  (Art.  63 Abs.  1 
VwVG). Sie sind mit dem einbezahlten Kostenvorschuss von Fr. 3'500.­ 
zu verrechnen.
10.2.  Die  unterliegende  Beschwerdeführerin  hat  keinen  Anspruch  auf 
Parteientschädigung  (Art.  7  Abs.  1  des  Reglements  vom  21. Februar 
2008  über  die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2] e contrario).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. 
Die  Verfahrenskosten  von  Fr.  3'500.­  werden  der  Beschwerdeführerin 
auferlegt.  Sie  werden  mit  dem  einbezahlten  Kostenvorschuss  von 
Fr. 3'500.­ verrechnet.
3. 
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. […]; Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Departement des Innern EDI (Einschreiben)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Franziska Schneider Susanne Genner
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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