Abtei lung II I
C-3024/2007/frj/fas
{T 0/2}
U r t e i l v o m 8 . D e z e m b e r 2 0 0 8
Richter Johannes Frölicher (Vorsitz),
Richter Michael Peterli,
Richterin Franziska Schneider,
Gerichtsschreiberin Susanne Fankhauser.
X._______ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Elmar Perler,
cité bellevue 6, 1707 Fribourg,
Beschwerdeführerin,
gegen
SUVA Schweizerische Unfallversicherungs-Anstalt,
Fluhmattstrasse 1, Postfach 4358, 6002 Luzern,
Vorinstanz.
Zwischenverfügung vom 16.4.2007, Sicherheit von
technischen Einrichtungen und Geräten.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-3024/2007
Sachverhalt:
A.
Die X._______ AG, mit Sitz in A._______, bezweckt gemäss Handels-
register den Vertrieb und die Installation von Holzbearbeitungsma-
schinen, von wärme- und lufttechnischen Anlagen sowie Ausführung
von Reparatur- und Servicearbeiten an vorgenannten Anlagen. Die
Tätigkeit des Betriebes besteht unter anderem darin, für die Kunden
die Absaugvorrichtung, bzw. den Transport der Späne von der
Holzverarbeitungsmaschine in einen Container oder ein Silo zu
installieren (Akt. 1).
A.a Die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA) führte im
Rahmen eines Betriebsbesuches bei der B._______ AG in Z._______
am 16. Februar 2007 eine Kontrolle der durch die X._______ AG
installierten Absaugvorrichtung durch (SUVA-Akt. 1-4). Mit Schreiben
vom 15. März 2007 informierte die SUVA die X._______ AG, dass sie
ein nachträgliches Kontrollverfahren eröffnet habe, da sich anlässlich
der Arbeitsplatzkontrolle bei der B._______ AG Zweifel ergeben
hätten, ob die Anlage die Voraussetzungen für das Inverkehrbringen
eines TEG (Technische Einrichtungen und Geräte) im Sinne des
Bundesgesetzes vom 19. März 1976 über die Sicherheit von
technischen Einrichtungen und Geräten (STEG, SR 819.1) erfülle. Die
SUVA forderte die X._______ AG auf, bis zum 10. April 2007
verschiedene Unterlagen und Informationen zur betreffenden
Absauganlage und eine Stellungnahme zu den Feststellungen der
SUVA einzureichen. Allfällige Einwände seien bis zum 30. März 2007
zu begründen. Sollten die verlangten Unterlagen und Informationen
innerhalb der angesetzten Frist nicht oder nicht vollständig eingereicht
werden oder die Frist zur Stellungnahme unbenutzt ablaufen, werde
eine entsprechende Verfügung erlassen (SUVA-Akt 8).
A.b Mit Zwischenverfügung vom 16. April 2007 ordnete die SUVA
Folgendes an (SUVA-Akt. 9):
„4.1 Zur umfassenden Überprüfung der vermuteten Mängel verpflichten wir
die X._______ AG, bis zum 30.04.2007 dem verfügenden Kontrollorgan die
folgenden Unterlagen und Informationen zu liefern:
4.1.1. Eine Kopie einer Konformitätserklärung, welche den Anforderungen
gemäss Anhang 2 STEV entspricht.
4.1.2. Eine Kopie der technischen Unterlagen zum oben erwähnten TEG
insbesondere
Seite 2
C-3024/2007
(a.) ein Exemplar der Betriebsanleitung Art. 8 Abs. 2 und Anhang 3
(Anforderungen siehe MRL, Ziffer 1.7.3. lit a sowie Punkt 6 der SN EN 12779),
(b.) die Beschreibung der Sicherheitsanforderungen/Massnahmen bezüglich:
I. Feuer und Explosion Punkt 5.4.1, insbesondere Punkt 5.4.1.5 der SN EN
12779
II. Emission von Spänen und Staub Punkt 5.4.3 insbesondere Punkt
5.4.3.2.2 der SN EN 12779
4.1.3 Eine Kundenliste mit Käufern von gleichartigen Absauganlagen“.
Weiter behielt sich die SUVA vor, über allfällige Gebühren in einer
späteren Verfügung zu entscheiden (Ziffer 4.2). Falls die SUVA innert
angesetzter Frist die geforderten Unterlagen und Informationen nicht
erhalte, sehe sie sich veranlasst, eine Überprüfung anzuordnen, wobei
die Mavent AG als Inverkehrbringerin die entsprechenden Kosten zu
tragen haben werde.
B.
Am 30. April 2007 erhob die X._______ AG, vertreten durch
Rechtsanwalt Elmar Perler, gegen diese Verfügung Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht und beantragte deren Aufhebung unter
Kostenfolge (Akt. 1). Sie kritisierte, es sei ihr eine Frist von weniger als
10 Arbeitstagen gesetzt worden, um eine umfangreiche Dokumen-
tation einzureichen, welche in der verlangten Form nicht existiere. Ein
solches Vorgehen sei unverhältnismässig und durch keine sachlichen
Gründe zu rechtfertigen, zumal die Auftragslage des Betriebes ein so
rasches Vorgehen behindere, die Inhaber des Betriebes in den Ferien
seien und vor einer Einreichung der Dokumentation mit der SUVA die
Art der einzureichenden Unterlagen zu besprechen gewesen wäre. Die
Unterlagen seien theoretischer Natur und stünden mit keiner konkre-
ten Gefährdung in Zusammenhang. Die installierten Absauganlagen
hätten noch nie zu einem Unfall geführt. Weil verschiedene Maschinen
zu einer Anlage verbunden würden, könne die Dokumentation nicht
ohne weiteres unmittelbar beigebracht werden; die Beschwerde-
führerin sei aber grundsätzlich bereit, in Zusammenarbeit mit der
SUVA die erforderlichen Unterlagen zu liefern. Hingegen widersetze
sie sich der Aufforderung, eine Kundenliste herauszugeben. Dies
gehöre als Geschäftsgeheimnis in den Schutzbereich der Wirtschafts-
freiheit und die SUVA habe keine rechtliche Grundlage, in dieses
Grundrecht einzugreifen.
C.
Innerhalb der mit Verfügung vom 11. Mai 2007 (Akt. 2) angesetzten
Seite 3
C-3024/2007
Frist ging bei der Gerichtskasse der Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-
ein (Akt. 4).
D.
Mit Schreiben vom 14. Juni 2007 stellte die Beschwerdeführerin der
SUVA eine Betriebsanleitung und ein Schema für die Entlastungs-
fläche zu (SUVA-Akt. 13).
E.
In ihrer Vernehmlassung vom 7. September 2007 beantragte die SUVA
die Abweisung der Beschwerde. Aus der Anwendbarkeit des STEG
ergebe sich, dass jederzeit unentgeltlich Einblick in die Unterlagen,
insbesondere in den Konformitätsnachweis, zu gewähren sei. Die
Konformitätserklärung – welche die im Anhang 2 der Verordnung vom
12. Juni 1995 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und
Geräten (STEV, SR 819.11) genannten Angaben enthalten müsse –
sei nicht erst auf Aufforderung hin, sondern bereits beim Inverkehr-
bringen der technischen Einrichtung beizugeben. Eine Konformitäts-
erklärung betreffend die bei der B._______ AG installierten Anlage
stehe bis anhin immer noch aus. Konformitätserklärungen betreffend
einzelne Elemente (Drehstrommotoren) ersetzten nicht die Konformi-
tätserklärung der ganzen Anlage. Die Einhaltung der Sicherheits-
anforderungen bezüglich Feuer und Explosion und bezüglich Emission
von Spänen und Staub liessen sich aus den bis jetzt eingereichten
Unterlagen nicht ableiten. Weiter liege für die in der Beschwerde vom
30. April 2007 enthaltene Behauptung, dass die Anlage in kontrol-
liertem Unterdruck laufe und es dadurch nicht zu Explosionen kommen
könne, kein schlüssiger Beweis vor, fehle es doch an Angaben über
den massgebenden Sauerstoffgehalt.
Von einer unverhältnismässig kurzen Frist könne keine Rede sein, weil
die Aufforderung zur Einreichung der Unterlagen bereits am 15. März
2007 erfolgt sei und der Beschwerdeführerin bis zum 30. April somit
sechs Wochen Zeit zur Verfügung stand, um die geforderte
Dokumentation beizubringen. Die bereits beim Inverkehrbringen erfor-
derlichen Unterlagen (wie die Konformitätserklärung und Betriebsbe-
schreibung einer Maschine) müssten ohnehin sofort verfügbar sein.
Wenn die Beschwerdeführerin der Ansicht sei, sie müsse mit der
SUVA abklären, welche Unterlagen zur Inverkehrbringung erforderlich
seien, verkenne sie das im Bereich der technischen Einrichtungen und
Geräte massgebende Prinzip der Eigenverantwortung des Herstellers.
Seite 4
C-3024/2007
Im Übrigen gehe aus der von der SUVA formulierten Aufforderung
unmissverständlich hervor, in welche Unterlagen Einsicht zu geben
sei.
Zur Anordnung, eine Kundenliste herauszugeben, wird ausgeführt,
dafür bestehe mit Art. 10 Abs. 2 STEG eine gesetzliche Grundlage.
Das Einfordern einer Kundenliste sei für ein STEG-Kontrollorgan ein
wesentliches Instrument, um weitere allenfalls den gesetzlichen Anfor-
derungen nicht genügende technische Einrichtungen ermitteln zu
können. Die Kontrollen weiterer Anlagen dienten der Klärung der
Frage, ob ein festgestellter Mangel genereller Natur sei, und daher
allenfalls andere Massnahmen erforderlich wären.
F.
Am 26. November 2007 reichte die Beschwerdeführerin ihre Replik ein
und bestätigte ihre Rechtsbegehren (Akt. 13). Zudem reichte sie
folgende Unterlagen ein: Konformitätserklärung für Absauganlagen
(Beilage 1); Technische Spezifizierung Anlage B._______ AG (Beilage
2); Betriebsanleitung – Funktionsbeschrieb (Beilage 3); Erklärung
(betreffend Explosions- und Brandschutz-Normen; Beilage 4). Dazu
führte sie aus, mit dem Einreichen dieser Dokumente sei sie ihren
Verpflichtungen gemäss Verfügung nachgekommen. Der
Sauerstoffgehalt könne bei der installierten Anlage gemessen werden.
Um ihrer Kontrollbefugnis bzw. -pflicht nachzukommen, benötige die
SUVA keine Kundenliste. Die Kontrolle könne auch im Betrieb der
B._______ AG vorgenommen werden, was offenbar bereits geschehen
sei. Dabei sei die Anlage nicht beanstandet worden. Eine
systematische Überprüfung oder Stichproben würden Misstrauen der
Kunden aufkommen lassen.
G.
Mit Duplik vom 22. Januar 2008 hielt die SUVA an ihren Rechtsbe-
gehren fest (Akt. 15). Mit der Einreichung der verschiedenen Unter-
lagen anerkenne die Beschwerdeführerin faktisch die Richtigkeit der
Zwischenverfügung, mit Ausnahme der angeordneten Herausgabe der
Kundenliste. Die Frage, ob die eingereichten Unterlagen inhaltlich den
gesetzlichen Anforderungen genügen, sei nicht Gegenstand des vor-
liegenden Verfahrens. Das gestützt auf die Unfallverhütungsvor-
schriften erlassene Verbot der Inbetriebnahme der Anlage B._______
AG habe aufgehoben werden können, weil Nachbesserungen vorge-
nommen worden seien. Eine Prüfung dieser Anlage liefere nur
Seite 5
C-3024/2007
beschränkt aussagekräftige Ergebnisse. Im Rahmen ihrer Aufgaben
als Kontrollorgan sei die SUVA zu umfassenden Abklärungen
verpflichtet und es müsse die Möglichkeit bestehen, zu prüfen, ob
vermutete Mängel genereller Natur seien. Die Kontrollorgane des
STEG müssten über ausreichende Kompetenzen verfügen, so bspw.
Einsicht in Kundenlisten, um das reibungslose Funktionieren der
nachträglichen Kontrolle bereits in Verkehr gebrachter TEG zu
gewährleisten.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021),
sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen
gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden. Die Schwei-
zerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA) ist eine Vorinstanz im
Sinne von Art. 33 Bst. e VGG. Die sachliche Zuständigkeit des
Bundesverwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen
Verfügungen der Fachorganisationen und Institutionen im Bereich des
STEG ergibt sich aus Art. 12 Abs. 2 STEG.
2.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwaltungsgerichts-
gesetz nichts anderes bestimmt (Art. 12 Abs. 1 STEG, Art. 37 VGG).
2.1 Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht (vgl.
(Art. 52 VwVG).
2.2 Angefochten ist eine Anordnung, mit welcher die Beschwerde-
führerin verpflichtet wird, innerhalb einer bestimmten Frist Unterlagen
zu einer von ihr in Verkehr gebrachten Absauganlage sowie eine Liste
der Kunden, welche eine gleichartige Anlage gekauft haben, einzu-
reichen. Im Säumnisfall wird ihr eine Überprüfung mit Kostenfolge
angedroht.
Seite 6
C-3024/2007
2.2.1 Die streitige Anordnung bildet lediglich einen Schritt auf dem
Weg der Verfahrenserledigung, schliesst das Verfahren vor der mit der
Angelegenheit befassten Instanz aber nicht ab, weshalb sie als
Zwischenverfügung zu qualifizieren ist (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, Basel 2008, Rz. 2.41). Selbständig eröffnete Zwischenver-
fügungen sind – mit Ausnahme der Entscheide über die Zuständigkeit
und über Ausstandsbegehren (vgl. Art. 45 Abs. 1 VwVG) – gemäss
Art. 46 Abs. 1 VwVG nur anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken können (Bst. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Bst. b). Ist keine der
beiden Voraussetzungen erfüllt, kann eine Zwischenverfügung erst
durch Beschwerde gegen die Endverfügung angefochten werden,
soweit sie sich auf den Inhalt der Endverfügung auswirkt (Art. 46
Abs. 2 VwVG).
2.2.2 Die Gutheissung der Beschwerde gegen die Herausgabe von
Unterlagen könnte im vorliegenden Fall keinen Endentscheid herbei-
führen, weil das Kontrollverfahren damit nicht abgeschlossen würde.
Es ist daher zu prüfen, ob die Anordnung einen nicht wieder gutzu-
machenden Nachteil bewirken kann. Für die Annahme eines solchen
Nachteils genügt ein tatsächliches, insbesondere auch ein wirtschaft-
liches Interesse (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_86/2008 vom
23. April 2008 E. 3.2; BGE 130 II 149 E. 1.1). Art. 46 Abs. 1 Bst. b
VwVG setzt nicht voraus, dass die Zwischenverfügung einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil bewirkt, sondern nur, dass sie einen
solchen bewirken kann (vgl. Urteil BGer 1A.302/2005 vom 29. März
2006 E. 2). Nach der Rechtsprechung beurteilt sich das Vorliegen
eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils nicht nur anhand eines
einzigen Kriteriums. Vielmehr ist jenes Merkmal zu prüfen, das dem
angefochtenen Entscheid am besten entspricht. Namentlich ist nicht
allein der Nachteil als nicht wieder gutzumachend zu betrachten, den
auch ein für die Beschwerde führende Person günstiges Endurteil
nicht vollständig zu beseitigen vermöchte. In der Regel genügt ein
schutzwürdiges Interesse daran, dass der angefochtene Entscheid
sofort aufgehoben oder abgeändert wird (BGE 131 V 362 E. 3.1 mit
Hinweisen).
Seite 7
C-3024/2007
2.2.3 Die Beschwerdeführerin bestreitet einerseits die Angemessen-
heit der Frist, welche die SUVA zur Einreichung der Konformi-
tätserklärung und technischer Unterlagen (Betriebsanleitung und
Beschreibung der Sicherheitsanforderungen bzw. Massnahmen) ange-
setzt hat, andererseits, dass sie zur Herausgabe einer Kundenliste mit
Käufern von gleichartigen Absauganlagen verpflichtet werden kann.
2.2.4 Die Frage des nicht wieder gutzumachenden Nachteils wurde
von den zuständigen Rechtsmittelinstanzen in zwei Fällen mit der
weitgehend gleichen Ausgangslage unterschiedlich beurteilt.
Die Eidgenössische Rekurskommission für die Unfallversicherung
(nachfolgend: Rekurskommission UV) ist im unveröffentlichten Urteil
REKU 639/05 vom 25. September 2006 auf eine Beschwerde gegen
eine Zwischenverfügung der SUVA eingetreten, mit welcher unter
anderem die Einreichung von Unterlagen zu einer bestimmten Anlage
sowie die Herausgabe einer Kundenliste angeordnet worden war. Zur
Begründung verwies sie auf Art. 45 Abs. 2 Bst. d VwVG (in der bis
Ende 2006 gültigen Fassung) in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 VwVG
und Art. 10 Abs. 1 STEG (E. 3). Nach der bis Ende 2006 gültigen
Fassung von Art. 45 Abs. 2 Bst. d VwVG galten als selbständig
anfechtbare Zwischenverfügungen auch Verfügungen über die
Auskunfts-, Zeugnis- oder Editionspflicht (wobei auch in diesen Fällen
die Voraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils erfüllt
sein musste, vgl. BGE 120 Ib 97 E. 1c). Art. 13 Abs. 1 Bst. c VwVG
verpflichtet die Parteien, an der Feststellung des Sachverhalts mitzu-
wirken, soweit ihnen nach einem anderen Bundesgesetz eine weiter-
gehende Auskunfts- oder Offenbarungspflicht obliegt. Die Auskunfts-
pflicht wird in Art. 10 STEG wie folgt geregelt: Die Beauftragten der
Vollzugs- und Aufsichtsorgane können technische Einrichtungen und
Geräte, die sich in Verkehr befinden, kontrollieren und nötigenfalls
Muster erheben (Abs. 1). Den Beauftragten sind alle erforderlichen
Auskünfte unentgeltlich zu erteilen und Einsicht in die Unterlagen,
insbesondere in den Konformitätsnachweis, zu gewähren (Abs. 2). Die
Auskunfts- und Mitwirkungspflicht wird in Art. 13 STEV konkretisiert.
Die Rekurskommission UV schloss aus der dargelegten Rechtslage,
die Zwischenverfügung sei selbständig anfechtbar.
Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil A-4580/
2007 vom 17. Januar 2008 das schutzwürdige Interesse an einer so-
fortigen Überprüfung einer Anordnung, eine Liste mit allen in Verkehr
Seite 8
C-3024/2007
gebrachten Niederdruck-Dampfkesseln und den entsprechenden
Abnehmern auszuhändigen, Kopien der Unterlagen, Zeichnungen und
Spezifikationen der Dampfkessel zu übergeben und eine Konfor-
mitätsbewertung vorzulegen, verneint. Bei diesen Anordnungen gehe
es darum, Fragen im Hinblick auf die Klärung des Sachverhalts zu
beantworten und Unterlagen einzureichen, was bei der Beschwerde-
führerin zweifellos einen gewissen Aufwand verursachen dürfte. Dieser
bewirke aber kaum derart hohe Kosten, dass ein für die Schutzwür-
digkeit des Interesses erforderlicher Nachteil zu bejahen wäre (E. 2.2).
2.3 Bevor die Frage des nicht wieder gutzumachenden Nachteils
beantwortet werden kann, ist auf die möglichen Folgen der hier
streitigen Anordnungen einzugehen, was eine kurze Erläuterung des
Systems, auf welchem das STEG beruht, voraussetzt.
3.
Das STEG sieht keine behördliche Zulassung von technischen Ein-
richtungen und Geräten (TEG) vor, sondern das System der nach-
träglichen Kontrolle bzw. der Marktkontrolle (vgl. STEG-Kommentar
des Staatssekretariats für Wirtschaft [SECO], Ausgabe Januar 2004,
S. 13 f. und 24 ff.).
3.1 Wer eine technische Einrichtung oder ein Gerät in Verkehr bringt,
muss nachweisen können, dass die Einrichtung oder das Gerät den
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen entspricht
(Art. 4b Abs. 1 STEG). Der Nachweis erfolgt grundsätzlich durch eine
Konformitätserklärung (vgl. Art. 7 Abs. 1 STEV) und das Beibringen
von technischen Unterlagen (siehe Art. 8 Abs. 1 STEV). Wer Maschi-
nen (im Sinne von Art. 2 Abs. 1 STEV) in Verkehr bringt, muss dafür
sorgen, dass dem Produkt eine Konformitätserklärung gemäss Anhang
2 STEV beigefügt ist (Art. 7 Abs. 2 STEV), und die speziellen Anfor-
derungen an die technischen Unterlagen für Maschinen im Anhang 3
STEV beachten.
3.2 Die nachträgliche Kontrolle wird in Art. 11 ff. STEV (in Verbindung
mit Art. 6 STEG) geregelt.
3.2.1 Die Kontrolle über die Einhaltung der Vorschriften über das
Inverkehrbringen obliegt gemäss Art. 11 Abs. 1 der SUVA, der
Schweizerischen Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu) sowie den
vom Departement bezeichneten Fachorganisationen.
Seite 9
C-3024/2007
3.2.2 Die Kontrollorgane haben gemäss Art. 13 STEV folgende
Aufgaben und Befugnisse: Sie führen stichprobenweise nachträgliche
Kontrollen über die Einhaltung der Sicherheitsvorschriften für TEG
durch und verfolgen begründete Hinweise, wonach TEG den
Vorschriften nicht entsprechen (Abs. 1). Eine solche nachträgliche
Kontrolle umfasst die formelle Überprüfung, ob die Konformitäts-
erklärung (sofern gefordert) in Ordnung ist und die technischen
Unterlagen vollständig sind, eine Sicht- und Funktionskontrolle sowie
eine weitere nachträgliche Kontrolle des beanstandeten TEG (Abs. 2).
Im Rahmen der nachträglichen Kontrolle sind die Kontrollorgane
insbesondere befugt, die für den Nachweis der Konformität von TEG
erforderlichen Unterlagen und Informationen zu verlangen, Muster zu
erheben und Prüfungen zu veranlassen sowie während der üblichen
Arbeitszeit die Geschäftsräume zu betreten (Art. 13 Abs. 3 STEV).
Bringt der Inverkehrbringer die verlangten Unterlagen innerhalb der
von den Kontrollorganen festgesetzten Frist nicht oder nicht vollständig
bei, so können diese eine Überprüfung verfügen. Der Inverkehrbringer
trägt die Kosten (Abs. 4). Die Kontrollorgane können eine Überprüfung
auch verfügen, wenn aus der Konformitätserklärung nach Art. 7 nicht
hinreichend hervorgeht, dass ein TEG den Anforderungen entspricht
oder wenn Zweifel bestehen, ob ein TEG mit den eingereichten Unter-
lagen übereinstimmt (Abs. 5). Ergibt die Überprüfung nach Abs. 5,
dass ein TEG den Anforderungen nicht entspricht, so trägt der Inver-
kehrbringer die Kosten der Überprüfung (Abs. 6).
3.2.3 Entspricht ein TEG den Vorschriften der STEV nicht, so infor-
miert das Kontrollorgan den Inverkehrbringer über das Ergebnis der
Kontrolle und gibt ihm Gelegenheit zur Stellungnahme. Hierauf ordnet
es gegebenenfalls die nötigen Massnahmen mit einer Verfügung an
und räumt für deren Befolgung eine angemessene Frist ein. Es kann
insbesondere das weitere Inverkehrbringen verbieten, den Rückruf, die
Beschlagnahme oder die Einziehung verfügen sowie die von ihm
getroffenen Massnahmen veröffentlichen (Art. 13a Abs. 1 STEV). Das
SECO weist im STEG-Kommentar darauf hin, dass die in der Ver-
ordnung aufgeführten Massnahmen lediglich Beispielcharakter haben.
Weitere mögliche Massnahmen seien: Anordnungen, die gewähr-
leisten, dass ein Produkt erst in Verkehr gebracht wird, wenn es den
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen ent-
spricht; Anordnung, dass ein Produkt von einer Konformitätsbewer-
tungsstelle überprüft wird; Anordnung, dass geeignete Warnhinweise
Seite 10
C-3024/2007
über Gefährdungen, die von dem Produkt ausgehen, angebracht
werden; die behördliche Warnung vor gefährlichen Produkten durch
Radio, Fernsehen, Presse oder Internet; Anordnung, dass von der
Zollverwaltung für eine festgesetzte Dauer Meldungen über die Einfuhr
genau bezeichneter TEG gemacht werden (STEG-Kommentar, S. 24).
3.3 Der Inverkehrbringer eines TEG trägt die Verantwortung dafür,
dass dieses alle Anforderungen – von der Beschaffenheit über die
Konformitätsbewertung bis zur technischen Dokumentation – erfüllt
und er muss gegenüber den Kontrollorganen den entsprechenden
Nachweis erbringen können (STEG-Kommentar, S. 5 f.). Kommt der
Inverkehrbringer seinen Auskunfts- und Dokumentationspflichten nicht
nach, wird das zuständige Kontrollorgan in der Regel eine Über-
prüfung verfügen, wobei der Inverkehrbringer die Kosten zu tragen hat
(Art. 13 Abs. 4 STEV).
3.4 Für den vorliegend zu beurteilenden Fall ergibt sich daraus
Folgendes:
3.4.1 Die Beschwerdeführerin hat die von der SUVA verlangten
technischen Unterlagen im Verlaufe des Verfahrens eingereicht. Die
Tatsache, dass sie dies erst nach Ablauf der in der Verfügung vom
16. April 2007 gesetzten Frist getan hat, bleibt ohne Folgen. Daher
besteht kein Interesse mehr an einer gerichtlichen Überprüfung der
Angemessenheit dieser Frist. Auf diesbezügliche Rügen ist mangels
Rechtsschutzinteresse nicht einzutreten.
3.4.2 Nicht eingereicht wurde hingegen die geforderte Kundenliste,
weil die Beschwerdeführerin die Zulässigkeit dieser Anordnung
bestreitet. Widersetzt sich die Beschwerdeführerin dieser Aufforderung
weiterhin, wird die SUVA entsprechende Massnahmen (bzw. – nach
rechtskonformer Androhung – eine Busse gemäss Art. 13 Ziff. 1 Satz 4
STEG) verfügen, deren Kosten die Beschwerdeführerin zu tragen
haben wird, sofern eine daran anschliessende gerichtliche Beurteilung
ergibt, dass sie zur Herausgabe der Liste verpflichtet gewesen wäre.
Für das Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils
spricht auch, dass bei den Abläufen im Rahmen der nachträglichen
Kontrolle oft gar keine gerichtliche Beurteilung erfolgt (vgl. Urteil BGer
1P.555/2001 vom 3. Januar 2002 E. 5.1.1). Reicht die Beschwerde-
führerin beispielsweise die verlangte Liste ein und stellt die SUVA
nach weiteren Stichproben fest, dass die übrigen Anlagen den
Vorschriften entsprechen, kann das Verfahren ohne Erlass einer
Seite 11
C-3024/2007
Verfügung eingestellt werden. Stellt die SUVA jedoch bei den
Kontrollen fest, dass gravierende Sicherheitsmängel vorliegen, und
verfügt sie deshalb ein Verkaufsverbot, wird sich ein allfälliges
Gerichtsverfahren weitgehend auf die Zulässigkeit dieser Massnahme
beschränken. Jedenfalls wird die Beschwerdeinstanz kaum das
angeordnete Verkaufsverbot mit der Begründung aufheben, die
Inverkehrbringerin sei in einem früheren Verfahrensstadium zu Unrecht
zur Herausgabe einer Kundenliste verpflichtet worden. Entscheidend
ist jedoch, dass selbst wenn die Rügen im Hauptverfahren noch vorge-
bracht werden können, die Herausgabe der Kundenliste nicht mehr
rückgängig gemacht werden kann, wenn sich die entsprechende
Anordnung als bundesrechtswidrig erweisen sollte. Die Beschwerde-
führerin hat daher ein schützenswertes Interesse daran, eine Kunden-
liste nur dann herausgeben zu müssen, wenn sie aufgrund der gesetz-
lichen Bestimmungen dazu verpflichtet ist (vgl. Urteil EVG K 90/01
vom 27. November 2001, publiziert in Sozialversicherungsrecht –
Rechtsprechung [SVR] 2002 KV Nr. 31, E. 1b).
Weil unter Umständen das schutzwürdige Interesse auch aus dem
Grundsatz der Rechtssicherheit fliessen kann (MARTIN KAYSER, in:
Christoph Auer/Markus Müller/ Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St.
Gallen 2008, Art. 46 Rz. 11), gilt es weiter zu beachten, dass sich die
Anordnung, eine Kundenliste einzureichen, nur auf die Generalklausel
in Art. 13 Abs. 3 STEV stützen kann, wonach die „für den Nachweis
der Konformität von TEG erforderlichen Unterlagen“ verlangt werden
können. Demgegenüber geht aus der STEV und deren Anhänge mit
hinreichender Klarheit hervor, dass die übrigen, von der SUVA
einverlangten Unterlagen zum Nachweis der Konformität vorzulegen
sind, was denn auch von der Beschwerdeführerin nicht bestritten wird.
Aus der – veröffentlichten – Rechtsprechung lässt sich kaum ermitteln,
ob und gegebenenfalls unter welchen Umständen ein STEG-
Kontrollorgan befugt ist, vom Inverkehrbringer eine Kundenliste zu
verlangen. Im Leitfaden zum Vollzugsverfahren STEG des SECO vom
April 2005 (STEG-Leitfaden) wird jeweils auf das Urteil des Bundes-
gerichts 2A.504/2000 vom 28. Februar 2001 verwiesen (vgl. bspw.
Ziff. 5.10.2 S. 37), in dem das Bundesgericht die Erwägung der
Rekurskommission UV (nicht veröffentlichtes Urteil REKU 432/99 vom
21. September 2000 E. 13) wieder gibt, wonach die Anordnung, die
Kundenkartei herauszugeben, im konkreten Fall (im Rahmen einer
Nachkontrolle zur Überprüfung) unverhältnismässig sei (Urteil 2A.504/
Seite 12
C-3024/2007
2000 Bst. C). Die Klärung der Frage, welche Unterlagen gestützt auf
Art. 13 Abs. 3 STEV zulässigerweise eingefordert werden können,
dürfte daher auch im Interesse der zuständigen Kontrollorgane liegen.
Ob unter diesen Umständen an der Rechtsprechung gemäss dem
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4580/2007 (vgl. E. 2.2.4 hier-
vor) festgehalten werden kann, erscheint fraglich. Die Frage kann
indes offen bleiben, weil die Beschwerde – sofern darauf einzutreten
ist – ohnehin abzuweisen wäre.
4.
Die Beschwerdeführerin beruft sich zur Begründung ihrer Weigerung,
die von der SUVA verlangte Kundenliste herauszugeben, auf die Wirt-
schaftsfreiheit gemäss Art. 27 der Bundesverfassung der Schweize-
rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101).
4.1 Die Wirtschaftsfreiheit umfasst insbesondere die freie Wahl des
Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen
Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Zum
Schutzbereich gehört auch die freie Gestaltung der Geschäftsbe-
ziehungen (ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 645). Als
juristische Person des Privatrechts kann sich die Beschwerdeführerin
zweifellos auf die Wirtschaftsfreiheit berufen.
Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit sind zulässig, wenn sie auf
einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interes-
se oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt
sowie verhältnismässig sind und den Kernbereich des Grundrechts
nicht antasten (Art. 36 BV). Weiter ist der Grundsatz der Gleichbe-
handlung der direkten Konkurrenten zu beachten (BGE 132 I 97
E. 2.1, BGE 125 I 431 E. 4b).
4.2 Die Anordnung, dem zuständigen Kontrollorgan eine Kundenliste
einzureichen, tangiert weder den Kernbereich der Wirtschaftsfreiheit,
noch stellt sie einen schweren Eingriff in das Freiheitsrecht dar. Es
genügt daher eine materiell-gesetzliche Grundlage (vgl. Art. 36 Abs. 1
Satz 2 BV).
4.2.1 Von der Beschwerdeführerin wird zu Recht nicht bestritten, dass
sie TEG in Sinne von Art. 2 STEG (in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1
STEV) in Verkehr bringt (Art. 1 Abs. 1 STEG) und daher das STEG zur
Seite 13
C-3024/2007
Anwendung kommt, zumal die Sicherheit der von ihr vertriebenen
Absauganlagen nicht durch ein anderes Spezialgesetz geregelt wird
(vgl. Art. 1 Abs. 2 STEG). Ebenfalls unbestritten ist, dass die SUVA
das für die nachträgliche Kontrolle zuständige Kontrollorgan ist (siehe
Art. 11 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 STEV in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1
der Zuständigkeitenverordnung-STEG vom 23. August 2005 [SR
819.116] Anhang Bst. a Ziff. 1).
4.2.2 Gemäss Art. 10 Abs. 2 STEG in Verbindung mit Art. 13 Abs. 3
STEV ist der Inverkehrbringer verpflichtet, die für den Nachweis der
Konformität von TEG erforderlichen Unterlagen einzureichen, wenn
diese vom zuständigen Kontrollorgan verlangt werden. Die Bestim-
mung ist zwar relativ offen formuliert. Welche Unterlagen in allen
denkbaren Einzelfällen erforderlich sein können, lässt sich jedoch
kaum abschätzen. Im System der nachträglichen Kontrolle müssen die
Kontrollorgane über die notwendigen Kompetenzen verfügen, um zu
überprüfen, ob bereits in Verkehr gebrachte TEG den gesetzlichen
Sicherheitsvorschriften entsprechen. Das Einfordern einer Kundenliste
gilt auch in anderen Bereichen, die eine Marktkontrolle vorsehen, als
grundsätzlich zulässige Massnahme der Kontrollbehörde (vgl. betref-
fend Medizinprodukte bspw. Urteil Eidgenössische Rekurskommission
für Heilmittel HM 04.092 vom 11. Mai 2005 E. 5). Die Vorinstanz hat
die Anordnung daher zulässigerweise auf Art. 13 Abs. 3 STEV
gestützt. Ob das Einfordern einer Kundenliste im konkreten Fall erfor-
derlich ist, wie Art. 13 Abs. 3 STEV voraussetzt, ist bei der Verhältnis-
mässigkeit zu prüfen.
4.3 Im Bereich der Wirtschaftsfreiheit genügt nicht jedes öffentliche
Interesse für eine Einschränkung. Ohne Rechtfertigung durch die
Bundesverfassung oder ein kantonales Regalrecht sind Abweichungen
vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 94 Abs. 4 BV), das heisst
wirtschafts- oder standespolitische Massnahmen, unzulässig, welche
den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder
Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen. Grundsätz-
lich zulässig sind dagegen andere im öffentlichen Interesse begrün-
dete Massnahmen, wie namentlich gewerbepolizeilich oder sozialpo-
litisch begründete Einschränkungen (BGE 131 I 223 E. 4.2).
Vorliegend geht es um den Schutz von Polizeigütern, weshalb das
öffentliche Interesse zweifellos zu bejahen ist.
Seite 14
C-3024/2007
4.4 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine
behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder
privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und
sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechts-
einschränkung zumutbar erweist. Erforderlich ist eine vernünftige
Zweck-Mittel-Relation. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn
das Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht
werden kann (BGE 133 I 77 E. 4.1).
4.4.1 Die Kontrollorgane führen stichprobenweise nachträgliche Kon-
trollen über die Einhaltung der Sicherheitsvorschriften für TEG durch
und sie verfolgen begründete Hinweise, wonach TEG den Vorschriften
nicht entsprechen (Art. 13 Abs. 1 STEV). Nachdem die SUVA bei einer
von der Beschwerdeführerin gelieferten Anlage festgestellt hatte, dass
die Unterlagen, welche bereits beim Inverkehrbringen einer Maschine
im Sinne von Art. 2 Abs. 1 STEV hätten vorhanden sein müssen, fehl-
ten und Zweifel entstanden sind, ob die Anlagen den massgebenden
Sicherheitsanforderungen entsprechen, forderte sie die Beschwerde-
führerin nicht nur zur Einreichung der fehlenden technischen Unter-
lagen zur bereits kontrollierten Anlage ein, sondern auch die Liste
derjenigen Kunden, die eine Anlage des gleichen Typs erworben
haben.
4.4.2 Eine solche Massnahme ist geeignet und erforderlich, um wei-
tere Kontrollen vorzunehmen und zu prüfen, ob die übrigen Anlagen
den Vorschriften entsprechen. Soweit die Beschwerdeführerin die
Erforderlichkeit bestreitet und vorbringt, die SUVA könne die notwen-
digen Kontrollen – einschliesslich Messungen des Sauerstoffgehalts –
auch im Betrieb der B._______ AG vornehmen, verkennt sie die
Grundsätze des Systems der nachträglichen Kontrolle. Als
Inverkehrbringerin ist sie zum Nachweis der Konformität verpflichtet,
weshalb es nicht Aufgabe des Kontrollorgans ist, fehlende Unterlagen
durch eigene Abklärungen zu ersetzen. Weiter ist die Kontrollbehörde
verpflichtet, Hinweisen auf nicht den Vorschriften entsprechende TEG
nachzugehen. Nachdem der B._______ AG zunächst untersagt wurde,
das Holzspänesilo in Betrieb zu nehmen, bis die massgebenden
Vorschriften zur Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten erfüllt
sind (vgl. SUVA-Akt. 5 und 7) und Nachbesserungen vorgenommen
werden mussten, erscheint es geradezu erforderlich, dass die SUVA
ihre Kontrollen nicht auf diese Anlage beschränkt, sondern weitere
gleichartige Installationen überprüft. Dass sie dafür eine Liste mit den
Seite 15
C-3024/2007
Angaben zum Standort solcher Anlagen benötigt, ist ohne weiteres
nachvollziehbar. Das öffentliche Interesse, dass die in Betrieben mit
Arbeitnehmenden verwendeten Anlagen den Sicherheitsvorschriften
entsprechen überwiegt das Interesse der Beschwerdeführerin, ihre
Kundenliste geheim zu behalten bzw. bei ihren Kunden kein Miss-
trauen gegenüber den von ihr erworbenen Produkten aufkommen zu
lassen, bei weitem. Die von der SUVA verlangte Kundenliste stellt
deshalb keinesfalls eine unverhältnismässige Massnahme dar.
Ergänzend sei noch darauf hingewiesen, dass die Kontrollorgane
gemäss Art. 10 Abs. 3 STEG der Schweigepflicht unterstehen, soweit
ihre Wahrnehmungen nicht für die Sicherheit von TEG oder für den
Erfahrungsaustausch über sicherheitstechnische Massnahmen be-
deutsam sind.
4.4.3 Die verfügte Massnahme verletzt auch das Gebot der Gleichbe-
handlung der Konkurrenten nicht. Der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
ist daher zulässig.
4.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Anordnung der
SUVA, eine Kundenliste einzureichen, zu Recht erfolgte. Die Be-
schwerde ist demnach – soweit darauf einzutreten ist – abzuweisen.
4.6 Die Beschwerdeführerin wird innerhalb einer Frist von zwei
Wochen, nachdem dieses Urteil in Rechtskraft erwachsen ist, die
verlangte Liste einzureichen haben.
5.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige
Parteientschädigung.
5.1 Laut Art. 63 Abs. 1 VwVG sind die Verfahrenskosten der unter-
liegenden Partei aufzuerlegen, wobei der geleistete Kostenvorschuss
zu berücksichtigen ist. Da die Beschwerdeführerin unterlegen ist, hat
sie die Verfahrenskosten zu tragen. Diese bemessen sich nach
Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung
und finanzieller Lage der Parteien (vgl. Art. 2 Abs. 1 des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
5.2 Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Begeh-
ren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhält-
Seite 16
C-3024/2007
nismässig hohe Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Die Vorinstanz hat als mit einer öffentlichen Aufgabe betraute Orga-
nisation jedoch keinen Anspruch auf Parteientschädigung (vgl. Art. 7
Abs. 3 VGKE sowie BGE 128 V 124 E. 5b).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die in der angefochtenen Verfügung angesetzte Frist zur Einreichung
der Kundenliste ist auf zwei Wochen nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils zu verlängern.
3.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 2'000.- verrechnet.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD)
- Kopie an: Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), Direktion für
Arbeit und Arbeitsbedingungen, Technische Einrichtungen und
Geräte, Stauffacherstrasse 101, 8004 Zürich
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Seite 17
C-3024/2007
Johannes Frölicher Susanne Fankhauser
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14 Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
Seite 18