Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-2882/2010
Urteil vom 20. Juni 2011
Besetzung Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richterin Ruth Beutler,
Richterin Marianne Teuscher,
Gerichtsschreiberin Denise Kaufmann.
Parteien A._______,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Krishna Müller, Rechtsanwalt,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Visum zu Besuchszwecken.
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Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin, 1978 geboren, ist Staatsangehörige der
Republik Kosovo. Nachdem sie sich schon in den Jahren 2006 bis 2008
dreimal mit Besuchsvisa in der Schweiz aufgehalten hatte und ihr 2009
ein solches Visum verweigert worden war, beantragte sie am 27. Januar
2010 bei der Schweizerischen Vertretung in Pristina abermals ein Visum
für einen dreimonatigen Besuchsaufenthalt bei ihrer Schwester
B._______ (im Folgenden: Gastgeberin) und deren Familie in C._______
(BE). Die Schweizer Vertretung lehnte es ab, ein Visum in eigener
Kompetenz zu erteilen und leitete das Gesuch zur Prüfung und zum
Entscheid an die Vorinstanz weiter.
B.
In einem bereits zuvor an die Vorinstanz gerichteten Einladungsschreiben
– datiert vom 15. Januar 2010 – betonten die Gastgeberin und ihr
Ehemann ihr Interesse am Besuch der Schwester bzw. Schwägerin. Sie
(die Gastgeberin) leide seit längerer Zeit an einer schweren, unheilbaren
neurologischen Krankheit. Sie sei auf intensive Betreuung angewiesen
und könne nicht mehr in den Kosovo reisen, um ihre Schwester dort zu
besuchen. In der ihr verbleibenden Zeit sei es für sie besonders wichtig,
ihr nahestehende Menschen um sich zu haben.
C.
Der Migrationsdienst des Kantons Bern liess über die Wohngemeinde
ergänzende Fragen an die Gastgeberin richten und leitete deren
schriftlichen Antworten an das BFM weiter.
D.
Mit Verfügung vom 23. März 2010 lehnte es die Vorinstanz ab, der
Antragstellerin ein einheitliches Schengenvisum zu erteilen. Sie
begründete ihre ablehnende Haltung im Wesentlichen damit, die
Beschwerdeführerin biete in Anbetracht der allgemeinen und
persönlichen Verhältnisse keine Gewähr für eine fristgerechte
Wiederausreise. Sie habe anlässlich von früheren Besuchsaufenthalten
regelmässig Verlängerungen des Visums beantragt und die Schweiz
anschliessend nicht rechtzeitig verlassen. Komme hinzu, dass ihre
Mithilfe bei der Betreuung der kranken Schwester den Rahmen eines
Besuchsaufenthalts sprenge und als bewilligungspflichtige Form einer
Erwerbstätigkeit betrachtet werden müsse. Es stehe der
Beschwerdeführerin frei, ein entsprechendes Gesuch einzureichen, über
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das die kantonale Migrationsbehörde in eigener Kompetenz entscheiden
könne. Schliesslich bestehe auch kein Anlass, trotz Fehlens von
zwingenden Einreisevoraussetzungen aus besonderen, beispielsweise
humanitären Gründen ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit zu
gewähren.
E.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 23. April 2010 beantragt die
Beschwerdeführerin, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben und
die Einreise in die Schweiz und den Schengenraum sei ihr zu bewilligen.
Zur Begründung lässt sie vorbringen, die Vorinstanz gehe zu Unrecht
davon aus, dass sie die Schweiz nach einem Besuchsaufenthalt nicht
fristgerecht und anstandslos wieder verlassen werde. Zwar treffe zu, dass
sie in ihrer Heimat keine besonderen beruflichen, familiären oder
gesellschaftlichen Verpflichtungen habe. Das rechtfertige aber für sich
allein eine Visumsverweigerung nicht. Die Behauptung der Vorinstanz,
wonach sie anlässlich ihrer früheren Besuche jeweils nicht rechtzeitig
wieder ausgereist sei, impliziere illegale Aufenthalte und sei unzutreffend.
Richtig sei nur, dass sie regelmässig um Verlängerung der bewilligten
Aufenthalte ersucht habe. Das sei angesichts der schweren Erkrankung
ihrer Schwester und dem sich daraus ergebenden Wunsch, sich so lange
wie möglich bei ihr aufhalten zu können, nachvollziehbar. Unzutreffend
sei schliesslich die Feststellung der Vorinstanz, wonach es sich bei der
Betreuung der pflegebedürftigen Schwester um eine Form
bewilligungspflichtiger Erwerbstätigkeit handle; sie leiste nur familiären
Beistand und werde dafür auch nicht entlöhnt.
F.
Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 13. Oktober 2010 an
der angefochtenen Verfügung fest und schliesst auf Abweisung der
Beschwerde.
G.
In einer Replik vom 3. November 2010 hält die Beschwerdeführerin
ihrerseits an ihrem Rechtsbegehren und an dessen Begründung fest. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt sie, die vorinstanzliche
Vernehmlassung sei wegen Verspätung aus den Akten zu weisen.
H.
Auf Einladung des Bundesverwaltungsgerichts hin aktualisierte die
Beschwerdeführerin den Sachverhalt in einer Eingabe vom 4. April 2011.
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Demnach habe sich an der gesundheitlichen Situation der Gastgeberin in
der Zwischenzeit nichts geändert. Sie sei nach wie vor auf Pflege
angewiesen, welche weitgehend von ihrem Ehemann wahrgenommen
werde.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33
VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a.
Verfügungen des BFM, mit denen die Erteilung eines Schengen-Visums
zu Besuchszwecken verweigert wird. In dieser Materie entscheidet das
Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2. Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt,
richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem
VwVG (Art. 37 VGG).
1.3. Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur
Beschwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale
Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit
gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im
Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist
gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines
Entscheides (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.451/2002 vom 28. März
2003 E. 1.2, nicht publiziert in BGE 129 II 215).
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3.
3.1. Die Beschwerdeführerin stellt in formeller Hinsicht das Begehren, die
Vernehmlassung der Vorinstanz vom 13. Oktober 2010 sei aus den Akten
zu weisen, da sie nicht innert der vom Bundesverwaltungsgericht
angesetzten Frist ergangen sei.
3.2. Es trifft zwar zu, dass der Vorinstanz in einer Zwischenverfügung
vom 7. September 2010 Frist zur Stellungnahme bis zum 8. Oktober 2010
angesetzt worden war, die Vernehmlassung aber vom 13. Oktober 2010
datiert und tags darauf beim Bundesverwaltungsgericht eingegangen ist.
3.3. In Bezug auf mögliche Rechtsfolgen einer solchen Verspätung
übersieht die Beschwerdeführerin allerdings, dass es sich bei der zur
Einreichung der Vernehmlassung angesetzten Frist nicht um eine
Verwirkungs-, sondern um eine reine Ordnungsfrist handelt. Dies ergab
sich schon aus der fehlenden Androhung allfälliger Säumnisfolgen (vgl.
zum Ganzen BERNARD MAITRE / VANESSA THALMANN in: Praxiskommentar
VwVG, Waldmann / Weissenberger [Hrsg], Zürich 2009 [nachfolgend:
Praxiskommentar], Rz. 3 zu Art. 22 und Rz. 2 ff. zu Art. 23). Die
Bedeutung einer solchen Verspätung ist auch insofern zu relativieren, als
der Untersuchungsgrundsatz gebieten kann, selbst ungebeten oder
verspätet eingereichte Stellungnahmen zu berücksichtigen, den andern
Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis zu bringen und allenfalls zum Anlass
für die Eröffnung eines weiteren Schriftenwechsels zu nehmen (vgl. dazu
FRANK SEETHALER / KASPAR PLÜSS, Praxiskommentar, Rz. 23 zu Art. 57).
3.4. Die Verspätung in der Abgabe der Vernehmlassung hat vorliegend
auch nicht dazu geführt, dass die Rechte der Beschwerdeführerin in
irgend einer Weise beeinträchtigt worden wären. Das
Bundesverwaltungsgericht hat keinen Anlass, dem nicht weiter
begründeten Antrag statt zu geben.
4.
Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, dass der von der
Beschwerdeführerin angestrebte Besuch ihrer kranken Schwester in der
beabsichtigten Form als bewilligungspflichtige Erwerbstätigkeit zu
qualifizieren sei. Dabei geht die Vorinstanz allerdings (aus den
Formulierungen in der Vernehmlassung zu schliessen) davon aus, dass
gestützt auf die bisherigen Erfahrungen mit den Beteiligten wiederum ein
mehr als dreimonatiger Aufenthalt angestrebt werde.
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4.1. Die Beschwerdeführerin beteuert demgegenüber, während maximal
dreier Monate ihre Schwester in der Schweiz besuchen und ihr beistehen
zu wollen. Die Schwester ist verheiratet und hat zwei inzwischen
volljährige Kinder. Sie ist in einem fortgeschrittenen Stadium an Multipler
Sklerose erkrankt. Aus den Attesten des behandelnden Arztes zu
schliessen hat die Erkrankung schon vor Jahren zu einer Gehunfähigkeit
und zu einem weitgehenden Verlust des Sehvermögens geführt. Die
Patientin benötigt Pflege und Betreuung rund um die Uhr, welche
offenbar von den Angehörigen und der SPITEX erbracht wird. In dem von
ihr und ihrem Ehemann unterzeichneten Einladungsschreiben vom 15.
Januar 2010 bringt sie zum Ausdruck, dass ihre Krankheit ein finales
Stadium erreicht habe und ihr wichtig sei, die ihr verbleibende Zeit mit
Menschen verbringen zu können, die ihr naheständen. An diesen
Verhältnissen hat sich in der Zwischenzeit nichts geändert.
4.2. Die Rechtsprechung geht davon aus, dass der gegenseitige Beistand
zwischen nahen Verwandten keine Erwerbstätigkeit im Sinne von Art. 11
Abs. 2 AuG darstellt, solange er mit Blick auf die konkreten Umstände
des Einzelfalles noch als üblich bzw. sozialadäquat betrachtet werden
kann (vgl. Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartements vom 22. September 1997, auszugsweise publiziert
in: Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 63.37; vgl. auch
PHILIPP EGLI / TOBIAS D. MEYER, in: Martina Caroni / Thomas Gächter /
Daniela Thurnherr [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Bundesgesetz
über die Ausländerinnen und Ausländer, Art. 11, N. 6 ff.; sowie MARC
SPESCHA, in: Marc Spescha / Hanspeter Thür / Andreas Zünd / Peter
Bolzli [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, Zürich 2009, Art. 11 N.3). In
casu wäre angesichts des prekären gesundheitlichen Zustands der
Gastgeberin und der engen verwandtschaftlichen und emotionalen
Beziehung zwischen ihr und der Beschwerdeführerin auch eine
engmaschigere Betreuung noch nicht als Erwerbstätigkeit im Sinne des
Gesetzes zu bewerten. Dies jedenfalls solange nicht, als der Aufenthalt
der Beschwerdeführerin den für erwerbslose Personen geltenden
bewilligungsfreien Rahmen in zeitlicher Hinsicht nicht überschreitet.
5.
Der angefochtenen Verfügung liegt das Gesuch der Beschwerdeführerin
um Erteilung eines Visums für einen dreimonatigen Aufenthalt in der
Schweiz zu Grunde. Da die Beschwerdeführerin nicht zu den Personen
gehört, denen das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen
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Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die
Freizügigkeit (FZA, SR 0.142.112.681) oder das Abkommen zur
Änderung des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen
Freihandelsassoziation vom 21. Juni 2001 (SR 0.632.31) ein Recht auf
Personenfreizügigkeit vermittelt und der beantragte Aufenthalt drei
Monate nicht übersteigt, fällt die vorliegende Streitsache in den
Anwendungsbereich der Schengen-Assoziierungsabkommen. Mit diesen
Abkommen hat die Schweiz den Schengen-Besitzstand und die
dazugehörenden gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakte (Schengen-
Recht) übernommen. Das Schengen-Recht geht dem Bundesgesetz vom
16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR
142.20) und seinen Ausführungsverordnungen vor (Art. 2 Abs. 2 bis 5
AuG).
6.
Die Voraussetzungen für die Erteilung eines Visums präsentieren sich im
Anwendungsbereich des Schengen-Rechts wie folgt:
6.1. Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf
Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch
– grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die
Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen
handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum
Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002,
BBl 2002 3774; BGE 135 II 1 E. 1.1 mit Hinweisen). Das Schengen-Recht
schränkt die nationalstaatlichen Befugnisse insoweit ein, als es
einheitliche Voraussetzungen für Einreise und Visum aufstellt und die
Mitgliedstaaten verpflichtet, die Einreise und das Visum zu verweigern,
wenn die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Einen Anspruch auf Einreise
und Visum vermittelt auch das Schengen-Recht nicht (a.M. PHILIPP EGLI /
TOBIAS D. MEYER, a.a.O., Art. 5 N. 3 f.).
6.2. Angehörige von Drittstaaten dürfen über die Aussengrenzen des
Schengen-Raums für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten je
Sechsmonatszeitraums einreisen, wenn sie im Besitz gültiger
Reisedokumente sind, die zum Grenzübertritt berechtigen. Ferner
benötigen sie ein Visum, falls ein solches nach Massgabe der
Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur
Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim
Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen,
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sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser
Visumpflicht befreit sind (nachfolgend: Verordnung (EG) Nr. 539/2001
des Rates), erforderlich ist. Kein Visum benötigen Drittstaatsangehörige,
die Inhaber eines gültigen Aufenthaltstitels sind oder über ein gültiges
Visum für den längerfristigen Aufenthalt verfügen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a
AuG, Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die
Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204] i.V.m. Art. 5 Abs. 1
Bst. a und b Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b die Verordnung [EG] Nr. 562/2006
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über
einen Gemeinschaftskodex für das Über-schreiten der Grenzen durch
Personen [Schengener Grenzkodex, SGK], Art. 4 VEV).
6.3. Im Weiteren setzt die rechtmässige Einreise von
Drittstaatsangehörigen voraus, dass sie den Zweck und die Umstände
ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende
finanzielle Mittel verfügen (Art. 5 Abs. 1 Bst. b AuG, Art. 5 Abs. 1 Bst. c
und Abs. 3 SGK, Art. 14 Abs. 1 Bst. a–c der Verordnung (EG) Nr.
810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli
20092 über einen Visakodex der Gemeinschaft [Visakodex, VK]).
Namentlich haben sie in diesem Kontext zu belegen, dass sie den
Schengen-Raum vor Ablauf des bewilligungsfreien Aufenthaltes
verlassen, bzw. ausreichende Gewähr für eine fristgerechte
Wiederausreise zu bieten (Art. 14 Abs. 1 Bst. d und Art. 21 Abs. 1 VK
sowie Art. 5 Abs. 2 AuG; vgl. dazu PHILIPP EGLI / TOBIAS D. MEYER, a.a.O.
Art. 5 N. 33). Sodann dürfen Drittstaatsangehörige nicht im Schengener
Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein.
Sie dürfen des weiteren keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die
innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen
Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen. Insbesondere dürfen sie
nicht in den nationalen Datenbanken der Mitgliedstaaten zur
Einreiseverweigerung aus denselben Gründen ausgeschrieben worden
sein (Art. 5 Abs. 1 Bst. c AuG, Art. 5 Abs. 1 Bst. d und e SGK).
6.4. Sind die vorerwähnten allgemeinen Voraussetzungen für eine
rechtmässige Einreise – Visum ausgenommen – nicht erfüllt, darf ein für
den gesamten Schengen-Raum geltendes "einheitliches Visum" (zum
Begriff vgl. Art. 2 Ziff. 3 VK) nicht erteilt werden (Art. 12 VEV, Art. 32 VK).
Hält es jedoch ein Mitgliedstaat aus humanitären Gründen, aus Gründen
des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen
für erforderlich, so ist er berechtigt, der drittstaatsangehörigen Person,
welche die ordentlichen Einreisevoraussetzungen nicht erfüllt,
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ausnahmsweise ein "Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit" (zum
Begriff vgl. Art. 2 Ziff. 4 VK) zu erteilen. Dieses Visum ist grundsätzlich
nur für das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates gültig (Art. 12 Abs. 1
i.V.m. Art. 2 Abs. 4 VEV, Art. 32 Abs. 1 i.V.m. Art. 25 Abs. 1 Bst. a Ziff. i
und Abs. 2 VK, unter denselben Voraussetzungen sind die
Mitgliedstaaten berechtigt, einer drittstaatsangehörigen Person die
Einreise an den Aussengrenzen zu gestatten, vgl. Art. 2 Abs. 4 VEV und
Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK).
7.
Die Beschwerdeführerin, die als Staatsangehörige der Republik Kosovo
der Visumspflicht untersteht (Anhang I zur Verordnung [EG] Nr. 539/2001
des Rates vom 15. März 2001 [ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1-7; zum
vollständigen Quellennachweis vgl. Fussnote zu Art. 4 Abs. 1 VEV]),
erfüllt – wie im Folgenden zu zeigen ist – die allgemeinen
Einreisevoraussetzungen nicht.
7.1. Nach dem bereits Gesagten wurde der Beschwerdeführerin in den
Jahren 2006 bis 2008 je einmal ein für drei Monate gültiges Visum für
einen Besuch bei ihrer kranken Schwester in der Schweiz erteilt. In der
Folge stellten die Beteiligten regelmässig – zwar vor Ablauf des bereits
bewilligten Aufenthalts, aber auch ohne dass sich die Verhältnisse bei der
Gastgeberin seit der Einreise wesentlich verändert hätten – Gesuche um
Verlängerung. Im Jahre 2007 führte dies zu einer Verlängerung der
Anwesenheitsberechtigung um weitere drei Monate durch die kantonale
Migrationsbehörde in Form einer Kurzaufenthaltsbewilligung. In den
Jahren 2006 und 2008 verhielt es sich gleich, wobei die Betroffenen
darüber hinaus noch versuchten, während der solchermassen
verlängerten Anwesenheit der Beschwerdeführerin eine Bewilligung zum
dauernden Aufenthalt zu erreichen. Zwar ergeben sich aus den
entsprechenden Akten der Vorinstanz keine Indizien dafür, dass die
Beschwerdeführerin sich über die bewilligten bzw. tolerierten Zeiträume
hinweg in der Schweiz aufgehalten hätte. Das ändert allerdings nichts
daran, dass sie – einmal in der Schweiz – ihre jeweils im Verfahren um
Erteilung eines Visums abgegebene Zusicherung, das Land vor Ablauf
des beantragten dreimonatigen Visums wieder zu verlassen, regelmässig
nicht aufrecht erhalten hat.
7.2. Unter den gegebenen Umständen scheint die Annahme berechtigt,
die Beteiligten könnten sich auch bei einer weiteren Visumserteilung
wieder gleich verhalten. Dies umso mehr, als sich die spezifischen
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Interessen der Beteiligten seit dem letzten Aufenthalt nicht verringert
haben, im Gegenteil davon auszugehen ist, dass sich diese weiter
akzentuieren.
7.3. Erhöht wird die Gefahr einer nicht fristgerechten Wiederausreise
nach einem bewilligten dreimonatigen Besuchsaufenthalt durch die
Situation in der Republik Kosovo (vgl. dazu anstelle vieler Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C-3996/2010 vom 17. Januar 2011 E. 8.3)
und die persönlichen Verhältnisse der Beschwerdeführerin; sie ist ledig,
ohne erkennbare familiäre Verpflichtung gegenüber ihren im Kosovo
lebenden Familienangehörigen und ohne berufliche Anstellung.
7.4. Die Ausstellung eines einheitlichen Schengen-Visums kommt nach
dem bisher Gesagten nicht in Betracht (Art. 14 Abs. 1 Bst. d und Art. 21
Abs. 1 VK sowie Art. 5 Abs. 2 AuG). Insoweit ist die Verfügung der
Vorinstanz zu bestätigen und das Hauptbegehren der Beschwerde
abzuweisen.
8.
Hingegen bleibt zu prüfen, ob die Voraussetzungen für ein Visum mit
räumlich beschränkter Geltung gegeben sind.
8.1. Ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit kann erteilt werden,
wenn ein Mitgliedstaat es aus humanitären Gründen, aus Gründen des
nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für
erforderlich hält, von den allgemeinen Einreisevoraussetzungen des Art.
5 Abs. 1 Bst. a, c, d und e des Schengener Grenzkodex abzuweichen
(Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 4 VEV, Art. 25 Abs. 1 Bst. a Ziff. i VK). In
der Regel wird der betreffende Mitgliedstaat seinen Entscheid gestützt
auf eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen fällen,
wobei er die Voraussetzungen für ein Abweichen von den allgemeinen
Einreisevoraussetzungen – wie schon der Wortlaut der Bestimmung zeigt
– nicht leichthin annehmen darf. In Beachtung des Grundsatzes der
loyalen Zusammenarbeit, auf dem das Schengen-System beruht (vgl.
Urteil des Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften [EuGH] vom 31.
Januar 2006 in der Rechtssache C-503/03, Kommission der
Europäischen Gemeinschaften gegen Königreich Spanien, Randnr. 37
und 56, Slg. 2006 S. I-1097), muss der Mitgliedstaat dem Umstand
angemessen Rechnung tragen, dass sein Entscheid über die Erteilung
eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit nicht nur eigene
Interessen berührt, sondern infolge des Wegfalles der Personenkontrollen
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an den Innengrenzen des Schengen-Raums auch die Interessen der
übrigen Schengen-Staaten beeinträchtigen kann. Insoweit ist jeder
Schengen-Staat Sachwalter der eigenen Interessen und der Interessen
aller übrigen Schengen-Staaten.
8.2. Aufgrund der besonderen Umstände ist den Interessen der
Beteiligten an einer Verwirklichung persönlicher Kontakte grosses
Gewicht beizumessen. Die stark beeinträchtigte Mobilität der Gastgeberin
dürfte eine Realisierung solcher Kontakte ausserhalb der Schweiz kaum
zulassen. Vor diesem Hintergrund hat das öffentliche Interesse an einer
Wahrung der Einreisevoraussetzungen zurückzustehen. Es ist nach
Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts am Platz, aus humanitären
Gründen ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit zu erteilen.
9.
Im Rahmen vorstehender Erwägungen ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. Die angefochtene Verfügung ist aufzuheben und die
Vorinstanz ist anzuweisen, der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 5
Abs. 4 Bst. c Schengener Grenzkodex i.V.m. Art. 2 Abs. 4 VEV bzw. Art.
25 Abs. 1 Bst. a Nr. i VK ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit
zu erteilen.
10.
Der Beschwerdeführerin wurde für das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht die unentgeltliche Rechtsprechung samt
Verbeiständung durch den von ihr gewählten Rechtsvertreter gemäss Art.
65 Abs. 1 und 2 VwVG gewährt (Zwischenverfügung vom 7. September
2010). Bereits deshalb sind ihr keine Kosten aufzuerlegen. Die Vorinstanz
wird ebenfalls nicht kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Als teilweise
obsiegende Partei hat die Beschwerdeführerin zudem Anspruch auf eine
reduzierte Parteientschädigung für ihr erwachsene notwendige Kosten
(Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Die Parteientschädigung ist zu Lasten der Vorinstanz auf Fr.
1'200.- festzusetzen (Art. 8 ff. VGKE). Unter Berücksichtigung der am 4.
April 2011 vom Rechtsvertreter eingereichten Kostennote in der Höhe
von Fr. 2'728.95 sind die übrigen ausgewiesenen Kosten der
Rechtsvertretung, Fr. 1'528.95 (inkl. MwSt), von der erkennenden
Gerichtsinstanz zu übernehmen. Dieser Betrag ist von der
Beschwerdeführerin dem Bundesverwaltungsgericht zurückzuerstatten,
sollte sie später zu hinreichenden Mitteln gelangen (Art. 65 Abs. 4
C-2882/2010
Seite 12
VwVG).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen.
2.
Die angefochtene Verfügung wird aufgehoben und die Vorinstanz wird
angewiesen, der Beschwerdeführerin ein Visum mit beschränkter
Gültigkeit zu erteilen.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
4.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 1'200.- zu bezahlen.
5.
Für die übrigen anwaltschaftlichen Bemühungen wird Rechtsanwalt
Krishna Müller eine Entschädigung von Fr. 1'528.95 (inkl. MwSt)
ausgerichtet.
6.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Einschreiben;
Beilage: Formular Zahlungsadresse)
– die Vorinstanz (Beilage: Akten Ref-Nr. ZEMIS […])
– den Migrationsdienst des Kantons Bern
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
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