C-2833/2009 - Abteilung III - Sonderabgabepflicht - Sicherheitskonto / Sonderabgabepflicht

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
   
Abteilung III
C­2833/2009
U r t e i l   v om   1 6 .   J a nua r   2 0 1 2
Besetzung Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richterin Marianne Teuscher, Richter Andreas Trommer,   
Gerichtsschreiberin Barbara Kradolfer.
Parteien A._______,
vertreten durch Edith Hofmann, Freiplatzaktion Zürich, 
Rechtshilfe Asyl und Migration,
Beschwerdeführer, 
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,   
Vorinstanz.
Gegenstand Sicherheitsleistungen / Sonderabgabe.
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Sachverhalt:
A. 
Der aus der Türkei stammende Beschwerdeführer (geb. 1970) reiste am 
13. März  2000  zusammen  mit  seiner  Ehefrau,  zwei  Kindern  und  zwei 
noch  minderjährigen  Geschwistern  in  die  Schweiz  ein.  Die  daraufhin 
eingereichten  Asylgesuche  wurden  in  separaten  Verfahren  –  je  eines 
betreffend  den  Beschwerdeführer  (inkl.  Familie),  seine  Schwester  und 
seinen Bruder –  letztinstanzlich am 5. September 2006  in Bezug auf die 
Asylgewährung abgewiesen.  In Bezug auf den Vollzug der Wegweisung 
wurden  die  Beschwerden  jedoch  gutgeheissen  und  das  BFM 
angewiesen, den Beschwerdeführer, dessen Ehefrau und die mittlerweile 
vier  Kinder  sowie  die  Geschwister  des  Beschwerdeführers  vorläufig 
aufzunehmen.
B. 
B.a Am 29. Dezember 2006 wurde dem Bruder des Beschwerdeführers 
der  Entwurf  einer  Zwischenabrechnung  über  sein  Sicherheitskonto 
unterbreitet.  Darin  setzte  die  Vorinstanz  die  für  das  Asylverfahren 
zurückzuerstattenden  Kosten  auf  Fr. 8'400.­  fest  (Pauschale  für 
allgemeine Fürsorge gemäss den damals geltenden Regelvermutungen). 
Hinzu  kamen  ungedeckte  Zahnarztkosten  von  Fr. 468.10.  Nach 
Gewährung  des  rechtlichen  Gehörs  erliess  die  Vorinstanz  am  25. Mai 
2007  eine  Verfügung,  in  der  sie  feststellte,  dass  der  Saldo  des 
Sicherheitskontos  Fr. 20'755.05  betrage.  Sie  setzte  die  zu  erstattenden 
Kosten  auf  Fr. 8'868.10  fest.  Der  Positivsaldo  wurde  zur  Deckung 
zukünftig  zurückzuerstattender  Kosten  auf  dem  Sicherheitskonto 
belassen.
Mit  Verfügung  vom  30. März  2009  liquidierte  die  Vorinstanz  nach 
Anhörung  des  Bruders  des  Beschwerdeführers  das  Konto.  Sie  stellte 
darin fest, dass der Saldo des Kontos Fr. 16'276.75 zuzüglich des bereits 
teilsaldierten  Betrages  von  Fr. 8'868.10  betrage.  Der  unter  der 
Sonderabgabepflicht  zu  leistende  Betrag  werde  auf  Fr. 15'000.­ 
festgelegt.  Da  die  bereits  geleisteten  Zahlungen  von  Fr. 8'868.10 
vollumfänglich  anzurechnen  seien,  würden  jetzt  noch  Fr. 6'131.90 
vereinnahmt und der Rest an den Kontoinhaber ausgezahlt.
B.b  Ebenfalls  am  29. Dezember  2006  wurde  der  Schwester  des 
Beschwerdeführers  der  Entwurf  einer  Zwischenabrechnung  über  ihr 
Sicherheitskonto  unterbreitet.  Darin  setzte  die  Vorinstanz  die  für  das 
Asylverfahren  zurückzuerstattenden  Kosten  auf  Fr. 8'400.­  fest 
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(Pauschale  für  allgemeine  Fürsorge  gemäss  den  damals  geltenden 
Regelvermutungen).  Hinzu  kamen  ungedeckte  Zahnarztkosten  von 
Fr. 2'258.15.  Nach  Gewährung  des  rechtlichen  Gehörs  erliess  die 
Vorinstanz  am 25. Mai  2007 eine Verfügung,  in  der  sie  feststellte,  dass 
der  Saldo  des  Sicherheitskontos  Fr. 12'484.65  betrage.  Die  zu 
erstattenden  Kosten  setzte  sie  auf  Fr. 10'658.15  fest.  Der  Positivsaldo 
wurde  zur  Deckung  zukünftig  zurückzuerstattender  Kosten  auf  dem 
Sicherheitskonto belassen.
Mit  Verfügung  vom  31. März  2009  liquidierte  die  Vorinstanz  nach 
Anhörung  der  Schwester  des  Beschwerdeführers  das  Konto.  Sie  stellte 
darin fest, dass der Saldo des Kontos Fr. 4'887.25 zuzüglich des bereits 
teilsaldierten  Betrages  von  Fr. 10'658.15  betrage.  Der  unter  der 
Sonderabgabepflicht  zu  leistende  Betrag  werde  auf  Fr. 15'000.­ 
festgelegt.  Da  die  bereits  geleisteten  Zahlungen  von  Fr. 10'658.15 
vollumfänglich  anzurechnen  seien,  würden  jetzt  noch  Fr. 4'341.85 
vereinnahmt und der Rest an die Kontoinhaberin ausgezahlt.
B.c Gegen diese beiden Verfügungen erhoben die Verfügungsadressaten 
Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht  (Verfahren  C­2770/2009 
bzw.  C­2779/2009).  Beide  Verfahren  wurden  am  16. Januar  2012  als 
durch Rückzug erledigt abgeschrieben.
C. 
C.a Am  1. März  2007  wurde  dem  Beschwerdeführer  der  Entwurf  einer 
Zwischenabrechnung über das Sicherheitskonto Nr. … unterbreitet. Darin 
setzte  die  Vorinstanz  die  für  das  Asylverfahren  zurückzuerstattenden 
Kosten auf Fr. 25'200.­  fest  (Pauschale  für allgemeine Fürsorge gemäss 
den  damals  geltenden  Regelvermutungen).  Hinzu  kamen  ungedeckte 
Zahnarztkosten  von  Fr. 6'221.90.  Nachdem  der  Beschwerdeführer  sich 
mit  dem  Entwurf  einverstanden  erklärt  hatte,  erliess  die  Vorinstanz  am 
5. April  2007  eine  entsprechende  Verfügung.  Vom  besagten 
Sicherheitskonto, das einen Stand von  insgesamt Fr. 24'510.65 aufwies, 
wurde  zu  Gunsten  des  Bundes  ein  Betrag  von  Fr. 24'400.­  als 
anteilsmässige  Rückerstattung  der  verursachten  Kosten  vereinnahmt. 
Den noch offenen Restbetrag von Fr. 7'021.90 verwies die Vorinstanz  in 
die Schlussabrechnung. Diese  (definitive) Zwischenabrechnung erwuchs 
unangefochten in Rechtskraft.
C.b  Mit  Verfügung  vom  27. März  2009  liquidierte  die  Vorinstanz  das 
Sicherheitskonto  des  Beschwerdeführers.  Sie  bezog  sich  einerseits  auf 
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die  "Übergangsbestimmungen  zu  der  am  16. Dezember  2005 
verabschiedeten Änderung des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998" (AsylG, 
SR  142.31;  gemeint  ist  Art.  126a  des  Ausländergesetzes  vom 
16. Dezember  2005,  SR 142.20),  aufgrund  derer  der  Beschwerdeführer 
grundsätzlich  der  Sonderabgabe  nach  Art.  85  ff.  AsylG  unterstellt  sei. 
Gemäss  den  Übergangsbestimmungen  zu  der  am  24. Oktober  2007 
beschlossenen  Änderung  der  Asylverordnung 2  vom  11. August  1999 
über  Finanzierungsfragen  (AsylV 2,  SR  142.312;  nachfolgend: 
Übergangsbestimmungen  AsylV 2)  sei  der  Beschwerdeführer  jedoch 
nicht  mehr  sonderabgabepflichtig,  da  der  Saldo  den  Höchstbetrag  von 
Fr. 15'000.­ übersteige. Die gesamthaft geleisteten Sicherheitsleistungen 
– d.h.  der  aktuelle  Kontostand  und  die  bereits  geleisteten 
Rückerstattungen  –  würden  in  vollem  Umfang  an  die  Sonderabgabe 
angerechnet.  "Gemäss  Abs.  1  der  Übergangsbestimmungen  zur 
Änderung des Asylgesetzes" (gemeint ist auch hier Art. 126a Abs. 1 AuG) 
erfolge  die Zwischenabrechnung  und die Saldierung  des Kontos  jedoch 
nach altem Recht, wenn der Zwischenabrechnungsgrund vor Inkrafttreten 
der  Gesetzesänderung  entstehe.  Aus  diesem  Grund  werde  vorliegend 
der  den  Maximalbetrag  der  Sonderabgabe  übersteigende  Betrag  nicht 
ausgezahlt,  sondern  als  Ausgleich  für  den  Negativsaldo  aus  der 
Zwischenabrechnung eingezogen. 
Die total geleisteten Sicherheiten von Fr. 28'085.90 stellte die Vorinstanz 
den  in  der  Zwischenabrechnung  festgelegten  Kosten  von  Fr. 31'421.90 
(Pauschale:  Fr. 25'200.­,  Zahnarztkosten:  Fr. 6'221.90)  gegenüber,  was 
einen Negativsaldo  von Fr. 3'336.­  ergab. Den  unter  der Sonderabgabe 
zu  leistenden Betrag bestimmte die Vorinstanz auf Fr. 15'000.­ und hielt 
fest,  dass  die  geleisteten  Sicherheiten  in  vollem  Umfang  an  die 
Sonderabgabe angerechnet würden.
D. 
Gegen  diese  Verfügung  erhob  die  Rechtsvertreterin  mit  Eingabe  vom 
28. April 2009 namens ihres Mandanten beim Bundesverwaltungsgericht 
Beschwerde.  Sie  stellt  darin  sinngemäss  die  folgenden  Anträge:  Die 
Verfügung  sei  aufzuheben  und  der  vom Beschwerdeführer  zu  leistende 
Betrag  sei  auf  maximal  Fr. 15'000.­  festzulegen.  Eventualiter  seien  die 
nach dem 13. März 2007, d.h. mehr als sieben Jahre nach der Einreise, 
erhobenen  Sicherheitsleistungen  zurückzuerstatten.  In 
verfahrensrechtlicher  Hinsicht  wird  um  Gewährung  der  unentgeltlichen 
Verfahrensführung ersucht.
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Zur  Begründung  bringt  die Rechtsvertreterin  im Wesentlichen  vor,  dass 
alle  Mitglieder  der  Familie  gleichzeitig  vorläufig  aufgenommen  worden 
seien;  deshalb  seien  alle  Abrechnungen  über  die  bestehenden 
Sicherheitskonten  nach  den  gleichen  Bestimmungen  vorzunehmen.  Bei 
den Abrechnungen über die Konten des Bruders und der Schwester des 
Beschwerdeführers  seien  die  vom  BFM  bereits  mit  der 
Zwischenabrechnung  vereinnahmten  Beträge  an  die  Sonderabgabe 
angerechnet worden und der Betrag, der Fr. 15'000.­ übersteige, an die 
Kontoinhaber  ausgezahlt  worden.  Beim  Beschwerdeführer  hingegen 
habe die Vorinstanz altes Recht angewendet: Die gesamthaft erbrachten 
Sicherheitsleistungen  von  Fr. 31'421.90  (recte:  Fr.  28'085.90)  würden 
einbehalten  und  zudem  ein  Negativsaldo  von  Fr. 7'235.45  (recte: 
Fr. 3'336.­) ausgewiesen.
Das Eventualbegehren wird damit begründet, dass gemäss Art. 10 Abs. 2 
Bst. e  AsylV 2  die  Sonderabgabepflicht  nach  drei  Jahren  vorläufiger 
Aufnahme, spätestens jedoch sieben Jahre nach der Einreise ende.
Zudem werden Fragen zu mehreren Punkten der Verfügung aufgeworfen, 
die, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen berücksichtigt werden.
E. 
Mit  Verfügung  vom  10. Juli  2009  hiess  das  Bundesverwaltungsgericht 
das Gesuch um unentgeltliche Verfahrensführung gut.
F. 
Mit  Vernehmlassung  vom  4. August  2009  beantragt  die  Vorinstanz  die 
Abweisung  der  Beschwerde.  Zunächst  betont  sie,  dass  auf  den 
vorliegenden  Fall  das  Übergangsrecht  (d.h.  Art.  126a  AuG  und  die 
Übergangsbestimmungen AsylV 2) anwendbar sei, da vor dem 1. Januar 
2008  eine  Zwischenabrechnung  erfolgt  sei.  Sodann  führt  sie  aus,  dass 
die  anlässlich  einer  Zwischenabrechnung  vereinnahmten  Beträge 
grundsätzlich  vollumfänglich  an  die  Sonderabgabepflicht  anzurechnen 
seien.  Dabei  gelte  es  jedoch  zu  unterscheiden,  ob  die  bei  der 
Zwischenabrechnung  festgelegten  Kosten  den  Betrag  von  Fr. 15'000.­ 
unter­ oder überschritten hätten. Trotz des Wortlautes von Absatz 7 der 
Übergangsbestimmungen  AsylV 2  sollten  Negativsaldi  aus  der 
Zwischenabrechnung soweit wie möglich mit dem derzeit auf dem Konto 
vorhandenen Saldo gedeckt werden, auch wenn der Maximalbetrag der 
Sonderabgabe  überschritten  werde.  Dieses  Vorgehen  ergebe  sich  aus 
Art. 126a Abs. 1 AuG.
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G. 
In  der  Replik  vom  10. September  2009  erklärt  die  Rechtsvertreterin, 
aufgrund der Darlegungen in der Vernehmlassung werde "In diesem Fall 
[…] somit wohl altes Recht angewendet." Der Einwand betreffend Art. 10 
Abs. 2 Bst.  e AsylV 2 bleibe aber bestehen und dem Beschwerdeführer 
seien  die  nach  dem  13. März  2007  abgezogenen  Sicherheitsleistungen 
zurückzuerstatten.
H. 
Auf  Aufforderung  des  Bundesverwaltungsgerichts  vom  22. Dezember 
2011  reichte die Rechtsvertreterin am 10. Januar 2012 eine Kostennote 
ein.
I. 
Das  Bundesverwaltungsgericht  zog  neben  den  Vorakten  auch  die  die 
Sicherheitskonten  der  Geschwister  betreffenden  Akten  der  Vorinstanz 
bei.
Auf  den weiteren Akteninhalt wird  –  soweit  entscheiderheblich  –  in  den 
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1.  Verfügungen  des  BFM  auf  dem  Gebiet  des  Asyl­  und 
Ausländerrechts  unterliegen  der  Beschwerde  an  das 
Bundesverwaltungsgericht  (Art.  31,  Art.  32  und  Art.  33  Bst.  d  des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Das 
Bundesverwaltungsgericht  entscheidet  in  diesem Bereich  endgültig  (Art. 
83  Bst.  c  Ziff. 3  und  Bst. d  Ziff. 1  des  Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. 
Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht  richtet sich nach 
dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 
172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt 
(Art. 37 VGG).
1.3.  Der  Beschwerdeführer  ist  als  Verfügungsadressat  gemäss  Art.  48 
Abs.  1  VwVG  zur  Beschwerde  berechtigt.  Auf  die  im Übrigen  frist­  und 
formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50–52 VwVG).
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2. 
Mit  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  kann  die  Verletzung 
von  Bundesrecht  einschliesslich  Überschreitung  oder  Missbrauch  des 
Ermessens,  die  unrichtige  oder  unvollständige  Feststellung  des 
rechtserheblichen  Sachverhalts  und  –  soweit  nicht  eine  kantonale 
Behörde  als  Beschwerdeinstanz  verfügt  hat  –  die  Unangemessenheit 
gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im 
Beschwerdeverfahren  das  Bundesrecht  von  Amtes  wegen  an.  Es  ist 
gemäss  Art.  62  Abs.  4  VwVG  an  die  Begründung  der  Begehren  nicht 
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend 
gemachten  Gründen  gutheissen  oder  abweisen.  Massgebend  ist 
grundsätzlich  die  Sach­  und  Rechtslage  zum  Zeitpunkt  seines 
Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2, BVGE 2007/41 E. 2 sowie Urteil des 
Bundesverwaltungsgerichts A­2682/2007 vom 7. Oktober 2010 E. 1.2 und 
1.3).
3. 
3.1. Am 1. Januar 2008 trat das zweite Paket der Asylgesetzrevision vom 
16. Dezember 2005  in Kraft, mit dem durch entsprechende Änderungen 
des  Asylgesetzes  vom  26. Juni  1998  (AsylG,  SR  142.31)  und  des  auf 
denselben  Zeitpunkt  in  Kraft  gesetzten  Ausländergesetzes  ein 
Systemwechsel  von  der  individuellen  Sicherheitsleistungs­  und 
Rückerstattungspflicht  zur  Sonderabgabe  vollzogen  wurde  (vgl.  zum 
Ganzen:  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  C­7179/2008  vom  21. 
Dezember 2010).
3.2. Der 2. Abschnitt des 5. Kapitels des Asylgesetzes in seiner Fassung 
vom  26.  Juni  1998  regelt  die  Rückerstattungs­  und 
Sicherheitsleistungspflicht  von  Personen,  die  sich  gestützt  auf  das 
Asylgesetz in der Schweiz aufhalten. Gemäss Art. 85 Abs. 1 AsylG in der 
Fassung vom 26. Juni 1998, die bis zum 31. Dezember in Geltung stand 
(AS 1999 2262; nachfolgend: AsylG [1998]) haben sie – soweit zumutbar 
– die  Kosten  der  Fürsorge,  der  Ausreise  und  des  Vollzugs  sowie  die 
Kosten des Rechtsmittelverfahrens zurückzuerstatten. Asylsuchende und 
Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung sind gemäss Art. 86 AsylG 
(1998)  darüber  hinaus  verpflichtet,  für  die  Rückerstattung  der 
vorerwähnten  Kosten  Sicherheiten  zu  leisten.  Zu  diesem  Zweck  richtet 
der Bund (individuelle) Sicherheitskonten ein, die durch Lohnabzüge und 
Vermögenswertabnahmen  geäufnet  werden.  Die  Sicherheitsleistungen 
werden gemäss Art. 87 Abs. 1 AsylG (1998) aufgrund einer individuellen 
Abrechnung über die rückerstattungspflichtigen Kosten ausbezahlt, wenn 
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die  sicherheitsleistungspflichtige  Person  die  Schweiz  endgültig  verlässt 
(Bst. a), sie als Asylsuchender oder Flüchtling eine Aufenthaltsbewilligung 
erhält (Bst. b) oder als Schutzbedürftiger eine Niederlassungsbewilligung 
erhält  oder  sich  seit  mindestens  zehn  Jahren  in  der  Schweiz  aufhält 
(Bst. c).  Man  spricht  in  diesem  Zusammenhang  von  der 
Schlussabrechnung über das Sicherheitskonto. Die Asylverordnung 2  in 
der  bis  zum  31. Dezember  2007  geltenden  Fassung  (AS  1999  2318; 
nachfolgend:  AsylV 2  [1999])  führt  zusätzlich  eine  Zwischenabrechnung 
ein,  die  erfolgt,  wenn  eine  sicherheitsleistungspflichtige  Person  des 
Asylrechts  die  vorläufige  Aufnahme  erhält.  Im  Rahmen  dieser 
Zwischenabrechnung werden  die  bis  zum Statuswechsel  entstandenen, 
rückerstattungspflichtigen  Kosten  mit  dem  Guthaben  des 
Sicherheitskontos  verrechnet  und  der  sich  ergebende  Saldo,  sei  es  zu 
Gunsten  oder  zu  Lasten  des  Kontoinhabers,  in  die  Schlussabrechnung 
übertragen  (Art.  16  AsylV 2  [1999]).  Die  Verpflichtung  zur  Leistung  von 
Sicherheiten  ist  nicht  zeitlich,  sondern  betragsmässig  limitiert.  Auf 
Gesuch  hin  können  Personen  von  der  Pflicht  zur  Sicherheitsleistung 
befreit  werden,  wenn  das  Guthaben  auf  dem  Sicherheitskonto  die 
voraussichtliche  Höhe  der  rückerstattungspflichtigen  Kosten  übersteigt 
und  einen  Mindeststand  aufweist  (Art.  15  AsylV  [1999]).  Die 
Rückerstattungs­  und  Sicherheitsleistungspflicht  vorläufig 
aufgenommener Personen ist durch Verweise auf das Asylgesetz und die 
Asylverordnung 2 im Wesentlichen analog ausgestaltet (vgl. Art. 14c Abs. 
6  des  Bundesgesetzes  vom  26.  März  1931  über  Aufenthalt  und 
Niederlassung der Ausländer [ANAG, BS 1 121] in der Fassung vom 26. 
Juni 1998, in Kraft bis 31. Dezember 2007 [AS 1999 2262]; ferner die per 
1. Dezember 2008 aufgehobenen Art. 22 und 23 der Verordnung vom 11. 
August  1999  über  den  Vollzug  der  Weg­  und  Ausweisung  von 
ausländischen Personen  [VVWA,  SR  142.281]  in  der  Fassung  vom  11. 
August 1999 [AS 1999 2254]).
3.3. Das neue Recht ändert an der Pflicht von Personen des Asylrechts, 
Sozialhilfe­,  Ausreise­  und  Vollzugskosten  sowie  die  Kosten  des 
Rechtsmittelverfahrens  zurückzuerstatten,  grundsätzlich  nichts  (vgl.  Art. 
85  Abs. 1  AsylG).  Zwecks  Vereinfachung  der  Verfahrensabläufe  und 
Kostensenkung  wird  jedoch  das  bisherige  System  der  Rückerstattung 
individuell  zurechenbarer  Kosten  aus  den  geleisteten  Sicherheiten 
aufgegeben (vgl. dazu Botschaft zur Änderung des Asylgesetzes vom 4. 
September  2002,  in:  BBl  2002  6872).  An  seine  Stelle  tritt  eine 
Sonderabgabe,  der  erwerbstätige  Asylsuchende  und  Schutzbedürftige 
ohne  Aufenthaltsbewilligung  unterworfen  werden  (Art.  86  Abs.  1  erster 
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Satz  AsylG).  Diese  Sonderabgabe,  welche  der  Arbeitgeber  direkt  vom 
Lohn der betroffenen Person abzuziehen und dem Bund zu überweisen 
hat,  darf  nicht  mehr  als  10  Prozent  des  Erwerbseinkommens  betragen 
und  längstens  zehn  Jahre  seit  der  erstmaligen  Aufnahme  einer 
Erwerbstätigkeit erhoben werden (Art. 86 Abs. 2 und 3 AsylG). Zweck der 
Sonderabgabe  ist  die  Deckung  der  Kosten,  welche  die  Gesamtheit  der 
Abgabepflichtigen  und  ihrer  (durch  sie  unterstützten)  Angehörigen 
verursachen  (Art.  86 Abs.  1  zweiter Satz AsylG). Eine Verrechnung mit 
den  individuell  zurechenbaren  Kosten  und  die  Auszahlung  eines 
allfälligen,  zu  Gunsten  des  Abgabepflichtigen  lautenden  Saldos  findet 
nicht  statt.  Mit  der  Regelung  weiterer  Einzelheiten,  namentlich  der 
Statuierung  von  Ausnahmen  von  der  Rückerstattungspflicht  und  der 
Festsetzung der Höhe der Sonderabgabe, wird der Bundesrat beauftragt 
(Art. 85 Abs. 4 und Art. 86 Abs. 4 AsylG).
3.4. Von der Ermächtigung zur Rechtsetzung machte der Bundesrat mit 
der  Änderung  der  Asylverordnung  2  vom  24.  Oktober  2007  für  alle 
rückerstattungspflichtigen  Personengruppen  einheitlich  in  ein  und 
demselben Erlass Gebrauch. Art.  8 Abs.  1 AsylV 2 bestimmt,  dass  sich 
die  Rückerstattung  von  Sozialhilfeleistungen,  die  eine  Person  als 
Flüchtling oder Schutzbedürftiger mit Aufenthaltsbewilligung erhält, nach 
kantonalem  Recht  richtet,  wobei  der  Anspruch  auf  Rückerstattung  vom 
Kanton geltend gemacht wird. Für Asylsuchende, Schutzbedürftige ohne 
Aufenthaltsbewilligung  und  vorläufig  Aufgenommene  (ohne 
Flüchtlingsstatus)  rekapituliert  Art.  8  Abs.  2  AsylV 2  die  Pflicht  zur 
Rückerstattung der in Art. 85 Abs. 1 AsylG genannten Kosten; zu diesem 
Zweck  nimmt  der  Bund  Vermögenswertabnahmen  vor  und  erhebt  eine 
Sonderabgabe,  die  gemäss  Art. 13  Abs.  1  AsylV 2  10 Prozent  des 
Erwerbseinkommens  beträgt.  Den  Beginn  und  das  Ende  der 
Sonderabgabepflicht  regelt  Art.  10  AsylV 2.  Danach  beginnt  die 
Sonderabgabepflicht mit der erstmaligen Aufnahme einer Erwerbstätigkeit 
oder  im  Zeitpunkt,  in  dem  die  Verfügung  über  eine  erste 
Vermögenswertabnahme  in  Rechtskraft  erwächst  (Abs. 1).  Sie  endet, 
wenn einer der in Absatz 2 genannten Tatbestände eintritt, d.h. wenn der 
Betrag von 15'000 Franken erreicht ist, spätestens aber zehn Jahre nach 
dem  Beginn  der  Sonderabgabepflicht  (Bst.  a),  wenn  die  betroffene 
Person  die  Schweiz  verlassen  hat  (Bst.  b),  wenn  sie  die 
Aufenthaltsbewilligung  (Bst.  c)  oder  Asyl  erhält  bzw.  als  Flüchtling 
vorläufig  aufgenommen  wird  (Bst.  d)  oder  aber  –  bei  vorläufig 
aufgenommenen Personen, die nicht Flüchtling sind – nach drei  Jahren 
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vorläufiger  Aufnahme,  spätestens  aber  sieben  Jahre  nach  der  Einreise 
(Bst. e).
4. 
4.1.  Die  vorliegende  Streitsache  beschlägt  die  Überführung  des  alten 
Sicherheitsleistungssystems  mit  individueller  Abrechnung  über 
zurechenbare  Kosten  in  das  neue  System  der  Sonderabgabe.  Der 
Beschwerdeführer äufnete noch unter der Geltung des alten Rechts sein 
Sicherheitskonto  mit  Lohnabzügen,  zunächst  als  asylsuchende,  später 
als vorläufig aufgenommene Person. Beim Statuswechsel zur vorläufigen 
Aufnahme  wurde  für  sein  Sicherheitskonto  eine  Zwischenabrechnung 
erstellt.  Darin  setzte  die  Vorinstanz  die  bis  zu  diesem  Zeitpunkt 
rückerstattungspflichtigen  Kosten  auf  Fr. 31'421.90  (Pauschale  von  Fr. 
25'200.­ zuzüglich Zahnarztkosten von Fr. 6'221.90) fest. Vom damaligen 
Saldo  von  Fr.  24'510.65  wurden  Fr.  24'400.­  zu  Gunsten  des  Bundes 
vereinnahmt.  Der  Negativsaldo  von  Fr. 7'021.90  wurde  für  die 
Schlussabrechnung  vorgemerkt.  Zur  Schlussabrechnung  kam  es 
mangels  Verwirklichung  eines  Schlussabrechnungsgrundes  nicht  mehr. 
Das  BFM  sah  sich  daher  nach  dem  Inkrafttreten  des  neuen  Rechts 
veranlasst, das Sicherheitskonto des Beschwerdeführers gestützt auf die 
Übergangsbestimmungen  aufzulösen.  Zu  diesem  Zweck  erliess  es  die 
angefochtene Verfügung.
4.2.  Der  Beschwerdeführer  macht  geltend,  er  und  seine  Geschwister 
seien  gleichzeitig  in  die  Schweiz  eingereist  und  gleichzeitig  vorläufig 
aufgenommen  worden,  weshalb  die  Abrechnungen  über  die 
Sicherheitskonten nach den gleichen Regeln zu erfolgen hätten. Bei den 
Geschwistern  habe  die  Vorinstanz  das  neue  Recht  angewendet,  was 
dazu geführt habe, dass die  in der Zwischenabrechnung vereinnahmten 
Beträge vollumfänglich an die Sonderabgabe angerechnet worden seien 
und  der  Fr. 15'000.­  übersteigende  Betrag  an  die  Kontoinhaber 
ausgezahlt worden sei. Bei ihm hingegen werde altes Recht angewendet, 
was dazu führe, dass er weitaus mehr als Fr. 15'000.­ bezahlen müsse.
5. 
5.1. Die  Überführung  des  alten  Systems  der  Rückerstattung  individuell 
zurechenbarer  Kosten  aus  den  geleisteten  Sicherheiten  in  das  neue 
System  der  voraussetzungslos  geschuldeten  Sonderabgabe  wird  auf 
Gesetzesebene  für  Asylsuchende  und  Schutzbedürftige  ohne 
Aufenthaltsbewilligung  (Abs. 1  bis 3  der  Übergangsbestimmungen  zur 
Änderung  vom  16. Dezember  2005  des  Asylgesetzes;  nachfolgend: 
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Übergangsbestimmungen  AsylG)  und  für  vorläufig  Aufgenommene  (Art. 
126a Abs. 1 bis 3 AuG) parallel geregelt. Es gilt der Grundsatz, dass das 
neue  Recht  sofort  zur  Anwendung  gelangt  (Abs. 1  der 
Übergangsbestimmungen  AsylG,  Art. 126a  Abs.  3  AuG).  Vorbehalten 
bleiben  zwei  Konstellationen:  Einerseits  unterstellt  das  Gesetz  die 
Abrechnung und die Saldierung eines Sicherheitskontos dem bisherigen 
Recht,  wenn  sich  ein  Zwischen­  oder  Schlussabrechnungsgrund  nach 
Art. 87 AsylG  (1998) vor  Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht hat 
(Abs.  2  der  Übergangsbestimmungen  AsylG,  Art.  126a  Abs.  1  AuG). 
Andererseits wird der Bundesrat ermächtigt,  in Bezug auf Personen, die 
vor  dem  Inkrafttreten  der  Gesetzesänderung  einer  Erwerbstätigkeit 
nachgingen,  ohne  dass  zum  Zeitpunkt  des  Inkrafttretens  ein 
Schlussabrechnungsgrund  vorliegt,  ein  Abrechnungsverfahren 
vorzusehen  sowie  Regelungen  über  die  Dauer  und  den  Umfang  der 
Sonderabgabe  sowie  zur  Abnahme  von  Vermögenswerten  zu  treffen 
(Abs. 3 der Übergangsbestimmungen AsylG, Art. 126a Abs. 2 AuG).
5.2.  Aufgrund  der  Ermächtigung  in  Art.  126a  Abs.  2  AuG  erliess  der 
Bundesrat die Absätze 6 ­ 8 der Übergangsbestimmungen AsylV 2. Darin 
ist  folgende  Regelung  vorgesehen:  Absatz  6  bestimmt,  dass 
Asylsuchenden,  vorläufig  Aufgenommenen  und  Schutzbedürftigen  ohne 
Aufenthaltsbewilligung, die mit Inkrafttreten dieser Verordnungsänderung 
der  Sonderabgabe  nach  Art.  86  AsylG  unterstehen,  die  Zeit  seit 
Aufnahme der ersten sicherheitsleistungspflichtigen Erwerbstätigkeit oder 
die  Zeit  seit  Eintritt  der  Rechtskraft  der  Verfügung  über  eine  erste 
Vermögenswertabnahme  an  die  Dauer  der  Sonderabgabepflicht 
angerechnet wird. Absatz 7 sagt, dass Rückerstattungen, die gestützt auf 
eine Zwischenabrechnung nach Art. 16 AsylV 2 (1999) geleistet wurden, 
den  von  dieser  Zwischenabrechnung  betroffenen, 
sonderabgabepflichtigen  Personen  vollumfänglich  an  die 
Sonderabgabepflicht  angerechnet  wird.  Absatz 8  schliesslich  führt  aus, 
dass Sicherheitsleistungen nach Art. 86 AsylG (1998) und Art. 14c Abs. 6 
ANAG  unter  Anrechnung  allfälliger  Rückerstattungen  nach  Absatz  6 
(recte: Absatz 7) bis zum Maximalbetrag der Sonderabgabe von 15'000 
Franken  vom  Bund  vereinnahmt  und  vollumfänglich  an  die 
Sonderabgabepflicht  angerechnet  werden.  Die  über  den  Betrag  von 
15'000  Franken  hinausgehenden  Sicherheitsleistungen  werden  den 
Kontoinhabern  ausbezahlt  oder  an  die  Sonderabgabepflicht  des 
Ehegatten angerechnet.
6. 
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6.1.  Die  Vorinstanz  vertritt  die  Auffassung,  dass  die  anlässlich  der 
Zwischenabrechnung  vereinnahmten  Rückerstattungen  nicht 
zurückbezahlt werden bzw. nicht gedeckte Kosten (gemäss Negativsaldo) 
geschuldet  bleiben  und  "soweit  möglich  mit  dem  sich  auf  dem  Konto 
befindenden  Saldo  gedeckt  werden  sollen,  auch  wenn  diese 
Rückerstattungen  den  Maximalbetrag  der  Sonderabgabe  übersteigen" 
(vgl.  Vernehmlassung  der  Vorinstanz  vom  4.  August  2009  S.  4).  Sie 
beruft sich dabei auf den Wortlaut von Art. 126a Abs. 1 AuG, wonach die 
Saldierung  nach  altem  Recht  vorzunehmen  sei,  wenn  vor  dem 
Inkrafttreten  der  Regelung  zur  Sonderabgabe  ein  Zwischen­  oder 
Schlussabrechnungsgrund  eingetreten  ist.  Sie  stützt  sich  in  diesem 
Zusammenhang auf den "Bericht zur Änderung der Asylverordnungen 1, 
2  und  3  sowie  der  Verordnung  über  den  Vollzug  der  Weg­  und 
Ausweisung  von  ausländischen  Personen  (VVWA)".  Dort  wird 
festgehalten, dass dieses Vorgehen keiner expliziten Regelung bedürfe, 
da  sich  dies  aus  den  Übergangsbestimmungen  des  Gesetzes  ergebe 
(S. 39;  im  Internet  unter:    >  Dokumentation  > 
rechtliche  Grundlagen  >  abgeschlossene  Gesetzgebungsprojekte  > 
Teilrevision  Asylgesetz  >  Vernehmlassungsunterlagen 
Ausführungsbestimmungen > Erläuternder Bericht. Besucht im Dezember 
2011).  In  gleichem  Sinne  äussern  sich  auch  die  Weisungen  zum 
Asylgesetz  Ziffer  8.6.2  (im  Internet  unter:    > 
Dokumentation  >  Rechtliche  Grundlagen  >  Weisungen  und 
Kreisschreiben  >  III.  Asylgesetz  >  8.  Sonderabgabe.  Besucht  im 
Dezember 2011).
6.2. 
6.2.1. Die Regelung  gemäss  Art.  126a  Abs.  1  AuG  bestimmt,  dass  die 
Zwischen­ oder Schlussabrechnung und die Saldierung nach bisherigem 
Recht erfolgen, wenn vor  Inkrafttreten der Änderung vom 16. Dezember 
2005  des  Asylgesetzes  ein  Zwischen­  oder  Schlussabrechnungsgrund 
nach  Art.  87  AsylG  (1998)  entstanden  ist.  Da  es  sich  um  eine 
Übergangsbestimmung handelt, kommt sie nur zur Anwendung, wenn ein 
Zwischen­  oder  Schlussabrechnungsgrund  eingetreten,  das 
entsprechende  Verfahren  jedoch  bei  Inkrafttreten  der  neuen 
Bestimmungen  noch  nicht  abgeschlossen  ist.  Ist  das  entsprechende 
Verfahren zu diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen, erwuchs also die 
Zwischen­  bzw.  Schlussabrechnung  in  Rechtskraft,  so  liegt  kein 
übergangsrechtlich  relevanter  Sachverhalt  vor.  Im  Falle  der 
Schlussabrechnung wird  das  Sicherheitskonto  saldiert  und  aufgehoben. 
Handelt  es  sich  um  eine  Zwischenabrechnung,  wird  das  Konto  nur 
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teilsaldiert. In einem solchen Fall muss als nächster Schritt der Übergang 
zur Sonderabgabe vollzogen werden.
6.2.2. Von  einer  Zwischenabrechnung  betroffen  sind  nur  Personen  aus 
dem  Asylbereich  (Asylsuchende,  Schutzbedürftige,  vgl.  Art.  16  AsylV 2 
[1999]),  die  neu  vorläufig  aufgenommen  werden.  Der  Übergang  zur 
Sonderabgabe richtet sich deshalb in diesen Fällen nach Art. 126a Abs. 2 
AuG i.V.m. den Übergangsbestimmungen AsylV 2, unabhängig davon, ob 
der  Zwischenabrechnungsgrund  schon  Jahre  oder  erst  kurz  vor  dem 
Inkrafttreten der neuen Bestimmungen entstanden ist.
6.3. Im vorliegenden Fall wurde der Beschwerdeführer am 13. September 
2006 vorläufig aufgenommen. Gestützt auf Art. 16 AsylV 2 (1998)  führte 
die Vorinstanz  daraufhin  ein  Zwischenabrechnungsverfahren  durch,  das 
sie mit Verfügung vom 5. April 2007 abschloss. Mit dem Inkrafttreten des 
neuen  Rechts  ist  deshalb  die  Überführung  des  Kontos  ins  System  der 
Sonderabgabe in Anwendung der Übergangsregeln der Asylverordnung 2 
vorzunehmen.  Diese  stellen  auf  den  Gesamtbetrag  der  geleisteten 
Sicherheiten  ab  ("werden  vollumfänglich  angerechnet",  Absatz  7),  von 
dem maximal Fr. 15'000.­ zu Gunsten des Bundes zu vereinnahmen und 
der  Rest  auszuzahlen  bzw.  dem  Sonderabgabekonto  des  Ehepartners 
gutzuschreiben  ist  (Absatz  8).  Für  einen  abweichenden  Umgang  in 
Fällen,  wo  bereits  anlässlich  der  Zwischenabrechnung  mehr  als 
Fr. 15'000.­ vereinnahmt bzw. die zurückzuerstattenden Kosten auf mehr 
als  Fr. 15'000.­  festgelegt  worden  sind,  findet  sich  in  den 
Übergangsbestimmungen keine explizite Grundlage. Die Vorinstanz stützt 
sich  denn  auch  auf  den  erwähnten  erläuternden  Bericht  und  die 
Weisungen zum Asylgesetz.
6.4.  
6.4.1.  Die  Weisungen  des  BFM,  die  zu  den  sog. 
Verwaltungsverordnungen  gehören,  sollen  den  einheitlichen, 
gleichmässigen  und  sachlich  richtigen  Vollzug  des  Gesetzes 
sicherstellen.  Solche  Weisungen  dürfen  sich  daher  nur  im  Rahmen 
desjenigen  übergeordneten  Rechts  bewegen,  dessen  Inhalt  sie 
konkretisieren  (ULRICH  HÄFELIN/GEORG  MÜLLER/FELIX  UHLMANN, 
Allgemeines Verwaltungsrecht,  6. Aufl.,  Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 124, 
128,  134  mit  Hinweisen;  BGE  133  II  305  E.  8.1  mit  Hinweisen;  BVGE 
2010/33  E. 3.3.1,  BVGE  2007/41  E. 4.1,  BVGE  2007/16  E. 6.2  je  mit 
Hinweisen).
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Das gleiche gilt grundsätzlich  für Erläuterungen zu Erlassen. Sie dienen 
in  erster  Linie  dazu,  im  Vernehmlassungsverfahren  den  Inhalt  und  die 
beabsichtigte Anwendung  in der Praxis zu erklären.  Insofern können sie 
auch später zur Auslegung herangezogen werden. Dies gilt insbesondere 
für die Erläuterungen im Gesetzgebungsverfahren, der sog. Botschaft des 
Bundesrates.  In  geringerem  Masse  gilt  dies  auch  für  entsprechende 
Äusserungen in Bezug auf Ausführungsbestimmungen. 
6.4.2. Wie bereits gezeigt (E. 6.2.1), kann Art. 126a Abs. 1 AuG aufgrund 
seines  Charakters  als  Übergangsbestimmung  nicht  dahingehend 
verstanden  werden,  dass  in  Fällen,  in  denen  irgendwann  in  der 
Vergangenheit  eine  Zwischenabrechnung  gemacht  worden  ist,  die 
entsprechenden Konten nach altem Recht saldiert werden. Vielmehr sind 
solche  Fälle  gemäss  Art.  126a  Abs. 2  AuG  und  den  gestützt  darauf 
erlassenen  Übergangsbestimmungen  AsylV 2  abzuwickeln.  Diese 
Übergangsbestimmungen  enthalten  keinerlei  Hinweise  darauf,  dass  die 
anlässlich  der  Zwischenabrechnung  festgelegten  Kosten  und/oder  ein 
allfälliger  Negativsaldo  beim  Übergang  zur  Sonderabgabe  über  die 
vollumfängliche  Anrechnung  der  geleisteten  Sicherheiten  hinaus  zu 
berücksichtigen wären. Ebenso wenig geht daraus hervor, dass in Fällen, 
in  denen  die  Vorinstanz  anlässlich  der  Zwischenabrechnung  mehr  als 
Fr. 15'000.­  zugunsten  des  Bundes  vereinnahmt  hat,  die  diesen 
Maximalbetrag  übersteigende  Summe  nicht  zurückzuzahlen  wäre. 
Insofern  ist die Erwähnung der Zwischenabrechnung  in Art. 126a Abs. 1 
AuG  ohne  praktische  Relevanz  (vgl.  auch  das  Grundsatzurteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts C­7179/2008 vom 21. Dezember 2010 E. 4.5, 
das  zum  gleichen  Schluss  gekommen  ist).  Demnach  gehen  sowohl  die 
Weisungen als auch der erläuternde Bericht  in dieser Hinsicht über den 
Wortlaut  der  Übergangsbestimmungen  hinaus  und  sind  daher 
unbeachtlich.
6.5. Die Regelung, wie sie sich zur Zeit präsentiert  ist,  folgerichtig, geht 
man davon aus, dass der Gesetzgeber nicht nur ein weniger aufwendiges 
System einführen (vgl. E. 3.3), sondern auch für den Übergang vom alten 
zum  neuen  System  eine  klare, mit  wenig  Aufwand  verbundene  Lösung 
schaffen wollte. Würde der Auffassung der Vorinstanz gefolgt, entstünde 
in Fällen,  in  denen die  in  der Zwischenabrechnung  festgelegten Kosten 
nicht  vollständig  gedeckt  werden  konnten,  eine  Mischform  beider 
Systeme, die jedoch, wie erwähnt, keine rechtliche Grundlage hat (vgl. im 
gleichen  Sinne  das  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  C­5527/2009 
vom 21. Oktober 2011 E. 7.4).
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7. 
Aus  diesen  Erwägungen  wird  deutlich,  dass  das  von  der  Vorinstanz 
gewählte Vorgehen mit den  in Art. 126a AuG und der Asylverordnung 2 
enthaltenen Übergangsbestimmungen nicht vereinbar ist.
Die Anwendung der Übergangsbestimmungen ergibt im vorliegenden Fall 
folgende  Rechnung:  Ausgangspunkt  ist  der  Gesamtbetrag  der  vom 
Beschwerdeführer  erbrachten  Sicherheitsleistungen  (d.h.  der 
gegenwärtige  Saldo  zuzüglich  der  Fr. 24'400.­,  die  anlässlich  der 
Zwischenabrechnung  vereinnahmt  wurden).  Dieser  Gesamtbetrag  wird 
gemäss Absatz 7 Übergangsbestimmungen AsylV 2 vollumfänglich an die 
Sonderabgabepflicht  angerechnet,  weshalb  maximal  Fr.  15'000.­  vom 
Bund  zu  vereinnahmen  sind.  Der  Überschuss  ist  an  den  Kontoinhaber 
auszubezahlen  oder  an  die  Sonderabgabepflicht  des  Ehegatten 
anzurechnen  (Absatz  8  Übergangsbestimmungen  AsylV 2).  Soweit  aus 
den Akten  ersichtlich  ist, wurde  für  die Ehefrau  des Beschwerdeführers 
nie  ein  Sicherheitskonto  eingerichtet,  daher  ist  die  Differenz  zwischen 
dem Maximalbetrag der Sonderabgabe und den  insgesamt einbezahlten 
Sicherheitsleistungen an den Beschwerdeführer auszuzahlen.
8. 
Aufgrund dieser Erwägungen kommt das Bundesverwaltungsgericht zum 
Schluss, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht verletzt (Art. 49 
Bst. a VwVG). Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Sache an 
die  Vorinstanz  zur  neuen  Verfügung  im  Sinne  der  Erwägungen 
zurückzuweisen.  Auf  die  übrigen,  unter  Rechtsbegehren  aufgeführten 
Punkte braucht bei diesem Ausgang nicht mehr eingegangen zu werden.
9. 
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten aufzuerlegen (vgl. 
Art.  63 VwVG). Die Vorinstanz wird  verpflichtet,  dem Beschwerdeführer 
eine Parteientschädigung von Fr. 900.­ zu bezahlen (vgl. Art. 64 VwVG).
(Dispositiv S. 16)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
2. 
Die  angefochtene  Verfügung  wird  aufgehoben  und  die  Sache  zur 
neuerlichen  Verfügung  im  Sinne  der  Erwägungen  an  die  Vorinstanz 
zurückgewiesen.
3. 
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
4. 
Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von 
Fr. 900.­ zu bezahlen.
5. 
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Akten Ref­Nr. […] zurück)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Kradolfer
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