Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-3013/2009
Urteil vom 28. Juni 2011
Besetzung Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),
Richter Philippe Weissenberger, Richter Vito Valenti,
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.
Parteien X._______,
vertreten durch lic. iur. Xhemajl Aliu,
Beschwerdeführer,
gegen
IV-Stelle für Versicherte im Ausland IVSTA,
Vorinstanz.
Gegenstand Verfügung vom 8. April 2009 betreffend IV-Rente.
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Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der am (…) 1945 geborene Beschwerdeführer kosovarischer Nationalität
war zwischen 1972 und 1974 als Bauarbeiter in der Schweiz tätig.
Danach kehrte er nach Kosovo zurück und arbeitete von 1975 bis 1994
als Lebensmittelverkäufer (vgl. Schreiben an die Vorinstanz vom 7. Juli
2008 [act. 13]). Am 15. Mai 1994 erlitt der Beschwerdeführer einen Unfall,
bei dem er von einer 4 Meter hohen Treppe fiel (vgl. Ergänzungsblatt R
zur Anmeldung vom 24. Juli 2008, unterzeichnet am 11. August 2008
[act. 16]). Im Jahr 1997 gab er seine Erwerbstätigkeit auf (vgl.
Fragebogen für den Versicherten vom 12. Dezember 2006, unterzeichnet
am 3. September 2007 [act. 6]).
B.
Die Republik Serbien sprach dem Beschwerdeführer mit Entscheid vom
13. November 1997 (act. 11) eine Invaliditätsrente mit Wirkung ab dem
16. September 1997 zu. Seit diesem Datum weise der Versicherte infolge
einer Krankheit eine Invalidität ersten Ranges auf. Nach Angaben des
Beschwerdeführers wurden nach dem Kriegsausbruch in Kosovo im Jahr
1999 keine Leistungen mehr erbracht (vgl. Fragebogen für die im
Haushalt tätigen Versicherten vom 13. März 2008, unterzeichnet am 7.
Juli 2008 [act. 12]). In der Anmeldung zum Bezug für IV-Leistungen für
Erwachsene (act. 3) gab der Beschwerdeführer an, seit 1996 Hausmann
zu sein. Nach den Angaben des Beschwerdeführers im Fragebogen für
den Versicherten vom 12. Dezember 2006, unterzeichnet am 3.
September 2007 (act. 6), war er seit 1999 im Haushalt tätig.
C.
Mit formlosem Gesuch vom 27. Juni 2006 (act. 1), eingegangen bei der
Vorinstanz am 7. Juli 2006, und undatiertem Formulargesuch (act. 3),
eingegangen bei der Vorinstanz am 10. September 2007, beantragte der
Beschwerdeführer die Zusprechung einer Invalidenrente.
D.
Die Vorinstanz zog folgende medizinische Unterlagen zu den Akten:
– Bericht von Dr. H._______, Neuropsychiater, vom 17. Januar 2007 (act.
17),
– Bericht von Dr. H._______, Neuropsychiater, vom 24. Februar 2007
(act. 18),
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– Bericht von Dr. H._______, Neuropsychiater, vom 24. Februar 2007
(act. 19),
– Bericht von Dr. D._______ mr. sc., Pneumologe, vom 20. März 2007
(act. 20),
– Bericht von Dr. H._______, Neuropsychiater, vom 18. Mai 2007 (act.
21),
– Bericht von Dr. Z._______, Neuropsychiaterin, vom 5. Juni 2007 (act.
22),
– Bericht von Dr. H._______, Neuropsychiater, vom 14. Juli 2007 (act.
23),
– Bericht von Dr. H._______, Neuropsychiater, vom 10. Dezember 2007
(act. 24),
– Bericht von Dr. H._______, Neuropsychiater, vom 2. Januar 2008 (act.
25),
– Bericht von Dr. H._______, Neuropsychiater, vom 4. April 2008 (act.
26),
– Bericht von Dr. D._______ Mr. Sc. vom 24. April 2008 (act. 27),
– Bericht von Dr. L._______, Chirurg, Traumatologe, vom 24. April 2008
(act. 28),
– Bericht von Dr. Z._______, Neuropsychiaterin, vom 16. Mai 2008 (act.
29).
E.
Dr. M._______, Fachärztin Innere Medizin, vom medizinischen Dienst der
Vorinstanz würdigte die medizinischen Unterlagen in ihrer Stellungnahme
vom 2. Oktober 2008 (act. 31). Als Hauptdiagnosen nannte sie ein
depressives Zustandsbild und eine posttraumatische Epilepsie, als
Nebendiagnose mit Auswirkung auf die Arbeitsfähigkeit ein Asthma
bronchiale. Die Arbeitsunfähigkeit betrage in der bisherigen Tätigkeit
70 % und für Arbeiten im Haushalt 26 %, jeweils seit ungefähr September
1997.
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Dr. O._______, Facharzt Psychiatrie und Psychotherapie, vom
medizinischen Dienst der Vorinstanz schloss sich in seiner
Stellungnahme vom 17. November 2008 (act. 32) hinsichtlich der
Hauptdiagnose Dr. M._______s Stellungnahme vom 2. Oktober 2008 an,
nannte jedoch keine Nebendiagnosen. Die Arbeitsunfähigkeit in der
bisherigen Tätigkeit bezifferte Dr. O._______ mit 80 %, für Arbeiten im
Haushalt mit 62 %, jeweils ab September 1997.
F.
Auf die Frage der Sektion Leistungsgesuche II der Vorinstanz vom
15. Dezember 2008 (act. 33) hin, welche Methode der
Invaliditätsbemessung anzuwenden sei, erwog die Vorinstanz, es sei
nicht die spezifische, sondern die allgemeine Methode der
Invaliditätsbemessung anzuwenden. Im Übrigen könne den ärztlichen
Stellungnahmen nicht gefolgt werden. Das Gesuch sei daher abzuweisen
(vgl. Protokoll der Sitzung vom 5. Februar 2009 [act. 34]).
G.
Mit Vorbescheid vom 6. Februar 2009 (act. 35) teilte die Vorinstanz dem
Beschwerdeführer mit, es liege keine rentenbegründende Invalidität vor,
weshalb das Leistungsbegehren abgewiesen werden müsste.
H.
Nach ungenutztem Ablauf der Frist zur Einwanderhebung wies die
Vorinstanz das Leistungsbegehren mit Verfügung vom 8. April 2009 (act.
37) ab.
I.
Mit Eingabe vom 28. April 2009, der kosovarischen Post übergeben am
30. April 2009 und beim BVGer eingegangen am 11. Mai 2009, erhob der
Beschwerdeführer, vertreten durch lic. iur. Xhemajl Aliu, Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht mit den Anträgen, die Verfügung vom
8. April 2009 sei aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen, ihm eine
ganze Invalidenrente auszurichten. Nebst der angefochtenen Verfügung
vom 8. April 2009 und dem Vorbescheid vom 6. Februar 2009 reichte er
den Rentenbescheid der Republik Serbien vom 13. November 1997
sowie ein Schreiben der Schweizerischen Ausgleichskasse (SAK),
Sektion IV-Geldleistungen, vom 24. Oktober 2008 (Doc. II, nicht bei den
Akten) ein mit folgendem Wortlaut:
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"Sehr geehrter Herr X._______
Die IV-Stelle hat Ihre Akten am 17. Oktober 2008 an unsere Kasse
weitergeleitet damit Ihre Rente berechnet und ausbezahlt werden kann.
Bevor die Höhe der Leistung festgesetzt werden kann, müssen wir abklären,
ob die bei uns vorliegenden Daten korrekt sind und Ihrer aktuellen Situation
entsprechen. Aus beiliegendem Formular geht hervor, welche zusätzlichen
Angaben bzw. Dokumente wir benötigen.
Die Berechnungen können sich je nach persönlicher Situation des
Versicherten (Heirat, Scheidung(en), Kinder etc.) als kompliziert erweisen
und eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen.
[…].
Sie können aktiv dazu beitragen, die Bearbeitungsdauer zu reduzieren,
indem Sie uns die verlangten Informationen unverzüglich und vollständig
übermitteln.
[…]."
J.
Mit Vernehmlassung vom 14. August 2009 beantragte die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde.
K.
Der mit Zwischenverfügung vom 24. August 2009 einverlangte
Kostenvorschuss von Fr. 300.- wurde am 5. September 2009 bezahlt.
L.
Nachdem der Beschwerdeführer innerhalb der gesetzten Frist keine
Replik eingereicht hatte, wurde der Schriftenwechsel mit Verfügung vom
9. Oktober 2009 geschlossen.
M.
Mit Eingabe vom 6. Oktober 2009 hielt der Beschwerdeführer
sinngemäss an seinen Anträgen fest.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die
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Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten
ist (BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen).
1.1. Anfechtungsgegenstand bildet die Verfügung der Vorinstanz vom
8. April 2009 (act. 37). Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das
Bundesverwaltungsgericht – unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG
genannten Ausnahmen – Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5
des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von Vorinstanzen
gemäss Art. 33 VGG erlassen wurden.
1.2. Der angefochtene Entscheid ist als Verfügung im Sinn von Art. 5
Abs. 1 Bst. a VwVG zu qualifizieren, und eine Ausnahme im Sinn von
Art. 32 VGG liegt nicht vor. Die IV-Stelle für Versicherte im Ausland ist
eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. d VGG. Gemäss Art. 69 Abs. 1
Bst. b des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die
Invalidenversicherung (IVG, SR 831.20) sind die Verfügungen der IV-
Stelle für Versicherte im Ausland direkt beim Bundesverwaltungsgericht
anfechtbar. Dieses ist somit für die Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig.
1.3. Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz
teilgenommen. Er ist durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt und hat an deren Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges
Interesse im Sinn von Art. 59 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000
über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR
830.1). Er ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.4. Die angefochtene Verfügung trägt das Datum vom 8. April 2009 und
ist nach Angaben des Beschwerdeführers am 27. April 2009 bei ihm
eingegangen. In Berücksichtigung des Fristenstillstands gemäss Art. 38
Abs. 4 Bst. a ATSG ist die am 30. April 2009 der kosovarischen Post
übergebene und am 11. Mai 2009 beim Bundesverwaltungsgericht
eingegangene Beschwerde fristgerecht im Sinn von Art. 60 Abs. 1 ATSG
eingereicht worden. Der Kostenvorschuss wurde innert der gesetzten
Frist bezahlt, und auch die Formerfordernisse gemäss Art. 52 Abs. 1
VwVG sind erfüllt.
Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.
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2.
Streitig und zu prüfen ist im Folgenden, ob die Vorinstanz das Gesuch
des Beschwerdeführers um Zusprechung einer Invalidenrente zu Recht
abgewiesen hat.
2.1. Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt
werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht
(einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe
auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG).
2.2. Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der
Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der
Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die
Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer
Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 212).
3.
Im Folgenden ist darzulegen, welche Rechtsnormen im vorliegenden
Verfahren zur Anwendung gelangen.
3.1. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln sind in
verfahrensrechtlicher Hinsicht diejenigen Rechtssätze massgebend,
welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung haben (BGE
130 V 1 E. 3.2), unter Vorbehalt der spezialgesetzlichen
Übergangsbestimmungen.
Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das VGG nichts
anderes bestimmt. Das VwVG findet aufgrund von Art. 3 Bst. dbis VwVG
jedoch keine Anwendung in Sozialversicherungssachen, soweit das
ATSG anwendbar ist. Nach Art. 2 ATSG sind die Bestimmungen des
ATSG auf die bundesgesetzlich geregelten Sozialversicherungen
anwendbar, wenn und soweit die einzelnen Sozialversicherungsgesetze
es vorsehen. Gemäss Art. 1 Abs. 1 IVG sind die Bestimmungen des
ATSG auf die Invalidenversicherung (Art. 1a-26bis und 28-70) anwendbar,
soweit das IVG nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht.
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Seite 8
3.2. In materiellrechtlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen
Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen
führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3).
3.2.1. Der Beschwerdeführer ist Staatsangehöriger der Republik Kosovo.
Das Abkommen vom 8. Juni 1962 zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und der Föderativen Republik Jugoslawien über
Sozialversicherung (SR 0.831.109.818.1, in Kraft seit 1. März 1964) galt
seit der Anerkennung von Kosovos Unabhängigkeit durch die Schweiz
auch für Kosovo als Staat. Gemäss Art. 2 des Abkommens sind
Angehörige der Vertragsstaaten in den Rechten und Pflichten aus der
Bundesgesetzgebung über die Invalidenversicherung einander
gleichgestellt, soweit in diesem Abkommen und seinem Schlussprotokoll
nichts Abweichendes bestimmt ist. Der Schweizerische Bundesrat hat am
16. Dezember 2009 beschlossen, im Verhältnis zu Kosovo auf die
Weiterführung derjenigen bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz
und der Republik Serbien zu verzichten, welche im Zeitpunkt der
Unabhängigkeit von Kosovo in Kraft standen. Der Beschluss sieht vor,
dass Leistungsbegehren im Bereich der Invalidenversicherung bis am 31.
März 2010 nach den Regelungen des Abkommens, spätere Entscheide
aufgrund des innerstaatlichen Rechts beurteilt werden. Die Frage, ob das
Abkommen für kosovarische Staatsbürger auch nach diesem Datum
angewendet werden muss, ist zur Zeit vor dem Schweizerischen
Bundesgericht (BGer) hängig. Da die angefochtene Verfügung vor dem
31. März 2010 ergangen ist, kommen die Regelungen des Abkommens
vorliegend jedenfalls zur Anwendung.
Mangels einer einschlägigen abkommensrechtlichen Regelung ist die
Ausgestaltung des Verfahrens sowie die Prüfung der
Anspruchsvoraussetzungen einer schweizerischen Invalidenrente
grundsätzlich Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung (BGE 130 V 253
E. 2.4). Daraus folgt, dass die Verwaltung und im Beschwerdefall das
Gericht den Leistungsanspruch der beschwerdeführenden Partei
grundsätzlich nach den Regeln des schweizerischen Rechts zu beurteilen
haben.
3.2.2. Der Anspruch auf eine Invalidenrente richtet sich nach den
Bestimmungen des IVG und der zugehörigen Verordnung vom 17. Januar
1961 über die Invalidenversicherung (IVV, SR 831.201) sowie denjenigen
des ATSG und der zugehörigen der Verordnung vom 11. September
2002 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV,
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SR 830.11). Ein allfälliger Leistungsanspruch ist für die Zeit vor einem
Rechtswechsel aufgrund der bisherigen und ab diesem Zeitpunkt nach
den neuen Bestimmungen zu prüfen (BGE 130 V 445). Demgemäss sind
im vorliegenden Fall bis zum 31. Dezember 2007 das IVG und das ATSG
in der Fassung vom 21. März 2003 und die IVV in der Fassung vom
21. Mai 2003 (4. IV-Revision, AS 2003 3837 bzw. AS 2003 3859)
anzuwenden. Ab dem 1. Januar 2008 sind die die Bestimmungen der
erwähnten Erlasse in der seit diesem Datum geltenden Fassung
anwendbar.
4.
Nach der Rechtsprechung des BGer ist der rechtserhebliche Sachverhalt
im Beschwerdeverfahren vor dem Sozialversicherungsgericht nach den
tatsächlichen Verhältnissen zur Zeit des Erlasses der angefochtenen
Verfügung zu beurteilen (BGE 129 V 1 E. 1.2 mit Hinweisen; vgl. auch
THOMAS LOCHER, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 3. Aufl., Bern
2003, S. 489 Rz. 20). Vorliegend bildet somit das Datum der Verfügung
vom 8. April 2009 die zeitliche Grenze der gerichtlichen Überprüfung.
5.
Nach dem ATSG in Verbindung mit dem IVG ist der Begriff "Invalidität"
nicht nach medizinischen Kriterien definiert, sondern nach der
Unfähigkeit, Erwerbseinkommen zu erzielen (BGE 110 V 273 E. 4a, BGE
102 V 165) oder sich im bisherigen Aufgabenbereich zu betätigen. Dabei
sind die Erwerbs- bzw. Arbeitsmöglichkeiten nicht nur im angestammten
Beruf bzw. in der bisherigen Tätigkeit, sondern auch in zumutbaren
Verweisungstätigkeiten zu prüfen.
5.1. Nach Art. 8 Abs. 1 ATSG ist die Invalidität die voraussichtlich
bleibende oder längere Zeit dauernde ganze oder teilweise
Erwerbsunfähigkeit. Art. 4 IVG führt dazu aus, dass die Invalidität Folge
von Geburtsgebrechen, Krankheit oder Unfall sein kann; nach Art. 4 Abs.
2 IVG gilt die Invalidität als eingetreten, sobald sie die für die Begründung
des Anspruchs auf die jeweilige Leistung erforderliche Art und Schwere
erreicht hat.
Gemäss Art. 7 ATSG (in der bis am 31. Dezember 2007 gültig
gewesenen Fassung) ist Erwerbsunfähigkeit der durch Beeinträchtigung
der körperlichen, geistigen oder psychischen Gesundheit verursachte und
nach zumutbarer Behandlung und Eingliederung verbleibende ganze
oder teilweise Verlust der Erwerbsmöglichkeiten auf dem in Betracht
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kommenden ausgeglichenen Arbeitsmarkt. Nach dem seit dem 1. Januar
2008 in Kraft stehenden Art. 7 Abs. 2 ATSG sind für die Beurteilung des
Vorliegens einer Erwerbsunfähigkeit ausschliesslich die Folgen der
gesundheitlichen Beeinträchtigung zu berücksichtigen; eine
Erwerbsunfähigkeit liegt zudem nur vor, wenn sie aus objektiver Sicht
nicht überwindbar ist.
Arbeitsunfähigkeit ist die durch eine Beeinträchtigung der körperlichen,
geistigen oder psychischen Gesundheit bedingte, volle oder teilweise
Unfähigkeit, im bisherigen Beruf oder Aufgabenbereich zumutbare Arbeit
zu leisten. Bei langer Dauer wird auch die zumutbare Tätigkeit in einem
anderen Beruf oder Aufgabenbereich berücksichtigt (Art. 6 ATSG).
5.2. Bei Versicherten mit vollendetem 20. Altersjahr, die vor der
Beeinträchtigung ihrer körperlichen, geistigen oder psychischen
Gesundheit nicht erwerbstätig waren und denen eine Erwerbstätigkeit
nicht zugemutet werden kann, bestimmt sich die Invalidität nach Art. 8
Abs. 3 ATSG (Art. 5 Abs. 1 IVG). Gemäss Art. 8 Abs. 3 ATSG gelten
Angehörige der erwähnten Personengruppe als invalid, wenn eine
Unmöglichkeit vorliegt, sich im bisherigen Aufgabenbereich zu betätigen.
Seit dem 1. Januar 2008 gilt Art. 7 Abs. 2 ATSG sinngemäss.
5.3. Anspruch auf eine ganze Rente besteht bei einem Grad der
Invalidität von mindestens 70%, auf eine Dreiviertelsrente bei einem
solchen von mindestens 60%, auf eine halbe Rente bei einem solchen
von mindestens 50% und auf eine Viertelsrente bei einem solchen von
mindestens 40% (bis zum 31. Dezember 2007: Art. 28 Abs. 1 IVG; ab 1.
Januar 2008: Art. 28 Abs. 2 IVG).
Beträgt der Invaliditätsgrad weniger als 50%, werden die entsprechenden
Renten nur an Versicherte ausgerichtet, die ihren Wohnsitz und
gewöhnlichen Aufenthalt (Art. 13 ATSG) in der Schweiz haben (bis 31.
Dezember 2007: Art. 28 Abs. 1ter IVG; ab 1. Januar 2008: Art. 29 Abs. 4
IVG). Im Einklang mit dieser Regel steht Art. 8 Bst. e des Abkommens
vom 8. Juni 1962 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und
der Föderativen Republik Jugoslawien über Sozialversicherung (SR
0.831.109.818.1, in Kraft seit 1. März 1964), gemäss welchem ordentliche
Invalidenrenten für Versicherte, die weniger als zur Hälfte invalid sind
sowie Hilflosenentschädigungen jugoslawischen (heute: serbischen)
Staatsangehörigen nur gewährt werden, solange sie ihren Wohnsitz in
der Schweiz haben.
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5.4. Die Bestimmung des Invaliditätsgrades erfolgt je nach Status der
versicherten Person als erwerbstätig oder nicht erwerbstätig (vgl. dazu
Art. 27 IVV) nach der jeweiligen Methode der Invaliditätsbemessung.
5.4.1. Bei erwerbstätigen Personen ist die allgemeine Methode nach Art.
16 ATSG anzuwenden (Art. 28 Abs. 2 IVG in der bis zum 31. Dezember
2007 gültig gewesenen Fassung; ab 1. Januar 2008: Art. 28a Abs. 2
IVG). Gemäss Art. 16 ATSG wird das Erwerbseinkommen, das die
versicherte Person nach Eintritt der Invalidität und nach Durchführung der
medizinischen Behandlung und allfälliger Eingliederungsmassnahmen
durch eine ihr zumutbare Tätigkeit bei ausgeglichener Arbeitsmarktlage
erzielen könnte (sog. Invalideneinkommen), in Beziehung gesetzt zum
Erwerbseinkommen, das sie erzielen könnte, wenn sie nicht invalid
geworden wäre (sog. Valideneinkommen).
Der Begriff des ausgeglichenen Arbeitsmarkts ist ein theoretischer und
abstrakter Begriff, welcher dazu dient, den Leistungsbereich der
Invalidenversicherung von jenem der Arbeitslosenversicherung
abzugrenzen. Der Begriff umschliesst einerseits ein bestimmtes
Gleichgewicht zwischen dem Angebot von und der Nachfrage nach
Stellen; anderseits bezeichnet er einen Arbeitsmarkt, der von seiner
Struktur her einen Fächer verschiedenartiger Stellen offen hält. Nach
diesen Gesichtspunkten bestimmt sich im Einzelfall, ob die invalide
Person die Möglichkeit hat, ihre restliche Erwerbsfähigkeit zu verwerten
und ob sie ein rentenausschliessendes Einkommen zu erzielen vermag
oder nicht (BGE 110 V 273 E. 4b; ZAK 1991 S. 320 E. 3b). Daraus folgt,
dass für die Invaliditätsbemessung nicht darauf abzustellen ist, ob eine
invalide Person unter den konkreten Arbeitsmarktverhältnissen vermittelt
werden kann, sondern einzig darauf, ob sie die ihr verbliebene
Arbeitskraft noch wirtschaftlich nutzen könnte, wenn die verfügbaren
Arbeitsplätze dem Angebot an Arbeitskräften entsprechen würden (AHI
1998 S. 291 E. 3b). Von einer Arbeitsgelegenheit im Sinne von Art. 16
ATSG kann aber dort nicht mehr gesprochen werden, wo die zumutbare
Tätigkeit nur in so eingeschränkter Form möglich ist, dass sie der
allgemeine Arbeitsmarkt praktisch nicht kennt oder dass sie nur unter
nicht realistischem Entgegenkommen eines durchschnittlichen
Arbeitgebers möglich wäre (SVR 2009/1 IV Nr. 8 S. 17 E. 3c, SVR 1996
IV Nr. 70 S. 204 E. 3c, ZAK 1989 S. 322 E. 4).
5.4.2. Bei nicht erwerbstätigen Versicherten, welche im Aufgabenbereich
tätig sind und denen die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit nicht zugemutet
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werden kann, wird für die Bemessung der Invalidität in Abweichung von
Art. 16 ATSG darauf abgestellt, in welchem Masse sie behindert sind,
sich im Aufgabenbereich zu betätigen (sog. spezifische Methode, Art. 28
Abs. 2bis IVG in der bis am 31. Dezember 2007 gültig gewesenen
Fassung; ab 1. Januar 2008: Art. 28a Abs. 2 IVG mit quasi gleichem
Wortlaut).
5.5. Zu bemerken bleibt, dass aufgrund des im gesamten
Sozialversicherungsrecht geltenden Grundsatzes der
Schadenminderungspflicht eine in ihrem bisherigen Tätigkeitsbereich
dauernd arbeitsunfähige versicherte Person gehalten ist, innert nützlicher
Frist Arbeit in einem anderen Berufs- oder Erwerbszweig zu suchen und
anzunehmen, soweit sie möglich und zumutbar erscheint (BGE 113 V 22
E. 4a, 111 V 235 E. 2a). Deshalb ist es am behandelnden Arzt bzw. am
Vertrauensarzt einer IV-Stelle zu entscheiden, in welchem Ausmass eine
versicherte Person ihre verbliebene Arbeitsfähigkeit bei zumutbarer
Tätigkeit und zumutbarem Einsatz auf dem ausgeglichenen Arbeitsmarkt
verwerten kann. Diese sogenannte Verweisungstätigkeit hat sich die
versicherte Person anrechnen zu lassen (leidensangepasste
Verweisungstätigkeit; ZAK 1986 S. 204 f.), wobei es unerheblich ist, ob
sie ihre Restarbeitsfähigkeit tatsächlich verwertet oder nicht.
Die im Haushalt tätigen versicherte Personen haben aufgrund der ihnen
obliegenden Schadenminderungspflicht Verhaltensweisen zu entwickeln,
welche die Auswirkungen der Behinderung im hauswirtschaftlichen
Bereich reduzieren und ihnen eine möglichst vollständige und
unabhängige Erledigung der Haushaltarbeiten ermöglichen. Kann die
versicherte Person wegen ihrer Behinderung gewisse Haushaltarbeiten
nur noch mühsam und mit viel höherem Zeitaufwand erledigen, so muss
sie in erster Linie ihre Arbeit einteilen und in üblichem Umfang die Mithilfe
von Familienangehörigen in Anspruch nehmen. Ein invaliditätsbedingter
Ausfall darf bei im Haushalt tätigen Personen nur insoweit angenommen
werden, als die Aufgaben, welche nicht mehr erfüllt werden können,
durch Drittpersonen gegen Entlöhnung oder durch Angehörige verrichtet
werden, denen dadurch nachgewiesenermassen eine Erwerbseinbusse
oder doch eine unverhältnismässige Belastung entsteht (BGE 133 V 504
E. 4.2).
6.
Der Beschwerdeführer hatte in der (undatierten) Anmeldung zum Bezug
für IV-Leistungen für Erwachsene (act. 3) angegeben, seit 1996
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Hausmann zu sein. Nach seinen Angaben im Fragebogen für den
Versicherten vom 12. Dezember 2006, unterzeichnet am 3. September
2007 (act. 6), war er seit 1999 im Haushalt tätig. Aus dem am 7. Juli 2008
unterzeichneten Fragebogen für die im Haushalt tätigen Versicherten
(act. 12) geht hervor, dass sich der Haushalt im Zeitpunkt der Befragung
aus 4 erwachsenen Personen und 3 Jugendlichen im Alter von 17, 15
und 11 Jahren zusammensetzte. Aufgrund der Angaben des
Beschwerdeführers zu den Möglichkeiten und Einschränkungen der
Betätigung im Haushalt ermittelte Dr. M._______ vom medizinischen
Dienst der Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom 2. Oktober 2008 (act.
31) einen Invaliditätsgrad von 26 %. Dr. O._______ gab in seiner
Stellungnahme vom 17. November 2008 (act. 32) – ebenfalls bezogen
auf die Tätigkeit im Haushalt – einen Invaliditätsgrad von 62 % an.
6.1. Die Statusfrage wird nach dem hypothetischen Willen der
betreffenden Person und unter Berücksichtigung der konkreten Umstände
beantwortet (BGE 133 V 504 E. 3.3; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 2.
Auflage, Zürich Basel Genf 2009, Art. 8 Rz. 25). Zwar übte der
Beschwerdeführer seit seinem Unfall am 15. Mai 1994 keine
Erwerbstätigkeit mehr aus. Im Fragebogen zur Bestimmung des Status
des Versicherten vom 7. Juli 2008 (act. 12a) gab der Beschwerdeführer
an, ohne Einschränkung seiner Gesundheit würde er nebst seiner
Tätigkeit im Haushalt keine lukrative Erwerbstätigkeit ausüben. Die
Frage, aus welchem Grund er einer Erwerbstätigkeit nachgehen würde,
beantwortete er mit "wenn ich konnte". Auf die Frage hin, ob er in
Betracht gezogen habe, den Beschäftigungsgrad zu erhöhen oder zu
mindern, gab er an, dies erlaubten sein Alter und sein
Gesundheitszustand nicht.
Aufgrund dieser Angaben zog die Vorinstanz die Richtigkeit der
spezifischen Methode der Invaliditätsbemessung in Zweifel (vgl. Anfrage
der Sektion Leistungsgesuche II der Vorinstanz vom 15. Dezember 2008
[act. 33]). Der Versicherte habe zwar angegeben, im Haushalt tätig zu
sein. Im Fragebogen für die im Haushalt tätigen Versicherten habe er
jedoch auf entsprechende genauere Fragen widersprüchliche Antworten
gegeben, indem er als Ursache dafür, dass er nicht arbeitstätig sei, sein
Alter und seinen Gesundheitszustand angeführt habe. Es sei daher nicht
die spezifische, sondern die allgemeine Methode der
Invaliditätsbemessung anzuwenden (vgl. Protokoll der Sitzung vom 5.
Februar 2009 [act. 34]).
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6.2. Die Schlussfolgerung der Vorinstanz ist zutreffend. Die Auskünfte
des Beschwerdeführers lassen darauf schliessen, dass er unter anderen
Umständen eine Erwerbstätigkeit ausüben würde. Die Tatsache, dass er
seine Erwerbstätigkeit im Jahr 1997 aufgab, kann nicht auf sein
Engagement im Haushalt zurückgeführt werden. Gemäss seinen eigenen
Angaben verrichtet er nur einzelne Haushaltsarbeiten und hat auch keine
Betreuungspflichten. Die Vorinstanz hat daher den Beschwerdeführer zu
Recht als erwerbstätig eingestuft mit der Folge, dass die generelle
Methode der Invaliditätsbemessung anzuwenden ist.
7.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Vorinstanz den Anspruch des
Beschwerdeführers auf eine Invalidenrente zu Recht verneint hat.
7.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, der Anspruch auf eine
Invalidenrente sei mit Schreiben der SAK vom 24. Oktober 2008 (BVGer-
act. 1 Beilage 2) anerkannt worden. Das Dokument befindet sich nicht bei
den Vorakten der Vorinstanz. Diese hat sich im Rahmen ihrer
Vernehmlassung vom 14. August 2009 zum Vorbringen des
Beschwerdeführers nicht geäussert. Dieser Mangel bleibt jedoch ohne
Einfluss auf einen allfälligen Rentenanspruch, wie sogleich ausgeführt
wird.
Zunächst ist festzuhalten, dass im Schreiben der SAK vom 24. Oktober
2008 keine Leistung zugesprochen wird. Die Formulierung "damit Ihre
Rente berechnet und ausbezahlt werden kann" könnte zwar den Eindruck
erwecken, dies sei schon geschehen. Da es sich jedoch bei der SAK
nicht um jene Behörde handelt, bei der das Gesuch um Zusprechung
einer Invalidenrente anhängig gemacht worden war, hätte der
Beschwerdeführer Zweifel an der Richtigkeit der Aussage hegen müssen.
Da er von der Vorinstanz noch keinen Rentenbescheid erhalten hatte,
hätte der Beschwerdeführer sich erkundigen müssen, wie das Schreiben
der SAK vom 24. Oktober 2008 zu verstehen sei. Weder den
Beschwerdebeilagen noch den übrigen Akten ist zu entnehmen, ob der
Beschwerdeführer auf das Schreiben der SAK vom 24. Oktober 2008
überhaupt reagiert und das beigelegte Formular retourniert hat, wozu er
ausdrücklich aufgefordert worden war. Bei dieser Ausgangslage steht
fest, dass der Beschwerdeführer aus dem Schreiben der SAK vom 24.
Oktober 2008 für das vorliegende Verfahren nichts zu seinen Gunsten
ableiten kann. Der Versand dieses Schreibens erfolgte mit Bezug auf das
vorliegende Verfahren offensichtlich aus Versehen, ist jedoch für die
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Frage, ob das Leistungsbegehren mit Verfügung vom 8. April 2009 zu
Recht abgewiesen wurde, ohne Belang.
7.2. Gemäss Art. 43 Abs. 1 erster Satz ATSG prüft der
Versicherungsträger die Begehren, nimmt die notwendigen Abklärungen
von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein. Welche
Abklärungen notwendig sind, ergibt sich aus den für den betreffenden
Anspruch im Gesetz umschriebenen Voraussetzungen. In Bezug auf den
Rentenanspruch bestehen diese in erster Linie im Vorliegen einer
durchschnittlich mindestens 40 %igen Arbeitsunfähigkeit während eines
Jahres sowie eines Invaliditätsgrades von mindestens 40 % nach Ablauf
dieses Jahres (Art. 28 Abs. 1 IVG). Im vorliegenden Fall ist aufgrund des
Wohnsitzes des Beschwerdeführers in Kosovo ein Grad der
Arbeitsunfähigkeit und Invalidität von 50 % erforderlich (vgl. E. 5.3).
Damit der Invaliditätsgrad erwerbstätiger Personen ermittelt werden kann,
muss zunächst der Grad der Arbeits(un)fähigkeit festgesetzt werden.
Gemäss der Definition in Art. 6 ATSG ist die Arbeitsunfähigkeit eine
medizinische Anspruchsvoraussetzung (vgl. E. 5.1 am Ende). Deren
Prüfung obliegt den IV-Stellen, welche sich dabei auf die Einschätzungen
ihrer medizinischen Dienste stützen (Art. 69 Abs. 4 IVV).
Der Grad der verbliebenen Arbeitsfähigkeit entspricht dem
Beschäftigungsgrad, in dem eine (allenfalls leidensangepasste) Tätigkeit
noch ausgeübt werden kann. Das damit erzielbare Einkommen
(Invalideneinkommen) wird mit dem Einkommen, welches ohne
gesundheitliche Einschränkung erzielt werden könnte
(Valideneinkommen), in Beziehung gesetzt (vgl. E. 5.4.1). Dies geschieht
mittels eines Einkommensvergleichs, dessen Ergebnis den
Invaliditätsgrad ergibt (vgl. BGE 128 V 29 E.1; diese Rechtsprechung gilt
gemäss BGE 130 V 343 nach Inkrafttreten des ATSG gleichermassen).
7.2.1. Die Vorinstanz kam an ihrer Sitzung vom 5. Februar 2009 zum
Schluss, im vorliegenden Fall sei die allgemeine Methode der
Invaliditätsbemessung nach Art. 16 ATSG anzuwenden. Weiter erwog
sie, den ärztlichen Stellungnahmen der Dres. M._______ und O._______
vom 2. Oktober 2008 (act. 31) bzw. vom 17. November 2008 (act. 32)
könne nicht gefolgt werden. Es lägen keine medizinischen Elemente vor,
welche auf einen Gesundheitsschaden seit September 1997 schliessen
liessen. Die medizinische Behandlung sei eher leicht und erlaube nicht,
eine Arbeitsunfähigkeit anzunehmen. Die Häufigkeit der epileptischen
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Anfälle sei nicht angegeben; Dr. Z._______s Attest vom 16. Mai 2008
berichte von einem schwankenden depressiven Zustand, jedoch nicht
von einer schweren Depression. Daraus folge, dass das Gesuch
abzuweisen sei (vgl. Protokoll der Sitzung vom 5. Februar 2009 [act. 34]).
7.2.2. Die Vorinstanz setzte den Grad der Arbeitsunfähigkeit sinngemäss
auf 0 % fest, obwohl dem Beschwerdeführer gesundheitliche
Einschränkungen sowohl von den behandelnden Ärzten als auch von den
Ärzten des medizinischen Dienstes der Vorinstanz attestiert wurden. Der
Pneumologe Dr. D._______ bezeichnete den Zustand des
Beschwerdeführers in seinem Bericht vom 20. März 2007 (act. 20) als
"ziemlich ernst". Die Neuropsychiaterin Dr. Z._______ schätzte die
Arbeitsunfähigkeit des Beschwerdeführers in ihrem Bericht vom 5. Juni
2007 (act. 22) auf 100 %, ebenso der Neuropsychiater Dr. H._______ in
seinem Bericht vom 4. April 2008 (act. 26). Als "sichtlich reduziert"
beurteilte der Chirurg und Traumatologe Dr. L._______ die
Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers in seinem Bericht vom 24. April
2008 (act. 28).
Gestützt auf diese Berichte schätzten die Dres. M._______ und
O._______ vom medizinischen Dienst der Vorinstanz die Arbeitsfähigkeit
des Beschwerdeführers in dessen bisherigen Tätigkeit als
Lebensmittelverkäufer auf 70 % bzw. 80 %. Warum der
Beschwerdeführer (in dieser oder einer anderen Tätigkeit) zu 100 %
arbeitsfähig sein soll, vermochte die Vorinstanz nicht zu begründen. Eine
hinreichende Begründung dafür wird auch in der Vernehmlassung vom
14. August 2009 nicht genannt. Die Vorinstanz verweist lediglich auf das
Protokoll ihrer Sitzung vom 5. Februar 2009 (act. 34). Dort werde
festgehalten, dass aus den vorliegenden medizinischen Akten keine
schwere Depression hervorgehe und die geringe Häufigkeit der
epileptischen Anfälle einer Arbeitstätigkeit nicht entgegenstehe. Eine
rentenbegründende Invalidität liege nicht vor.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass in den
medizinischen Akten nirgends von einer geringen Häufigkeit der
epileptischen Anfälle die Rede ist. Im Bericht des Neuropsychiaters Dr.
H._______ vom 24. Februar 2007 (act. 19) heisst es, der
Beschwerdeführer leide seit 10 Jahren an Epilepsie; epileptische Anfälle
seien seit 20 Tagen zu verzeichnen. Die Dres. M._______ und
O._______ nennen die posttraumatische Epilepsie in ihren
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Stellungnahmen vom 2. Oktober 2008 bzw. vom 17. November 2008 (act.
31 bzw. 32) neben einem depressiven Zustandsbild als Hauptdiagnose.
In der Sitzung der Vorinstanz vom 5. Februar 2009 wurde bemängelt,
dass die Häufigkeit der epileptischen Anfälle nicht angegeben sei. Dieser
Umstand hätte jedoch nicht zur Abweisung des Gesuchs, sondern zu
weiteren Abklärungen Anlass geben müssen. Indem die Vorinstanz dies
unterliess, hat sie ihre Abklärungspflicht im Sinn von Art. 43 Abs. 1 ATSG
verletzt, was die Aufhebung der angefochtenen Verfügung zur Folge hat
(vgl. Art. 49 Bst. b VwVG). Eine Abweichung von mehreren weitgehend
übereinstimmenden ärztlichen Einschätzungen ist in der vorliegenden
Situation ohne weitere Abklärungen nicht statthaft.
8.
Die vorstehenden Erwägungen führen zum Schluss, dass sich die
Beschwerde als begründet erweist und im Sinn der Erwägungen
gutzuheissen ist. Die angefochtene Verfügung ist aufzuheben und die
Sache ist gestützt auf Art. 61 Abs. 1 VwVG zur weiteren Abklärung des
Sachverhalts an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese hat –
gegebenenfalls nach weiteren medizinischen Abklärungen – den Beginn
einer allfälligen Arbeitsunfähigkeit sowie deren Grad festzusetzen. Ist die
Arbeitsfähigkeit im bisherigen Beruf reduziert, hat die Vorinstanz
leidensangepasste Verweisungstätigkeiten zu eruieren, welche dem
Beschwerdeführer nach Ablauf der Wartezeit aus medizinischer Sicht
zumutbar waren, und gestützt darauf die Einschätzung der
Restarbeitsfähigkeit vorzunehmen. Schliesslich ist der Invaliditätsgrad
unter Anwendung der allgemeinen Methode der Invaliditätsbemessung zu
ermitteln. Auf die Durchführung des Einkommensvergleichs kann nur
verzichtet werden, wenn die Arbeitsfähigkeit in der bisherigen Tätigkeit
trotz Eintritts eines Gesundheitsschadens weiterhin 100 % beträgt, so
dass augenscheinlich keine gesundheitlich bedingte Erwerbseinbusse
vorliegt. Sobald die bisherige Tätigkeit aus gesundheitlichen Gründen
nicht mehr im bisherigen Umfang ausgeübt werden kann, muss geprüft
werden, ob eine Einkommenseinbusse besteht. Gestützt auf ihre
Abklärungen hat die Vorinstanz über den Rentenanspruch neu zu
befinden und eine entsprechende Verfügung zu erlassen.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem obsiegenden
Beschwerdeführer keine Kosten zu auferlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Der einbezahlte Kostenvorschuss ist ihm daher zurückzuerstatten. Die
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unterliegende Vorinstanz hat gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG keine
Verfahrenskosten zu tragen.
Der berufsmässig, jedoch nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer
hat Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihm erwachsenen
notwendigen Kosten (Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die
Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige
weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE). In
Berücksichtigung des notwendigen Zeitaufwands und des
Stundenansatzes für nichtanwaltliche Vertreter (vgl. Art. 10 VGKE) wird
die Parteientschädigung auf pauschal Fr. 600.- festgesetzt. Sie ist von
der Vorinstanz zu bezahlen.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen, und die
Verfügung vom 8. April 2009 wird aufgehoben.
2.
Die Sache wird zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und zum Erlass
einer neuen Verfügung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der einbezahlte
Kostenvorschuss von Fr. 300.- wird dem Beschwerdeführer
zurückerstattet.
4.
Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von
Fr. 600.- zu bezahlen.
5.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Einschreiben)
– das Bundesamt für Sozialversicherungen (Einschreiben)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Franziska Schneider Susanne Genner
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die
Voraussetzungen der Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erfüllt
sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat,
beizulegen (Art. 42 BGG).
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