B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour III
C-2892/2013
A r r ê t d u 9 m a i 2 0 1 4
Composition
Christoph Rohrer (président du collège),
David Weiss, Daniel Stufetti, juges,
Pascal Montavon, greffier.
Parties
Commune A._______,
recourante,
contre
Office fédéral des assurances sociales,
Effingerstrasse 20, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Loi fédérale sur les aides financières à l'accueil extra-familial
pour enfants (décision du 23 avril 2013).
C-2892/2013
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Faits :
A.
A.a Par une demande d'aides financières pour les structures d'accueil pa-
rascolaire (sur formulaire type), adressée à l'Office fédéral des assuran-
ces sociales (OFAS) et enregistrée le 30 janvier 2013, la commune
A._______ requit un soutien financier pour "l'ouverture d'une nouvelle
structure" parascolaire allant être effective au 1er mars 2013 offrant 20
places matin/midi/après-midi. Elle indiqua que la structure concernait le
site "B._______", qu'en tant que telle la structure existait déjà et allait ou-
vrir à nouveau après fermeture, qu'en l'occurrence la commune
A._______ reprenait une structure privée non subventionnée exploitée
sous l'enseigne "C._______". La demande ne donna pas d'information
sur la structure préexistante outre la mention de 6 places et d'un bilan
d'exploitation équilibré et indiqua pour la nouvelle structure des bilans
prévisionnels bénéficiaires d'exploitation sur 6 années (y compris les
contributions cantonales et communales) pour 26 places (annexe pce
TAF 1).
A.b Sur demande de l'OFAS vu les données incomplètes quant à une
éventuelle reprise de structure existante, la commune précisa sa deman-
de par le dépôt d'une demande complétée reformulée datée du 14 mars
2013. Dans celle-ci la commune A._______, qui regroupe 9 villages de-
puis 2009, fit état que depuis 2012 la Crèche communale de A._______
comprenait les sites de D._______ et E._______, qu'au 1er janvier 2012
les structures d'accueil pré- et para- scolaires devaient être séparées,
qu'une structure d'accueil "C._______" indépendante avait été sollicitée
d'élargir son offre et qu'au vu des charges liées et de la nécessité d'un
encadrement professionnel cette entité avait été intégrée au 1er mars
2013 aux structures d'accueil pré- et para- scolaires communales afin
d'offrir des places para-scolaires, du fait que la Crèche communale n'of-
frait que des places pré-scolaires. La commune souligna qu'avec la créa-
tion de 20 places elle répondait à la demande de parents qui dès le 1er
mars 2013 n'aurait eu aucune possibilité de placement pour leurs enfants
(annexe 3 pce TAF 5).
A.c A l'occasion d'un entretien téléphonique entre l'OFAS et Mme
F._______, collaboratrice communale, en date du 11 avril 2013, il fut pré-
cisé que 20 places d'accueil para-scolaire étaient offertes depuis le mois
d'août 2012 par "C._______", et que la gestion de cette offre de places
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avait été transférée à la commune au 1er mars 2013 (cf. entretien relaté
par l'OFAS, pce TAF 5 p. 2).
B.
Par décision du 23 avril 2013 l'OFAS rejeta la demande d'aides financiè-
res transmise le 30 janvier 2013 pour la structure d'accueil para-scolaire
"B._______" au motif que les 20 places annoncées offertes depuis le 1er
mars 2013 l'étaient déjà au mois d'août 2012 par "C._______" et qu'en
outre l'offre d'accueil n'avait été ni modifiée, ni augmentée, qu'en consé-
quence les conditions d'octroi d'une aide financière n'étaient pas remplies
(annexe 2 pce TAF 5).
C.
Contre cette décision la Commune interjeta recours en date du 23 mai
2013 auprès du Tribunal de céans concluant au fond à l'octroi de l'aide fi-
nancière requise pour les 20 places d'accueil parascolaire proposées par
la crèche communale, subsidiairement au renvoi du dossier à l'OFAS
pour nouvelle décision au sens des considérants. Dans son recours la
Commune relata qu'en août 2012 "C._______" offrait l'équivalent d'une
douzaine de places d'accueil, que l'offre d'accueil parascolaire avait été
élargie et elle fit valoir que c'était à tort que l'OFAS avait rejeté sa de-
mande d'aides financières pour "B._______" au motif qu'il n'y avait pas
eu de nouvelles places créées. Elle indiqua que l'entité "C.______" était
toujours active et offrait un accueil du matin dans différents villages de la
région, la cantine de midi sur E._______ et les devoirs surveillés dans
trois villages, que ses prestations étaient fondamentalement différentes
de celles de la Crèche communale offrant l'accueil parascolaire complet
d'une structure de jour, laquelle avait été augmentée de 20 nouvelles pla-
ces d'accueil parascolaire (pce TAF 1).
D.
Par décision incidente du 29 mai 2013 le Tribunal de céans requit de la
Commune une avance sur les frais de procédure de 2'000.- francs, mon-
tant dont elle s'acquitta dans le délai imparti (pce TAF 2 s.).
E.
Par réponse au recours du 20 septembre 2013 l'OFAS conclut à son re-
jet. Il rappela les faits à sa connaissance et nota que selon l'entretien du
11 avril 2013 il avait été confirmé que la Commune avait repris au 1er
mars 2013 l'accueil parascolaire des 20 places existantes de l'entité
"C._______" et qu'en conséquence il n'y avait pas eu de création de nou-
velles places d'accueil. Il souligna que l'offre de place avait bel et bien
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augmenté depuis août 2012 et qu'au 1er mars 2013 la Crèche communale
avait repris les nouvelles places sans qu'il y ait eu à cette date augmenta-
tion de l'offre d'accueil parascolaire. Elle indiqua que le fait que
"C._______" poursuive son activité n'était pas déterminant dans la mesu-
re où cette entité se concentrait dès lors sur ses activités et objectifs pri-
maires (pce TAF 5).
F.
Par réplique du 21 octobre 2013 la Commune maintint ses conclusions.
Elle souligna que les aides financières pouvaient également être accor-
dées à des structures existantes qui augmentaient de manière significati-
ve son offre, qu'en l'occurrence l'offre de la structure "B._______" à
D._______ offrait des prestations, de même type que l'accueil préscolai-
re, différentes de celles de "C._______" et que de ce fait l'offre par rap-
port à cette dernière entité avait donc été significativement augmentée.
Elle fit valoir que l'interprétation de la loi par l'OFAS était trop restrictive
(pce TAF 7).
G.
Par duplique du 21 novembre 2013 l'OFAS maintint sa détermination. Il
releva que l'offre d'accueil, proposée antérieurement par "C._______",
n'avait pas augmenté puisque la structure d'accueil "B._______" conti-
nuait d'être ouverte 5 jours par semaine le matin, à midi et l'après-midi et
disposait de 20 places. Il releva que la poursuite des activités de
"C._______" n'était pas déterminante (pce TAF 9).
Par une dernière détermination du 17 décembre 2013 la Commune main-
tint ses conclusions, soulignant l'augmentation de l'offre d'accueil par la
création des 20 places en mars 2013. Elle nota que l'Office de l'accueil
extra familial du Canton de Neuchâtel avait reconnu les places nouvelle-
ment crées au printemps 2013 ouvrant le droit pour la commune à une
subvention cantonale pour les places créées (pce TAF 11).
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions – non réalisées en l'espèce –
prévues à l’art. 32 LTAF, le Tribunal de céans, en vertu de l’art. 31
LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA
prises par les autorités mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF. En
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particulier, les décisions rendues par l'OFAS concernant les aides
financières à l'accueil extra-familial pour enfants peuvent être
contestées devant le Tribunal administratif fédéral conformément à
l’art. 33 let. d LTAF, celui-ci étant dès lors compétent pour connaître de
la présente cause.
1.2 La procédure devant le Tribunal administratif fédéral est régie par la
PA, pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF).
1.3 La qualité pour agir selon l'art. 48 al. 1 PA appartient à quiconque a
pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la
possibilité de le faire, est spécialement atteint par la décision attaquée et
a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. La
recourante doit être touchée directement, et non de manière indirecte ou
médiate (ATF 135 I 43 consid. 1.4, ATF 135 II 145 consid. 6.2). La recou-
rante a manifestement qualité pour agir.
1.4 Déposé en temps utile et dans les formes requises par la loi (art. 50
et 52 al. 1 PA), et l'avance de frais de procédure requise ayant été effec-
tuée dans le délai imparti, le recours est recevable.
2.
2.1 Le recours de droit administratif est ouvert pour violation du droit fé-
déral (y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation), pour consta-
tation inexacte ou incomplète des faits pertinents ou pour inopportunité
(art. 49 PA). Le Tribunal administratif fédéral n'est en aucun cas lié par les
motifs invoqués à l'appui du recours (art. 62 al. 4 PA). Il peut s'écarter des
considérants juridiques de la décision attaquée aussi bien que des argu-
ments des parties.
2.2 Selon une jurisprudence constante, une autorité peut limiter sa cogni-
tion et examiner avec retenue les appréciations de l'autorité de première
instance, pour autant que la nature de l'objet du litige s'oppose à un exa-
men illimité de la décision attaquée (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltingsgericht, 2ème éd. 2013, p. 88 ss, n°
2.149 ss et les réf. cit.; JÉROME CANDRIAN, Introduction à la procédure
administrative fédérale, 2013, n° 180). Le Conseil fédéral – qui était com-
pétent avant la création du Tribunal administratif fédéral pour juger en
dernière instance des causes en matière de subventions auxquelles la
législation ne donne pas un droit – avait pour pratique constante de
n'examiner la décision de l'administration qu'avec une certaine retenue
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(JAAC 61.83, 59.5 et 55.17). Cependant, dans la mesure où le recourant
conteste l'interprétation et l'application de prescriptions légales ou s'il se
plaint de vices de procédure, l'autorité de recours doit examiner les griefs
soulevés avec pleine cognition, sous peine de déni de justice formel (ATF
106 Ia 1 et, parmi d'autres, JAAC 45.43 qui se réfère expressément à cet-
te jurisprudence; voir également MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, op. cit., p.
90 s., n° 2.154 ss). L'autorité de céans a adhéré à cette jurisprudence
dans son arrêt du 30 novembre 2007 dans la cause C-2561/2007.
3.
L'objet de la contestation est le bien-fondé de la décision de l'OFAS
d'avoir rejeté la demande d'aides financières déposée par la Commune
recourante en faveur de la structure d'accueil parascolaire "B._______"
du fait que cette structure avait repris au 1er mars 2013 les places d'ac-
cueil existantes de "C._______" sans augmentation de places d'accueil.
4.
Le droit applicable est déterminé par les règles en vigueur au moment où
les faits juridiquement déterminant se sont produits (ATF 137 V 105,
consid. 5.3.1, ATF 136 V 24 consid. 4.3, ATF 131 V 9 consid. 1, ATF 130
V 445 consid. 1.2 et les réf.) sous réserve de dispositions transitoires
contraires.
5.
5.1 La loi fédérale du 4 octobre 2002 sur les aides financières à l'accueil
extra-familial pour enfants (ci-après: la loi fédérale; RS 861) est entrée en
vigueur le 1er février 2003. Sa validité arrêtée initialement au 31 janvier
2011 a été prolongée au 31 janvier 2015 (RO 2011 307).
Aux termes de l'art. 1er al. 1 de la loi fédérale, la Confédération octroie,
dans la limite des crédits ouverts, des aides financières à la création de
places d'accueil extra-familial pour enfants afin d'aider les parents à
mieux concilier famille et travail ou formation. Selon l'al. 2 les aides finan-
cières fédérales ne sont allouées que si les cantons, les collectivités lo-
cales de droit public, des employeurs ou d'autres tiers fournissent une
participation financière appropriée.
De ces dispositions en combinaison avec les art. 2 al. 1 (bénéficiaires des
aides) et 4 al. 1 et 3 (crédit d'engagement, moyens à disposition) de la loi
fédérale, il appert que la législation ne donne pas de droit formel à ces
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aides financières, les demandes ne pouvant être admises que dans la li-
mite du crédit voté.
Les dispositions de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides finan-
cières et les indemnités (loi sur les subventions, LSu; RS 616.1) s'appli-
quent au surplus au cas d'espèce (art. 2 al. 1 LSu).
5.2 Les aides financières peuvent être allouées aux structures d'accueil
de jour, aux structures d'accueil parascolaire pour enfants jusqu'à la fin
de la scolarité obligatoire, ainsi qu'aux structures coordonnant l'accueil
familial de jour (art. 2 al. 1 de la loi fédérale). Les aides financières sont
destinées en priorité aux structures nouvelles, mais elles peuvent être al-
louées également aux structures existantes qui augmentent leur offre de
façon significative (art. 2 al. 2 de la loi fédérale).
L'art. 5 de l'ordonnance du 9 décembre 2002 sur les aides financières à
l'accueil extra-familial pour enfants (ci-après: l'ordonnance; RS 861.1)
énonce les conditions d'octroi des aides financières spécifiquement pour
les structures d'accueil parascolaire. Selon son al. 3 est considérée
comme une augmentation significative de l'offre des structures d'accueil
parascolaire: a. une augmentation d'un tiers du nombre de place d'ac-
cueil, mais au minimum de 10 places, ou b. une extension des heures
d'ouverture par l'augmentation d'un tiers du nombre de blocs horaires,
mais au minimum de 50 blocs horaires par année.
L'art. 5 al. 4 de l'ordonnance énonce qu'une structure qui change d'orga-
nisme responsable ou qui ouvre à nouveau n'est pas considérée comme
une nouvelle structure d'accueil parascolaire.
Les aides financières sont accordées pendant trois ans au plus (art. 5 al.
4 de la loi fédérale).
5.3 L'art. 6 al. 1 de la loi fédérale dispose que les demandes d'aides fi-
nancières doivent être adressées à l'OFAS. L'al. 2 prévoit que les struc-
tures d'accueil collectif de jour et d'accueil parascolaire doivent déposer
leur demande avant l'ouverture de la structure ou l'augmentation de
l'offre.
L'art. 10 al. 2 de l'ordonnance précise que les demandes d'aide financière
complètes doivent être présentées à l'OFAS avant l'ouverture de la struc-
ture, l'augmentation de l'offre ou la réalisation de la mesure, mais au plus
tôt quatre mois auparavant.
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Selon l'art. 11 al. 1 de l'ordonnance l'office transmet la demande d'aide fi-
nancière à l'autorité compétente du canton dans lequel l'accueil doit être
offert ou la mesure réalisée pour avis. L'autorité cantonale doit notam-
ment répondre aux points énoncés par la disposition qui ont trait au
concept et à la réalisation de la structure d'accueil.
Il n'apparait pas du dossier que l'OFAS ait consulté l'autorité cantonale
compétente. Mais cette consultation n'est pas requise si les conditions
d'octroi des aides financières (par ex. nombre de places, critères de
l'augmentation de l'offre) ne sont pas remplies déjà sur les plans quantita-
tifs.
5.4 Aux termes de l'art. 12 de l'ordonnance, l'office statue par voie de dé-
cision sur le droit aux aides financières et sur leur durée.
En l'espèce l'OFAS, sur la base du dossier qui lui a été adressé par la
Commune, a rejeté la demande au motif qu'il n'y avait pas augmentation
significative de l'offre d'accueil extra-familial en raison de la reprise des
20 places d'accueil par la crèche communale, in casu "B._______", au 1er
mars 2013 alors que ces places étaient déjà existantes dans le cadre de
"C._______", entité qui nouvellement offre des prestations parallèles
d'accueil parascolaire selon ses buts primaires.
6.
6.1 L'OFAS a rejeté la demande sur la base de la constatation que les 20
places d'accueil parascolaire offertes depuis le 1er mars 2013 par la
Commune sur le site "B._______" à D.______ étaient celles mêmes pré-
cédemment offertes par "C._______" depuis la période transitoire mise
en place en août 2012. Il n'appert toutefois pas du dossier des chiffres et
des explications claires permettant de suivre l'évolution des structures
d'accueil depuis 2012. Au contraire des informations paraissent contradic-
toires ou prêtent à confusion. Le dossier remis par la commune à l'appui
de la demande d'aides financières comprend des chiffres non en adéqua-
tion avec les places effectives (par ex. 6 places antérieurement au 1er
mars 2013 et 26 places d'accueil ultérieurement alors que 20 places
semblent avoir été reprises selon les constatations de l'OFAS). Il ne per-
met pas de clarifier si effectivement depuis le 1er mars 2013 il y a une
augmentation effective de 20 places d'accueil parascolaire compte tenu
également de la structure toujours active "C._______" ou si éventuelle-
ment une augmentation de l'offre déterminante au sens de l'art. 5 al. 3 de
l'ordonnance peut être retenue.
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6.2 L'OFAS fait principalement état d'un entretien téléphonique du 11 avril
2013 avec Mme F._______, collaboratrice communale, comme élément
déterminant ayant clarifié la situation de fait sur le vu du dossier insuffi-
samment documenté. Ce recours au contenu d'un entretien téléphonique
relève certes de la constatation des faits prévue par l'art. 12 let. b et c PA
et de l'obligation de l'administration d'entreprendre les recherches néces-
saires que l'on peut raisonnablement exiger d'elle pour élucider la situa-
tion de fait (ATF 112 Ib 65, 67; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit ad-
ministratif, 2011, n° 1562). Il sied cependant de relever que l'administra-
tion ne saurait rendre une décision sur des faits qu'elle a établis sans au
préalable solliciter de l'administré une prise de position sur ceux-ci car le
mode de procéder revient à violer le droit d'être entendu de l'administré.
Généralement l'apport oral d'éléments nouveaux doit faire l'objet d'un
procès-verbal, d'une consignation écrite sur lequel/laquelle la partie inté-
ressée et concernée est invitée à se prononcer si l'autorité entend en tirer
un désavantage pour la partie intéressée et concernée. Il lui appartient en
effet de participer à l'administration des preuves (MOOR/POLTIER, Droit
administratif II, 3ème éd., 2011, p. 298).
6.3 En conséquence, il se justifie de renvoyer le dossier à l'OFAS afin
qu'il invite la Commune à compléter clairement une nouvelle fois sa de-
mande avec tous les éléments propres à rendre une décision en connais-
sance de cause (évolution des places d'accueil pré-scolaires et para-
scolaires / évolution de l'offre des entités "B._______" et "C._______" au
1er janvier 2012, au 1er août 2012, au 1er janvier 2013, au 1er mars 2013).
7.
Vu ce qui précède le recours est partiellement admis dans le sens du
renvoi du dossier à l'autorité inférieure pour complément d'instruction (art.
61 PA), détermination, invitation éventuelle à la commune à se déterminer
sur des constatations autres que celles présentées par la commune et
nouvelle décision.
8.
8.1 Vu l'issue du recours il n'est pas perçu de frais de procédure et
l'avance de frais de 2'000.- francs versée par la recourante lui est rem-
boursée.
8.2 Par le renvoi du dossier à l'autorité inférieure pour complément d'ins-
truction il doit être considéré que la recourante a eu gain de cause, mais
n'ayant pas agi en étant représentée par un mandataire professionnelle,
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ni n'ayant eu des frais indispensables et relativement élevés, elle ne sau-
rait se voir allouer une indemnité de dépens (art. 64 al. 1 PA a contrario).
8.3 La présente décision n'est pas sujette à recours, la législation en la
matière ne donnant pas un droit formel aux aides financières sollicitées
(cf. supra 5; art. 83 let. k LTF; arrêt du TF 2A.95/2004 du 18 février 2004
consid. 2).
(le dispositif figure sur la page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis en ce sens que la décision dont est recours est an-
nulée et le dossier retourné à l'autorité inférieure pour complément d'ins-
truction et nouvelle décision.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure et l'avance de frais de 2'000.- ver-
sée en cours de procédure est restituée à la recourante.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. _ ; Recommandé)
Le président du collège : Le greffier :
Christoph Rohrer Pascal Montavon
Expédition :